ECLI:CZ:US:2015:3.US.2833.15.1
sp. zn. III. ÚS 2833/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Vladimíra Kůrky o ústavní stížnosti stěžovatelky Elišky Urbanové, zastoupené Mgr. Petrou Komárovou, advokátkou se sídlem Štikova 874/20, Prostějov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. července 2015 č. j. 2 Ads 71/2015-16 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 11. února 2015 č. j. 59 Ad 6/2014-16, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka ústavní stížností ze dne 9. 9. 2015, doručenou Ústavnímu soudu dne 18. 9. 2015, brojí proti shora uvedeným rozhodnutím správních soudů, neboť má za to, že jimi došlo k porušení jejího základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí správních soudů se podává, že rozhodnutím správního orgánu (České správy sociálního zabezpečení) byl stěžovatelce zvýšen invalidní důchod pro invaliditu prvního stupně na invalidní důchod pro invaliditu třetího stupně v částce 8 254 Kč měsíčně od 12. 5. 2014 podle §56 odst. 1 písm. d) a §41 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o důchodovém pojištění"), a čl. II bodu 3 zákona č. 220/2011 Sb., kterým se mění zákon o důchodovém pojištění. Proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podala stěžovatelka námitky. Zdůraznila, že v letech 1999 až 2013 byla zaměstnána či vykonávala samostatnou výdělečnou činnost, avšak tato skutečnost nebyla ve výpočtu zohledněna.
3. Správní orgán námitky stěžovatelky zamítl. V odůvodnění tohoto rozhodnutí shrnul, že podle posudku Okresní správy sociálního zabezpečení Olomouc ze dne 20. 5. 2014 bylo shledáno, že žalobkyně již není invalidní pro invaliditu prvního stupně, nýbrž pro invaliditu třetího stupně, když její pracovní schopnost poklesla o 70 %. Dle §56 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění se v případě změny skutečností rozhodných pro výši důchodu nebo pro nárok na jeho výplatu důchod zvýší nebo přizná ode dne, od něhož důchod nebo jeho zvýšení náleží. Podle §41 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění se nová výše invalidního důchodu vypočte jako součin výše procentní výměry invalidního důchodu, která náležela před provedenou změnou stupně invalidity, a koeficientu, který se vypočte jako podíl procentní sazby výpočtového základu za každý celý rok doby pojištění uvedené v §41 odst. 2 tohoto zákona, která odpovídá novému stupni invalidity, a procentní sazby výpočtového základu za každý celý rok doby pojištění uvedené v §41 odst. 2 tohoto zákona, která odpovídá dosavadnímu stupni invalidity. Na základě pravidel uvedených v §41 zákona o důchodovém pojištění dospěl správní orgán k závěru, že koeficient se rovná 3. Dle čl. II bodu 3 zákona č. 220/2011 Sb., kterým se mění zákon o důchodovém pojištění, však platí, že pokud vznikl nárok na částečný invalidní důchod před 1. 1. 2010 a při kontrolní lékařské prohlídce konané po roce 2011 je zjištěna invalidita třetího stupně, použije se při stanovení nové výše procentní výměry invalidního důchodu nejvýše koeficientu 2. Před provedenou změnou dosahovala procentní výměra invalidního důchodu žalobkyně 2 957 Kč měsíčně. Po vynásobení koeficientem v hodnotě 2 činí výše procentní výměry invalidního důchodu pro invaliditu třetího stupně 5 914 Kč měsíčně. Základní výměra tohoto důchodu se rovná 2 340 Kč měsíčně. Proto správní orgán dospěl k závěru, že celková výše invalidního důchodu stěžovatelky nově činí 8 254 Kč měsíčně.
4. Žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí správního orgánu o námitkách krajský soud napadeným rozsudkem zamítl, když se s odůvodněním výše výpočtu invalidního důchodu tak, jak jej učinil správní orgán, ztotožnil. K námitkám stěžovatelky uvedl, že za situace, kdy zákon obsahuje konkrétní úpravu výpočtu výše procentní výměry invalidního důchodu v případě změny stupně invalidity, nelze mluvit o mezeře v zákoně pouze z toho důvodu, že zákon nezohledňuje všechna hlediska tak, jak by to dle názoru žalobkyně bylo spravedlivé. Upozornil, že v důchodovém systému České republiky se uplatňuje princip sociální solidarity. Princip spravedlnosti či zásluhovosti se uplatňuje pouze v omezeném rozsahu.
5. Kasační stížnosti stěžovatelky Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. S odůvodněním krajského soudu se v podstatě ztotožnil. K námitce stěžovatelky požadující použití analogie (§34 zákona o důchodovém pojištění) mj. doplnil, že její užití je možné pouze tam, kde určitou skutečnost žádné ustanovení právního předpisu neřeší. V odvětví sociálního zabezpečení se přitom analogie zásadně nepřipouští, a to s ohledem na skutečnost, že dle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práva na hmotné zajištění domáhat pouze v mezích zákonů, které toto právo upravují [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.)]. Nemožnost analogické aplikace §34 zákona o důchodovém pojištění Nejvyšší správní soud odůvodnil zejména tím, že řešený skutkový stav je komplexně upraven v §41 odst. 3 předmětného zákona. Dále s odkazem na důvodovou zprávu k tomuto zákonu uvedl, že výkon výdělečné činnosti je nerozhodný ne proto, že by jej zákonodárce opomenul zmínit, nýbrž proto, že měl v úmyslu klást důraz pouze na míru poklesu pracovní schopnosti pojištěnce.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti nejprve shrnula svoji argumentaci v řízení před správním orgánem a správními soudy, jakož i závěry napadených rozhodnutí. Zdůraznila, že od 1. 10. 1999 do 31. 5. 2013 byla v zaměstnaneckém poměru, od roku 2003 do roku 2013 podnikala jako OSVČ. Vzhledem k tomu, že byla uznána jako částečně invalidní (dle zákona o důchodovém pojištění ve znění do 1. 1. 2010), ale měla příjem, v některých letech nepobírala invalidní důchod vůbec (od července 2002 až do února 2006), v některých letech toliko důchod částečný v polovině jeho výše (od července 2001 do července 2002). Tento příjem, ačkoliv v důsledku jeho dosažení stěžovatelka nepobírala invalidní důchod, nebyl a není ve výpočtu procentní části invalidního důchodu III. stupně nijak zohledňován.
7. Stěžovatelka namítá, že je oproti osobě, která by v rozhodném období pobírala toliko invalidní důchod I. stupně (dříve částečný), znevýhodněna v důsledku svého zapojení do pracovního procesu i přes zdravotní omezení dvakrát - jedenkrát tím, že ačkoliv měla nárok pobírat invalidní důchod, tento vzhledem k dosaženému příjmu nepobírala, podruhé pak tím, kdy ačkoliv přispívala na základě své pracovní činnosti do fondu důchodového pojištění, nemá to na výši invalidního důchodu III. stupně žádný vliv a je jí vyměřen zcela shodný důchod jako osobě, která by v daném období roku 1999 až 2013 do fondu důchodového pojištění neodvedla ničeho.
8. Stěžovatelka uvádí, že právní úprava důchodového pojištění je charakteristická svou pojmovou přesností a podrobností. Takovýto charakter zdánlivě vyvolává představu, že její aplikace představuje zaručený prostředek k dosažení spravedlnosti. Právo důchodového pojištění současně sice představuje ucelený, ale nikoli bezmezerový systém. K vykrývání těchto mezer byla vytvořena celá plejáda nástrojů, mezi nimiž významné místo zaujímá analogie. Její použití je namístě tam, kde právní předpis určitou otázku neřeší, a použije se ustanovení jiného právního předpisu, které je svým obsahem nejbližší. Ze zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, podle stěžovatelky vyplývá, že nijak neřeší otázku změny stupně invalidity a výpočet procentní části invalidního důchodu ve vztahu k takovému invalidnímu důchodci, který mimo pobírání invalidního důchodu současně pobíral příjem ať již ze závislé činnosti či jako OSVČ - tj. vykonával výdělečnou činnost a řádně odváděl pojistné na důchodové pojištění. Je proto dle stěžovatelky zřejmé, že ve vztahu ke změně stupně invalidity a přepočtu procentní výše invalidního důchodu takovému invalidnímu důchodci je v zákoně o důchodovém pojištění mezera a za účelem dosažení spravedlnosti je namístě přistoupit k analogii ve vztahu k §34 tohoto zákona.
9. Jakkoli si je stěžovatelka vědoma zásady solidarity sociálního systému, tento systém ve vztahu ke starobním důchodcům počítá s navýšením procentní výměry starobního důchodu pro případ, že splnil podmínky nároku na starobní důchod podle §29 odst. 1 nebo 3 a po vzniku nároku na tento důchod vykonával výdělečnou činnost a pobíral přitom starobní důchod v plné výši, za každých 360 kalendářních dnů této výdělečné činnosti o 0,4 % výpočtového základu (viz §34 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění). Pokud by byl v souladu s uvedeným zohledněn skutečný příjem stěžovatelky, pak by vypočtená procentní výměra invalidního důchodu III. stupně byla podstatně vyšší než při provedeném způsobu výpočtu, který vycházel výlučně z výše invalidního důchodu I. stupně.
10. Stěžovatelka dále uvádí, že jak invalidní, tak starobní důchod jsou dávkami důchodového pojištění, oba tyto důchody se vyměřují při jejich prvotním stanovení příslušnou procentní sazbou v závislosti na získané délce doby důchodového pojištění z výpočtového základu. Pokud je tedy základní vypočtení invalidního důchodu závislé na těchto okolnostech, není důvod, aby se tytéž okolnosti zohledňovaly toliko v následném výpočtu starobního důchodu, ale u invalidního důchodu již nikoliv. Stěžovatelka má za to, že princip solidarity, na který je opakovaně napadenými rozhodnutími odkazováno, má vykazovat své hranice. Dle této judikatury nemůže mít aplikace této zásady natolik vychýlenou podobu, aby ji ti, které postihuje, pociťovali jako nepřiměřenou, neproporcionální nebo dokonce nespravedlivou. Ve jménu solidarity nemůže stát destruovat aktivitu výkonu pojištěnce.
11. Stěžovatelka se domnívá, že napadená rozhodnutí v jejím případě naprosto odporují základní premise funkce sociální politiky a důchodového systému, který při konstrukci výpočtu důchodových dávek by neměl potlačovat mj. funkci stimulační, která by měla žádoucím způsobem ovlivňovat ekonomické chování pojištěnců a ve svém důsledku vést ke zvyšování celkových příjmů daného systému. Stěžovatelka se nemůže ztotožnit se závěrem obou soudů o nemožnosti analogické aplikace §34 zákona o důchodovém pojištění. Provedený výklad §41 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění považuje za nepřípustně extenzivní.
III.
Formální předpoklady projednání návrhu
12. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny formální předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
13. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že se jedná o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
14. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky); není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva lze hodnotit jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. jenž odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně jsou v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti [srov. kupř. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. V daném případě má Ústavní soud za to, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí, přičemž do základních práv stěžovatelky zasaženo nebylo.
15. Jak vyplývá z relevantní nálezové judikatury Ústavního soudu, ústavně zakotvená sociální práva nejsou s ohledem na znění ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny přímo aplikovatelná a nárokovatelná ve stejném rozsahu a intenzitě jako práva základní lidská či politická. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, podle něhož se těchto práv (mj. i práva v čl. 30 odst. 1 Listiny) je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí, vyjadřuje přesvědčení ústavodárce, že úprava sociálních práv je legitimním předmětem politického zápolení v jeho rozmanitých formách, zatímco např. politická práva jsou jeho pouze v určitých mezích omezitelným nástrojem. Právní úprava těchto práv je tedy primárně v rukou zákonodárce, který vzešel z rozhodnutí voličů ve svobodných a demokratických volbách. Pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance sociálních práv považovat za otázku judiciální kognice. S ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny však Ústavní soud zároveň konstatoval, že uvážení zákonodárce nemůže být ani v oblasti regulace sociálních a ekonomických práv zcela neomezená a může být podrobena přezkumu Ústavním soudem [viz např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.)]. Podle prvně odkazovaného nálezu "je nepochybné, že Listina zavazuje v oblasti sociálních práv stát k pozitivnímu jednání a k zajištění ochrany těchto práv. Obsahem této povinnosti státu je zajistit subjektům těchto práv jistý minimální sociální standard, a nikoliv adekvátní životní standard v souladu s jejich požadavky, jak je těmito subjekty někdy mylně vnímáno a požadováno".
16. Ústavní soud konstatuje, že v daném případě aplikované ustanovení §41 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění bezesporu nezasahuje do minimálního hmotného standardu (ve smyslu přiměřeného rozsahu dle čl. 30 odst. 1 Listiny) a lze jej z tohoto hlediska považovat za ústavně konformní. Stěžovatelka nicméně brojí zejména proti výkladu provedenému správními soudy, který ve výsledku považuje za nespravedlivý, a to na jedné straně ve srovnání s invalidními důchodci, kteří při pobírání invalidního důchodu na rozdíl od stěžovatelky nepracovali a výše invalidního důchodu jim je při změně stupně invalidity počítána stejně jako stěžovatelce, a na druhé straně ve srovnání se starobními důchodci, jimž je při výpočtu důchodu výkon výdělečné činnosti zohledňován.
17. Jakkoli to stěžovatelka výslovně nenamítala, Ústavní soud se s ohledem na obsah její argumentace zabýval též otázkou, zda by napadené ustanovení §41 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění, resp. jeho výklad, nemohl představovat porušení práva na rovné zacházení ve smyslu čl. 1 Listiny. K takovému závěru však nedospěl. Ve vztahu ke skupině invalidních důchodců, kteří si při pobírání invalidního důchodu nepřivydělávali, lze konstatovat, že o nerovné zacházení nejde, neboť ve vztahu ke klíčovému kritériu pro výpočet invalidního důchodu, totiž poklesu pracovní schopnosti pojištěnce (relátor), nebylo se stěžovatelkou zacházeno jinak. Rozhodla-li se stěžovatelka v průběhu doby, kdy jí byla přiznána dočasná invalidita, přivydělávat, tato skutečnost nemohla stěžovatelce založit právo na odlišné (výhodnější) zacházení při výpočtu výše invalidního důchodu, nebylo-li toto právo zákonnou právní úpravou zakotveno. Z hlediska výkladu čl. 41 odst. 1 Listiny lze přitom dospět k závěru, že se jedná o mezeru nepravou. Ve vztahu ke skupině starobních důchodců je pak zvažované nerovné zacházení rovněž nutno odmítnout. K porušení principu rovnosti by totiž mohlo dojít za situace, kdy by odlišné zacházení existovalo při neshledání rozdílu mezi zvažovanými skupinami takové povahy, jež by nerovné zacházení mohl ospravedlnit. Nesporný obecný rozdíl mezi oběma skupinami však odlišné zacházení ospravedlňuje, či lépe, nevede nevyhnutelně k závěru o neústavnosti, neboť se jedná o skupiny odvíjející své nároky na důchod na základě zcela odlišných kritérií (srov. §28 a 38 zákona o důchodovém pojištění). K tomu je nutno dodat, ve shodě s odůvodněním napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, že příjmy stěžovatelky z let 1999 až 2013 budou zohledněny při určování výše jejího starobního důchodu.
18. Z hlediska namítaného porušení práva na spravedlivý proces Ústavní soud neshledal, že by výklad §41 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění vykazoval prvky protiústavnosti, jak byly vymezeny výše (sub 14). Tento výklad odpovídá, jak bylo podrobně vyloženo v napadeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, jednak principům, na nichž je důchodový systém založen, a jednak úmyslu zákonodárce. Rovněž závěry o nemožnosti použití analogie ve vztahu k aplikovanému ustanovení byly ze strany správních soudů řádně zdůvodněny a jsou v souladu s ustálenými výkladovými postupy.
19. Jakkoli jsou úvahy stěžovatelky stran potlačení stimulační funkce právní úpravy aplikované v její věci jistě legitimní, s ohledem na povahu předmětného práva nelze než konstatovat, že právní výklad §41 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění, jak jej provedly správní soudy, je ústavně konformní. Řešení, které nabízí stěžovatelka, jde nad rámec možností, které Ústavní soud ve vztahu k zákonné právní úpravě regulující meze základního práva ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny má.
20. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost odmítl [§43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu], a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2015
Jan Musil v. r.
předseda senátu Ústavního soudu