ECLI:CZ:US:2020:3.US.2394.19.1
sp. zn. III. ÚS 2394/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele města Neratovice, sídlem Kojetická 1028, Neratovice, zastoupeného JUDr. Radoslavem Bolfem, advokátem, sídlem Zádušní 2590/2, Mělník, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. května 2019 č. j. 4 As 114/2019-37 a usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 25. března 2019 č. j. 48 Af 26/2017-49, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a 1) obchodní společnosti RENGL, s. r. o., sídlem Zákopnická 354/11, Liberec a 2) Krajského úřadu Středočeského kraje, sídlem Zborovská 81/11, Praha 5 - Smíchov, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená ústavním zákonem, zejména pak čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). S ústavní stížností spojil stěžovatel návrh na odklad vykonatelnosti napadených rozhodnutí.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatel rozhodnutím ze dne 14. 11. 2016 č. j. MěÚN/82067/2016 vyměřil vedlejší účastnici poplatek za užívání veřejného prostranství za období říjen až prosinec 2013 v základní částce 21 160 Kč, navýšený na částku 63 480 Kč. Rozhodnutí stěžovatele změnil vedlejší účastník tak, že vyměřil podle pomůcek uvedený poplatek v celkové výši 17 480 Kč, navýšený na částku 52 440 Kč. Vedlejší účastnice podala proti rozhodnutí vedlejšího účastníka žalobu ke Krajskému soudu v Praze (dále jen "krajský soud"). Stěžovatel se podáním ze dne 5. 2. 2018 domáhal v řízení před krajským soudem postavení osoby zúčastněné na řízení, a tvrdil, že je osobou, která může být přímo dotčena na svých právech a povinnostech zrušením napadeného rozhodnutí, neboť by mohlo dojít ke snížení příjmů jeho rozpočtu, kdyby byl povinen přeplatek místního poplatku vracet. Krajský soud napadeným usnesením rozhodl tak, že stěžovatel není osobou zúčastněnou na řízení. Krajský soud s odkazem na §34 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), a judikaturu Nejvyššího správního soudu uvedl, že správní orgán prvního stupně není účastníkem řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu a nemůže být ani osobou zúčastněnou na tomto řízení, neboť soudní řád správní nepočítá s účastí správního orgánu prvního stupně v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s., když vychází z předpokladu, že řízení před správními orgány tvoří jeden celek a postačí, pokud žalobou napadené správní rozhodnutí v soudním řízení obhajuje toliko odvolací správní orgán, který je k tomu zpravidla lépe personálně i materiálně vybaven. Ani stěžovatel, jehož orgán rozhodoval o vyměření místního poplatku v prvním stupni, nemůže být tedy v řízení o žalobě proti rozhodnutí ve věci místního poplatku osobou zúčastněnou na řízení; na tom nic nemění skutečnost, že zákon svěřuje řízení o poplatcích a vyměřování místního poplatku městskému úřadu jako výkon přenesené působnosti, zatímco jejich zavedení náleží do samostatné působnosti stěžovatele.
3. Stěžovatel napadl usnesení krajského soudu kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 5. 2019 č. j. 4 As 114/2019-37 zamítl. Nejvyšší správní soud se v odůvodnění napadeného rozsudku ztotožnil se shora uvedenými závěry krajského soudu, a dodal, že v posuzované věci jde o rozhodnutí městského úřadu stěžovatele, kterým vyměřil poplatek za užívání veřejného prostranství, toto rozhodnutí tedy funkčně učinil za stěžovatele městský úřad jako jeho orgán, který vykonává přenesenou působnost ve věcech řízení o poplatcích, jde však stále o rozhodnutí stěžovatele, nikoli o rozhodnutí městského úřadu "odděleného" od stěžovatele. Snaží-li se stěžovatel dosáhnout v jednom řízení jednak postavení správního orgánu (prostřednictvím městského úřadu), který vrchnostensky vykonává veřejnou moc a jednak postavení veřejnoprávní korporace jako osoby zúčastněné na řízení, o níž tvrdí, že v řízení hájí svá veřejná subjektivní práva, souhlasí Nejvyšší správní soud s krajským soudem v tom, že obec a její orgány nelze v případě, který je nyní předmětem řízení, oddělovat. Ve věcech týkajících se místních poplatků je totiž stěžovatel nikoliv vykonavatelem svých veřejných subjektivních práv a povinností, nýbrž vykonavatelem veřejné správy. V tomto smyslu je jeho postavení v podstatě "dvojjediné". Jednak je nositelem ústavně zaručeného práva na samosprávu, v jehož rámci je v samostatné působnosti oprávněn stanovit místní poplatek za užívání veřejného prostranství, jednak v otázkách správy místních poplatků vykonává skrze městský úřad jako správní orgán prvního stupně státní správu svěřenou obci, tedy na obec decentralizovanou.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel v ústavní stížnosti vyjadřuje své přesvědčení, že mu napadenými rozhodnutími bylo odepřeno právo na přístup k soudu prostřednictvím institutu osoby zúčastněné na řízení. Stěžovatel uvádí, že právní názor správních soudů, že soudní řád správní nepočítá s účastí správního orgánu prvního stupně v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s. byl "v podstatě potvrzen" usnesením ze dne 15. 7. 2014 sp. zn. II. ÚS 3669/13 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), přesto však s tímto právním závěrem nesouhlasí, neboť jestliže zákon obci umožňuje mít majetek a hospodařit s peněžními prostředky v rámci své samostatné působnosti a současně umožňuje správnímu orgánu být účastníkem soudního řízení, pak nelze než dojít k závěru, že jde o dvě o samostatné entity, jež mohou jednat nezávisle jedna na druhé. Je-li v §1 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, výslovně stanoveno, že obec může vybírat poplatky, a §14 odst. 3 téhož zákona pověřuje řízením konkrétní orgán, který při výkonu správní činnosti pro obec tyto peněžní prostředky vybere, je zde jednoznačně oddělen výkon správní činnosti při výběru místního poplatku a jeho oprávnění tento použít. Stěžovatel by v řízení o žalobě nevystupoval prostřednictvím svého orgánu jako účastník řízení, ale jako osoba zúčastněná, která může být rozhodnutím správního soudu dotčena na svých subjektivních právech tím, že by v případě vyhovění správní žalobě mohla in futuro vracet peněžní prostředky, jež pro ni vybral při výkonu správní činnosti její orgán. Stěžovatel by tedy obhajoval svůj subjektivní zájem tyto peněžní prostředky nevydávat a uváděl by důvody, pro které mu mají zůstat. Uvedené platí o to více, že stěžovatel nebyl účastníkem správního řízení, nemá proto ani možnost proti stanovené výši poplatku (a jeho výběru) cokoliv namítat. Stěžovatel uzavírá, že věc přesahuje jeho vlastní zájem, když má obecný dopad, proto by mělo plénum Ústavního soudu řešit tuto otázku odlišně, než ji posoudil ve shora citovaném usnesení sp. zn. II. ÚS 3669/13 senát Ústavního soudu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
6. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i postup předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této své pravomoci je samozřejmě i Nejvyšší správní soud povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy v souladu s účelem a smyslem ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud považuje být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jej bylo možno kvalifikovat jako výklad práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další].
7. Ústavní soud především zohlednil, že stěžovatel shora předestřené námitky uplatnil již v řízení před správními soudy, proto se zaměřil pouze na to, zda se jimi správní soudy zabývaly a náležitě ústavně konformním způsobem se s nimi vypořádaly. Ústavní soud v tomto směru dospěl k závěru, že krajský soud i Nejvyšší správní soud v napadených rozhodnutích řádně a podrobně objasnily, z jakých důvodů nebylo možné přiznat stěžovateli v řízení před krajským soudem postavení osoby zúčastněné na řízení. Nejvyšší správní soud odkázal na svou judikaturu a vysvětlil, že krajský soud argumentoval v souladu se zákonem, a rozhodnout jinak ani nemohl. V odůvodnění svého rozsudku Nejvyšší správní soud připustil, že výsledek správního či soudního řízení bude mít nepochybně vliv na výši příjmů plynoucích z místních poplatků do rozpočtu stěžovatele, takové dotčení stěžovatelova zájmu na řádné správě a ochraně jeho majetku však přesto nezakládá jeho postavení osoby zúčastněné na řízení podle §34 odst. 1 s. ř. s, neboť nejde o přímé dotčení veřejných subjektivních práv či povinností stěžovatele, nýbrž o toliko zprostředkované ovlivnění finančních toků v jeho rozpočtu, s nímž hospodaří jako vykonavatel veřejné správy ve své samostatné působnosti. Ústavní soud má za to, že rozsudek Nejvyššího správního soudu nevykazuje prvky libovůle, neboť je z jeho odůvodnění dostatečně zřejmé, z jakých úvah při posuzování kasační stížnosti soud vycházel, a jeho závěry jsou ústavně souladné.
8. Uvedené platí i pro usnesení krajského soudu, které Ústavní soud považuje za řádně odůvodněné a přesvědčivé. Krajský soud se vypořádal i s námitkou stěžovatele, že by ani v případě úspěchu správní žaloby, bylo-li by rozhodnuto o vrácení poplatku (k čemuž, jak vyplývá ze stěžovatelem přiloženého rozsudku krajského soudu ze dne 13. 9. 2019 č. j. 48 Af 26/2017-63, v mezidobí došlo) nebyl účastníkem správního řízení a nemohl by se k uvedenému vůbec vyjádřit. Opětovně bylo konstatováno, že v řízení o žalobě ve správním soudnictví hájí napadené rozhodnutí a veřejný zájem na správném stanovení místního poplatku (jež je výkonem veřejné moci, nikoli veřejných subjektivních práv a povinností obce) odvolací orgán, tedy vedlejší účastník. Také tomuto závěru nemá z pohledu ústavnosti Ústavní soud co vytknout.
9. Ze všech uvedených příčin nemá Ústavní soud důvod zpochybňovat závěry napadených rozhodnutí, v nichž porušení základních práv stěžovatele neshledal. Správní soudy se danou věcí podrobně zabývaly, a jak již bylo uvedeno, v odůvodnění svých rozhodnutí ústavně souladným způsobem uvedly, na základě jakých úvah k jednotlivým závěrům dospěly. Stěžovatel toliko polemizuje s rozhodnutími správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich použitím §34 odst. 1 s. ř. s. a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Nestačí však namítat, že soudy vyložily právo jinak, než jak to odpovídá představě stěžovatele, a na základě toho se domáhat právního posouzení plénem Ústavního soudu, a to tím spíše, že právní závěry vyplývající z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2013 č. j. 4 As 77/2013-25, na kterých správní soudy v posuzované věci založily odůvodnění svých rozhodnutí, shledal Ústavní soud již dříve ústavně souladnými (usnesení ze dne 15. 7. 2014 sp. zn. II. ÚS 3669/13)
10. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení základních práv a svobod stěžovatele, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl. O návrhu stěžovatele na odklad vykonatelnosti napadených rozhodnutí proto už samostatně nerozhodoval.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. února 2020
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu