ECLI:CZ:US:2012:4.US.3044.11.1
sp. zn. IV. ÚS 3044/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Vlasty Formánkové, soudce Miloslava Výborného a soudkyně Michaely Židlické o ústavní stížnosti stěžovatelky TEPLO Rumburk, s. r. o., se sídlem v Rumburku, Lesní 92, zastoupené JUDr. Monikou Novotnou, advokátkou Advokátní kanceláře se sídlem v Praze, Platnéřská 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2011 č. j. 9 Afs 33/2011-74, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatelka se svou včas podanou ústavní stížností domáhá s odvoláním na porušení jejího vlastnického práva, zaručeného čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol"), jakož i porušení čl. 4 odst. 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny, zrušení shora označeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
2. Jak stěžovatelka uvádí v ústavní stížnosti, rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 8. 12. 2010 č. j. 10 Ca 151/2008-47 byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí Státní energetické inspekce, ústředního inspektorátu, ze dne 13. 6. 2008 č. j. 042300308/151/08/90.120/Kr, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Státní energetické inspekce, územního inspektorátu pro Ústecký kraj, ze dne 10. 4. 2008 č. j. 042300308/500/08/42.104/Kr, jímž byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 838.867,- Kč za nerespektování závazného postupu při tvorbě ceny tepelné energie stanoveného cenovým orgánem za rok 2006. Stěžovatelkou podanou kasační stížnost Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 13. 7. 2011 č. j. 9 Afs 33/2011-74 zamítl.
3. Stěžovatelka dodává tepelnou energii smluvním odběratelům, k čemuž využívá pronajatou komplexní technologii, která je součástí soustavy centrálního zásobování teplem v lokalitě Rumburk. V období od 16. 1. 2008 do 31. 1. 2008 byla u ní provedena kontrola dodržování cenových předpisů, konkrétně zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o cenách"), dále vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách, v obou případech ve znění účinném za posuzované období, a dále cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 9/2004 k cenám tepelné energie, ve znění jeho rozhodnutí č. 13/2005. Na základě této kontroly jí byla shora uvedeným rozhodnutím Státní energetické inspekce, územní inspektorát pro Ústecký kraj, uložena za porušení ustanovení §15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách pokuta ve výši 838.867,- Kč.
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvádí, že je od roku 2000 kontrolována prakticky neustále, což vedlo k tomu, že jsou zpochybněny veškeré výpočty "za předchozí období" a nelze v podstatě určit, jaká byla správná částka za období let předchozích, z nichž má být vypočítávána současná výše podle cenového předpisu. Stěžovatelka je probíhajícími řízeními zatěžována, tato řízení jsou v různých stadiích (kontrola, správní řízení, soudní přezkum), vznikají jí enormní náklady, ačkoliv dle svého přesvědčení kalkuluje ceny v souladu s kontrolními zjištěními z předchozích let. Měla-li při kalkulaci ceny vycházet z tržeb z předchozího roku upravených podle pravidel věcného usměrňování cen, je stěžovatelka toho názoru, že takto uložená povinnost je prakticky nesplnitelná a tudíž protiústavní. Soudní rozhodnutí obou soudů nejsou řádně odůvodněna, nevypořádávají se s uplatněnými námitkami, což zakládá jejich nepřezkoumatelnost.
5. Stěžovatelka má pochybnost o nezaujatém rozhodování Nejvyššího správního soudu. Věci stěžovatelky ohledně napadených cenových kontrol jsou rozhodovány opětovně stále stejným senátem Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelka si je vědoma názoru Ústavního soudu, že specializace senátů obecně není protiústavní, není-li ale v rámci Nejvyššího správního soudu specializace oficiálně zavedena, jeví se koncentrace rozhodovaní všech kasačních stížností u jednoho senátu jako protiústavní.
6. Výklad cenových a energetických předpisů, který zastává Nejvyšší správní soud, odporuje podle názoru stěžovatelky Listině, tak jak je vykládána Ústavním soudem. Předmětný cenový předpis porušuje obecný princip rovnosti subjektů vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Stěžovatelka v tomto ohledu poukazuje na nález publikovaný pod č. 528/2002 Sb., ve kterém Ústavní soud nevyloučil možnost užít cenovou regulaci, avšak s tím, že v takovém případě cena musí odpovídat obecným ustanovením zákona o cenách. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 vyslovil Ústavní soud názor, že nemá-li cenová regulace přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by byl popřen účel a funkce vlastnictví. Cena tak musí respektovat "spravedlivou rovnováhu" mezi imperativy obecného zájmu a ochrany základních práv jedince. Existuje-li určitá skupina zboží a služeb, u kterého je z hlediska veřejného zájmu nutná regulace cen, nemůže a nesmí být záměrem zákonodárce, aby takto zákonem stanovená regulovaná cena nedosahovala výše ceny obvyklé, tj. souhrnu nákladů na pořízení, zpracování a oběh zboží, přiměřený zisk a příslušnou daň, pokud stát současně rozdíl mezi cenou zákonem regulovanou a cenou obvyklou nenahrazuje. Takovýto postup by bylo možné vnímat jako omezení vlastnického práva, tedy jako porušení Listiny. Stát tak podle názoru stěžovatelky prostřednictvím regulace ceny tepla neoprávněně zvýhodnil odběratele a nadřadil jejich individuální zájem nad zájem vlastníka - dodavatele tepla. Regulace ceny tepla v interpretaci Nejvyššího správního soudu nutí dodavatele tepla prodávat tepelnou energii za cenu znemožňující návratnost investovaných finančních prostředků. Při zastávaném výkladu cenových předpisů je tak stěžovatelka nucena prodávat tepelnou energii za cenu nižší, než jsou náklady na její výrobu a distribuci. Tím jsou porušena ustanovení čl. 4 odst. 4 a čl. 11 odst. 4 Listiny, jakož i článek 1 Dodatkového protokolu. Stěžovatelka proto v závěru ústavní stížnosti navrhuje, aby Ústavní soud napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil.
II.
7. Ústavní soud po přezkoumání napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z hlediska stěžovatelkou tvrzeného porušení jejích ústavně zaručených práv a po zvážení všech okolností posuzované věci dospěl k závěru, že ústavní stížnost je nedůvodná.
8. Stěžovatelka nezpochybňuje samotnou cenovou regulaci a stanovenou výši pokuty; zpochybňuje však zákonnost provedených kontrol, pokutu, která jí byla na tomto základě uložena za rok 2006 a postup soudů při přezkumu tohoto podle jejího názoru nezákonného rozhodnutí orgánu Státní energetické inspekce. Její ústavní stížnost je v zásadě totožná s již dříve podanou ústavní stížností sp. zn. III. ÚS 2676/11, ve které uplatnila obdobné námitky v souvislosti s uložením pokuty za nerespektování závazného postupu při tvorbě ceny tepelné energie v roce 2005.
9. Stěžovatelka v prvé řadě namítá častost prováděných cenových kontrol, které jí v podstatě neumožňují určit správnou částku za období let předchozích, od nichž má být odvozována kalkulace ceny tepelné energie let následujících. Ústavní soud k tomu uvádí, že kontrolní činnost nemá stejnou právní povahu jako rozhodovací činnost státní správy podle správního řádu. Byla-li dřívější kontrola prováděna až v roce 2007, nemění to nic na povinnosti stěžovatelky dodržovat cenové předpisy. V opačném případě, s ohledem na řetězení výpočtu věcně usměrňované ceny tepelné energie, by došlo k tomu, že by vlastně žádná další cena nemusela odpovídat tomu, co cenové předpisy vyžadují. Tím by se ztratil význam cenové regulace jako takové. Vycházela by totiž v důsledku řetězení výpočtu (vždy na základě předchozího roku) z údajů a cen tepelné energie vadně účtovaných stěžovatelkou, které by těmto předpisům odporovaly. Proto je zjevně neopodstatněné tvrzení stěžovatelky, že takto vypočtená cena, resp. zjištěný rozdíl je zjištěn neústavním způsobem. Rozdíl v právní povaze kontrolní činnosti státní správy podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů, a při ukládání sankcí za nedodržení výše uvedených cenových předpisů byl soudy dostatečně vyložen na základě ustálené judikatury.
10. Ke stěžovatelčině námitce nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí Ústavní soud konstatuje, že obě soudní rozhodnutí jsou obsáhle odůvodněna a soudy se vypořádaly s každou námitkou stěžovatelky odpovídajícím způsobem. Opřely se přitom jak o relevantní judikaturu Ústavního soudu, tak o svou vlastní. V tomto směru nelze proto jejich rozhodnutí považovat ani za překvapivá. Skutečnost, že stěžovatelka nesouhlasí s jejich závěry, nemůže být sama o sobě důvodem pro to, aby Ústavní soud tyto závěry přehodnocoval. Konečně je třeba uvést, že v případě předmětné námitky je obecně vyžadováno, aby stěžovatel označil ty části odůvodnění vážící se na výrok, ze kterých lze dovodit, že se o nepřezkoumatelné rozhodnutí skutečně může jednat. Stěžovatelka však kromě obecné námitky jen poukázala na judikaturu Ústavního soudu.
11. Stejně tak je zjevně neopodstatněnou námitka rozhodování několika kasačních stížností stěžovatelky ze stejné oblasti stejným senátem Nejvyššího správního soudu. To není samo o sobě důvodem pro konstatování neústavnosti napadeného rozhodnutí. Organizace soudů je podle čl. 91 odst. 2 Ústavy České republiky svěřena obyčejnému zákonu, který ovšem musí respektovat ústavní pravidla, jako jsou nestrannost a nezávislost soudního rozhodování. V daném případě však kromě obecné námitky nebylo stěžovatelkou uvedeno nic, co by v tomto směru rozhodnutí zpochybňovalo. To, že senát Nejvyššího správního soudu vychází ze své judikatury, stejně jako judikatury jiných soudů a z poznatků z úřední činnosti, nezakládá možnost zrušení takového rozhodnutí. Navíc nic stěžovatelce nebránilo, aby tuto skutečnost namítla a žádala vyloučení soudců, pokud k tomu ovšem měla relevantní důvody.
12. K námitce výpočtu věcně usměrňované ceny tepelné energie je třeba uvést, že výklad obyčejného (podústavního) práva, je věcí obecných soudů a úkolem Nejvyššího správního soudu je pak korigující a sjednocující výklad, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), resp. v §17 a násl. s. ř. s. Je-li tudíž předmětem ústavní stížnosti spor o výklad a aplikaci předpisů obyčejného (podústavního) práva provedeného správními orgány a soudy, lze jej hodnotit za protiústavní jen tehdy, jestliže tyto nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjejí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v právní nauce a soudní praxi respektován, resp. jemuž chybí smysluplné odůvodnění, a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli. To však v projednávané věci z výše uvedených důvodů zjištěno nebylo.
13. Argumentace stěžovatelky závěry Ústavního soudu z oblasti regulovaného nájemného přitom není zcela na místě. Jednak se v posuzované věci daný problém týká pouze stěžovatelky, nikoliv obecně všech dodavatelů tepelné energie, kteří by pak měli, stejně jako pronajímatelé bytů v uváděných judikátech Ústavního soudu, dotovat své odběratele. Stěžovatelka též nekonkretizuje, v čem by se podle výše citovaných cenových předpisů měla stejná úroveň ochrany vlastníků či podnikatelů v této souvislosti narušit (viz konkrétně též body 1.7., 1.8. a 1.9. předmětného cenového výměru). Podstatné v této souvislosti rovněž je, že návrh na zrušení právního základu této problematiky, tj. §10 zákona o cenách (a tím §6 odst. 1 zákona o cenách), byl stěžovatelkou zmiňovaným nálezem Ústavního soudu č. 528/2002 Sb. zamítnut. Samotná projednávaná věc nespočívá proto v neústavnosti této regulace. To konečně dokládá již neplatný cenový výměr Energetického regulačního úřadu č. 9/2004, podle jehož bodu 1.1. lze do ceny tepelné energie v regulovaném roce promítnout pouze ekonomicky oprávněné náklady, přiměřený zisk a daň z přidané hodnoty podle zvláštního právního předpisu (viz též bod 1.8. předmětného cenového výměru).
14. K výhradě k regulaci ceny tepla v interpretaci Nejvyššího správního soudu, která nutí dodavatele tepla prodávat tepelnou energii za cenu znemožňující návratnost investovaných finančních prostředků Ústavní soud poznamenává, že uvedený cenový výměr upravoval v bodě 2 závazný postup při tvorbě ceny tepelné energie nad úrovní ceny. Stěžovatelka však v kontrolním řízení za rok 2006 neuplatnila konkrétní podklady a údaje, z nichž by bylo možné stanovit jinou cenu tepelné energie při dodržení podmínek stanovených cenovými předpisy uvedenými výše, tedy i nad úrovní věcně usměrňované ceny. Stěžovatelka pouze bez dalšího tvrdila, že do vzorce výpočtu věcně usměrňované ceny pro rok 2005 se měly dosadit její skutečné tržby za dodávky tepelné energie v roce 2004, nikoli závěry kontrolních orgánů založené na zjištěních o protiprávním nadhodnocení těchto cen. Stěžovatelce v řízení nebylo bráněno, aby své argumenty uplatnila právě cestou uvedením věcných nákladů využitím procesních prostředků podle zákona o státní kontrole. K tomu lze jen odkázat na přiléhavé odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze, který s poukazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 14/2005-108 zdůrazňuje potřebnost ekonomické úvahy dodavatele tepelné energie a rozložení investic i s ohledem na okolnosti, za nichž se stěžovatelka této činnosti ujala po společnosti Harpen. Zde Ústavní soud připomíná zásadu subsidiarity ústavní stížnosti zakotvenou v §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu z hlediska nutnosti vyčerpání všech prostředků, které zákon stěžovatelce k ochraně jejích ústavně zaručených práv poskytuje. Z tohoto požadavku plyne i povinnost uplatnit - posléze v ústavní stížnosti vyjádřené - námitky již v řízení před obecnými soudy tak, aby Ústavní soud mohl, z rozhodných hledisek ústavnosti, hodnotit ta řešení (postupy), jež obecné soudy ve vztahu k nim v řízení přijaly (a odůvodnily). Subsidiarita nespočívá pouze ve vyčerpání procesních prostředků, nýbrž nutně i argumentů s ústavněprávní relevancí v těchto prostředcích (blíže viz Filip/Holländer/Šimíček: Zákon o Ústavním soudu. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck 2007, s. 552 a tam uvedenou relevantní judikaturu). Těmto nárokům stěžovatelka při vedení řízení v této části nedostála, jak shodně konstatovaly oba soudy. S tímto argumentem se stěžovatelka nevypořádala, když setrvává na svém názoru o základu pro výpočet ceny jí (nikoli obecně) dodávané tepelné energie.
15. Ústavní soud, jako soudní orgán ochrany ústavnosti, je povolán poskytnout ochranu ústavně zaručeným právům stěžovatelky. Není však místem pro pokračování polemiky se závěry kontrolních orgánů a správních soudů, nedosahují-li námitky v tomto směru úrovně ústavního práva. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti opakuje svou argumentaci z řízení před obecnými soudy a staví tak Ústavní soud do pozice další instance v systému správního soudnictví, která mu zásadně nepřísluší. Za těchto okolností Ústavnímu soudu nepříslušelo závěry, k nimž obecné soudy dospěly, jakkoliv přehodnocovat.
16. Ústavní soud tak uzavírá, že porušení ústavně zaručených práv, jichž se dovolává, se stěžovatelce nepodařilo prokázat, a proto nezbylo než ústavní stížnost odmítnout jako zjevně neopodstatněnou dle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a v části, týkající se námitek ohledně věcného určení ceny tepelné energie, jako nepřípustný návrh podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. února 2012
Vlasta Formánková, v. r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu