ECLI:CZ:US:2015:3.US.2262.15.1
sp. zn. III. ÚS 2262/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Vladimíra Kůrky o ústavní stížnosti stěžovatelky HEREDAD s. r. o., se sídlem Radlická 897/29, Praha 5, zastoupené Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Údolní 33, Brno, proti rozsudkům Nejvyššího správního soudu ze dne 30. dubna 2015 č. j. 4 Afs 39/2015-41 a 4 Afs 37/2015-44 a ze dne 19. června 2015 č. j. 5 Afs 32/2015-39 a rozsudkům Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. ledna 2015 č. j. 15 Af 260/2012-101, 15 Af 20/2012-99 a 15 Af 410/2012-117, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností ze dne 27. 7. 2015, doručenou Ústavnímu soudu téhož dne, domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí správních soudů, neboť má za to, že jimi bylo porušeno její ústavně zaručené právo vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, právo na soudní ochranu obsažené v čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i v čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě.
2. Stěžovatelka je provozovatelkou fotovoltaické elektrárny Milčice FVE - I, která byla uvedena do provozu v roce 2009. V období od 1. 1. 2011 do 31. 1. 2012 plátci daně (ČEZ Distribuce, a. s.) dodala zde vyrobenou elektrickou energii a vystavila za to faktury na celkovou částku ve výši 15 838 720,70 Kč. Tyto faktury byly ze strany plátce daně uhrazeny pouze částečně, a sice v celkové výši 12 150 818,23 Kč. Stěžovatelka jej požádala o vysvětlení dle §237 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Plátce daně svůj postup odůvodnil tím, že byl povinen z platby srazit odvod z elektřiny ze slunečního záření dle §7a zákona č. l80/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie (dále jen "zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů").
3. Stěžovatelka následně podala proti postupu společnosti ČEZ Distribuce, a. s., jakožto plátci daně, stížnosti dle §237 odst. 3 daňového řádu. Finanční úřad v Děčíně stížnosti stěžovatelky zamítl, když uzavřel, že plátce daně postupoval v souladu se zákonem, a proto jsou stížnosti nedůvodné. Proti rozhodnutím Finančního úřadu v Děčíně se stěžovatelka odvolala. Odvolací finanční ředitelství odvolání zamítlo a zcela se ztotožnilo s názorem Finančního úřadu v Děčíně. Stěžovatelka se tedy žalobami podanými u Krajského soudu v Ústí nad Labem domáhala zrušení uvedených rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství Finančního úřadu v Děčíně. Žaloby stěžovatelky byly Krajským soudem v Ústí nad Labem zamítnuty jako nedůvodné. Stěžovatelka pak přistoupila k podání kasačních stížností proti napadeným rozsudkům Krajského soudu v Ústí nad Labem; ty Nejvyšší správní soud napadenými rozsudky zamítl.
4. Krajský soud v napadených rozhodnutích především odkázal na nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) a na usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 12. 2013 sp. zn. 1 Afs 76/2013 (a též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2014 č. j. 2 Afs 73/2014-36 a usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 11. 2014 sp. zn. I. ÚS 2483/14), podle něhož v řízení o stížnosti na postup plátce daně ani v řízení na něj navazující nelze prokazovat protiústavní dopady solárního odvodu. Dle uvedené judikatury je za stávající právní úpravy nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků solárního odvodu vyměřeného podle zákona, leč dopadajícího rdousícím způsobem na jednotlivce, institut prominutí daně. Vzhledem ke skutečnosti, že zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů institut prominutí solárního odvodu neupravuje, je na zákonodárci, aby vytvořil vhodný mechanismus, který by umožnil individuální přístup k výrobcům, na něž dopadly likvidačním způsobem účinky právní úpravy. Nejvyšší správní soud závěry krajského soudu v napadených rozsudcích (s odkazem na závěry v nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2216/14 ze dne 13. 1. 2015) potvrdil s tím, že stěžovatelka se ochrany svých práv musí domáhat cestou jiných možných právních prostředků v rovině platební, nikoli však prostřednictvím stížnosti na postup plátce daně.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka spatřuje porušení svých základních práv jednak v tom, že se správní soudy vůči ní dopustily odepření spravedlnosti, neboť její námitky, směřující proti aplikaci "solárního odvodu", vůbec neprojednaly a nezohlednily v řízení o stížnosti podle §237 daňového řádu a na něj navazujícím soudním řízení, přestože tato stížnost je dle jejího názoru zároveň jediným právním nástrojem, který má stěžovatel ve své procesní dispozici. Dále aplikaci "solárního odvodu" na svou situaci stěžovatelka považuje za rozpornou s ústavními principy zákazu retroaktivity, ochrany legitimního očekávání, rovnosti a zákazu diskriminace, jakož i se základními zásadami berního práva. Podstatou těchto rozporů je především skutečnost, že v případě stěžovatelky není dodržena zákonná záruka patnáctileté doby návratnosti investice do fotovoltaické elektrárny a "solární odvod" tak zasahuje do samotné majetkové podstaty stěžovatelky.
6. Stěžovatelka v rozsáhlé ústavní stížnosti brojí proti právnímu názoru rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyjádřeného v usnesení ze dne 17. 12. 2013 č. j. 1 Afs 76/2013-57, podle nějž "konkrétní dopady solárního odvodu na výrobce elektrické energie nelze zohlednit ani v řízení o stížnosti na postup plátce daně, ani v soudním řízení, které na ně navazuje", s tím, že "zohlednění likvidačních účinků solárního odvodu v individuálních případech je za stávající právní úpravy proveditelné jen prostřednictvím institutu prominutí daně dle §260 daňového řádu v návaznosti na §259 daňového řádu". Stěžovatelka poukazuje na to, že tento názor je nepřijatelnou změnou ustálené judikatury správních soudů [viz nález ze dne 12. 5. 2009 sp. zn. IV. ÚS 2170/08 (N 117/53 SbNU 473), či nález ze dne 5. 8. 2009 sp. zn. I. ÚS 566/07 (N 176/54 SbNU 209], která akceptovala postup podle §237 daňového řádu jako jediný možný procesní postup, jímž se výrobci energie ze slunečního záření mohou domáhat ochrany před protiústavními důsledky uplatňování "solárního odvodu" v jejich individuálních případech. Právě s tímto původním přístupem se stěžovatelka zcela ztotožňuje, což v ústavní stížnosti obsáhle rozvádí. Institut prominutí daně podle §259 ani podle §260 daňového řádu není dle stěžovatelky účinným prostředkem obrany.
7. Stěžovatelka dále odmítá závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 1. 2015 sp. zn. II. ÚS 2216/14, podle něhož k odepření spravedlnosti zavedenou praxí soudů nedochází, neboť výrobcům elektřiny (poplatníkům solárního odvodu) nebyla odepřena možnost žádat při "rdousícím" efektu o zmírnění následků solárního odvodu. Dle stěžovatelky však stávající právní úprava účinnou ochranu před "rdousícím efektem" nenabízí. Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2216/14 neobstojí dle stěžovatelky ani z pohledu právní jistoty, ani předvídatelnosti soudního rozhodování. Pokud zde Ústavní soud uvedl, že rozhodnutí rozšířeného senátu "právní jistotu do budoucna posilují, neboť sjednocují postupy, které nejsou právně jednoznačné", stěžovatelka uvádí, že tuto funkci mají rozhodnutí rozšířeného senátu jen pro futuro, nikoli v případech, kdy již stěžovatelé podle předchozí judikatury v dobré víře postupovali.
8. Stěžovatelka spatřuje konkrétní protiústavní dopady solárního odvodu na svou situaci v tom, že ve vztahu k její fotovoltaické elektrárně byla porušena zákonná garance patnáctileté návratnosti její investice, což je v rozporu se zásadou ochrany jejího legitimního očekávání. Stěžovatelka s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 uvádí, že zákonná garance obsažená v §6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb. v jejím případě dodržena nebude. V řízení před krajským soudem navrhl stěžovatel důkazy, které toto tvrzení prokazují, mimo jiné model ekonomické návratnosti pro Milčice FVE - I. Prostá návratnost investice stěžovatele je 17 let a dle diskontované doby návratnosti je záměr stěžovatele zcela ztrátový, čímž je podstatnou měrou porušena zákonná garance patnáctileté návratnosti. Stěžovatel dále tvrdí, že zavedení solárního odvodu ve výši 28 % má na jeho podnikání rdousící efekt, neboť od roku 2011, kdy byl solární odvod zaveden, byla jeho podnikatelská činnost ztrátová a ohrožena nuceným ukončením. Stěžovatel má navíc za to, že doba návratnosti investice musí být pro posouzení otázky dopadů "solárního odvodu" na konkrétní případy jednotlivých výrobců počítána jako diskontovaná a nikoli pouze jako prostá. Pokud by se vycházelo z prosté návratnosti, popíral by se tím smysl právní úpravy, neboť by investorům nebyl zaručen přiměřený zisk, ale pouze "prostý" návrat investice, navíc znehodnocené o inflaci.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu
9. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny formální předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že se jedná o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. Jedná se o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, a kdy může Ústavní soud zpravidla rozhodnout bez dalšího, jen na základě napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní dimenzi, může rovněž vyplynout z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu řešících shodnou či obdobnou právní problematiku.
11. Z ústavní stížnosti je zjevné, že se stěžovatelka neztotožňuje se závěry, k nimž Ústavní soud dospěl v nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), resp. v nálezu ze dne 13. 1. 2015 sp. zn. II. ÚS 2216/14 (dostupný na http://nalus.usoud.cz). Z uvedených nálezů přitom Ústavní soud vycházel též při rozhodování o četných ústavních stížnostech založených na obdobném skutkovém i právním základě (viz naposledy např. usnesení ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. II. ÚS 1453/15, ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. III. ÚS 2074/15 a ze dne 20. 10. 2015 sp. zn. I. ÚS 1640/15, všechna dostupná na http://nalus.usoud.cz), resp. podaných stejnou advokátkou jako v této věci, s totožnou argumentací (např. usnesení ze dne 9. 9. 2014 sp. zn. III. ÚS 2305/14, ze dne 16. 6. 2015 sp. zn. II. ÚS 408/15 či ze dne 12. 11. 2015 sp. zn. II. ÚS 2011/15, všechna dostupná na http://nalus.usoud.cz); všechny byly pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuty.
12. Předně je nutno zopakovat, že Ústavní soud se povinností odvodu z elektřiny ze slunečního záření dle tehdy platného §7a zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Došel tehdy k závěru, že volba zákonných opatření, směřujících k omezení státní podpory výroby elektřiny ze slunečního záření, je za podmínek zachování garancí v rukou zákonodárce. Zároveň však Ústavní soud nevyloučil, že v individuálních případech dolehne některé z napadených ustanovení na výrobce jako likvidační či zasahující samotnou majetkovou podstatu výrobce v rozporu s čl. 11 Listiny. V těchto případech bude nutno hodnotit jak dodržení garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů v jejich dlouhodobém trvání, tak okamžité (průběžné) účinky napadených ustanovení, aby byl v takovém výjimečném případě vzniklý nárok ochráněn.
13. Příkazem Ústavního soudu zohlednit eventuální rdousící efekt na některé výrobce se posléze zabývaly správní soudy, které sjednotily svou judikaturu usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 76/2013-57. V něm Nejvyšší správní soud konstatoval, že stížnost dle §237 daňového řádu není nástrojem, který by ve výše popsaných případech mohl poplatníkovi ochranu poskytnout. Nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků odvodu vyměřeného podle zákona, leč dopadajícího rdousícím způsobem na jednotlivce, je podle Nejvyššího správního soudu (za stávající právní úpravy) institut prominutí daně dle ustanovení §259 daňového řádu. Tento názor, který Nejvyšší správní soud uplatnil i v mnoha dalších případech, včetně nyní projednávaného, Ústavní soud z ústavněprávního hlediska aproboval mimo jiné v nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14 (dostupný na http://nalus.usoud.cz).
14. S ohledem na to, že pro věc významnou otázku již Ústavní soud souborně vyřešil v nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14, a to včetně ústavnosti judikaturního odklonu rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, postačí stěžovatelku i ve vztahu k ostatním vzneseným námitkám v podrobnostech odkázat na odůvodnění tohoto nálezu, jakož i na předcházející nález Pl. ÚS 17/11 (zejména ve vztahu k tvrzené retroaktivitě a nerovnosti). Úvahy Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku jsou v souladu se závěry nálezu sp. zn. II. ÚS 2216/14 a z ústavního hlediska jim není co vytknout. Přes argumenty stěžovatelky Ústavní soud ani v tomto případě neshledal důvod ke změně postoje vyjádřeného v naposled uvedeném nálezu. Je nadále na státních orgánech, aby přijaly adekvátní opatření zamezující eventuálním protiústavním důsledkům solárních odvodů.
15. Ústavní soud nicméně připomíná, že je a bude připraven v opodstatněných případech chránit základní práva a svobody stěžovatelů, kteří by byli zasaženi ve svých právech a svobodách nečinností normotvůrce. Jak totiž Ústavní soud zdůraznil v nálezu ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05, jestliže některá ze složek moci přestoupí ústavní rámec svého vymezení, nebo naopak neplní své úlohy a tím brání řádnému fungování druhé (v posuzovaném případě soudní) moci, musí nastoupit kontrolní mechanismus brzd a vyvažování. Stejně jako ve věci sp. zn. II. ÚS 2216/14 však platí, že případ stěžovatelky do této fáze doposud nedospěl, jelikož nelze tvrdit, že by již nyní bylo zřejmé, že státní moc úmyslně zamýšlela v neakceptovatelné míře zasáhnout do práv a svobod dotčených provozovatelů fotovoltaických elektráren, neboť mj. ani neuběhla doba, v rámci níž stát garantoval návratnost investic do těchto zdrojů. Za této situace tedy nelze dospět jednoznačně k závěru, že by bylo v neúměrné míře zasaženo vlastnické právo stěžovatelky, a proto není možné jakkoli nahrazovat normotvorbu zákonodárce pro stěžovatelku výhodnou interpretací právních norem.
16. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2015
Jan Musil v. r.
předseda senátu Ústavního soudu