ECLI:CZ:US:2021:4.US.3286.20.1
sp. zn. IV. ÚS 3286/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatele Libora Lukáše, zastoupeného doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova 874/46, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. října 2020 č. j. 9 As 169/2020-29 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. června 2020 č. j. 30 A 22/2020-211, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Zastupitelstva Zlínského kraje, sídlem třída Tomáše Bati 21, Zlín, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, jimiž podle něj došlo k porušení jeho ústavně zaručených práv podle čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatel je občanem Zlínského kraje. Na zasedáních vedlejšího účastníka ve dnech 29. 6. 2016 a 9. 9. 2019 bylo rozhodnuto o rekonstrukci stávající budovy nemocnice ve Zlíně-Malenovicích a o tom, že se nebude stavět nemocnice nová. Ve dnech 5. 12. 2019 až 16. 12. 2019 informoval vedlejší účastník na úřední desce Krajského úřadu Zlínského kraje veřejnost o programu zasedání plánovaného na den 16. 12. 2019. Zveřejněný program neobsahoval bod týkající se nemocnice ve Zlíně-Malenovicích.
3. Teprve na zasedání vedlejšího účastníka dne 16. 12. 2019 navrhl tehdejší hejtman Zlínského kraje nový bod programu, a to bod č. 42 "Zdravotnictví - NOVÁ KRAJSKÁ BAŤOVA NEMOCNICE". Návrh na zařazení nového bodu byl schválen, následně bylo pod uvedeným bodem schváleno usnesení. Dále bylo hlasováno o dalším návrhu na zařazení nového bodu č. 43 "Zdravotnictví - Studie ‚Modernizace a dostavba KNTM ve Zlíně'". Pod uvedeným bodem bylo následně usnesením rozhodnuto o zrušení povinnosti Rady Zlínského kraje zajistit zpracování studie "Modernizace a dostavba Krajské nemocnice Tomáše Bati" a schválené rozpočtové opatření. Tímto bodem byl zrušen dřívější záměr rekonstruovat uvedenou nemocnici. Dále bylo hlasováno o návrhu zařadit do programu nový bod č. 44 "Kupní smlouva - pozemek pro Novou Baťovu nemocnici". Pod tímto bodem bylo následně přijato usnesení, kterým Zastupitelstvo Zlínského kraje schválilo nabytí vlastnického práva k pozemku ve Zlíně-Malenovicích pro stavbu nové nemocnice.
4. Dne 5. 3. 2020 vydalo Ministerstvo vnitra výzvu ke zjednání nápravy, jíž vedlejšího účastníka vyzvalo, aby znovu na veřejném zasedání projednal uvedené body programu a jejich projednání předem zveřejnil na úřední desce podle §42 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "krajské zřízení"). Dne 4. 5. 2020 vedlejší účastník uvedené body na zasedání projednal se stejným výsledkem, o jejich projednání předem veřejnost informoval.
5. Vzhledem k tomu, že se stěžovatel cítil dotčen na svých veřejných subjektivních právech tím, že vedlejší účastník znemožnil výkon jeho práva vyjádřit stanoviska k uvedeným bodům programu zasedání dne 16. 12. 2019, podal spolu s dalšími občany Zlínského kraje ke Krajskému soudu v Brně (dále jen "krajský soud") žalobu, jíž se domáhal určení, že znemožnění jejich práva jako občanů vyjádřit stanoviska na zasedání Zastupitelstva Zlínského kraje je nezákonným zásahem. Krajský soud žalobu zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. Z něj se podává, že krajský soud ve shodě s nálezem Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002 sp. zn. IV. ÚS 331/02 (N 113/27 SbNU 245) považuje konkrétní obsah programu zasedání zastupitelstva územního samosprávného celku a zařazení určitých bodů na jeho program za součást práva na samosprávu tohoto samosprávného celku. Ustanovení §42 odst. 4 krajského zřízení přitom připouští zařazení nového bodu zasedání až v jeho průběhu, aniž by se rozlišovalo, o jaké body jde. Nový bod nelze zařadit na program zasedání až v průběhu jeho konání pouze, vyplývá-li to z ostatních ustanovení zákona (např. §18 odst. 1 krajského zřízení). Byť lze postup vedlejšího účastníka v nyní posuzované věci považovat za "neseriózní politické jednání", nejde o postup nezákonný. Krajský soud tak musel být při zvažování, zda zasáhne do práva na samosprávu, zdrženlivý. K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 9. 2013 č. j. 8 Aps 2/2013-71 i odborná literatura.
6. Kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. V jeho odůvodnění se Nejvyšší správní soud zaměřil na krajským soudem uvedený nález sp. zn. IV. ÚS 331/02 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Aps 2/2013-71. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s jejich závěry, totiž že zařazení nového bodu na program zasedání zastupitelstva až na jeho konání není nezákonné mimo výjimečnou situaci předpokládanou např. §18 odst. 1 krajského zřízení. Tento postup sice může být "nečestný" či "nízký", avšak nikoli nezákonný, a spadá pod politickou odpovědnost vedlejšího účastníka vůči občanům kraje. Od uvedeného nálezu se nyní posuzovaná věc neliší; z tohoto nálezu nevyplývá, že Ústavní soud byl při rozhodování motivován snahou "chránit kontrolní funkci zastupitelstva vůči starostovi".
II.
Argumentace stěžovatele
7. Stěžovatel tvrdí, že vedlejší účastník znemožnil výkon jeho práva se vyjádřit na zasedání [§12 odst. 2 písm. b) krajského zřízení], a tím jeho ústavně zaručené právo podílet se na správě věcí veřejných. Správní soudy neústavně odmítly poskytnout jeho právu soudní ochranu. Stěžovatel považuje výklad jeho práva provedený správními soudy za formalistický a nerespektující jeho skutečnou podstatu. Poukazuje analogicky na účast veřejnosti v procesu přijímání územního plánu, kdy její absence je podstatnou vadou a důvodem ke zrušení přijatého aktu.
8. Stěžovatel zdůrazňuje význam tzv. materiálního chápání veřejných subjektivních práv a poukazuje na jejich tzv. formalistické chápání v době totality před rokem 1989. Občané se z praktických důvodů nemohou vždy zúčastnit všech zasedání zastupitelstva, zveřejnění programu má proto rozhodný význam pro realizaci jejich politických práv. "Dodatečné" zařazení bodů proto vede k faktickému vyprázdnění uvedeného práva, kterému správní soudy formalisticky ochranu naopak poskytují.
9. Podle stěžovatele nelze na nyní posuzovanou věc použít závěry uvedeného nálezu sp. zn. IV. ÚS 331/02, neboť Ústavní soud jím chránil kontrolní funkci zastupitelstva vůči starostovi a ctil možnost vyvodit důsledky jeho politické odpovědnosti vůči zastupitelstvu. To je totiž nejvyšší přímo volený orgán územní samosprávy, který je jako jediný zakotven v ústavním pořádku. Ústavní soud proto chránil realizaci možnosti politické odpovědnosti starosty vůči zastupitelstvu jako ústavním pořádkem předpokládanému hlavnímu orgánu samosprávy obce. Jeho závěry nelze vyložit obecně v neprospěch práva podílet se na správě věci veřejných. V nyní posuzované věci má sporný bod závažný rozpočtový dopad, neboť se týká investice v objemu více než poloviny ročního rozpočtu Zlínského kraje; o to větší význam má znemožnění se k němu vyjádřit.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměl (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně na přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda lze řízení jako celek pokládat za řádně vedené. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
12. Stěžovatelova argumentace je založena na nesouhlasu s tím, jak správní soudy vyložily meze své pravomoci (ingerence státu) zasáhnout do ústavně zaručeného práva na samosprávu územně samosprávného celku. K této problematice se Ústavní soud vyjádřil již ve shora uvedeném nálezu sp. zn. IV. ÚS 331/02, stěžovatel však zpochybňuje použitelnost jeho závěrů na nyní posuzovanou věc. V prvé řadě je proto nutno uvést, že Ústavní soud v uvedeném nálezu vyšel z východiska, že zásah státu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy je přípustný toliko tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona nepochybně, a rovněž toliko za situace, kdy je porušení zákona územním samosprávným celkem dovozeno subsumpcí pod právní normu vyloženou secundum et intra, nikoli již preater legem. Zdůraznil, že ústavní pořádek České republiky omezil dohled státu nad místní samosprávou na nezbytné minimum.
13. Ústavní soud v uvedeném nálezu rovněž připustil, že "dodatečné" předkládání závažných bodů programu zasedání zastupitelstva místního samosprávného celku může působit netransparentně a omezovat možnost občanů účastnit se jejich projednávání, zákon to však připouští. Z uvedeného nálezu neplyne, že Ústavní soud jako důvod pro svoje rozhodnutí vzal význam kontrolní funkce zastupitelstva. Naopak, Ústavní soud závěry formuloval v obecné rovině a není důvod, proč by jeho východiska nebyla na nyní posuzovanou věc použitelná.
14. V nyní posuzované věci nejsou ani jiné důvody, pro které by bylo namístě se od vysloveného závěru odchýlit. Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291) zdůraznil, že při rozhodování o zásahu státu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Nutno podotknout, že správní soudy uvedené posoudily a neomezily se toliko na odkaz na uvedený nález Ústavního soudu. Zdůraznily přitom, že právo občana kraje vyjadřovat na zasedání zastupitelstva svá stanoviska [§12 odst. 2 písm. b) krajského zřízení] je výslovně omezeno zákonem (§42 odst. 4 krajského zřízení). Rovněž konstatovaly politickou odpovědnost zastupitelstva za jednání, které sice je v souladu se zákonem, avšak není v souladu s jinými mimoprávními standardy politického jednání. Přitom se z napadených rozsudků podává, že upřednostnění jedné hodnoty (práva na samosprávu) nevede v nyní posuzované věci k vyprázdnění hodnoty druhé (práva občanů podílet se na správě věcí veřejných).
15. Jakkoli lze souhlasit s tím, že "dodatečné" zařazení závažného bodu na program zasedání zastupitelstva může objektivně vzbuzovat pochybnosti o "čestnosti" takového postupu, není však pravdou, že jím dochází k "faktickému vyprázdnění" ústavně zaručeného práva občanů podílet se na správě veřejných věcí. Stěžovateli nebylo znemožněno se zasedání účastnit a k dodatečně zařazenému bodu se vyjádřit, případná účast stěžovatele na zasedání a tím mu daná možnost podílet se na správě věcí spadajících do působnosti zastupitelstva vyprázdněna nebyla, byť lze připustit, že dopředu zveřejněný program může mít vliv na účast občana na daném zasedání. Rozhodné však je, zda při konaném zasedání skutečně občané kraje měli možnost se ke sporným bodům vyjádřit. Proto lze tím spíše souhlasit s tím, jak správní soudy zhodnotily meze práva občana kraje vyjadřovat svá stanoviska na zasedání zastupitelstva podle §12 odst. 2 písm. b) krajského zřízení.
16. Není proto neústavní, spokojily-li se správní soudy se zjištěním, že neexistují důvody pro závěr o zásahu do práva na samosprávu s poukazem na zákonnou dovolenost postupu vedlejšího účastníka. Jejich zdrženlivost a důraz na znění zákona nejsou neústavní, nejsou ani v rozporu s tzv. materiálním pojetím veřejných subjektivních práv. K tomu je nutné dodat, že právní formalismus, byť má tento pojem v právní praxi často negativní konotace (srov. např. SOBEK, T. Argumenty teorie práva. Praha: Ústav státu a práva, 2008, s. 235 a násl.), má v právu svůj význam, neboť zvyšuje možnost předvídat následky právního jednání (k tomu viz KÜHN, Z. Aplikace práva soudcem v éře středoevropského komunismu a transformace. Praha: C. H. Beck, 2005, s. 4 až 6), a tím působí ve prospěch právní jistoty v právu jako jeho základní hodnoty (srov. např. GERLOCH, A. Teorie práva. 3. rozšířené vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004, s. 140). I proto se judikatura Ústavního soudu dovolává jako kritéria neústavnosti toliko formalismu přepjatého [srov. např. nález ze dne 11. 7. 1996 sp. zn. III. ÚS 127/96 (N 68/5 SbNU 519) či bod 19 nálezu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. I. ÚS 2656/12 (N 78/69 SbNU 321)] či přílišného (srov. např. bod 21 nálezu ze dne 16. 6. 2020 sp. zn. IV. ÚS 410/20; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Přitom je rozhodné, že správní soudy zaměřily svoji pozornost na skutečnou možnost stěžovatele zúčastnit se zasedání zastupitelstva. Stěžovatel jim proto nemůže úspěšně vytýkat přepjatý či přílišný formalismus při stanovení meze jejich pravomoci zasáhnout do práva na samosprávu.
17. Kromě toho, stěžovatel ani nepopírá, že obsah bodu programu zasedání zastupitelstva územního samosprávného celku je součástí práva na samosprávu, nenamítá neústavnost §42 odst. 4 krajského zřízení, ani z dostupných podkladů nevyplývá, že neústavnost uvedeného ustanovení v předcházejícím řízení namítal.
18. K analogickému použití pravidel procesu přijímání územního plánu lze toliko uvést, že jednou z podmínek analogie v právu je mezera v právní úpravě (srov. např. bod 35 nálezu ze dne 23. 6. 2020 sp. zn. IV. ÚS 2257/18). To v nyní posuzované věci neplatí, ostatně stěžovatel ani takové tvrzení nevznáší.
19. Z výše uvedených důvodů správní soudy napadenými rozhodnutími nezasáhly do ústavně zaručených práv stěžovatele, Ústavní soud ústavní stížnost odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. ledna 2021
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu