ECLI:CZ:US:2015:2.US.3185.15.1
sp. zn. II. ÚS 3185/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Bc. Stanislava Lustiga, zastoupeného JUDr. Pavlem Holubem, advokátem se sídlem Kopečná 940/14, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 9. 2015, č. j. 8 As 194/2014-35, a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2014, č. j. 7 Ad 13/2011-34, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva obrany jako vedlejšího účastníka, takto:
Ústavní stížnost spolu s návrhem zrušení ustanovení čl. I bodu č. 6 a bodu č. 92 zákona č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se odmítají.
Odůvodnění:
1. Dne 29. 10. 2015 byla Ústavnímu soudu doručena ústavní stížnost ústavní stížnost ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanovení §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení výše uvedených rozhodnutí obecných soudů, neboť má za to, že jimi bylo porušeno jeho právo na ochranu vlastnictví ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv svobod (dále jen "Listina"), právo na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i ústavněprávní principy, na nichž je založen demokratický právní stát. Spolu s ústavní stížností stěžovatel podal ve smyslu §74 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení "bod[u] 6 a bod[u] 92 zákona č. 346/2010 Sb. (...), a to s účinností ke dni nabytí účinnosti zákona č. 346/2010 Sb., tedy k 1. 11. 2011".
2. K věci samé je třeba uvést, že se týká problematiky zdanění výsluhového příspěvku pro vojáky z povolání. Od 1. 1. 2011 totiž zmíněný výsluhový příspěvek podléhá zdanění zvláštní sazbou daně ve výši 15 % podle ustanovení §36 odst. 2 písm. v) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o daních z příjmů"). V době zániku stěžovatelova služebního poměru byl přitom výsluhový příspěvek osvobozen od daně z příjmů. Toto osvobození by stěžovateli podle jeho názoru mělo svědčit i poté, co bylo s účinností od 1. 1. 2011 zrušeno zákonem č. 346/2010 Sb., kterým se mění zákon České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen "zákon č. 346/2010 Sb."), konkrétně článkem I bod 6 a bod 92.
3. Stěžovatel zmíněnou právní úpravu - na níž jsou rovněž založena rozhodnutí, jejichž zrušení se domáhá - považuje za protiústavní, a to z mnoha důvodů. Předně, návrh zákona č. 346/2010 Sb. byl přijímán ve stavu legislativní nouze, aniž pro to byly splněny podmínky. Napadená právní úprava na základě nepřípustné přímé retroaktivity zasáhla do stěžovatelova vlastnického práva, legitimního očekávání a jeho důvěry v právo. V důsledku této právní úpravy se sociální situace stěžovatele údajně zhoršila natolik, že lze ve vztahu k dani dopadající na výsluhový příspěvek hovořit o "rdousícím efektu". Zamítl-li - i při vědomí všech těchto okolností - městský soud ústavní stížností napadeným rozsudkem stěžovatelovu žalobu, když nápravu nezjednal ani Nejvyšší správní soud (stěžovatelova kasační stížnost byla zamítnuta), pak došlo k porušení stěžovatelova práva na spravedlivý proces.
4. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
5. Jestliže ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či správním řízení jemu předcházejícím), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud totiž není součástí soustavy soudů (čl. 91 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
6. Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup ve správním (soudním) řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu, a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí.
7. Právě řečené je významné potud, že posuzovaná ústavní stížnost de facto představuje pouze a jen pokračující polemiku se závěry správních soudů, potažmo správních orgánů, vedenou zejména v rovině práva podústavního, a stěžovatel zřejmě (avšak nepřípadně) předpokládá, že na jejím základě Ústavní soud podrobí napadená rozhodnutí běžnému instančnímu přezkumu. Aniž se však Ústavní soud uchýlil k hodnocení podústavní správnosti stížností konfrontovaných právních názorů, konstatuje, že v daném případě neshledal žádný exces či mimořádný odklon od zákonných zásad ovládajících postupy soudů v řízení soudním, stejně jako vybočení z pravidel ústavnosti, traktovaných v judikatuře Ústavního soudu, jež by odůvodňovaly jeho případný kasační zásah.
8. Ústavní soud se totiž problematikou zdanění výsluhového příspěvku již zabýval opakovaně - v návaznosti na prejudikatorní závěry Nejvyššího správního soudu - přičemž uzavřel, že ji za protiústavní považovat nelze [mezi poslední rozhodnutí Ústavního soudu v tomto směru patří usnesení ze dne 5. 8. 2015, sp. zn. I. ÚS 1815/15, a ze dne 22. 9. 2015, sp. zn. IV. ÚS 1872/15, jimiž byly v obou případech obdobné ústavní stížnosti (rovněž spojené s návrhem na zrušení čl. I v bodě č. 6 a v bodě č. 92 zákona č. 346/2010 Sb.) odmítnuty jako zjevně neopodstatněné; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná pod http://nalus.usoud.cz].
9. Stěžovatelova argumentace - byť velmi obsáhlá - je tak do značné míry postavena na opětovném zpochybňování východisek, k nimž dospěl Nejvyšší správní soud i Ústavní soud. Proto Ústavní soud odkazuje zejména na ústavní stížností napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, kde je zmíněná judikatura obou soudů náležitě citována a kde se Nejvyšší správní soud s námitkami stěžovatele, obsaženými znovu v ústavní stížnosti, náležitě vypořádal. Mimo jiné tak adekvátně vysvětlil, že legitimní očekávání se nemůže vztahovat ke konkrétní výši výsluhového příspěvku do budoucna či k jeho výluce ze zdanění. Nejvyšší správní soud rovněž správně poukázal na vysokou míru diskrece zákonodárce v oblasti zdaňování, když odůvodnil neporušení zákazu retroaktivity úzce související s argumentací stěžovatele, že stát zasáhl do svých závazků, které vůči němu má z minulosti (srov. k tomu stěžovatelem tvrzená fikce jakési v minulosti uzavřené smlouvy, z níž má vyplývat i skutečnost, že výsluhový příspěvek nebude nikdy v budoucnu zdaňován). A právě úvahy, zda nynější zdanění je zpětným zásahem do tvrzeného závazku státu z minulosti, Nejvyšší správní soud přesvědčivě vyvrátil. Nejvyšší správní soud též vyložil, proč shledává zdanění výsluhového příspěvku stěžovatele ústavně konformním a jaká je v této oblasti míra oprávnění zákonodárce. V této souvislosti lze ostatně příhodně odkázat na zamítavý nález sp. zn. Pl. ÚS 9/95 z 28. 2. 1996 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.), v němž byla poměrně vysoká míra diskrece zákonodárce potvrzena, neboť Ústavní soud aproboval dokonce i to, že výsluhový příspěvek byl určité skupině osob odebrán. V části druhé cit. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 se pak mj. konstatuje, že "[p]říspěvek za službu i výsluhový příspěvek jsou koncipovány v právním řádu ČR spolu s jinými dávkami jako určitá kompenzace práce vykonávané ve ztížených podmínkách a určitých osobních omezení, vyplývajících z charakteru práce v ozbrojených složkách státu. (...) [Tyto příspěvky jsou] součástí systému dávek sociálního charakteru souvisejících s ukončením služebního poměru."
10. Proto - jak již bylo naznačeno shora - Ústavní soud v nedávné době např. v usnesení sp. zn. I. ÚS 4069/14 ze dne 1. 6. 2015 (jímž potvrdil závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v jeho rozsudku č. j. 4 As 157/2014-34 z 23. 10. 2014; všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná http://www.nssoud.cz) při řešení otázky ústavnosti zdanění výsluhového příspěvku vyložil, že obecně nelze očekávat, že výše plnění ze sociálního systému zůstane neměnná. Legitimní očekávání se může vztahovat pouze k majetku, u nějž lze důvodně očekávat jeho nabytí, což platí pro již individualizovaný nárok na výplatu výsluhového příspěvku, nikoli však na výsluhový příspěvek obecně. Ve vztahu k výsluhovému příspěvku to zdejší soud ilustroval i na úpravě zákona o daních z příjmů ve znění do 31. 12. 2010 (tj. před účinností pro věc významných částí zákona č. 346/2010 Sb.), který v §4 odst. 1 písm. o) výsluhový příspěvek od daně osvobozoval. Stěžovatel tak věděl, že výsluhový příspěvek obecně patří mezi příjmy, které by - nebýt výslovné výjimky - byly předmětem daně. Na zachování této výjimky pro budoucí příjmy však stěžovatel zjevně právo nemá.
11. Pokud stěžovatel brojí proti způsobu schvalování cit. zákona a zpochybňuje, že byly dány podmínky pro jeho přijímání ve stavu legislativní nouze, je třeba uvést, že rovněž s touto námitkou se dostatečně vypořádal v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud (bod 18), když poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (č. 220/2012 Sb., N 102/65 SbNU 367), v němž je výslovně uvedeno (bod 36), že "ve vztahu k námitce protiústavních vad legislativního procesu na půdě Poslanecké sněmovny je nutno poukázat na závěry nálezů sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (viz výše), které nekonstruují schvalovací proceduru v režimu legislativní nouze jako postup protiústavní, nýbrž zdůrazňují celkový kontext projednávání napadené předlohy. Derogační pravomoc Ústavního soudu nenastupuje automaticky (objektivně) při jakýchkoliv pochybnostech o důvodnosti stavu legislativní nouze, nýbrž toliko za situace, kdy je materiálně dotčeno jádro demokratické parlamentní diskuse, což lze posuzovat toliko v relaci k postojům samotných aktérů parlamentní (sněmovní) rozpravy. Zatímco v návrzích sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 menšina poslanců (politická opozice) namítala absenci dostatečného prostoru pro právní a politickou rozpravu, tedy nemožnost ovlivnit rozhodnutí většiny eventuálními přesvědčivými menšinovými argumenty, ve vztahu k předloze posléze vyhlášené jako zákon č. 346/2010 Sb. politická opozice (skupina poslanců) tuto námitku nevznesla a návrh Ústavnímu soudu nepodala, ačkoliv ve vztahu k jiným zákonům tak učinila. Z uvedeného lze učinit jediný závěr, a to, že v případě materie projednávané v příslušném tisku nepovažuje proběhlou parlamentní rozpravu v režimu legislativní nouze ve výsledku za deficitní s poukazem na eventuální nepřípustné omezení parlamentních práv politické menšiny. Smyslem ústavní funkce parlamentní opozice totiž není vždy a za každých okolností zastávat postoj odlišný od vládní většiny a ani od ní nelze požadovat, aby svůj názor na projednávanou materii v průběhu času, tváří v tvář realitě, neměnila. Úkolem Ústavního soudu pak není - na základě podnětu členů jiné parlamentní komory - poskytovat ochranu právům parlamentní menšiny, která sama - ve vztahu ke konkrétní materii - nepovažuje výsledek projednávání uvedené předlohy na půdě Poslanecké sněmovny za protiústavní." Od tohoto právního názoru Ústavní soud nemá důvod se odchylovat ani v nyní projednávané věci.
12. Pokud pak Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (80/2011 Sb.) v bodu 104 odůvodnění zdůraznil, že Ústavní soud rozhodoval o návrhu, kterým se skupina opozičních poslanců domáhala zrušení napadeného zákona bezprostředně po jeho přijetí z důvodu, že byla zkrácena na svých ústavně zaručených právech v rámci legislativního procesu, nicméně "jiná situace by nastala, pokud by skupina poslanců podala obdobný návrh s delším časovým odstupem, tj. až po několika měsících nebo i dokonce letech po přijetí zákona. Takovýto časový odstup by bylo možné posuzovat jako (dodatečný, mlčky daný) souhlas dotčených poslanců s postupem parlamentní většiny. Současně by takový postup již neumožňoval reálnou ochranu porušených práv dotčených poslanců, neboť Parlament by o návrhu zákona rozhodoval za změněných okolností, případně v jiném poměru sil v jeho komorách." Z citovaného právního názoru je tedy zřejmé, že v těchto případech Ústavní soud preferuje právní jistotu před přezkumem procedury přijímání napadeného zákona. V nyní projednávané věci má proto Ústavní soud za to, že má-li respektovat citovaný právní názor, nemůže přistoupit k přezkumu napadeného zákonného ustanovení z hlediska procedury jeho přijímání již proto, že návrh na jeho zrušení nebyl podán s odstupem pouze "několika měsíců", jak je zmiňováno v tomto nálezu, nýbrž dokonce několika let, a za situace, kdy se i nadále ztotožňuje s názorem, že předmětné zdanění výsluhového příspěvku bylo ústavněkonformní (viz výše), nespatřuje žádný rozumný důvod, pro který by měl uvažovat o jeho derogaci jen z důvodu chybné procedury projednávání a schvalování zákona, jelikož pokud by tak činil, zjevně by narušil zmíněnou právní jistotu.
13. Vzhledem k tomu, že v posuzované věci nedospěl Ústavní soud k závěru o dotčení ústavně zaručených práv stěžovatele napadenými rozhodnutími obecných soudů, nezbylo mu než podanou ústavní stížnost odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný v souladu s §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Stejně tak byl odmítnut i návrh s ní spojený, neboť se jedná o návrh akcesorický, jenž sdílí osud ústavní stížnosti [§43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. prosince 2015
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu