ECLI:CZ:US:2022:Pl.US.9.22.1
sp. zn. Pl. ÚS 9/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského, soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj), Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů: 1) Milana Starce, 2) Daniela Gabryše, 3) Zuzany Pechové a 4) Sousedského spolku X, zastoupených Mgr. Pavlem Francem, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti 1) usnesení vlády č. 72 ze dne 2. února 2022 k návrhu na sjednání Dohody mezi vládou České republiky a vládou Polské republiky o spolupráci k řešení vlivů těžební činnosti v povrchovém hnědouhelném dole Turów v Polské republice na území České republiky, a proti 2) Uzavření Dohody mezi vládou České republiky a vládou Polské republiky o spolupráci k řešení vlivů těžební činnosti v povrchovém hnědouhelném dole Turów v Polské republice na území České republiky, přičemž "Vláda České republiky je povinna přijmout všechny kroky, aby nezákonné rozhodnutí napravila.", za účasti vlády jako účastníka řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
I
1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), došlým Ústavnímu soudu dne 4. 4. 2022, stěžovatelé napadají usnesení vlády č. 72 ze dne 2. února 2022 k návrhu na sjednání Dohody mezi vládou České republiky a vládou Polské republiky o spolupráci k řešení vlivů těžební činnosti v povrchovém hnědouhelném dole Turów v Polské republice na území České republiky (dále jen "usnesení vlády č. 72") a Uzavření Dohody mezi vládou České republiky a vládou Polské republiky o spolupráci k řešení vlivů těžební činnosti v povrchovém hnědouhelném dole Turów v Polské republice na území České republiky (dále jen "Dohoda č. 1/2022 Sb.m.s.") a požadují, aby vláda České republiky byla povinna "přijmout všechny kroky, aby nezákonné rozhodnutí napravila". (bod III. petitu). Stěžovatelé 1) až 3) mají za to, že těmito akty byla porušena jejich ústavně zaručená práva podle čl. 11 a čl. 35 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol"). Stěžovatel 4) má za to, že těmito akty bylo porušeno jeho ústavně zaručené právo podle čl. 35 Listiny.
II
2. Stěžovatelé v obsáhlém návrhu především popsali dosavadní procesní a věcnou stránku souzené věci, zdůraznili její bezprecedentnost a poukázali na to, že usnesení vlády č. 72 a Dohoda č. 1/2022 Sb.m.s. mají povahu nezákonného zásahu orgánu veřejné moci. S odkazy na tvrzená porušení základních práv zaručených v čl. 11 a čl. 35 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu dovodili svou aktivní legitimaci k podání ústavní stížnosti. Připomněli, že vláda při přijímání usnesení a uzavírání mezinárodních dohod vystupuje v postavení vrcholného orgánu výkonné moci a nikoliv "ve vrchnostenském postavení ve smyslu rozhodování o individuálních právech a povinnostech osob v rámci správní činnosti". Stěžovatelé k zásahu do vlastnického práva chráněného čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu připomněli "požadavek aktivní ochrany legitimního očekávání ochrany tohoto práva" orgány veřejné moci, jakož i nedostatečnost nutných opatření k ochraně podzemních vod a vzdání se právních nástrojů k ochraně jejich práv. K porušení práva na příznivé životní podmínky podle čl. 35 Listiny zdůraznili především rozsah a intenzitu tohoto porušení, a to nejen z hlediska vnitrostátní právní úpravy [zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, zákon č. 168/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě a o změně některých zákonů a zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)], ale také směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/60/ES stanovící rámce pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky. V dalším podrobněji poukázali na škody způsobované těžbou v dole Turów, na jejich důsledky a na s nimi spojený synergický efekt. Konečně uvedli, že vláda svým podpisem zcela rezignovala na povinnost chránit jejich právo na příznivé životní prostředí.
III
3. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k posouzení podání a v něm uvedených jednotlivých návrhů, je povinen zkoumat, zda tyto návrhy splňují všechny požadované náležitosti a zda jsou dány podmínky jejich projednání stanovené zákonem o Ústavním soudu.
4. Stěžovatelé v petitu návrhu pod body I. a II. požadují jen vyslovení porušení ústavně zaručených práv a svobod usnesením vlády č. 72 a Dohodou č. 1/2022 Sb.m.s. ve smyslu §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Aby se Ústavní soud vyvaroval podezření z formalismu, dovodil, že stěžovatelé také usilují o zrušení napadených aktů podle §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Bod III. petitu pak Ústavní soud posoudil jako návrh na stanovení povinnosti vládě k nápravě "nezákonného rozhodnutí".
5. Ústavní soud konstatuje, že v části návrhu, která se týká usnesení vlády č. 72, podmínky řízení splněny nejsou, neboť není k jejímu projednání podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu příslušný. Ústavní soud v prvé řadě připomíná, že vláda jako vrcholný orgán výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) řídí a kontroluje výkon státní správy a rozhoduje o zásadních otázkách celostátního významu, nepřísluší-li rozhodování o nich ministerstvům, jiným ústředním orgánům státní správy, nebo jimi řízeným orgánům. Vláda jako kolegiální orgán projevuje svou vůli hlasováním jejích jednotlivých členů a jeho výsledkem je z hlediska formy akt nazvaný usnesení vlády (srov. čl. 76 Ústavy). Usnesení vlády zavazují všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon.
6. Z textu napadeného usnesení se podává, že jde o rozhodnutí, jímž vláda vyslovila souhlas se sjednáním Dohody č. 1/2022 Sb.m.s. a zmocnila "předsedu vlády a jako alternáta ministra zahraničních věcí k podpisu Dohody". Obsahově lze toto usnesení kvalifikovat jako interní (individuální) akt, kterým vláda jako vrcholný orgán výkonné moci ukládá úkoly jednotlivým členům vlády. Ústavní soud již dříve konstatoval (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 482/97), že usnesení vlády v této podobě představuje běžný, ústavně konformní prostředek, kterým vláda v rámci své pravomoci týkající se vnitřní úpravy chodu vládních záležitostí sjednocuje svou činnost a realizuje svou politickou vůli. V posuzované věci tedy vláda v napadeném usnesení vyjádřila vedle zmocnění předsedy vlády (resp. ministra zahraničních věcí) k podpisu Dohody č. 1/2022 Sb.m.s. také souhlas (vůli) s jejím sjednáním. Z ústavně zakotvené pravomoci a působnosti Ústavního soudu nelze dovodit jeho pravomoc rušit interní rozhodnutí vlády (akty řízení). Ústavní soud se již dříve např. vyjádřil k přezkumu usnesení vlády, kterým byla schválena Politika územního rozvoje České republiky (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 5/10 a Pl. ÚS 22/14). Konstatoval, že za situace, kdy tento dokument ani jeho jednotlivé části nemají povahu opatření obecné povahy a jsou přijímány vládou ve formě usnesení, nelze hovořit o použití správního uvážení, a tudíž ani o možnosti soudního přezkumu. Ústavní soud pro úplnost dodává, že v daném případě nejde o rozhodnutí, kterým by vláda realizovala svou pravomoc vydávat podle čl. 78 Ústavy k provedení zákona a v jeho mezích nařízení jako odvozený podzákonný právní předpis; stejně tak daný akt nemá ani povahu interního normativního aktu (směrnice) vlády (podrobněji k povaze, formám a k právním důsledkům usnesení vlády srov. SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 4., aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 271an.).
7. Ústavní soud rovněž neshledal, že by byl příslušný k rozhodnutí o návrhu na zrušení Dohody č. 1/2022 Sb.m.s. jako mezinárodní smlouvy vládní podle rozhodnutí prezidenta republiky č. 144/1993 Sb., o sjednávání mezinárodních smluv [čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy]. Jeho přezkumná pravomoc je v čl. 87 odst. 2 Ústavy a v §71a až 71e zákona o Ústavním soudu omezena pouze na mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy. Pod tento režim napadená Dohoda č. 1/2022 Sb.m.s. nespadá (nejde o tzv. smlouvu prezidentskou). Uzavření, realizaci a respektování takové smlouvy vládou České republiky lze posuzovat jen v rámci její ústavně politické odpovědnosti vůči Poslanecké sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy) se všemi z toho případně plynoucími důsledky.
8. Ústavní soud pro úplnost připomíná, že Dohoda č. 1/2022 Sb.m.s. nemá vůči stěžovatelům bezprostřední účinky a závazky z ní vyplývající se týkají České republiky a Polské republiky, konkrétně jejich vlád. Vnitrostátní úroveň ochrany ústavně zaručených práv fyzických nebo právnických osob by mohla být případně dotčena až zprostředkovaně, v důsledku pravomocného rozhodnutí v řízení, jehož by byly tyto osoby účastníky nebo až v důsledku jiného zásahu orgánu veřejné moci [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
9. Konečně k bodu III. petitu, požadujícímu uložit vládě povinnost "přijmout všechny kroky, aby nezákonné rozhodnutí napravila", Ústavní soud konstatuje, že jde rovněž o návrh, k jehož projednání není příslušný. Nejde totiž o situaci předvídanou čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a §82 odst. 3 písm. b) in fine zákona o Ústavním soudu, podle něhož by Ústavní soud v případě jiného zásahu, než je rozhodnutí, mohl zakázat příslušnému státnímu orgánu, aby v porušování práva a svobody stěžovatelů pokračoval a přikázal mu, aby pokud by to bylo možné, obnovil stav před porušením.
IV
10. Na základě výše uvedeného Ústavní soud návrh (ve všech jeho částech) mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků - za použití argumentu a minori ad maius - podle ustanovení §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu jako návrh, k jehož projednání není příslušný, odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2022
Pavel Rychetský, v. r.
předseda Ústavního soudu