ECLI:CZ:US:2018:2.US.1751.18.1
sp. zn. II. ÚS 1751/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Ludvíka Davida a soudce Vojtěcha Šimíčka (zpravodaj) a soudkyně Kateřiny Šimáčkové ve věci ústavní stížnosti stěžovatele pplk. Ing. Milana Rajnocha, zastoupeného Mgr. Petrem Smejkalem, advokátem se sídlem Na Sadech 2033/21, České Budějovice, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2017, č. j. 6 Ad 6/2013-58, a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2018, č. j. 3 As 5/2018-30, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví citovaného rozsudku Městského soudu v Praze a usnesení Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že jimi byla porušena jeho základní práva, zaručená v čl. 26 a v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a dále zásada, že státní moc může být uplatňována pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, zakotvená v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a z připojených listin, ústavní stížností napadeným usnesením Nejvyšší správní soud odmítl podle ustanovení §104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s.") kasační stížnost stěžovatele proti ústavní stížnosti rovněž napadenému rozsudku Městského soudu v Praze. Tímto rozsudkem městský soud zamítl žalobu stěžovatele proti rozhodnutí prvního náměstka policejního prezidenta ze dne 25. 2. 2013, č. j. PPR-29010-5/ČJ-2012-990131, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele proti rozhodnutí ředitele Letecké služby ve věcech služebního poměru č. 90/2012 ze dne 19. 11. 2012 a toto rozhodnutí bylo potvrzeno.
3. Klíčovou a mezi účastníky řízení spornou otázkou probíhajícího řízení bylo posouzení, zda lze v řízení ve věcech služebního poměru, konkrétně v řízení o žádosti příslušníka bezpečnostního sboru o propuštění ze služebního poměru, v případě vyhovění žádosti podat proti vyhovujícímu rozhodnutí odvolání a poté vzít žádost zpět s tím důsledkem, že bude rozhodnutí prvního stupně zrušeno a řízení zastaveno.
4. Městský soud o této otázce rozhodoval opakovaně poté, co jeho předchozí rozhodnutí bylo rozsudkem Nejvyššího správního soudu zrušeno. Městský soud prvním rozsudkem ze dne 29. 9. 2016, č. j. 6 Ad 6/2013-32, totiž žalobě stěžovatele vyhověl a rozhodnutí prvního náměstka policejního prezidenta zrušil s odůvodněním, že s ohledem na zásadu jednotnosti řízení a zásadu dispoziční účastníku řízení ve věcech služebního poměru vedeného na základě žádosti nebrání nic v tom, aby v rámci odvolání vzal žádost zpět, a to s důsledky zastavení řízení a zrušení rozhodnutí prvního stupně. S tímto se ovšem neztotožnil Nejvyšší správní soud, který vyhověl kasační stížnosti prvního náměstka policejního prezidenta a rozhodnutí městského soudu zrušil rozsudkem ze dne 25. 10. 2017, č. j. 3 As 295/2016-29, v němž jej zavázal právním názorem, že stěžovatel nemohl jím podanou žádost o propuštění ze služebního poměru vzít v rámci odvolání účinně zpět, respektive že zpětvzetí žádosti nemohlo vést ke zrušení rozhodnutí prvního stupně a zastavení řízení.
5. Nejvyšší správní soud své rozhodnutí obsáhle odůvodnil mj. s využitím argumentů interního a externího systematického výkladu. Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval zařazením relevantních ustanovení zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "služební zákon"). Ve vztahu k §179 služebního zákona, upravujícího institut zastavení řízení, uvedl, že spadá do hlavy II (Průběh řízení) části dvanácté (Řízení ve věcech služebního poměru), která společně s hlavou I (obecná ustanovení) této části, představuje obecnou úpravu správního řízení ve věcech služebního poměru, která tak plně dopadá i na řízení o propuštění příslušníka podle §42 odst. 1 písm. m) služebního zákona. Oproti tomu řízení odvolací, v jehož rámci stěžovatel realizoval zpětvzetí své žádosti, je upraveno v §190 téhož zákona, který spadá do hlavy V (přezkoumávání rozhodnutí). Jde tedy ve vztahu k hlavě II rozebírané části služebního zákona o úpravu autonomní. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že §190 služebního zákona problematiku zpětvzetí žádosti neupravuje. Z poměru speciality ustanovení §190 služebního zákona vůči úpravě, jíž se řídí správní řízení v prvním stupni ve věcech služebního poměru, pak tento soud dovodil nemožnost aplikace obecného ustanovení §179 téhož zákona, čímž vyloučil možnost, že by zpětvzetí žádosti v průběhu odvolacího řízení, mj. ve věci žádosti o propuštění podle §42 odst. 1 písm. m) služebního zákona, vedlo k zastavení správního řízení o této žádosti a zrušení rozhodnutí prvního stupně ve smyslu §190 odst. 8 věty druhé téhož zákona. V linii externího systematického výkladu Nejvyšší správní soud odmítl paralelu mezi úpravou obsaženou v zákoně o služebním poměru a v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád") a uvedl, že úprava ve správním řádu je odlišná, neboť na rozdíl od zákona o služebním poměru umožňuje zpětvzetí žádosti a zastavení řízení i v odvolacím řízení.
6. Městský soud v Praze, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, proto v ústavní stížností napadeném rozsudku převzal právní argumentaci Nejvyššího správního soudu, dospěl k závěru, že stěžovatel nemohl jím podanou žádost o propuštění vzít v rámci odvolání zpět, zpětvzetí žádosti tak bylo právně neúčinné a nemohlo vést ke zrušení rozhodnutí prvního stupně a zastavení řízení. Žaloba stěžovatele byla jako nedůvodná zamítnuta. Městský soud v Praze stěžovatele současně poučil, že proti tomuto rozsudku je možné podat kasační stížnost, kteréžto možnosti stěžovatel využil.
7. V kasační stížnosti stěžovatel fakticky zopakoval své předchozí námitky, když zejména uvedl, že správní řád je nutno užít subsidiárně i ve správních řízeních dle služebního zákona. Právní úprava odvolacích řízení ve služebním zákoně není dle stěžovatele úpravou komplexní, jednak protože taková interpretace služebního zákona by vedla k závěru, že odvolací řízení podle služebního zákona nelze z žádných důvodů zastavit, a jednak protože §190 služebního zákona není ucelenou úpravou odvolacího řízení a jeho průběhu. Stěžovatel také poukázal na skutečnost, že řízení o žádosti o propuštění ze služebního poměru se obecně nikterak neliší od řízení o žádosti podle správního řádu, ve kterém lze vzít žádost zpět i v průběhu odvolacího řízení. Závěrem stěžovatel uvedl, že výklad služebního zákona provedený městským soudem není ústavně konformní, neboť je vyložen ve prospěch správního orgánu, a tím je v rozporu s právem stěžovatele na svobodnou volbu povolání a na spravedlivý proces. Nejvyšší správní soud však kasační stížnost odmítl s odkazem na §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. s odůvodněním, že stěžovatel ve své kasační stížnosti brojil výlučně proti posouzení právní otázky, kterou Nejvyšší správní soud již posuzoval a postavil najisto v řízení o předcházející kasační stížnosti.
8. Zcela shodné námitky stěžovatel předkládá i nyní v ústavní stížnosti, což mimochodem výslovně zmiňuje v druhém odstavci odůvodnění ústavní stížnosti, když nadále setrvává na svém stanovisku, že obecné soudy pochybily, když nesprávně posoudily otázku možnosti zpětvzetí žádosti o propuštění ze služebního poměru v rámci odvolacího řízení. Opětovně je namítáno, že úprava odvolacího řízení podle §190 služebního zákona není komplexní a umožňuje využití institutů a ustanovení obecné úpravy správního řízení ve věcech služebního poměru, tj. zejména §179 zákona o služebním poměru. Stěžovatel opakovaně zmiňuje paralelu mezi obecnou úpravou obsaženou ve správním řádu a úpravou v zákoně o služebním poměru.
9. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
10. Takové zásahy či pochybení správních soudů však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Posoudil totiž argumenty stěžovatele, obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
11. Jak již bylo zdůrazněno výše, Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy. Námitky stěžovatele obsažené v ústavní stížnosti jsou nicméně ve své podstatě pouze pokračováním polemiky s výše rekapitulovanými právními závěry obecných soudů i správních orgánů a souhrnně tak představují všechny námitky, které byly stěžovatelem (či jinými účastníky řízení) předestřeny v řízeních před správními orgány i obecnými soudy, a to od jejich samotného počátku. Tímto nicméně stěžovatel staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu nepřísluší.
12. Navíc, po důkladném seznámení se se všemi relevantními rozhodnutími obecných soudů, Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud (i městský soud, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu) se s uvedenými námitkami stěžovatele řádně a velmi podrobně vypořádal, věc po právní stránce hodnotil přiléhavě a v souladu s ustanoveními soudního řádu správního a rovněž správního řádu a služebního zákona. Stěžovatelem namítaná procesní otázka spočívající v tom, zda lze v případě vyhovění žádosti o propuštění ze služebního poměru podat proti vyhovujícímu rozhodnutí odvolání a poté vzít žádost zpět s tím důsledkem, že bude rozhodnutí prvního stupně zrušeno a řízení zastaveno, byla obecnými soudy posouzena a rozhodnuta jasným a přesvědčivým způsobem. Ústavní soud se proto neztotožňuje s argumentací stěžovatele obsaženou v ústavní stížnosti, jíž zpochybňuje způsob, jakým se obecné soudy vypořádaly s jeho opakovaně vznášenými námitkami.
13. V této souvislosti je rovněž Ústavní soud nucen konstatovat, že stěžovatel své argumentační schéma neopouští ani v ústavní stížnosti, v níž v podstatě absentuje jakákoliv ústavněprávní argumentace, jež by měla podpořit oprávněnost jeho tvrzení o porušení svých základních práv, neboť jeho námitky jsou, jak již bylo výše zmíněno, pouze pokračováním polemiky s právními závěry Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, tentokráte však v řízení o ústavní stížnosti. Opětovné přednesení uvedených námitek v ústavní stížnosti tak svědčí spíše o snaze stěžovatele alespoň v řízení před Ústavním soudem dosáhnout potvrzení svého názoru a naopak prokázání nesprávnosti právního názoru obecných soudů. Ústavní soud se nicméně ztotožňuje s právními závěry Nejvyššího správního soudu, jež jsou reflektovány rovněž v ústavní stížností napadeném rozsudku městského soudu, a neshledal v nich porušení základních práv stěžovatele.
14. Pozornosti Ústavního soudu neunikl ani aspekt nepřípustnosti kasační stížnosti dle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., která byla důvodem odmítavého rozhodnutí Nejvyššího správního soudu napadaného v posuzované ústavní stížnosti. K otázce nepřípustnosti kasační stížnosti se Ústavní soud ve své judikatuře vyjádřil opakovaně [srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005 sp. zn. IV. ÚS 136/05 (N 119/37 SbNU 519), a jeho usnesení ze dne 23. 6. 2009 sp. zn. I. ÚS 1545/09, ze dne 6. 9. 2010 sp. zn. I. ÚS 3229/09, ze dne 29. 4. 2014 sp. zn. II. ÚS 446/14, ze dne 19. 5. 2015 sp. zn. II. ÚS 808/13, ze dne 9. 6. 2015 sp. zn. II. ÚS 1490/15, ze dne 11. 8. 2015 sp. zn. II. ÚS 2083/15 a ze dne 11. 1. 2016 sp. zn. IV. ÚS 3250/15 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)].
15. Ze shora provedené stručné rekapitulace věci plyne, že podstata řízení, předcházejícího podání ústavní stížnosti, spočívala v tom, že městský soud zamítl žalobu stěžovatele, jsa vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu obsaženým v jeho kasačním rozsudku. Za této procesní situace se použije právě ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož "[k]asační stížnost je dále nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu". To znamená, že nová kasační stížnost je v těchto případech a priori nepřípustná, pouze s jedinou zákonnou výjimkou, kterou je nerespektování závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu [srov. např. usnesení ze dne 23. 8. 2016 sp. zn. III. ÚS 1785/16 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)], resp. s výjimkami judikatorně dovozenými [nepřezkoumatelnost rozsudku, procesní pochybení či nedostatečně zjištěný skutkový stav, k tomu viz např. nález ze dne 8. 6. 2005 sp. zn. IV. ÚS 136/05 (N 119/37 SbNU 519)]. Podstata citovaného zákonného ustanovení totiž tkví v tom, že se jím brání zcela neúčelnému podávání kasačních stížností, které by s ohledem na vázanost Nejvyššího správního soudu svým dříve vysloveným právním názorem nemohlo vést k jinému než stejnému právnímu řešení daného problému.
16. Ústavní soud (ve shodě s doktrínou) opakovaně zdůrazňuje, že ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je nutno vykládat ve světle co možná nejširšího přístupu k soudu (tzn. restriktivně) tak, že kasační stížnost není možno podat pouze z týchž důvodů. Pokud však soud nižší instance při novém projednání věci řeší otázky odlišné, je proti tomuto jeho novému rozhodnutí kasační stížnost přípustná, neboť v opačném případě by účastník tohoto řízení byl zbaven možnosti obrátit se s ochranou svých práv k nejvyšší instanci ve správním soudnictví, tj. k Nejvyššímu správnímu soudu. Ústavní soud rovněž připomíná, že závěr o nepřípustnosti opakované kasační stížnosti z jiných důvodů než z důvodu, že krajský soud nerespektoval závěry Nejvyššího správního soudu vyjádřené ve zrušujícím rozsudku, nelze přijmout v případě, kdy první kasační stížnost ve věci podal žalobce a v pořadí druhou kasační stížnost žalovaný [srov. např. usnesení ze dne 19. 5. 2015 sp. zn. II. ÚS 808/13 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)].
17. Z aplikace výše uvedených principů na posuzovaný případ plyne, že obecné soudy nepochybily a dostály své ústavní povinnosti ochrany základních práv a svobod. Předně, stěžovatel ve své stížnosti nenamítal, že se Městský soud v Praze neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, což by ani nebylo možné, neboť městský soud převzal právní argumentaci druhoinstančního soudu prakticky doslova. V opakovaném řízení před městským soudem nebyly řešeny ani odlišné právní otázky, stejně jako v řízení původním byla předmětem řízení procesní otázka spočívající v možnosti zpětvzetí žádosti o propuštění ze služebního poměru v řízení odvolacím. Význam nelze přičítat ani skutečnosti, že první a druhá kasační stížnost byla podána odlišnými účastníky, přičemž stěžovatelem byla podána až druhá kasační stížnost. Řešená právní otázka totiž zůstala po celou dobu řízení, ať už správního či soudního, stejná; stěžoval tak měl opakovanou možnost uplatnit své námitky a argumenty.
18. Relevantní pro daný případ konečně není ani poučení Městského soudu v Praze, z něhož plyne, že proti opakovanému rozhodnutí tohoto soudu, v němž je prvoinstanční soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, je možné podat kasační stížnost. Ústavní soud odkazuje na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž plyne, že nesprávné poučení soudu prvního stupně o tom, že je kasační stížnost přípustná, přípustnost kasační stížnosti nezakládá (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2004 č. j. 3 Ads 37/2004-36), která byla aprobována rovněž v rozhodovací praxi Ústavního soudu [srov. např. usnesení ze dne 21. 1. 2010 sp. zn. III. ÚS 2853/09 (dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Projednávaný případ je tak odlišný od případů, v nichž Ústavní soud z nesprávného poučení o opravném prostředku (kasační stížnosti) dovodil zásah do práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny [srov. nález ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. III. ÚS 1237/15 (N 43/80 SbNU 531)], což nicméně předpokládá poučení ve smyslu nemožnosti podání kasační stížnosti tam, kde podání možné je. Projednávaný případ je však v tomto ohledu přesně opačný, přičemž předmětné poučení lze označit za velmi obecné, kdy (jak se podává ze shora uvedeného) opakované podání kasační stížnosti zcela vyloučeno není, nicméně je na stěžovateli (resp. jeho obligatornímu právnímu zástupci), aby v případě podání kasační stížnosti přesvědčivě vyložil, v čem spočívá její přípustnost.
19. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. srpna 2018
Ludvík David v. r.
předseda senátu