ECLI:CZ:US:2014:Pl.US.38.08.1
sp. zn. Pl. ÚS 38/08
Usnesení
Usnesení pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj), Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové, Jiřího Zemánka a Michaely Židlické ze dne 1. dubna 2014 sp. zn. Pl. ÚS 38/08 ve věci návrhu Obvodního soudu pro Prahu 1 na vyslovení protiústavnosti ustanovení §5 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 261/2007 Sb. (tj. ve znění účinném do 31. 12. 2007), za účasti 1. Obvodního soudu pro Prahu 1, 2. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 3. Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní soud obdržel dne 12. 12. 2008 návrh Obvodního soudu pro Prahu 1 (dále též "navrhovatel") na vyslovení protiústavnosti ustanovení §5 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2007, tj. před novelizací provedenou zákonem č. 261/2007 Sb. (dále jen "zákon č. 589/1992 Sb.").
V souladu s rozhodnutím předsedy Ústavního soudu o změně rozvrhu práce na období od 13. září 2013 č. Org. 69/13 v návaznosti na zánik funkce soudkyně Dagmar Lastovecké se stal podle ustanovení §12 odst. 11 rozvrhu práce Ústavního soudu v platném znění novým soudcem zpravodajem této plenární věci soudce Vladimír Sládeček.
II.
Navrhovatel uvedl, že u Obvodního soudu pro Prahu 1 je vedeno pod sp. zn. 15 C 84/2008 řízení ve věci žalobce Ing. J. Š. proti žalované České republice - Ministerstvu financí o určení, že neexistencí určení maximálního ročního vyměřovacího základu pro odvody pojistného na sociální zabezpečení žalobce odváděného podle zákona č. 589/1992 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2007, došlo ze strany žalované ve vztahu k žalobci k diskriminaci, a to v porovnání s osobami samostatně výdělečně činnými, které měly, rozdílně od žalobce coby zaměstnance, stanoven horní limit vyměřovacího základu pro odvody pojistného na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, a o náhradu škody takto způsobené ve výši 465 660 Kč s příslušenstvím.
Žalobce tvrdil, že je na svém právu chráněném mezinárodními smlouvami a ústavními předpisy žalovanou Českou republikou poškozován, neboť s ním Česká republika nejedná, pokud jde o výši odvodů na sociální pojištění, stejně jako s osobami samostatně výdělečně činnými (dále také "OSVČ"). Tedy v rozporu s čl. 1, 2 a 7 Všeobecné deklarace lidských práv, čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 1, 3 a 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") si žalobce není roven v právech s osobami samostatně výdělečně činnými.
Z obsahu připojeného spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 je zřejmé, že žalobce, jak sám uvedl, koncipoval žalobu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Nárok tedy uplatňuje z titulu nesprávného úředního postupu žalované České republiky, která mu svou zákonnou činností, resp. nečinností způsobila v důsledku zákona č. 589/1992 Sb. škodu, jejíž náhrady se domáhá. S žádostí o náhradu škody se obrátil na Ministerstvo práce a sociálních věcí. Jeho požadavku nebylo vyhověno, a proto podal žalobu k soudu. Usnesením ze dne 21. 8. 2008 byla připuštěna změna žaloby ve znění tak, jak je shora uvedeno. Návrhem ze dne 20. 7. 2009 požádal žalobce o rozšíření žaloby o 120 587 Kč s příslušenstvím. Jeho argumentaci, obsaženou v žalobě, v podstatě převzal navrhovatel.
Podle navrhovatele lze protiústavnost zákona č. 589/1992 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2007, spatřovat v následujících diskriminačních aspektech.
Zákon č. 589/1992 Sb. stanovil limit vyměřovacího základu pro výši odvodu na sociální pojištění pouze osobám samostatně výdělečně činným ve výši maximálně 486 000 Kč ročně (§5a odst. 3), aniž jakýkoli limit určený absolutní výší nebo stanovený poměrně procentní výměrou stanovil též zaměstnancům.
Zákon č. 589/1992 Sb. stanovil jako vyměřovací základ zaměstnance úhrn, tedy 100 % zdanitelných příjmů žalobce (zaměstnance) zúčtovaných mu zaměstnavatelem, avšak OSVČ stanovil jako jejich vyměřovací základ pouze určitou procentuální část jejich zisku, tj. rozdílu mezi příjmy a výdaji, konkrétně 35 % před rokem 2004, 40 % v roce 2004, 45 % v roce 2005 a 50 % od roku 2006 včetně (§5a odst. 1).
Zákon č. 589/1992 Sb. snižoval osobám samostatně výdělečně činným jejich maximální vyměřovací základ vždy o 1/12 za ty kalendářní měsíce, v nichž nebyly osobami samostatně výdělečně činnými (§5a odst. 3 věta za středníkem), aniž zároveň takto nebo jakkoli jinak snižoval vyměřovací základ zaměstnancům po dobu, kdy v kalendářním roce nebyli zaměstnanci. V důsledku toho např. OSVČ podnikající pouze od ledna do června měla vyměřovací základ ve výši 243 000 Kč ročně, avšak zaměstnanec, který byl činný v pracovním poměru od ledna do června "strop" stanoven neměl ve výši jedné poloviny, neboť neměl stanoven absolutně žádný "strop", a jeho příjmy tak byly podrobovány veřejnoprávním odvodům bez omezení.
Od 1. 1. 2008 zavedl zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, maximální "strop" vyměřovacího základu pro zaměstnance i pro osoby samostatně výdělečně činné ve shodné výši 48násobku průměrné mzdy (§15a odst. 1 a 5).
III.
Senát ve svém vyjádření ze dne 24. 6. 2011 mj. uvedl, že zákon č. 589/1992 Sb. byl přijat Českou národní radou dne 20. listopadu 1992, s účinností od 1. ledna 1993, tedy ještě v době před ustavením Senátu. Pokud byla v Senátu po jeho ustavení v souvislosti s projednáváním některých návrhů zákonů vedena diskuse zaměřená na existující rozdílnou úpravu vyměřovacího základu pro pojistné placené zaměstnanci a osobami samostatně výdělečně činnými, ani ze strany kritiků rozdílné úpravy nebyla její existence vnímána v tom smyslu, jak činí navrhovatel, tedy že by ve vztahu k zaměstnancům mělo jít o úpravu protiústavní, která by mohla či měla zakládat nároky na náhradu škody, ať již v oblasti plateb pojistného na sociální zabezpečení (jak to učinil žalobce), nebo též v oblasti plateb pojistného na veřejné zdravotní pojištění (kde by při stejném přístupu bylo možné činit totéž). Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadené zákonné úpravy a rozhodl.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 4. 7. 2011 uvedla, že předmětný zákon byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu. Je na Ústavním soudu, aby posoudil jeho ústavnost a vydal příslušné rozhodnutí.
V replice k vyjádřením Senátu a Poslanecké sněmovny navrhovatel setrval na své argumentaci.
IV.
Ústavní soud nejdříve předesílá, že v jeho judikatuře bylo opakovaně dovozeno, že návrh na vyslovení protiústavnosti zákona je obecný soud oprávněn předložit Ústavnímu soudu v případech, v nichž zákon již pozbyl platnosti, avšak v souzené věci má být aplikován [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), Pl. ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), Pl. ÚS 72/06 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), Pl. ÚS 37/11 (N 136/70 SbNU 263; 299/2013 Sb.)]. V dalších rozhodnutích [sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), Pl. ÚS 14/09 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.) či Pl. ÚS 23/11 (N 86/65 SbNU 161; 234/2012 Sb.)] Ústavní soud upřesnil, že ústavnost zrušeného či změněného zákona přezkoumá Ústavní soud za podmínky, že adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti je veřejná moc, a nikoliv subjekt soukromého práva. Procesní postup je pak stejný jako v řízení o návrhu na zrušení zákona.
Předtím než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, je povinen zkoumat, zda splňuje všechny zákonem požadované náležitosti a zda jsou vůbec dány podmínky jeho projednání stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
Podle ustanovení §64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Jde tedy o posouzení otázky, zda měla být napadená ustanovení zákona při řešení věci použita, resp. zda byl návrh podán "v souvislosti" s rozhodovací činností soudu.
Podle dosavadní judikatury Ústavního soudu je podmínka návrhového oprávnění soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, aby požadavek na zrušení zákona směřoval proti tomu ustanovení, "jehož má být při řešení věci použito", splněna, "jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední" nebo za situace, kdy je "nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen hypotetické použití" [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Také platí, že "zákon, jehož má být při řešení věci použito", "je pouze ten (resp. jeho ustanovení), jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek před ním probíhajícího řízení jiný" (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 37/10; dostupné na http://nalus.usoud.cz). Podmínka návrhového oprávnění soudu není naplněna, pokud jde o zpochybňování ústavnosti "ustanovení sice souvisejících, bezprostředně však neaplikovatelných" (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000).
Uvedená judikatura dopadá i na projednávaný případ. Je tak na navrhovateli, aby jednak snesl adekvátní argumentaci, že napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) je v rozporu s ústavním pořádkem, ale zároveň aby prokázal, že aplikace napadeného ustanovení je nevyhnutelná a jen zrušení napadeného ustanovení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně konformního výsledku; předpokladem takového tvrzení je i dostatečně vyjasněný skutkový stav (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 37/10).
V projednávané věci navrhovatel vyhověl návrhu žalobce na přerušení řízení a postoupení věci Ústavnímu soudu s návrhem na vyslovení protiústavnosti ustanovení §5 zákona č. 589/1992 Sb. v souvislosti se žalobou na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. Skutečnost, že tuto věc předložil k posouzení Ústavnímu soudu, implikuje jeho úvahu, že uvedené ustanovení jednak mělo být v projednávané věci bezprostředně aplikováno a jednak, že zřejmě došlo k nesprávnému úřednímu postupu, který konkrétně spočíval v samotné existenci napadeného ustanovení, a jedině vyslovením protiústavnosti se poskytne navrhovateli prostor, aby o žalobě rozhodl ústavně konformním způsobem.
Ústavní soud závěry navrhovatele nesdílí.
Ústavní soud má za to, že povinností soudu před přerušením řízení a předložením věci Ústavnímu soudu bylo nejdříve vyhodnotit, zda s ohledem na daný typ žaloby připadá v projednávané věci v úvahu bezprostřední aplikace předmětného ustanovení (ve shora nastíněném smyslu), a zda je tedy vůbec namístě se posouzením ústavnosti předmětného ustanovení zabývat.
V souvislosti s projednáváním žaloby na náhradu škody tak bylo povinností soudu posoudit, zda v dané věci byly kumulativně splněny základní podmínky odpovědnosti za škodu, tj. protiprávní jednání nebo zákonem kvalifikovaná škodní událost, v daném případě spočívající v nesprávném úředním postupu, vznik škody a příčinná souvislost mezi nimi.
V argumentaci navrhovatele však takováto úvaha zcela absentuje, stejně jako úvaha o tom, zda normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci může být posuzována jako nesprávný úřední postup, a zda tedy v projednávané věci vůbec lze dovozovat odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb., případně ji dovodit z čl. 36 odst. 3 Listiny.
Ústavní soud konstatuje, že navrhovatel, který se domáhá vyslovení protiústavnosti ustanovení §5 zákona č. 589/1992 Sb., vůči tomuto ustanovení tak, jak bylo formulováno ve znění do 31. 12. 2007, konkrétní námitky nevznáší, tzn. nepředkládá námitky proti tomu, co je stanoveno jako vyměřovací základ zaměstnance a které položky se do něj zahrnují. Navrhovatel se tak fakticky domáhá, aby se na zaměstnance vztahovala jiná právní úprava, tj. právní úprava zakotvená v ustanovení §5a, týkající se osob samostatně výdělečně činných, pro něž je stanoven zcela odchylný způsob určení vyměřovacího základu. Zrušením napadeného ustanovení, resp. vyslovením jeho protiústavnosti, by přitom ani automaticky nedošlo ke vztažení úpravy vztahující se na osoby samostatně výdělečně činné i na zaměstnance, jak ve skutečnosti požaduje navrhovatel.
Navrhovatel navíc nenamítá vadu legislativního procesu či překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce. Nenamítá ani, že by v projednávané věci šlo o mezeru v zákoně, kterou nelze odstranit ústavně souladným výkladem, či o protiústavní mezeru v zákonodárství způsobenou dlouhodobým nepřijetím předpokládané právní úpravy.
Zákon č. 82/1998 Sb. sám definici nesprávného úředního postupu nepodává, toliko stanoví, že za nesprávný úřední postup se považuje "rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě" (§13 odst. 1). Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem je konstituována jako odpovědnost za škodu způsobenou aktem aplikace práva nebo postupem orgánu veřejné moci, jehož účelem je aplikace práva a jenž zpravidla v akt aplikace práva ústí.
Odpovědnost státu, resp. Parlamentu České republiky jako orgánu veřejné moci za samotné uplatnění zákonodárné pravomoci, jehož výsledkem není aplikace, resp. akt aplikace práva, nýbrž zákon, v ústavním systému České republiky na úrovni ústavní ani zákonné není výslovně upravena.
Touto problematikou, tj. možností podřazení odpovědnosti státu, resp. jeho orgánů za škodu způsobenou legislativní činností pod institut nesprávného úředního postupu, se však Ústavní soud zabýval již v nálezu sp. zn. I. ÚS 245/98 (N 128/15 SbNU 221), vztahujícím se k předchozí úpravě odpovědnosti státu za škodu. Ústavní soud zde dospěl k závěru, že ustanovení tehdy platného §18 zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, výslovně omezuje aplikaci tohoto zákona pouze na nesprávný úřední postup některých státních orgánů, mezi které nelze zahrnout zákonodárný sbor. Nevyloučil pouze odpovědnost vyplývající z ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny vzniklou v důsledku nesprávného úředního postupu pracovníků bývalého Federálního shromáždění při vyhlašování zákona. Tento závěr lze vztáhnout i na zákon č. 82/1998 Sb.
Ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.) Ústavní soud uvedl, že "z hlediska posouzení základního práva na náhradu škody vůči státu je totiž nezbytné vycházet z čl. 36 odst. 3 Listiny. Toto ustanovení zaručuje právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Z tohoto hlediska ale nelze považovat Parlament za orgán veřejné správy, soud nebo jiný srovnatelný orgán státu. Nelze tak především učinit v případě, kdy Parlament vykonává svoji zákonodárnou pravomoc. Odpovědnost za výkon této pravomoci je v první řadě politická".
Jestliže normotvorná činnost Parlamentu České republiky jako orgánu veřejné moci nemůže být bez dalšího posuzována jako nesprávný úřední postup, jenž by zakládal odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, s ohledem na výše uvedenou judikaturu není možné posuzovat ústavnost napadeného ustanovení.
Lze totiž dovodit, že Obvodní soud pro Prahu 1 v řízení o předmětné žalobě nebude aplikovat napadené ustanovení, neboť v tomto případě nelze požadovat náhradu škody za nesprávný úřední postup, který má fakticky spočívat jen v existenci řádně přijatého zákona, resp. jeho části. Z uvedeného vyplývá závěr o nedostatku aktivní legitimace navrhovatele.
Ústavní soud konstatuje, že ačkoliv navrhovatel formálně napadá ustanovení o způsobu vyměření základu pro odvody pojistného na sociální zabezpečení, ve skutečnosti nepředkládá k posouzení rozpornost napadeného ustanovení s ústavním pořádkem, nýbrž jde jen o konfrontaci odlišných právních názorů na platnou a řádným způsobem přijatou právní úpravu, kterou ovšem navrhovatel v daném případě vůbec nemohl aplikovat.
Ústavní soud pro úplnost dodává, že respektuje ústavní princip dělby moci, a proto není oprávněn posuzovat vhodnost či účelnost právní normy, neboť tato kompetence přísluší vždy jen zákonodárci. V řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů je úkolem Ústavního soudu v rámci konkrétní kontroly norem posoudit ústavnost napadených právních předpisů, resp. posoudit, zda je možno napadené předpisy interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem. To ovšem za předpokladu, že jsou vůbec splněny podmínky stanovené pro takovýto přezkum, k čemuž v projednávaném případě nedošlo.
Na základě výše uvedeného rozhodl Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků o odmítnutí návrhu, neboť byl podán někým k tomu zjevně neoprávněným [§43 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu a s čl. 1 odst. 2 písm. b) rozhodnutí pléna Ústavního soudu č. Org. 49/12 (vyhlášeného pod č. 364/2012 Sb.)].