ECLI:CZ:US:2022:3.US.1615.22.1
sp. zn. III. ÚS 1615/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele S. H., zastoupeného JUDr. Stanislavem Hájkem, advokátem se sídlem náměstí Republiky 202/28, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 62/2021-74 ze dne 19. 4. 2022 a usnesení Městského soudu v Praze č. j. 9 A 85/2016-216 ze dne 11. 2. 2021, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
1. Výše označený stěžovatel podal v zákonné lhůtě prostřednictvím advokáta a po vyčerpání všech procesních prostředků, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů; dále jen "zákon o Ústavním soudu"), ústavní stížnost. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, neboť má za to, že jimi byla porušena jeho práva zakotvená v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 4 a čl. 95 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "Ústava"), a v čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). S ústavní stížností stěžovatel spojil návrh na zrušení ustanovení §14 odst. 3 písm. e) zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně utajovaných informací").
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti, jejího doplnění a připojených výše uvedených rozhodnutí, stěžovatel se u správních soudů neúspěšně domáhal zrušení rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu o nevydání osvědčení stěžovateli pro přístup k utajovaným informacím pro stupeň utajení "Důvěrné". Bližší obsah napadených rozhodnutí, jakož ani průběh řízení, které jejich vydání předcházelo, není třeba podrobněji rekapitulovat, neboť jak napadená rozhodnutí, tak průběh procesu jsou účastníkům řízení známy.
3. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, není tedy součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů. V tomto smyslu musí být formulována již ústavní stížnost, přičemž námitky, které jsou svou podstatou pouhým pokračováním předchozí polemiky s rozhodnutími obecných soudů z pohledu podústavního práva, nemohou být důvodem pro kasační zásah Ústavního soudu.
4. Ústavní soud stojí se svou specifickou rolí strážce ústavnosti mimo soustavu obecných soudů a jeho úkolem není reagovat na každou nezákonnost, ale rušit ty akty orgánů veřejné moci, resp. ta soudní rozhodnutí, jejichž protiprávnost dosahuje míry protiústavnosti, znamenající porušení ústavním pořádkem garantovaných základních práv a svobod, v podstatné intenzitě. Doktrína přezkumu soudních rozhodnutí Ústavním soudem, založená na principu sebeomezení, nacházela již od počátku typové skupiny vad spočívajících například v nedostatku ústavní konformity výkladu norem podústavního práva, v aplikaci nesprávně vybrané normy či ve svévolné aplikaci normy podústavního práva, při níž je právní závěr v extrémním nesouladu se skutkovými a právními zjištěními. Judikatura Ústavního soudu postupně precizovala tyto tzv. kvalifikované vady, znamenající porušení ústavnosti, v rovině materiální i procesní. V první jde kupříkladu o nezohlednění dopadu některého základního práva či svobody na posuzovanou věc, o nepřijatelnou libovůli spočívající v nerespektování jednoznačného znění kogentní normy, o zjevné a neodůvodněné vybočení ze standardů výkladu odpovídajícího uznávanému (doktrinálnímu) pojetí právního institutu (pojmu), nebo též o interpretaci, která se ocitla v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (přepjatý formalismus). Ve druhé rovině se jedná, v rámci principů (komponentů) spravedlivého procesu, například o absenci řádného, srozumitelného a logického odůvodnění rozhodnutí, o odklon obecného soudu od konstantní judikatury bez dostatečného vyložení důvodů a mnohé vady další (ke všemu viz nálezy sp. zn. III. ÚS 84/94, III. ÚS 166/95, III. ÚS 269/99, Pl. ÚS 85/06, III. ÚS 3397/17 a další).
5. V posuzované věci je ústavní stížnost založena zejména na nesouhlasu s postupem obecných soudů, které neprovedly stěžovatelem navrhované důkazy. Situace v posuzované věci je specifická s ohledem na to, že pro rozhodnutí ve věci je nutné zohlednit velké množství utajovaných informací. Ochranu utajovaných informací v soudním řízení upravuje §133 zákona o ochraně utajovaných informací tak, že utajované informace se oddělí do utajované části spisu, k níž má přístup pouze soud. Účastník řízení, jeho zástupce a osoby zúčastněné na řízení do oddělené části spisu nahlížet nemohou.
6. Důsledkem této právní úpravy je omezení procesních práv účastníka řízení, a tedy v posuzovaném případě stěžovatele. Nevyhnutelné omezení procesních práv je v tomto typu řízení kompenzováno zvýšenou aktivitou soudu, který podle rozsudku NSS č. j. 7 As 31/2011-101 "z úřední povinnosti, i nad rámec žalobních námitek, přezkoumá relevanci těch informací, jež účastníkovi řízení nebyly zpřístupněny a ve vztahu k nimž je mu znemožněno, či přinejmenším zásadně omezeno, právo namítat jejich nezákonnost, věcnou nesprávnost nebo relevanci pro řízení." Podle stěžovatele tuto svou povinnost obecné soudy nesplnily, protože neprovedly důkazy navržené stěžovatelem.
7. I přes zmiňovanou aktivnější roli obecných soudů v tomto typu řízení nutnou ke kompenzaci omezení procesních práv účastníka řízení nelze dospět k závěru, že by soud byl povinen provést jakýkoli důkaz, který účastník řízení navrhne. Podle §52 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, platí, že o tom, které z navržených důkazů budou provedeny, rozhoduje soud. Je to ostatně jediné řešení způsobilé zajistit, že soudní řízení bude možné v přiměřeném časovém rámci ukončit rozhodnutím.
8. Námitky stěžovatele a jím navrhované důkazy se týkaly věrohodnosti zpravodajských informací, resp. pravdivosti a pravosti podkladů poskytnutých zpravodajskou službou. V návaznosti na ustálenou judikaturu správních soudů, jak byla shrnuta v usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 4 As 1/2015-40, odst. 30, vyplývá, že "[s]právní soudy ... nemohou přezkoumávat pravost a pravdivost podkladů poskytnutých zpravodajskou službou, ve kterých jsou předmětné utajované informace obsaženy", že to však neznamená, že by správní soudy "nemohly zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost zpravodajské informace a její relevanci ve vztahu k předmětnému bezpečnostnímu řízení." Rozšířený senát rovněž uvedl, jak by informace zpravodajské služby měly vypadat, aby soud mohl jejich věrohodnost a přesvědčivost zhodnotit: "Postačoval by konkrétní popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné." (tamtéž, odst. 28).
9. V posuzované věci Městský soud v Praze i Nejvyšší správní soud správně konstatovaly, že nemohou přezkoumávat pravost a pravdivost podkladů poskytnutých zpravodajskou službou. Naopak se oba uvedené soudy ve svých rozhodnutích, v rámci limitů vyplývajících z ochrany utajovaných skutečností, velmi podrobně věnovaly zdůvodnění, proč považovaly zpravodajské informace, na nichž je napadené rozhodnutí založeno, za relevantní pro posouzení existence bezpečnostního rizika a zároveň za věrohodné a dostatečně přesvědčivé.
10. Městský soud v Praze ve svém usnesení č. j. 9 A 85/2016-216 ze dne 11. 2. 2021 uvedl, jaké informace měl k dispozici v utajované části spisu (konkrétní zjištění o stýkání se stěžovatele s konkrétní osobou, včetně konkrétních informací o době trvání, rozsahu i charakteru těchto kontaktů, a dále informace o tom, že dotyčná osoba vskutku vyvíjela činnost proti zájmům České republiky), včetně identifikace původu těchto informací (zprávy zpravodajské služby a příslušných orgánů státu) a způsobu jejich získání (mimo jiné odposlech a záznam telekomunikačního provozu, monitorování činnosti zájmových osob), a uvedl důvody, proč tyto informace považoval za věrohodné a relevantní: "Zpráva zpravodajské služby o výsledku šetření k osobě žalobce ve spojení se zprávou příslušného orgánu státu o žalobci pak nade vši pochybnost prokazují, že žalobce se s dotyčnou osobou vyvíjející činnost proti zájmům České republiky vědomě a dlouhodobě stýkal. V žádném případě se nejednalo o nahodilé či výjimečné kontakty, které by měly pouze společenský charakter. Doba trvání, rozsah i charakter těchto kontaktů jsou podrobně popsány v utajovaných písemnostech, ze kterých žalovaný při rozhodování ve věci samé vycházel." Jestliže soud, poté co se seznámil s oddělenou utajovanou částí spisu, dospěl k závěru, že v ní obsažené informace "ve svém souhrnu jednoznačně potvrzují závěr žalovaného o existenci bezpečnostního rizika u stěžovatele", je zcela logické, že neprováděl důkazy k dalšímu ověření věrohodnosti podkladových materiálů. Z napadených rozhodnutí je tedy patrné, že Městský soud v Praze i Nejvyšší správní soud si byly vědomy zásad, kterými se řídí činnost soudu v tomto typu řízení, dostatečným způsobem zohlednily a vypořádaly ústavně relevantní návrhy stěžovatele ve vztahu k věrohodnosti a relevanci zpravodajských informací a v míře dané zvláštní povahou řízení své závěry vyjádřily v odůvodněních napadených rozhodnutí, nelze proto dospět k závěru o porušení práva na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny.
11. Stěžovatel dále namítal, že nevydáním osvědčení pro přístup k utajovaným informacím bylo stěžovateli zasaženo do jeho práva na svobodnou volbu povolání garantovaného v čl. 26 odst. 1 Listiny, protože pro takřka každou vedoucí pozici u Policie ČR je vyžadována bezpečnostní prověrka se stupněm utajení "Důvěrné". Stěžovatel dále tvrdí, že z jeho pracovní náplně vyplývaly i úkoly spočívající ve stýkání se s osobami jednajícími ve prospěch Policie ČR, které zároveň vyvíjely činnost proti zájmům České republiky. Podle stěžovatele pak z ustanovení §14 odst. 3 písm. e) zákona o ochraně utajovaných informací vyplývá, že řádné plnění jeho pracovních povinností automaticky vede ke vzniku bezpečnostního rizika a tudíž ke ztrátě způsobilosti svou profesi dále vykonávat.
12. Tato úvaha stěžovatele je však na první pohled nesprávná. Důvody pro vznik bezpečnostního rizika uvedené v §14 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací totiž samotná právní úprava zjevně nechápe jako automatickou existenci bezpečnostního rizika, když v ustanovení §14 odst. 6 téhož zákona stanoví, že při "posuzování, zda skutečnost uvedená v odstavci 3 je bezpečnostním rizikem, se přihlíží k tomu, do jaké míry může ovlivnit schopnost utajovat informace, k době jejího výskytu, k jejímu rozsahu, charakteru a k chování fyzické osoby v období uvedeném v odstavci 4." Pro závěr o existenci bezpečnostního rizika je tedy podstatná nikoli pouze existence styků s osobou, která vyvíjí nebo vyvíjela činnost proti zájmu České republiky, ale také splnění citovaných kontextuálních kritérií. Nejvyšší správní soud tato kritéria posoudil a v odstavci 45 napadeného rozsudku uvádí, že "po seznámení s utajovanými informacemi obsaženými v oddělené části spisu konstatuje, že povaha těchto kontaktů rozhodně neodpovídá pracovní náplni policisty" a v odstavci 44 potvrzuje závěry Městského soudu v Praze, že stěžovatelovo jednání "zakládá pochybnosti o jeho nestrannosti a o řádném a svědomitém výkonu funkce veřejného činitele, potažmo pak i o jeho schopnosti a ochotě dodržovat zásady ochrany utajovaných informací."
13. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud konstatuje, že neshledal existenci zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatele, proto mu nezbylo než ústavní stížnost odmítnout jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Návrh na zrušení ustanovení §14 odst. 3 písm. e) zákona o ochraně utajovaných informací, odmítl Ústavní soud podle §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu již proto, že tento akcesorický návrh sleduje osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. srpna 2022
Vojtěch Šimíček, v. r.
předseda senátu