ECLI:CZ:US:2017:2.US.1424.17.1
sp. zn. II. ÚS 1424/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida a Vojtěcha Šimíčka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele Josefa Rožánka, zastoupeného Mgr. Jakubem Hajdučíkem, advokátem, se sídlem Sluneční nám. 14, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2017, č. j. 10 Afs 244/2016-29, a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 9. 2016, č. j. 6 Af 28/2012-36, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 9. 5. 2017, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva zakotvená v článku 11 odst. 1 a 5, v článku 36 odst. 1, v článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a dále v článku 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
2. Stěžovatel v ústavní stížnosti poukazuje na nesprávné právní hodnocení jeho věci Nejvyšším správním soudem, který dovodil, že překážkou, která brání vrátit stěžovateli přeplatek na dani, je existence pravomocného platebního výměru na penále, který nelze zvrátit, když se proti němu stěžovatel neodvolal. Stěžovatel v řízení před správními soudy namítal a dále namítá, že přeplatek představuje bezdůvodné obohacení správce daně spočívající v částce, kterou stěžovatel zaplatil na daňové penále, když platební výměr deklarující existenci tohoto penále byl vydán po marném uplynutí prekluzívní lhůty. Stěžovatel je přesvědčen, že není třeba se proti platebnímu výměru odvolávat, je-li vydán po marném uplynutí prekluzívní lhůty, kdy postačí, když stěžovatel požádá o vrácení přeplatku vzniklého tím, že zaplatil svou peněžitou povinnost na základě platebního výměru vydaného po marném uplynutí prekluzívní lhůty, a daňové orgány jsou mu jej povinny vrátit. Stěžovatel v této souvislosti poukazuje na nálezy Ústavního soudu, který konstatoval, že prekluze je tak závažnou vadou, že pro účely vrácení bezdůvodného obohacení se k rozhodnutí stiženému touto vadou nepřihlíží. Stěžovatel upozorňuje, že zaplatil nedoplatek na základě platebního výměru ze dne 6. 10. 2008, od tohoto dne tedy počala plynout šestiletá lhůta pro jeho případné vrácení ve smyslu §64 odst. 5 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, v tehdy platném znění (dále jen "zákon č. 337/1992 Sb."). V průběhu této lhůty správní soudy změnily názor na výklad prekluzívní lhůty omezující daňový orgán ve sdělení daňového penále. Výklad učiněný usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 5 Afs 35/2009-265, podle kterého lhůta pro vybrání daně, která je zároveň i lhůtou pro předpis penále, plyne od původní splatnosti daně, nikoli od splatnosti náhradní, byl pro daňový subjekt příznivější, a stěžovatel se jeho aplikace domáhal. Daňové orgány i správní soudy však tento výklad odmítly s tvrzením, že platí jen pro případy vzniklé až po vydání citovaného usnesení rozšířeného senátu. Stěžovatel proto namítá, že je obětí hledání správného výkladu §63 odst. 4 zákona č. 337/1992 Sb., a správní soudy byly podle zásady in dubio mitius povinny postupovat v jeho prospěch, což neučinily, a tím zasáhly do práva stěžovatele na spravedlivý proces.
3. Z obsahu napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím Finančního úřadu pro Prahu 10 ze dne 18. 1. 2012, č. j. 8160/12/010523109840 nebylo vyhověno žádosti stěžovatele o vrácení přeplatku na dani z příjmů fyzických osob. Rozhodnutím Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu ze dne 8. 6. 2012, č. j. 8303/12-1500-100146 bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Finančního úřadu pro Prahu 10. Rozhodnutí Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu napadl stěžovatel žalobou, která byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 8. 9. 2016, č. j. 6 Af 28/2012-36, zamítnuta. Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal stěžovatel kasační stížnost, kterou ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítnul.
4. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
5. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv namítaným postupem Nejvyššího správního soudu ani Městského soudu v Praze nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevné, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností a bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. V této fázi řízení se proto přezkum Ústavního soudu zpravidla omezí na podrobné seznámení se s obsahem napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údaji obsaženými v samotné ústavní stížnosti. Vyžádání stanoviska účastníků a vedlejších účastníků řízení o ústavní stížnosti, event. spisu či jiné dokumentace, týkající se napadeného rozhodnutí orgánu veřejné moci, není pravidlem. Pokud na základě výše uvedeného postupu dospěje Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná, bez dalšího ji odmítne.
6. Ústavní soud je především nucen konstatovat, že ústavní stížnost je ve své podstatě výlučným opakováním argumentů, které stěžovatel namítal v řízení zejména před Nejvyšším správním soudem a Městským soudem v Praze, s nimiž se soudy obsáhle a ústavně konformním způsobem vypořádaly. Stěžovatel polemizuje s rozhodnutími správních soudů v rovině podústavního práva a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný.
7. Městský soud v Praze ve svých závěrech v napadeném rozhodnutí vycházel ze skutečnosti, že v daném případě byl předpis na penále na dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2000 stěžovateli pravomocně sdělen platebním výměrem ze dne 6. 10. 2008, č. j. 340065/08/010523/8928. Proti tomuto platebnímu výměru stěžovatel nepodal řádné ani mimořádné opravné prostředky. Pokud se jedná o počátek běhu lhůty pro sdělení předpisu penále, ten byl v době vydání předmětného platebního výměru správními orgány odvozován od náhradní lhůty splatnosti penalizované daně, přičemž tento výklad byl akceptován i tehdejší soudní judikaturou. Následně došlo v otázce počátku běhu prekluzivní lhůty pro sdělení penále ke změně ustálené judikatury, kdy dle názoru vysloveného v rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 5 Afs 35/2009-265, počíná lhůta pro sdělení penále běžet již od data původní splatnosti penalizované daně. Městský soud v Praze stěžovateli vyložil, že ani jím v žalobě citovaná rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu nezpochybňují, že do minulosti změna judikatury nepůsobí nikdy v tom smyslu, že by do pravomocných rozhodnutí zasahovala tak, aby je sama o sobě mohla měnit či rušit, a to z důvodu právní jistoty účastníků. S ohledem na shora uvedený závěr ohledně časového působení změny ustálené judikatury měl Městský soud v Praze za to, že se stěžovatel nemůže s úspěchem dovolávat toho, aby v rámci řízení o žádosti o vrácení přeplatku byla zohledněna změna právního názoru v otázce počátku běhu prekluzivní lhůty pro sdělení penále, a aby tedy byl revidován pravomocný platební výměr na daňové penále, při jehož vydání byl správními orgány akceptován právní názor v této otázce dosud judikaturou přijímaný.
8. Těmto závěrům přisvědčil i Nejvyšší správní soud, který v odůvodnění svého napadeného usnesení stěžovateli vysvětlil, že nelze souhlasit s tím, že by se daňové subjekty, kterým bylo předepsáno penále ve lhůtě výhodněji nastavené pro správce daně a schvalované tehdejší judikaturou, mohly po změně judikatury, nastalé několik let poté, domáhat uhrazeného penále coby přeplatku.
9. Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základ a je logicky a srozumitelně vysvětlen, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavá odůvodnění ústavní stížností napadených rozhodnutí, která se vypořádala se všemi námitkami stěžovatele způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť správní orgány i soudy při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy i judikaturu.
10. Správní soudy se také pečlivě a přesvědčivě vypořádaly s odkazem stěžovatele na nálezy Ústavního soudu. Městský soud v Praze dovodil, že ze stěžovatelem citovaných nálezů Ústavního soudu ani z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nevyplývá závěr o možném zpětném působení změny judikatury. Z těchto rozhodnutí se pouze podává, že soudní rozhodnutí působí zpětně, neboť se zpravidla vyjadřuje k jednání v minulosti a k tomuto minulému jednání provádí výklad zákona, který platí od jeho přijetí. Ke změně judikatury dochází v situacích, kdy je soud přesvědčen o tom, že předchozí judikatura byla založena na nesprávném výkladu práva. Nový, správný výklad se však až na výjimky uplatní bezprostředně na souzený případ, v němž ke změně dosavadního právního názoru došlo, na již probíhající případy a také na všechny budoucí případy, jež mají skutkový základ v minulosti.
11. Nejvyšší správní soud se podrobně věnoval nálezu sp. zn. III. ÚS 3221/11 ze dne 12. 12. 2013 (N 216/71 SbNU 531), a konstatoval, že tento řeší situaci, jíž se stěžovatelova věc nijak nepodobá; proto stěžovateli nemohou prospět citace různých částí tohoto nálezu, které je nutno - při veškeré jejich obecnosti - vztahovat právě jen k případům podobným případu pana Malče. Základní myšlenka nálezu je taková, že působení nové judikatury se řídí zásadou tzv. incidentní retrospektivity: nová judikatura se užije i v těch řízeních, která mají základ v minulosti, ale ještě nebyla pravomocně skončena nebo (což se týká přezkumu správních rozhodnutí u správních soudů) o jejich předmětu ještě probíhá soudní řízení. Tuto zásadu je však nutné korigovat (a novou judikaturu výjimečně neužít), pokud by její užití mělo poškodit adresáta, který jednal podle dosavadní judikatury. Takovým korektivem je zásada důvěry v právo. To, čeho se stěžovatel domáhá, obrací dle Nejvyššího správního soudu právě řečené naruby. Stěžovatel není (na rozdíl od pana Malče) účastníkem, který by mohl utrpět užitím nové judikatury (a na jehož situaci by se proto měla užít judikatura dosavadní). Naopak - on se užití nové judikatury ve své věci domáhá, ale činí tak navzdory tomu, že penále mu bylo pravomocně předepsáno již v roce 2008, proti výměru nebyla podána žaloba a nový názor soudů na počátek běhu lhůty pro předpis penále se objevil až v roce 2011. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že výjimka má být vykládána restriktivně. Z navazujících pasáží nálezu plyne, že Ústavní soud výjimečně vyloučil dopad nové judikatury na pana Malče, aby ochránil jeho důvěru v právo. Neříká se tu ale, že jakákoli nová judikatura, která je příznivější pro účastníky správního řízení a méně příznivá pro stát, se vždy musí uplatnit zpětně, pokud se k tomu nabízí nějaká - jakákoli - procesní cesta (či spíše procesní oklika). Nejvyšší správní soud připustil, že stát se nemůže - na rozdíl od fyzických a právnických osob - dovolávat své vlastní důvěry v právo, neboť právě on prostřednictvím svých orgánů právo tvoří, vykládá a provádí, a není tedy takovým jeho adresátem, který by na jeho podobu a proměny neměl vliv. Příčinou, pro kterou stěžovateli nelze na základě nové judikatury vrátit údajný přeplatek, však není to, že by finanční orgány a správní soudy chránily důvěru státu v právo. Překážkou, která brání stěžovateli vyhovět, je objektivní existence pravomocného platebního výměru na penále - nikoli subjektivní očekávání státu, že dosavadní stav bude zachován. Nejvyšší správní soud taktéž vysvětlil, proč na situaci stěžovatele nedopadají závěry nálezu Ústavního soudu IV. ÚS 816/07 (a s ním totožný nález IV. ÚS 2701/08), rozsudku NSS ze dne 13. 2. 2014, čj. 9 Afs 72/2012-76; či rozsudku NSS ze dne 29. 5. 2014, čj. 7 Afs 68/2013-36.
12. Také těmto závěrům nemá Ústavní soud z pohledu ústavnosti čeho vytknout. Ústavní soud konstantně judikuje, že změna judikatury sama o sobě není porušením principu předvídatelnosti práva a nemůže být důvodem pro kasaci napadeného rozhodnutí. Judikatura nemůže být bez vývoje a není vyloučeno, aby (a to i při nezměněné právní úpravě) byla nejen doplňována o nové interpretační závěry, ale i měněna, např. v návaznosti na vývoj sociální reality, techniky apod., s nimiž jsou spjaty změny v hodnotových akcentech společnosti. Ke změně rozhodovací soudní praxe, zvláště jde-li o praxi nejvyšší soudní instance povolané i k sjednocování judikatury nižších soudů, je ovšem třeba přistupovat opatrně a při posuzování jednotlivých případů tak, aby nebyl narušen princip předvídatelnosti soudního rozhodování a aby skrze takovou změnu nebyl popřen požadavek na spravedlivé rozhodnutí ve smyslu respektu k základním právům účastníků řízení. Je povinností soudů přistupovat ke změně judikatury nejen opatrně a zdrženlivě (tj. výlučně v nezbytných případech opodstatňujících překročení principu předvídatelnosti), ale též s důkladným odůvodněním takového postupu; jeho součástí nezbytně by mělo být přesvědčivé vysvětlení toho, proč, vzdor očekávání respektu k dosavadní rozhodovací praxi, bylo rozhodnuto jinak [viz např. nález sp. zn. II. ÚS 3168/09 ze dne 5. 8. 2010 (N 158/58 SbNU 345) či nález sp. zn. IV. ÚS 738/09 ze dne 11. 9. 2009 (N 201/54 SbNU 497)]. Jinými slovy, Ústavní soud nabádá k opatrnosti při aplikaci "nové" judikatury na právní věc, jejíž účastník by takovým postupem mohl být dotčen na svých právech skrze porušení principu předvídatelnosti práva. Tím spíše pak nelze přistoupit k aplikaci nově utvářené judikatury na v minulosti pravomocně skončené věci. Postup, kdy účastník řízení v minulosti nevyužil řádných ani mimořádných opravných prostředků a domnívá se, že na základě skutečností, které bez jeho viny nebyly nebo nemohly být v původním řízení uplatněny, by mohl dosáhnout pro něj příznivějšího výsledku řízení, je možno realizovat cestou obnovy řízení (§111 s. ř. s.), avšak ani změna judikatury, podle níž soudy postupovaly při vydání rozhodnutí ve věci, důvodem pro podání návrhu na obnovu řízení není (srovnej POTMĚŠIL, L., ŠIMÍČEK, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, 1077 s.).
13. Ústavní soud uzavírá, že právo na spravedlivý proces, jehož porušení se stěžovatel dovolává, neznamená, že je jednotlivci zaručováno přímo a bezprostředně právo na rozhodnutí odpovídající jeho názoru, ale je mu zajišťováno právo na spravedlivé soudní řízení, v němž se uplatňují všechny zásady správného soudního rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními principy. Skutečnost, že správní orgány a soudy svá rozhodnutí opřely o právní názor, se kterým se stěžovatel neztotožňuje, nezakládá důvodnost ústavní stížnosti.
14. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. října 2017
Jiří Zemánek, v. r.
předseda senátu