ECLI:CZ:US:2014:2.US.1870.14.1
sp. zn. II. ÚS 1870/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) a soudců Radovana Suchánka a Vojtěcha Šimíčka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele RNDr. Jiřího Svobody, CSc., DSc., zastoupeného JUDr. Aloisem Deutschem, advokátem se sídlem Smetanova 17, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. března 2014 č. j. 1 Aos 7/2013-41, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 29. 5. 2014, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, neboť jím byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 37 odst. 3 a v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatel v ústavní stížnosti vyjadřuje svůj nesouhlas se závěrem Nejvyššího správního soudu, že ve věci předmětného cenového rozhodnutí není dána jeho pravomoc k soudnímu přezkumu, neboť cenové rozhodnutí není opatřením obecné povahy, nýbrž právním předpisem. Stěžovatel si je vědom obsáhlé judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu k této otázce, i skutečnosti, že závěry z ní vyplývající nejsou jednotné, nicméně má za to, že dosavadní judikatura se nezabývala takovým druhem cenového rozhodnutí, které je předmětem tohoto řízení, což Nejvyšší správní soud ve svém napadeném rozhodnutí nereflektoval. Stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu dále vytýká, že se nevypořádal argumentačně s názory, které byly obsaženy v návrhu stěžovatele podle §101 a násl. s. ř. s., a to ať ve smyslu jeho argumentace ohledně materiální stránky cenového rozhodnutí, či pokud jde o srovnání předmětného cenového rozhodnutí s jinými opatřeními obecné povahy.
3. Z obsahu spisu Krajského soudu v Brně sp. zn. 64 A 2/2013, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatel se domáhal v řízení dle §101a a násl. s. ř. s u Krajského soudu v Brně zrušení části cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 4/2012 ze dne 26. 11. 2012, kterým se stanovuje podpora pro podporované zdroje energie. Krajský soud v Brně usnesením ze dne 10. 10. 2013 č. j. 64 A 2/2013-35 návrh odmítl s odůvodněním, že dané cenové rozhodnutí není opatřením obecné povahy. Proti citovanému usnesení podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl.
4. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv namítaným postupem Nejvyššího správního soudu nedošlo.
5. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129, str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
6. Jak bylo uvedeno ve shora citovaném usnesení Krajského soudu v Brně, i v ústavní stížností napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu, dle současného judikatorního nazírání Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu je cenové rozhodnutí právním předpisem, ačkoliv tato judikatura prodělala svůj vývoj. Nejvyšší správní soud tento judikatorní vývoj v napadeném rozhodnutí podrobně popsal, proto na něj Ústavní soud pro stručnost pouze odkazuje. Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvedl, že neměl důvod se odchýlit od pozdější judikatury Ústavního soudu (především od plenárního nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99) a přehodnotit nazírání na cenová rozhodnutí, stejně tak nemá žádný důvod ke korekci vlastní (konstantní) judikatury k cenovým rozhodnutím, která nepovažuje za opatření obecné povahy, nýbrž za právní předpis.
7. Taktéž Ústavní soud neshledal důvod pro to, aby se od své (stěžovateli známé) judikatury odchýlil, musel se však zabývat námitkou stěžovatele, že v dané věci se jedná o cenové rozhodnutí "druhého typu", kdy jsou regulace prováděny zákonem a cenové rozhodnutí pak pouze konkretizuje zákonem obecně stanovený
předmět - regulace cen, což se děje např. v oblasti podporovaných zdrojů. Dle názoru stěžovatele v případě výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů došlo k nežádoucímu rozmachu budování fotovoltaických elektráren v letech 2009 a 2010, protože Energetický regulační úřad měl za to, že mu zákon nedává možnost regulovat a změna regulace musela být provedena novelou zákona. Takové cenové rozhodnutí, které musí být v souladu s kvantitativními pravidly pro regulaci danými zákonem, je zjevně opatřením obecné povahy s konkrétním předmětem (převádí obecná kvantitativní pravidla pro regulaci daná zákonem do konkrétní číselné podoby) a obecným adresátem.
8. Z dikce cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 4/2012 ze dne 26. 11. 2012, kterým se stanovuje podpora pro podporované zdroje energie, vyplývá, že Energetický regulační úřad vydal citované cenové rozhodnutí na základě ustanovení §2c zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, §17 odst. 6 písm. d) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 458/2000 Sb.") a §4, 5, 6, 12, 24, 30 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů.
9. Podle §2c zákona č. 265/1991 Sb. platí, že Energetický regulační úřad
a) vykonává působnost při uplatňování, regulaci, sjednávání a kontrole cen v oblasti energetiky,
b) vydává právní předpisy pro regulaci, sjednávání a kontrolu cen v oblasti energetiky,
c) vydává rozhodnutí o regulaci cen včetně pravidel pro klíčování nákladů, výnosů a hospodářského výsledku regulovaných a neregulovaných činností.
10. Podle §17 odst. 6 písm. d) zákona č. 458/2000 Sb. platí, že Energetický regulační úřad rozhoduje o regulaci cen podle zákona o cenách.
11. Ústavní soud ověřil, že předmětné cenové rozhodnutí bylo vydáno na základě a v intencích zákonného zmocnění příslušným správním orgánem, a sdělení o vydání cenového rozhodnutí bylo oznámeno ve Sbírce zákonů pod č. 447/2012. Pokud jde o klasifikaci pramenů práva, Ústavní soud poukazuje na svůj nález ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), ve kterém uvedl, že je nutno ji odvinout v první řadě od obsahu právní normy, jež je vytvářena abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního předpisu, resp. z mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem pramenů práva (v této souvislosti lze odkázat na nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/97, ve kterém Ústavní soud přiznal povahu pramenů ústavního práva i právním principům, dostupný na http://nalus.usoud.cz). Stupeň obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků. Pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu, na který norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat za formu práva.
12. V nálezu ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (N 198/51 SbNU 409) se Ústavní soud přiklonil k materiálnímu pojetí opatření obecné povahy, vycházejícího z toho, že opatřením obecné povahy je každý - byť výslovně takto neoznačený - akt s konkrétně určeným předmětem (vztahující se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Obdobnou problematiku řešil Ústavní soud i v usnesení ze dne 2. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 22/08 (dostupném na http://nalus.usoud.cz), kde mimo jiné konstatoval, že materiálnímu chápání opatření obecné povahy dal přednost rovněž s ohledem na svoji konstantní judikaturu, podle níž, nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který co nejméně zasahuje do některého základního práva či svobody. Jedná se o princip "in dubio pro libertate", který plyne přímo z ústavního pořádku, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem. Znamená to, že právní stát zasahuje do sféry jednotlivce pouze v případech, které jsou odůvodněny určitým veřejným zájmem a kdy je takový zásah proporcionální. Dále zde konstatoval, že materiální stránka je rozhodující pro posouzení, který soudní orgán je příslušný k jeho přezkumu. Opačný závěr by vedl ke skutečnosti, že Ústavní soud, jako nejvyšší orgán ochrany ústavnosti, by byl příslušný k přezkumu správních aktů, byť publikovaných formou právního předpisu (blíže viz usnesení ze dne 1. 7. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 16/07, dostupné na http://nalus.usoud.cz). Na druhou stranu je materiální pojetí opatření obecné povahy výrazem garance vysokého standardu ochrany veřejných subjektivních práv [viz nálezy ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (N 198/51 SbNU 409) či ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. IV. ÚS 2239/07 (N 57/52 SbNU 267)] a odpovídá úmyslu navrhovatele zákonné úpravy (vlády), který v důvodové zprávě k návrhu správního řádu uvedl, že "zavedení opatření obecné povahy je mimo jiné motivováno tím, že moderní chápání vázanosti veřejné správy zákonem tenduje k tomu, aby dotčené osoby měly garantována minimální procesní práva i pro ten případ, že se úkon správního orgánu týká jejich zájmů, byť nelze jmenovitě určit účastníky".
13. Taktéž ve svých nálezech ze dne 29. 3. 2010 sp. zn. IV. ÚS 2087/07 (N 67/56 SbNU 757), ze dne 16. 6. 2010 sp. zn. IV. ÚS 1639/07 (N 126/57 SbNU 567) a ze dne 8. 3. 2011 sp. zn. II. ÚS 2088/07 (N 36/60 SbNU 435) Ústavní soud uvedl, že při posuzování toho, jestli lze určitý správní akt považovat za opatření obecné povahy, je nutno vycházet z toho, zda jsou naplněny všechny pojmové znaky tohoto právního institutu, tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů.
14. Nejvyšší správní soud se zabýval materiálními znaky cenového rozhodnutí v bodě 24 a 25 napadeného rozhodnutí, kde dovodil, že cenové rozhodnutí, které stanoví výkupní ceny a zelené bonusy v tabulkách rozdělených dle uvedených druhů technologických postupů, nestanoví počty subjektů těchto norem, počet subjektů není ani předem určitelný. Předmět úpravy tak nedopadá na konkrétní případy, ale na předem blíže neurčený okruh případů, který je pouze určeným způsobem specifikován. Tento okruh případů je vymezen obecně; daná norma dopadá na všechny výrobce elektřiny v rozsahu vymezených kritérií v jednotlivých tabulkách, jedná se tedy o obecnou skutkovou podstatu, jejímž subjektem jsou všechny subjekty práv, které jsou prvkem dané množiny. Nejvyšší správní soud proto souhlasil s Krajským soudem v Brně, že obecnost předmětu regulace spočívá v tom, že výkupní ceny a zelené bonusy se vztahují na veškerou elektřinu vyrobenou v uvedených zdrojích vymezených obecnými znaky, a to bez rozdílu. Napadené cenové rozhodnutí tak není dle Nejvyššího správního soudu opatřením obecné povahy, nýbrž právním předpisem, jelikož jeho adresát i předmět jsou obecné.
15. Takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu je z níže uvedených důvodů třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, kterému nemá Ústavní soud z pozice ústavnosti čeho vytknout. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění rozhodnutí obou ve věci jednajících obecných soudů, které se se všemi námitkami stěžovatele, v míře odpovídající jejich konkretizaci, vypořádaly způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti.
16. K tvrzení stěžovatele, že v nyní projednávané věci cenové rozhodnutí pouze konkretizuje zákonem obecně stanovený předmět - regulaci cen, odkazuje Ústavní soud na závěry vyplývající z nálezu ze dne 18. 11. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 14/08 (dostupném na http://nalus.usoud.cz), ve kterém Ústavní soud uvedl, že "k tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se příkladmo vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005 sp. zn. 1 Ao 1/2005, když uvedl, že závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona. Základním definičním znakem opatření obecné povahy, jehož naplnění je třeba zkoumat ve zde projednávané věci, je tedy především konkrétnost (individuálnost) vymezení předmětu. Jako její protiklad lze demonstrovat obecnost co do předmětu jako jeden ze základních materiálních znaků právní normy (vedle regulativnosti, právní závaznosti a vynutitelnosti státní mocí). Obecností co do předmětu se rozumí, že právní norma obecně vymezuje svou skutkovou podstatu, tedy že nikdy nemůže řešit konkrétní případ; stupeň obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky, a nikoli určením (výčtem) jejich prvků [blíže nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)]. Kdyby tak nějaký právní předpis činil, nebylo by jeho dotyčné ustanovení právní normou, ale byl by právním předpisem per nefas (neprávem, v rozporu s právem) vydaný individuální právní akt (Knapp, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 149-150). Oprávnění, povinnosti i sankce adresátů musí být právní normou stanoveny obecně (Gerloch, A. Teorie práva. 3. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004. s. 37).".
17. Jak již konstatoval v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud, v nyní projednávané věci předmět úpravy nedopadá na konkrétní případy, ale na předem blíže neurčený okruh případů, který je vymezen obecně, když daná norma dopadá na všechny výrobce elektřiny v rozsahu vymezených kritérií v jednotlivých tabulkách. Obecnost předmětu regulace spočívá v tom, že výkupní ceny a zelené bonusy se vztahují na veškerou elektřinu vyrobenou v uvedených zdrojích vymezených obecnými znaky, a to bez rozdílu.
18. Ústavní soud dodává, že ve smyslu konstantní soudní judikatury i komentářové literatury platí, že pravomoc vydávat opatření obecné povahy v sobě zahrnuje oprávnění vydávat pouze tento druh správních aktů, a to nejen z hlediska jejich formální, ale především materiální (obsahové či věcné) stránky, a nikoliv již jiné právní akty. Především pak institut opatření obecné povahy nemůže sloužit k tomu, aby v rozporu s právem a navíc ve skrytu nahrazoval podzákonnou normotvorbu, tedy aby pod formálním označením "opatření obecné povahy" ve skutečnosti byly vydávány vyhlášky, nařízení či jiné formy podzákonných právních předpisů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 9. 2005 č. j. 1 Ao 1/2005-98). Jak případně uvedl Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí, "jelikož odpůrce je státním orgánem, na který v plném rozsahu dopadá zásada, podle níž může činit pouze to, co zákon výslovně stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), a protože v případě regulace v oblasti energetiky mu kompetence vydávat opatření obecné povahy zákonem svěřena není, nelze učinit jiný závěr než ten, že cenové rozhodnutí nelze považovat za opatření obecné povahy".
19. Nad rámec věci Ústavní soud konstatuje, že se návrhem na zrušení cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu již zabýval, a to za situace, kdy se stěžovatelé obrátili s takovým návrhem přímo na Ústavní soud. Ve svém usnesení ze dne 23. 8. 2012, sp. zn. III. ÚS 2475/12 (dostupném na http://nalus.usoud.cz) za popsané situace ústavní stížnost odmítl s odůvodněním, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu může protiústavní zásah do základních práv a svobod fyzické nebo právnické osoby ve smyslu ustanovení §72 zákona o Ústavním soudu představovat pouze individuální právní akt, a nikoliv právní akt normativní. V této souvislosti odkázal Ústavní soud na své usnesení ze dne 3. 10. 1996 sp. zn. III. ÚS 246/96 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), ve kterém se uvádí, že "Podáním označeným formálně jako ústavní stížnost nelze navrhovat zrušení právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení. Ústavní stížnost, se kterou zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, spojuje právo podat návrh na zrušení právního předpisu, je právním úkonem, který musí splňovat podmínky stanovené §72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.". Je tedy zřejmé, že Ústavní soud považoval cenové rozhodnutí Energetického regulačního úřadu za právní předpis, jehož zrušení se lze domáhat pouze za splnění podmínek stanovených v §64 odst. 2 písm. e) a §74 zákona o Ústavním soudu. To platí i pro usnesení ze dne 20. 2. 2014 sp. zn. III. ÚS 176/13 (dostupném na http://nalus.usoud.cz), kterým Ústavní soud odmítl ústavní stížnost stěžovatelky spojenou s návrhem na zrušení ustanovení §2 odst. 8 vyhlášky Energetického regulačního úřadu č. 140/2009 Sb., o způsobu regulace cen v energetických odvětvích a postupech pro regulaci cen, ve slovech "cenu na krytí vícenákladů spojených s podporou výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů", a cenových rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 9/2008 a č. 7/2009. Ústavní soud považoval za ústavněprávně akceptovatelný závěr Obvodního soudu pro Prahu 10, že Energetický regulační úřad se vydáním vyhlášky č. 140/2009 Sb. a navazujících cenových rozhodnutí č. 9/2008 a č. 7/2009 nezpronevěřil zásadám vycházejícím z čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, totiž, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. S ústavní stížností spojené návrhy na zrušení citované vyhlášky a cenových rozhodnutí Ústavní soud odmítl s tím, že je-li ústavní stížnost odmítnuta proto, že je zjevně neopodstatněná, není logického podkladu ani pro projednání návrhu na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení [§64 odst. 2 písm. d) zákona o Ústavním soudu].
20. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. září 2014
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu