ECLI:CZ:US:2017:3.US.1818.16.1
sp. zn. III. ÚS 1818/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti obchodní společnosti Plzeňské městské dopravní podniky, a. s., sídlem Denisovo nábřeží 920/12, Plzeň, zastoupeného Mgr. Martinem Zikmundem, advokátem, sídlem Perlová 14, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. března 2016 č. j. 6 As 21/2016-42 a proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. listopadu 2015 č. j. 57 A 24/2014-58, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení, a Bc. Vladimíra Volného, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, a to pro porušení čl. 96 odst. 1 Ústavy, čl. 36 odst. 1 (správně odst. 2) Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že vedlejší účastník jako žalobce požádal dne 25. l. 2014 stěžovatelku elektronicky o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"). Dožadoval se sdělení o odměnách, které stěžovatelka vyplácí advokátní kanceláři Mgr. Martina Zikmunda, a také kopií smluv o poskytování právních služeb uzavřených mezi uvedenou advokátní kanceláří a žalovanou. Žádost podal na e-mailovou adresu, která je oficiální e-mailovou adresou stěžovatelky pro podávání žádostí o informace. Stěžovatelka vyzvala dne 4. 2. 2014 vedlejšího účastníka, aby doplnil svou žádost o elektronicky zaručený podpis. Vedlejší účastník na výzvu nereagoval, místo toho podal dne 11. 2. 2014 (tedy po uplynutí patnáctidenní lhůty pro poskytnutí informací) stížnost na postup při vyřizování žádosti podle §16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatelka písemností ze dne 28. 2. 2014 č. j. 196/ÚGŘ/GŘ/14 tuto stížnost zamítla. Vedlejší účastník vyčkal, zda stěžovatelka jeho žádost o informace kvůli absenci elektronického podpisu odloží, a když se tak ani po třiceti dnech od výzvy k doplnění žádosti nestalo, podal dne 11. 3. 2014 novou stížnost na nečinnost při vyřizování žádosti o informace podle výše citovaného ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím.
3. Představenstvo stěžovatelky rozhodnutím ze dne 2. 4. 2014 č. j. 296/ÚGŘ/ŠNE/14 tuto stížnost vedlejšího účastníka odmítlo.
4. Toto rozhodnutí vedlejší účastník napadl u Krajského soudu v Plzni (dále jen "krajský soud") žalobou podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). V žalobě uvedl, že materiálně podle něj jde o rozhodnutí o odložení žádosti o informace, které bylo vydáno na základě (mlčky provedeného) převzetí věci nadřízeným orgánem stěžovatelky a není proti němu přípustný řádný opravný prostředek.
5. Krajský soud rozsudkem ze dne 30. 11. 2015 č. j. 57 A 24/2014-58 rozhodnutí stěžovatelky ze dne 2. 4. 2014 č. j. 296/ÚGŘ/ŠNE/14 zrušil a věc vrátil stěžovatelce k dalšímu řízení, když dal vedlejšímu účastníkovi za pravdu, že jeho podání datované dnem 25. 1. 2014 bylo žádostí podanou podle zákona o svobodném přístupu k informacím a že se nepochybně elektronickou cestou dostalo do dispozice stěžovatelky. Napadené rozhodnutí stěžovatelky zrušil v prvé řadě pro nepřezkoumatelnost, neboť z něj není zřejmé, na základě jakých skutečností dospělo představenstvo stěžovatelky k závěru, že žádost vedlejšího účastníka nebyla doručena na adresu elektronické podatelny. Dále krajský soud uvedl, že žádost o informace nemusí být opatřena zaručeným elektronickým podpisem, jelikož správní řád se pro posouzení náležitostí žádosti nepoužije a je nutno vycházet pouze z právní úpravy v zákoně o svobodném přístupu k informacím. Povinností představenstva stěžovatelky proto bylo na základě podané stížnosti buď usnesením věc převzít a informaci poskytnout, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Představenstvo stěžovatelky místo toho napadeným rozhodnutím stížnost vedlejšího účastníka (v pořadí druhou) odmítlo. Uvedený postup představuje podle názoru krajského soudu porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
6. Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 3. 2016 č. j. 6 AS 21/2016-42 kasační stížnost stěžovatelky zamítl. Nejvyšší správní soud dovodil, že krajský soud dospěl ve svém rozsudku ke správnému právnímu závěru, že napadený úkon stěžovatelky je rozhodnutím ve smyslu §65 a násl. s. ř. s. Jiné závěry krajského soudu, zejména konstatování o tom, že vydané rozhodnutí stěžovatelky je nepřezkoumatelné, stěžovatelka nezpochybnila a ani Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, aby napadený rozsudek v tomto bodě korigoval.
II.
Argumentace stěžovatelky
7. V ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že krajský soud ve svém rozhodnutí neodůvodnil odmítnutí její argumentace. Nezabýval se tvrzeními stěžovatelky uvedenými v jejím vyjádření k žalobě vedlejšího účastníka, zejména k prvnímu žalobnímu bodu, kde stěžovatelka argumentovala příslušnými ustanoveními zákona o elektronickém podpisu, zákona o archivnictví a spisové službě a vyhlášky o podrobnostech výkonu spisové služby, na základě kterých požadovala od vedlejšího účastníka elektronický podpis na žádosti o informace. Stěžovatelka tvrdí, že si sama může vymezit pravidla pro poskytnutí informací a v případě, když žadatel zvolí e-mail, pak je na místě žadatele identifikovat a nereagovat na anonymní žádosti. Stěžovatelka proto namítá, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. Krajský soud rovněž nevzal při rozhodování v úvahu, že zákon o svobodném přístupu k informacím stanoví dva druhy opravných prostředků, a to odvolání a stížnost. Při svém rozhodování bez řádného odůvodnění se krajský soud ztotožnil s tvrzeními vedlejšího účastníka. Stěžovatelka je toho názoru, že proces vyřizování žádosti o poskytnutí informace je jakýmsi správním řízením, ve kterém by vyřizujícímu orgánu (stěžovatelce) mělo být známo, kdo je účastníkem řízení (ten nemůže být pouze vymezen ničím neříkající e-mailovou adresou). Stěžovatelka nesouhlasí s názorem krajského soudu potvrzeným Nejvyšším správním soudem, že její rozhodnutí je nesrozumitelné a nepřezkoumatelné, nesplňuje základní náležitosti rozhodnutí, kdy ve výroku rozhodnutí není uvedeno, podle jakých konkrétních zákonných ustanovení je výrok učiněn a rozhodnutí neobsahuje žádné poučení o opravných prostředcích. Dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), absence poučení o odvolání v rozhodnutí neznamená nesrozumitelnost a nepřezkoumatelnost rozhodnutí.
8. Nejvyšší správní soud primárně ve svém rozhodnutí neřešil argumentaci stěžovatelky uvedenou v kasační stížnosti, ale zabýval se problematikou, zda měl být elektronický podpis do žádosti doplněn. V odůvodnění svého rozhodnutí soud argumentoval judikaturou Nejvyššího správního soudu a odbornou literaturou. Ani jeden z rozhodujících soudů se však nezabýval např. rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010 č. j. 1 Ans 2/2010-172, který komplexně a v souladu s platnými předpisy vysvětluje (argumentuje) problematiku použití elektronického podpisu v řízeních při poskytování informací. Stěžovatelka má tedy za to, že Nejvyšší správní soud ve stejné věci opakovaně rozhodl jiným způsobem, čímž došlo k porušení principu právní jistoty v rozhodování soudů. Dále stěžovatelka napadá formální způsob odůvodnění rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kdy dle jejího názoru se Nejvyšší správní soud nezabýval její argumentací uvedenou v kasační stížnosti. Dle názoru stěžovatelky Nejvyšší správní soud svou argumentací v napadeném rozhodnutí porušil zásadu nestrannosti, resp. porušil princip právní rovnosti.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, jež byla účastnicí řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele.
11. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející, z hlediska stěžovatelkou v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
13. V ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že krajský soud se nezabýval jejími tvrzeními obsaženými v jejím vyjádření k žalobě vedlejšího účastníka; stěžovatelka se dále neztotožňuje se závěry obecných soudů, že její rozhodnutí je nesrozumitelné a nepřezkoumatelné, nesplňuje základní náležitosti rozhodnutí; Nejvyššímu správnímu soudu stěžovatelka vytýká nedostatečné odůvodnění jeho rozsudku.
14. V předmětné věci krajský soud zrušil napadené rozhodnutí stěžovatelky jednak pro vady řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jednak pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V odůvodnění svého rozhodnutí přitom krajský soud podrobným způsobem popsal, v čem výše uvedený vadný postup stěžovatelky spočíval. Současně krajský soud vyslovil, že podle §78 odst. 4 s. ř. s. se věc vrací stěžovatelce k dalšímu řízení, ve kterém je podle §78 odst. 5 s. ř. s. správní orgán v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným soudem ve zrušujícím rozsudku. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že v předmětné věci nepostupoval podle §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím a nenařídil stěžovatelce jako povinnému subjektu požadované informace poskytnout, neboť se nezabýval meritem věci za situace, kdy napadené rozhodnutí zrušil podle §76 s. ř. s. pro nepřezkoumatelnost a podstatné porušení ustanovení o řízení a uložení této povinnosti soudem by za takové situace bylo předčasné.
15. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí dovodil, že krajský soud dospěl ve svém rozsudku ke správnému právnímu závěru, že napadený úkon stěžovatelky je rozhodnutím ve smyslu §65 a násl. s. ř. s. Jiné závěry krajského soudu, zejména konstatování o tom, že vydané rozhodnutí stěžovatelky je nepřezkoumatelné, stěžovatelka nezpochybnila a ani Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, aby napadený rozsudek v tomto bodě korigoval. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že v novém řízení představenstvo stěžovatelky buď přesvědčivě odůvodní svůj závěr o tom, že podání vedlejšího účastníka nebylo žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím a nemělo být tudíž vůbec vyřizováno v režimu tohoto zákona, nebo na základě stížnosti vedlejšího účastníka ze dne 11. 3. 2014 přikáže podle §16a odst. 6 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím stěžovatelce, aby ve stanovené lhůtě, která nesmí být delší než 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí nadřízeného orgánu, žádost vyřídila.
16. Jestliže stěžovatelka závěr krajského soudu, že její rozhodnutí je nepřezkoumatelné, v kasační stížnosti nezpochybnila (což ostatně výslovně konstatoval Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku), nemohl se uvedenou námitkou stěžovatelky z důvodu požadavku zachování principu subsidiarity ústavní stížnosti Ústavní soud zabývat.
17. Výše uvedený postup obecných soudů považuje Ústavní soud jako ústavně konformní a proto neshledal důvod k meritornímu posouzení ústavní stížnosti, natož ke svému zásahu v předmětné věci.
18. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že ústavně nekonformním neshledal ani závěr krajského soudu obsažený v napadeném rozhodnutí, že zákon o svobodném přístupu k informacím výslovně nestanoví podmínku, že podání žádosti o informace podle tohoto zákona musí být opatřeno zaručeným elektronickým podpisem, přičemž jiný výklad by byl v rozporu s požadavkem maximálního zjednodušení přístupu k informacím.
19. Rovněž Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí poukázal na to, že dosavadní judikatura vychází z toho, že elektronický podpis není nezbytnou náležitostí žádosti podávané podle zákona o svobodném přístupu k informacím (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2013 č. j. 8 Ans 15/2012-34), přičemž shodné jsou i závěry aktuální odborné literatury (srov. Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, 1256 s., str. 651-652). Nejvyšší správní soud neshledal důvod se v předmětné věci od výše uvedených názorů odchýlit, a ztotožnil se proto v této otázce s výše uvedeným názorem krajského soudu a dovodil, že pokud tedy byla žádost skutečně doručena na adresu elektronické podatelny stěžovatelky, pak výzva stěžovatelky k doplnění žádosti o informace podané formou datové zprávy o elektronický podpis byla nezákonná.
20. Nejvyšší správní soud tak v předmětné věci setrval na svých závěrech učiněných v rozsudku ze dne 31. 5. 2013 č. j. 8 Ans 15/2012-34, kde vyslovil, že způsob podávání žádostí o informace je upraven v §13 zákona o svobodném přístupu k informacím; podle prvního odstavce tohoto ustanovení se žádost o poskytnutí informace podává ústně nebo písemně, a to i prostřednictvím sítě nebo služby elektronických komunikací. Zákon o svobodném přístupu k informacím tedy obsahuje vlastní úpravu formy, ve které lze informace požadovat a nestanoví v tomto ohledu žádné zvláštní formální požadavky. Rovněž nevyžaduje, aby byla žádost podaná elektronicky současně opatřena zaručeným elektronickým podpisem. Přístup k informacím má být co nejméně komplikovaný. O informace lze žádat i ústně, zákon nestanoví, že ústní žádost musí být současně zaznamenána v protokolu.
21. Odkaz stěžovatelky na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010 č. j. 1 Ans 5/2010-172 (v ústavní stížnosti je nesprávně uvedeno č. j. 1 Ans 2/2010 -172), neshledal Ústavní soud případným, když závěr Nejvyššího správního soudu obsažený v uvedeném rozsudku [že z §11 odst. 3 zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu (ve znění platném v roce 2007), plyne povinnost všech osob posílat datové zprávy související s výkonem veřejné moci vůči fyzickým a právnickým osobám do elektronické podatelny orgánu veřejné moci. Jestliže tedy osoba učinila své elektronické podání jinak než prostřednictvím elektronické podatelny (v tomto případě prostřednictvím běžné e-mailové adresy Policie České republiky), nemohlo jít o podání, které by splňovalo podmínky elektronického podání podepsaného zaručeným elektronickým podpisem podle §37 odst. 4 správního řádu; to platí bez ohledu na to, zda samo elektronické podání bylo či nebylo podepsáno zaručeným elektronickým podpisem)], a to včetně navazujícího názoru obsaženého v odůvodnění uvedeného rozsudku [že o odvolání (§16 zákona o svobodném přístupu k informacím) ani o stížnosti (§16a téhož zákona) nestanoví zákon o svobodném přístupu k informacím žádné bližší podmínky co do formy, je nutno aplikovat správní řád; správní řád v §37 odst. 4 stanoví, že podání je možno učinit mj. "v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem"], není v rozporu se závěry obecných soudů učiněných v předmětné věci.
22. Ústavní soud neshledal, že by v činnosti jednajících soudů došlo k porušení hmotněprávních či procesně právních předpisů, které by mělo za následek porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelky.
23. Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2017
Jan Filip v.r.
předseda senátu