ECLI:CZ:US:2013:4.US.1684.11.1
sp. zn. IV. ÚS 1684/11
Nález
Nález Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedkyně senátu Vlasty Formánkové a soudců Pavla Rychetského a Vladimíra Sládečka - ze dne 31. července 2013 sp. zn. IV. ÚS 1684/11 ve věci ústavní stížnosti občanského sdružení Občané za ochranu kvality bydlení v Brně-Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, se sídlem Brno, U Luhu 23, IČ: 26653486, zastoupeného Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem na adrese Brno, Údolní 33, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. února 2011 č. j. 4 As 45/2010-88 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 4. srpna 2010 č. j. 31 Ca 146/2009-58, jimiž byla zamítnuta stěžovatelova žaloba na zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, kterým byl potvrzen postup Městského úřadu Mikulov ve věci stěžovatelovy žádosti o poskytnutí informací, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně jako účastníků řízení a Krajského úřadu Jihomoravského kraje jako vedlejšího účastníka řízení.
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatel se včas zaslanou a po formální stránce podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") odpovídající ústavní stížností domáhal zrušení v záhlaví uvedených soudních rozhodnutí. Podle názoru stěžovatele mělo být napadenými rozhodnutími zasaženo do jeho základního práva na informace zaručeného čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a do práva na spravedlivý proces zaručeného čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
2. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítal, že mu ve věci rozhodující soudy neposkytly ochranu před nezákonným postupem povinného subjektu, jenž mu měl podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, poskytnout požadované informace. Stěžovatel vyslovil nesouhlas se závěry učiněnými ve věci rozhodujícími soudy týkajícími se interpretace aplikovaných ustanovení zákona č. 106/1999 Sb. a požaduje po Ústavním soudu přehodnocení právní otázky rozsahu informací poskytovaných na základě žádosti o informace a přezkumu pravdivosti poskytnutých informací.
3. Z obsahu ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Krajského soudu v Brně sp. zn. 31 Ca 146/2009 Ústavní soud zjistil, že stěžovatel podal dne 3. května 2009 podle zákona č. 106/1999 Sb. k Městskému úřadu Mikulov (dále též jen "městský úřad") žádost o informace, ve kterých pod body a) až g) zcela přesně označil požadované informace, přičemž pod bodem f) požadoval předání kopie průvodní korespondence společnosti SUDOP PRAHA, a. s. Městský úřad jako povinný subjekt reagoval na tuto žádost sdělením ze dne 14. května 2009 č. j. MUMI 09019623 sp. zn. STU/17987/2009/PROI, k němuž připojil požadované informace včetně průvodní korespondence, tj. žádosti Ing. Lenky Dvořákové, SUDOP PRAHA, a. s., o vyjádření ve věci R 52, stavby 5206, zda je umístění stavby v souladu s ÚPD sídelních útvarů, jejichž katastrálním územím prochází. Na podacím razítku Městského úřadu Mikulov byla přitom vyznačena jedna příloha, která nebyla stěžovateli poskytnuta.
4. Na základě informací doručených městským úřadem stěžovatel podává ke Krajskému úřadu Jihomoravského kraje (dále jen "krajský úřad") podle ustanovení §16a zákona č. 106/1999 Sb. stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace z důvodu, že povinný subjekt nevyhověl v zákonné lhůtě plně žádosti stěžovatele o informace s tím, že podle jeho názoru postup povinného subjektu spočívá na nesprávném právním posouzení věci a jeho postup byl v rozporu se zákonem. Stěžovatel namítal, že k bodům a) až e) neposkytl povinný subjekt pravdivé informace a dále že v bodu f) požadoval předat kopii průvodní korespondence, kterou společnost SUDOP PRAHA, a. s., o předmětné vyjádření požádala, povinný subjekt však zaslal kopii jedné strany e-mailu, přičemž razítko z podatelny indikuje, že tento e-mail měl přílohu, tato nebyla poskytnuta, a proto trvá na plném poskytnutí informace.
5. Krajský úřad rozhodnutím ze dne 8. července 2009 sp. zn. S-JMK 89741/2009/OÚPSŘ potvrdil správnost postupu městského úřadu v částech k bodům a), b), c), d), e) včetně bodu f) předmětné části o poskytnutí informací. Konkrétně k bodu f) pak krajský úřad upozornil stěžovatele, že původní žádostí o poskytnutí informací byla požadována "... kopie průvodní korespondence ...", a ne její přílohy. K tomu městský úřad společně s touto informací poskytl i doprovodnou informaci, která obsahovala právě výčet příloh tohoto průvodního sdělení. Námitku stěžovatele proto považoval za neopodstatněnou.
6. Stěžovatel se žalobou podanou u Krajského soudu v Brně dne 17. září 2009 domáhal zrušení rozhodnutí krajského úřadu, kterým byl potvrzen postup městského úřadu. Krajský soud v Brně rozsudkem napadeným ústavní stížností žalobu zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí pak krajský soud uvedl, že přezkoumal úkon správního orgánu, nezákonnost v jeho postupu však neshledal. Stěžovateli nebyly požadované informace odepřeny, a nebyly-li poskytnuty v úplnosti, nic mu nebránilo o přílohy k poskytnutým dokumentům samostatnou žádostí požádat. Neučinil-li tak, svědčí bezprostřední podání žaloby k soudu spíše o účelovosti postupu stěžovatele než o snaze chránit svá práva, k čemuž soud vede i zjištění údaje o četnosti sporů iniciovaných žalobcem nejen u zdejšího senátu Krajského soudu v Brně, ale také např. u Městského soudu v Praze.
7. Rozsudek Krajského soudu v Brně napadl stěžovatel dne 25. srpna 2010 kasační stížností. Nejvyšší správní soud rozsudkem, rovněž napadeným ústavní stížností, kasační stížnost zamítl s tím, že "... po správních orgánech obecně nelze požadovat, aby automaticky, bez jakékoli žádosti, žadatelům o informace poskytovaly veškeré přílohy požadovaných dokumentů. Takovýto závěr by totiž v praktickém životě mohl vést k zahlcení subjektů poskytujících informace a zbytečně velkým nákladům na poskytování informací, neboť přílohy požadovaných dokumentů mohou dosahovat značného rozsahu. Žadateli o informace by se pak mohlo dostat informací, které ho nezajímají a které ani nepožadoval. Jako mnohem schůdnější se Nejvyššímu správnímu soudu jeví postup, kdy pokud žadatel o informace na základě informací již poskytnutých zjistí, že ho zajímají další informace, o kterých předtím nevěděl a vědět třeba ani nemohl, požádá si novou žádostí o poskytnutí takovýchto informací, jejichž existence mu předtím nebyla známa. Takovýto postup by podle názoru Nejvyššího správního soudu bylo vhodné a správné zvolit také v posuzované věci, jak již na to upozornil krajský soud."
II.
8. Ústavní soud doručil podanou ústavní stížnost stěžovatele ve věci rozhodujícím soudům a krajskému úřadu podle ustanovení §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu.
9. Krajský úřad ve svém vyjádření ze dne 4. července 2011 uvedl, že smyslem práva na svobodný přístup k informacím, které je zaručeno čl. 17 Listiny a provedeno v zákoně č. 106/1999 Sb., je, aby každý mohl získat informace, které existují ve veřejné správě. Aby stěžovatel obhájil svůj názor, že mu měla být poskytnuta informace přesto, že o ni nepožádal, vykonstruoval ve své ústavní stížnosti odůvodnění, jež se z valné části fakticky ani právně nevztahuje k projednávané věci. Svoji argumentaci pak založil na neodůvodněném předpokladu, že informace mají být podle zákona č. 106/1999 Sb. poskytovány bez žádosti. K tomu tato argumentace obsahuje řadu nepodložených tvrzení o údajném zneužívání institutů zmíněného zákona povinnými subjekty. Zkoumání "pravdivosti" poskytovaných informací podle názoru krajského úřadu již přesahuje meze tohoto ústavně zaručeného práva. Nadřízené orgány povinných subjektů stejně jako soudy následně nepřezkoumávají "pravdivost" poskytnutých informací, ale pouze to, zda při poskytování informací byly dodrženy postupy stanovené příslušným zákonem, které zaručují provedení práva na svobodný přístup k informacím. Krajský úřad závěrem navrhl, aby Ústavní soud předmětnou ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
10. Krajský soud v Brně ve svém vyjádření ze dne 14. července 2011 uvedl, že podle jeho názoru k porušení namítaných základních práv stěžovatele nedošlo. Argumenty soudů obou stupňů, které neshledaly důvodnost žaloby stěžovatele, resp. následně důvodnost podané kasační stížnosti, jsou v obou rozhodnutích soudů jasně vyloženy a opírají se o relevantní zákonná ustanovení. Krajský soud v argumentaci a spekulacích vyjádřených v ústavní stížnosti stěžovatelem neshledává nic, co by posuzovaný případ posouvalo do ústavněprávní roviny, a navrhuje zamítnutí ústavní stížnosti.
11. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření ze dne 21. července 2011 poukázal na skutečnost, že stěžovatel v ústavní stížnosti neuvádí žádné nové skutkové či právní argumenty a omezuje se na zopakování námitek tvrzených z jeho strany již v žalobě a následně v kasační stížnosti. Povinné subjekty jsou podle názoru Nejvyššího správního soudu nuceny vycházet toliko z obsahu žádostí o poskytování informací a na tuto za zákonem stanovených podmínek reagovat, přičemž jim nejsou známy další okolnosti, pohnutky či důvody, jež žadatele k podání žádosti vedly, nelze proto po nich spravedlivě požadovat, aby automaticky, bez výslovné žádosti, poskytovaly žadatelům o informace rovněž veškeré přílohy požadovaných dokumentů, které jsou často velmi početné a rozsáhlé svým objemem, což je pro zde dotčenou oblast územního plánování charakteristické. Opačný závěr by nutně vedl k zahlcení subjektů poskytujících informace a nadbytečným nákladům na poskytování informací na straně povinných subjektů a následně též žadatelů. Jako mnohem účelnější z pohledu efektivnosti a hospodárnosti poskytování informací a komunikace mezi povinným subjektem a žadatelem proto Nejvyšší správní soud upřednostnil postup, kdy pokud žadatel o informace na základě informací již poskytnutých zjistí, že ho zajímají další informace, o kterých předtím nevěděl a vědět třeba ani nemohl, požádá si novou žádostí o poskytnutí takovýchto informací, jejichž existence mu předtím nebyla známa. Tento postup neznamená žádné omezení žadatele v jeho efektivním přístupu k požadovaným informacím, ba naopak garantuje efektivní přístup žadatele právě k těm konkrétním informacím, které požaduje. V této souvislosti pak Nejvyšší správní soud dodal, že v posuzované věci povinný subjekt žadateli sdělil i to, co zřejmě tvořilo přílohu předmětného přípisu, jehož kopii stěžovatel požadoval, a stěžovatel si tak mohl vytvořit poměrně přesnou představu o tom, zda se jedná o informace, které ho zajímají, a zvážit podání další žádosti, v níž by tyto informace požadoval. Nejvyšší správní soud se pak i k další části námitek obsažených v ústavní stížnosti, totiž že povinný subjekt stěžovateli neposkytl k bodům a), c) a e) jeho žádosti pravdivé informace a že se dopustil dezinterpretace právních norem, neboť poskytnuté informace byly v rozporu s právními normami, resp. obsahovaly informace, které z právních norem neplynou, vyjádřil tak, že jsou obsaženy v odůvodnění jeho rozhodnutí, a i k této otázce se nemá důvodu od svých závěrů jakkoli odchýlit. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodal, že předmětem a účelem právní úpravy zákona č. 106/1999 Sb. je zakotvit pravidla pro poskytování informací a podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím (§1 zákona), předmětem zákona a tím spíše soudního přezkumu postupu povinných subjektů podle něj však není a ani nemůže být konkrétní obsah poskytovaných informací či to, zda jsou poskytované informace z pohledu žadatele pravdivé či v souladu s jeho vlastní interpretací zákonných ustanovení.
12. Ústavní soud doručil všechna citovaná vyjádření stěžovateli k podání repliky. Stěžovatel v podané replice ze dne 15. října 2012 v části vztahující se k neposkytnutí přílohy dopisu jako součásti požadované informace i v části požadavku na podání pravdivých informací setrval na svých názorech vyjádřených v ústavní stížnosti s tím, že ve věci rozhodující správní orgány ani soudy se dostatečně nevypořádaly s teoretickou otázkou, zda je za požadovanou informaci nutno považovat poptávaný dokument včetně jeho příloh nebo zda postačí pouze samotný dokument bez příloh, ani nepřistoupily ke sporné otázce "pravdivosti" informace náležitým způsobem. Podle přesvědčení stěžovatele pouze formální poskytnutí informace, která se však materiálně neshoduje se skutkovým a právním stavem, znamená de jure odepření poskytnutí informace.
III.
13. V době řízení o ústavní stížnosti došlo ke změně člena senátu, neboť JUDr. Miloslavu Výbornému skončilo uplynutím dne 3. června 2013 funkční období soudce Ústavního soudu. Na základě rozhodnutí pléna č. Org. 32/13 ze dne 22. května 2013 došlo s účinností od 5. června 2013 k náhradě původního soudce JUDr. Miloslava Výborného soudcem prof. JUDr. Vladimírem Sládečkem, DrSc.
14. V průběhu řízení u Ústavního soudu došlo ke změně soudce zpravodaje v souladu s ustanovením §55 zákona o Ústavním soudu, protože návrh nálezu, který předložil původní soudce zpravodaj JUDr. Pavel Rychetský, nebyl přijat. Proto tehdejší předsedkyně senátu JUDr. Vlasta Formánková určila novým soudcem zpravodajem v této věci dalšího člena senátu - JUDr. Vlastu Formánkovou.
IV.
15. Vzhledem k tomu, že od ústního jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci, Ústavní soud v souladu s ustanovením §44 zákona o Ústavním soudu nenařídil ve věci ústní jednání.
V.
16. Ústavní soud ve svých četných rozhodnutích zřetelně definoval podmínky, při jejichž existenci má vadná aplikace podústavního práva obecným soudem za následek porušení základních práv či svobod jednotlivce [srov. nález ze dne 10. října 2002 sp. zn. III. ÚS 74/02 (N 126/28 SbNU 85)]. Je tomu tak tehdy, jestliže nepřípustně postihuje některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo je výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně je v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti.
17. Pro posouzení věci je podstatné zodpovězení otázky, zda napadenými rozhodnutími bylo stěžovateli odepřeno poskytnutí spravedlnosti v podobě zamítnutí kasační stížnosti stěžovatele proti rozsudku krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
18. Ustanovení čl. 17 Listiny stanoví:
(1) Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.
(2) Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.
(3) Cenzura je nepřípustná.
(4) Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.
(5) Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.
19. Zákon č. 106/1999 Sb., který byl k realizaci čl. 17 odst. 5 Listiny vydán, je pak obecným právním předpisem zajišťujícím právo veřejnosti na informace, jež mají k dispozici státní orgány, orgány územní samosprávy i další subjekty, které rozhodují na základě zákona o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Povinné subjekty jsou tak podle tohoto zákona zavázány především k tomu, aby zveřejňovaly základní a standardní informace o své činnosti automaticky tak, aby byly všeobecně přístupné. Ostatní informace, které se vztahují k jejich působnosti, vydají povinné subjekty na požádání žadatele. Výjimkou z tohoto pravidla jsou informace, jejichž poskytnutí zákon výslovně vylučuje nebo v nutné míře omezuje. Jde zejména o informace, které jsou na základě zákona prohlášeny za utajované, nebo informace, které by porušily ochranu osobnosti a soukromí osob.
20. Podle komentáře k Listině základních práv a svobod (Eliška Wagnerová, Vojtěch Šimíček, Tomáš Langášek, Ivo Pospíšil a kolektiv. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, str. 436-437, 442-443) čl. 17 odst. 5 Listiny "... neobsahuje žádné základní právo a není důvodu jej interpretovat ani jako další omezení základních práv obsažených v prvních dvou odstavcích. Jde o zdůraznění informační povinnosti veřejné moci, jež, má-li být zúžena, pak samo takové zúžení podléhá limitům stanoveným pro omezení práv z prvních dvou odstavců, které jsou obsaženy v odst. 4 komentovaného ustanovení ... Naopak státním orgánům je výslovně uložena povinnost o své činnosti poskytovat informace, a to způsobem, který z hlediska účelu bude dostatečný." V nálezu Ústavního soudu ze dne 5. května 2010 sp. zn. I. ÚS 1885/09 (N 103/57 SbNU 335) je k tomu deklarováno, že: "Pokud sám čl. 17 odst. 5 Listiny hovoří o ,přiměřeném způsobu poskytovat informace', je třeba tuto přiměřenost posuzovat v hranicích možných omezení i tohoto práva, tak jak jsou definovány v čl. 17 odst. 4 Listiny ... Názor, že limitační klauzuli v čl. 17 odst. 4 Listiny je třeba použít i na případ pozitivního závazku státu poskytovat informace, vyslovil i Ústavní soud Slovenské republiky ve vztahu k téměř identickému znění čl. 26 Ústavy Slovenské republiky" [srov. nález ze dne 28. června 2007 sp. zn. I. ÚS 236/06 (dostupný na http://portal.concourt.sk)]. Slovenský Ústavní soud v tomto nálezu uvedl, že "... pokud se předpokládá, že všechny právní normy byly vytvořené s tím, aby jejich účel a význam byl racionálně a logicky pochopitelný, při zjišťování jejich významu (interpretaci) musí orgány aplikace práva též nevyhnutelně použít racionální a logické postupy ... Pokud pak obecný soud při interpretaci a aplikaci právní normy poruší principy logiky, bez respektování kterých není možné hovořit o racionalitě, předvídatelnosti a legitimitě práva, není možné v žádném případě konstatovat, že interpretace práva obecným soudem byla v souladu s ústavou. Takováto interpretace zákonného ustanovení, která je v rozporu s principy racionálního a logického uvažování, zásadně popírá účel a význam zákonného ustanovení."
21. V nálezu ze dne 30. března 2010 sp. zn. Pl. ÚS 2/10 (N 68/56 SbNU 761; 123/2010 Sb.), kterým Ústavní soud zrušil v §11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. slovo "pravomocných", Ústavní soud mimo jiné zdůraznil, že je nutné zkoumat v každé jednotlivé věci (podle okolností konkrétního případu) naplnění podmínky nezbytnosti omezení základního práva jednotlivce na informace.
22. Se zřetelem ke všemu výše uvedenému a s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem celého případu Ústavní soud po přezkoumání napadených rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu dovodil, že v posuzované věci podmínky pro jeho kasační zásah splněny nebyly. V dané věci se jedná o aplikaci předpisů podústavního práva, přičemž lze konstatovat, že závěry učiněné ve věci rozhodujícími soudy zjevně nevybočují z mezí zákona č. 106/1999 Sb.
23. Ústavní soud konstatuje, že výklad a aplikace příslušných ustanovení zákona č. 106/1999 Sb. byly provedeny ve věci rozhodujícími soudy ústavně konformním způsobem, a Ústavní soud nemá důvod učiněné závěry jakkoli zpochybňovat. Pokud je v čl. 17 odst. 5 Listiny státním orgánům a orgánům územní samosprávy uloženo poskytovat informace o své činnosti přiměřeným způsobem, nelze mít názory stěžovatele obsažené v jeho ústavní stížnosti za názory vycházející z logiky tohoto ustanovení. Za dané situace, kdy stěžovatel zcela konkrétním způsobem označil požadované dokumenty, povinný subjekt splnil svoji povinnost poskytnutím požadovaných informací. Rovněž nelze po povinném subjektu spravedlivě požadovat, aby speciálně pro konkrétního žadatele ověřoval pravdivost každé podávané informace. Napadeným rozsudkům Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu, které v sobě neobsahují žádný prvek překvapivosti, pak nelze z hlediska ústavnosti ničeho vytknout a Ústavní soud na odůvodnění těchto rozhodnutí v plném rozsahu odkazuje.
24. Z námitek uvedených v ústavní stížnosti je zřejmé, že stěžovatel toliko nesouhlasí se závěry, které soudy ve věci vyvodily, a ze strany Ústavního soudu se domáhá přehodnocení způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jeho názoru. K námitkám obsaženým v ústavní stížnosti je možno podotknout, že Ústavnímu soudu nepřísluší přehodnocovat hodnocení důkazů provedených obecnými soudy, stejně tak mu nepřísluší nahrazovat hodnocení obecných soudů (tj. skutkové a právní posouzení věci) svým vlastním. Ústavní soud ověřil, že ve věci rozhodující soudy se celou věcí řádně zabývaly, svá rozhodnutí zcela logickým, srozumitelným a přezkoumatelným způsobem odůvodnily a podrobně rozvedly, jakými úvahami se při svém rozhodování řídily, podle kterých zákonných ustanovení postupovaly a rovněž rozhodly zcela předvídatelným způsobem. Skutečnost, že stěžovatel se závěry učiněnými obecnými soudy nesouhlasí, nemůže sama o sobě založit důvodnost ústavní stížnosti.
25. Za dané situace, kdy nebylo shledáno porušení namítaných základních práv stěžovatele zaručených ústavním pořádkem České republiky, Ústavnímu soudu nezbylo než ústavní stížnost podle §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítnout.