ECLI:CZ:US:2008:2.US.99.07.1
sp. zn. II. ÚS 99/07
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj) - ze dne 7. října 2008 sp. zn. II. ÚS 99/07 ve věci ústavní stížnosti Ing. K. M. proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 11. 2006 č. j. 8 Co 641/2006-178, jímž bylo rozhodnuto o stěžovatelově odvolání ve věci náhrady škody z titulu nečinnosti pozemkového úřadu tak, že byl zrušen rozsudek okresního soudu a jako věcně příslušný soud v prvním stupni byl označen krajský soud, za účasti Krajského soudu v Ostravě jako účastníka řízení.
Výrok
I. Postupem porušujícím čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod byla usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 11. 2006 č. j. 8 Co 641/2006-178 porušena základní práva stěžovatele garantovaná čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Toto rozhodnutí se proto ruší.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavní stížností podanou k poštovní přepravě dne 10. 1. 2007 a doplněnou podáním ze dne 22. 1. 2007, tedy podanou ve lhůtě 60 dnů od doručení napadeného rozhodnutí (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující ostatní náležitosti vyžadované zákonem o Ústavním soudu, se stěžovatel domáhal zrušení výše uvedeného rozhodnutí, neboť měl za to, že jím krajský soud porušil jeho právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítané porušení svého práva na spravedlivý proces spatřoval zejména v tom, že krajský soud při posouzení otázky věcné příslušnosti v napadeném usnesení nepostupoval správně, neboť podle §9 odst. 3 o. s. ř. spory z dalších, v ustanovení §9 odst. 3 neuvedených obchodně závazkových vztahů včetně sporů o náhradu škody náleží do věcné příslušnosti krajských soudů, je-li splněna podmínka, že jde o spory vzniklé mezi podnikateli při jejich podnikatelské činnosti a že nejde o spory uvedené ve výjimce pod písmenem r) body 1 až 6. Dále uvedl, že podnikatelem je ve smyslu zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, každá fyzická nebo právnická osoba, která oprávněně podniká tím, že vykonává soustavně a samostatně podnikatelskou činnost vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku [zde odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 140/99 ze dne 8. 7. 1999 (N 101/15 SbNU 39)]. Avšak zařazení pozemkových úřadů do státní správy vylučovalo a vylučuje, aby pozemkový úřad mohl být považován za podnikatele, a výkon jeho správní činnosti při provádění a organizování pozemkových úprav stanovený normami veřejného práva nelze považovat za podnikatelskou činnost. Do 31. 12. 2002 byly pozemkové úřady podle zákona č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů, samostatnými referáty okresních úřadů určenými pro výkon činností uvedených v §12 tohoto zákona. Zákon č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, pak zřídil pozemkové úřady jako organizační složky Ministerstva zemědělství, které jako správní úřady vykonávají činnosti uvedené v §20 zákona č. 139/2002 Sb. Kogentní normy veřejného práva (zákon č. 284/1991 Sb. a zákon č. 139/2002 Sb.) upravující výkon činností pozemkového úřadu vylučují závěr, aby pozemkový úřad mohl být pokládán za podnikatele a jeho činnost za podnikání. Jestliže předmětem řízení je nárok podnikatele na náhradu škody způsobené mu nesprávným úředním postupem pozemkového úřadu, za kterou odpovídá stát podle §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), není splněna podmínka věcné příslušnosti krajského soudu podle §9 odst. 3 o. s. ř., poněvadž nejde o spor mezi podnikateli při jejich podnikatelské činnosti. K takovému závěru dospěl i Krajský obchodního soud v Ostravě v usnesení ze dne 17. 8. 2000 č. j. 11 Cm 208/2000-10, kterým vyslovil svoji věcnou nepříslušnost pro nesplnění podmínek věcné příslušnosti dle §9 odst. 3 a 4 o. s. ř. a které krajský soud v napadeném usnesení nerespektoval.
3. Stěžovatel proto vyjádřil přesvědčení, že krajský soud v napadeném usnesení porušil svým postupem nejen procesní normy, které mají kogentní povahu, ale též ústavní princip spočívající v povinnosti neohrožovat důvěru osob v akty veřejné moci a princip respektování pravomocných rozhodnutí, a v konečném důsledku tak zasáhl do jeho práva na spravedlivý proces, když napadené usnesení krajského soudu nebylo řádným a vyčerpávajícím způsobem odůvodněno. Stěžovatel v této souvislosti odkázal na nálezy Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 647/02 ze dne 27. 8. 2004 (N 120/34 SbNU 245), I. ÚS 60/01 ze dne 28. 8. 2001 (N 127/23 SbNU 227) či I. ÚS 336/2000 ze dne 22. 5. 2002 (N 61/26 SbNU 143). Proto s ohledem na výše uvedené navrhl, aby Ústavní soud v záhlaví citované rozhodnutí svým nálezem zrušil.
4. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil Krajský soud v Ostravě, zastoupený JUDr. Čestmírem Matějem, přičemž ve svém podání pouze odkázal na odůvodnění napadeného usnesení a argumentaci tam uvedenou.
5. Podle §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Účastníci souhlas poskytli a od ústního jednání bylo upuštěno.
II.
6. Ústavní soud si k posouzení námitek a tvrzení stěžovatele a účastníka řízení rovněž vyžádal spis Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 18 Cm 9/2007 a v něm založený spis sp. zn. 10 C 170/2003, z něhož zjistil následující skutečnosti.
7. Žalobou podanou u Okresního soudu ve Vsetíně dne 19. 6. 2003 proti České republice - Ministerstvu zemědělství stěžovatel uplatňoval nárok na náhradu škody v celkové výši 841 000 Kč se 7,5% úrokem z prodlení od 16. 12. 2001 do zaplacení, spočívající ve ztrátě na zisku způsobené mu nesprávným úředním postupem [§13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], a to nečinností pozemkového úřadu ve Vsetíně jako správního úřadu [§19 odst. 1 písm. a) zákona č. 139/2002 Sb.]. V důsledku tvrzené nečinnosti pozemkového úřadu, který od roku 1999 nekonal činnosti, které mu při organizování pozemkových úprav ukládá §12 zákona č. 284/1991 Sb. a od ledna 2003 nově §20 zákona č. 139/2002 Sb., nemohl stěžovatel jako zhotovitel splnit závazek ze smlouvy o dílo ze dne 23. 11. 1998 (č. 16/98 - dále jen "smlouva") uzavřené s Okresním úřadem Vsetín - Okresním pozemkovým úřadem jako objednatelem, tzn. dokončit návrh komplexní pozemkové úpravy v katastrálním území Valašské Příkazy (projekčně návrhové a geodetické práce) a dosáhnout odměny za jeho vypracování. Stěžovatel v odstavci I. žaloby přesně označil, které činnosti měl pozemkový úřad konat podle výše citovaných zákonů (např. určení opatrovníka, určení obvodu pozemkové úpravy, vyjádření ke změnám průběhu katastrálních hranic či ocenění nároku vlastníků aj.) a které byly nezbytnými pro vyhotovení návrhu pozemkové úpravy. Dále odkázal na pravomocný rozsudek Okresního soudu v Ostravě ze dne 7. 4. 2003 sp. zn. 63 C 48/2000 (viz níže bod 11), v němž soud konstatoval u pozemkového úřadu nečinnost a vědomé zanedbání potřebné součinnosti k dokončení předmětu plnění smlouvy.
8. Okresní soud ve Vsetíně rozsudkem ze dne 29. 4. 2005 č. j. 10 C 170/2003-99 žalobu stěžovatele zamítl jako nedůvodnou, jelikož dospěl k závěru, že stěžovateli nečinností České republiky - Ministerstva zemědělství žádná škoda nevznikla. Okresní soud po provedeném dokazování vzal za prokázané, že skutečně došlo k uzavření předmětné smlouvy, jejíž předmět plnění a závazky obou stran byly rozvrženy do pěti etap. Cena předmětu plnění byla sjednána ve výši 2 452 650 Kč, počátek zahájení prací na listopad 1998 a ukončení bylo dohodnuto na prosinec 1999. Dále, že v bodě V. se účastníci dohodli, že v případě, že vznikne prodlení v průběhu správního řízení o pozemkových úpravách nebo prodlení nedodáním podkladů objednatelem, se lhůta ukončení prací prodlužuje o dobu trvání prodlení objednatele. Soud svůj závěr o neexistenci škody stěžovatele způsobené mu nesprávným úředním postupem (nečinností) pozemkového úřadu opřel o interpretaci §13 zákona č. 82/1998 Sb., kterou dovodil, že "škoda tedy musí být způsobena v situaci, kdy vůči poškozenému vystupuje stát z pozice orgánu veřejné moci, tedy uplatňuje své pravomoci dané mu zákonem jako vrchnostenský orgán (zejména když je poškozený účastníkem správního řízení atd.). O takovou skutečnost se ale v tomto případě nejedná. (Stěžovatel) a žalovaná (Česká republika - Ministerstvo zemědělství) jsou účastníky soukromoprávního vztahu, smlouvy uzavřené na základě obchodního zákoníku, oba účastníci mají v zásadě rovnoprávné postavení i přesto, že jedním z účastníků je stát. (Stěžovatel) by své nároky mohl uplatňovat pouze soukromoprávní žalobou." (str. 3 rozsudku). Dále soud konstatoval, že taková žaloba by byla předčasná, neboť závazkový vztah stále trvá a ve smlouvě bylo účastníky dohodnuto, že doba dokončení díla se prodlužuje o dobu prodlení objednatele. "(Stěžovatel) bude mít podle smlouvy právo na zaplacení ceny za dílo převážně až po jeho dokončení a po provedení prací bude žalovaná povinna mu cenu díla zaplatit." (str. 3 rozsudku). K závěrům z citovaného rozsudku Okresního soudu v Ostravě, na který stěžovatel odkazoval, se okresní soud nikterak nevyjádřil.
9. Okresní soud ve Vsetíně rozhodoval za situace, kdy tomuto řízení předcházelo řízení zahájené na základě žaloby Okresního úřadu Vsetín - Okresního pozemkového úřadu (objednatele) ze dne 8. 8. 2000 (doplněné podáními ze dnů 11. 10. 2002 a 27. 3. 2003), v níž žalobce požadoval, aby soud uložil stěžovateli povinnost řádně splnit závazek z předmětné smlouvy o dílo, tedy zhotovit návrh komplexní pozemkové úpravy v katastrálním území Valašské Příkazy, a to v žalobou podrobně vymezeném rozsahu.
10. V této věci nejdříve Krajský obchodní soud v Ostravě usnesením ze dne 17. 8. 2000 č. j. 11 Cm 208/2000-10 vyslovil svoji věcnou nepříslušnost a postoupil věc Okresnímu soudu v Ostravě jako soudu věcně příslušnému. Svůj závěr soud odůvodnil tím, že se nejedná o věc, pro kterou by byl krajský obchodní soud dle §9 odst. 3 a 4 o. s. ř. věcně příslušný (viz kopii usnesení přiloženou stěžovatelem k ústavní stížnosti).
11. Okresní soud v Ostravě jako soud věcně příslušný žalobu Okresního úřadu Vsetín rozsudkem ze dne 7. 4. 2003 sp. zn. 63 C 48/2000 (založeno ve spisu Krajského soudu v Ostravě na č. l. 75) zamítl. Po rozsáhlém dokazování soud vzal mimo jiné za prokázané, že stěžovatel po uzavření smlouvy započal provádět práce směřující ke zpracování komplexní pozemkové úpravy, dne 3. 5. 1999 a dne 8. 11. 1999 předal okresnímu úřadu výsledky zhuštění bodového pole a zaměření skutečného stavu, přičemž okresní úřad mu za tyto dosavadní práce řádně zaplatil. Poté však mezi účastníky došlo k neshodě ohledně dalšího průběhu prací, když stěžovatel opakovaně písemně (dopisy z období listopadu 1999 až června 2000) vyzýval okresní úřad k součinnosti nutné pro dokončení požadovaných prací, přičemž v korespondenci podrobně popsal, které podklady po okresním úřadu ke splnění svého závazku ze smlouvy požaduje (str. 7 rozsudku). Dále z dokazování vyplynulo, že pověřená zaměstnankyně tehdejšího Okresního úřadu Vsetín, Ing. L. Martínková ve své výpovědi konstatovala, že okresní úřad skutečně neustanovil opatrovníka žádnému z vlastníků dotčených pozemků, nedohodl se s katastrálním úřadem na tom, jaké doklady bude katastrální úřad požadovat, nepodal také žádné stanovisko k návrhu stěžovatele na stanovení hranic a ani neprovedl šetření průběhu hranic drážního tělesa, avšak to vše z důvodu, že v té době již neexistovala spolupráce mezi účastníky smlouvy a nebyl stanoven obvod pozemkové úpravy (str. 10 rozsudku).
12. Okresní soud následně dospěl k závěru, že úkolem žalobce v daném případě bylo, aby po jmenování komise pro zjištění hranic uvědomil obce a katastrální úřad o termínu zjišťování hranic, projednal s nimi rozsah spolupráce při tomto zjišťování, předvolal příslušné vlastníky dotčených pozemků a provedl samotné zjištění hranic pozemků i obvodu komplexní pozemkové úpravy pochůzkou v terénu. Žalobce tak neučinil, ačkoli jej o to stěžovatel opakovaně žádal. "Názor žalobce, že tyto činnosti má zabezpečit (stěžovatel) však není správný, neboť jde o výkon státní správy, který (stěžovatel) provádět nemůže ani nesmí." (str. 13 rozsudku). Soud proto uzavřel, že "žalobce přes opakované žádosti (stěžovatele) nejenže neposkytoval nutné spolupůsobení (k čemuž se ve smlouvě zavázal), ale ani sám nevyvíjel činnost, kterou byl bez ohledu na uzavřenou smlouvu pro zpracování komplexní pozemkové úpravy povinen provést, neboť mu to ukládal zákon č. 284/1991 Sb., jeho prováděcí předpis nařízení vlády č. 4/2000 Sb., i interní pokyny ústředních orgánů státní správy. Nezbývá proto než přisvědčit námitce (stěžovatele), že s plněním svých závazků ze smlouvy v prodlení není, neboť v prodlení je právě žalobce (§365 věta druhá obch. zák.), který (stěžovateli) neposkytl spolupůsobení nutné k tomu, aby své závazky vůbec mohl splnit (§370 obch. zák.)." (str. 13 rozsudku).
13. Proti výše citovanému rozsudku Okresního soudu ve Vsetíně ze dne 29. 4. 2005 (viz bod 8), jímž soud zamítl žalobu stěžovatele jako nedůvodnou, podal stěžovatel dne 11. 7. 2005 odvolání (doplněné podáními ze dnů 23. 9. 2005 a 9. 1. 2006) (založené na č. l. 103 spisu), v němž jednak namítal vady řízení, které měly za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, dále neúplně zjištěný skutkový stav a nesprávné právní posouzení věci. Konkrétně stěžovatel nesouhlasil se závěrem okresního soudu ohledně neexistence jeho aktivní legitimace k uplatnění nároku na náhradu škody podle §13 zákona č. 82/1998 Sb. z důvodu toho, že nebyl účastníkem správního řízení. Dále, že okresní soud tím, že se nevypořádal se všemi námitkami a tvrzeními stěžovatele (zejména se závěry z citovaného rozsudku Okresního soudu v Ostravě), porušil nejen §132 o. s. ř., ale v konečném důsledku zasáhl do jeho práva na spravedlivý proces a práva na soudní ochranu dle čl. 36 odst. Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod [zde stěžovatel odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 563/03 ze dne 12. 5. 2004 (N 71/33 SbNU 209)].
14. Stěžovatel dále namítal, že se okresní soud dostatečně nevypořádal s otázkou, zda pozemkový úřad vystupoval v řízení o komplexní pozemkové úpravě jako vykonavatel státní moci, neboť dle názoru stěžovatele pozemkový úřad v řízení o pozemkových úpravách vystupuje jako státní orgán, který zahajuje správní řízení o pozemkových úpravách, řídí jejich provádění způsobem stanoveným zákonem, během řízení vydává rozhodnutí, autoritativním způsobem rozhoduje o schválení návrhu pozemkových úprav a je jeho povinností dokončit zahájené správní řízení [§3 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)]. Pozemkový úřad je povinen vykonávat činnosti stanovené zákonem, absence jakékoliv činnosti trvající pět let znamená absolutní nečinnost správního orgánu. Důsledkem této nečinnosti je porušení povinnosti dokončit zahájené správní řízení [stěžovatel zde odkázal na nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 114/96 ze dne 25. 9. 1997 (N 114/9 SbNU 71) a sp. zn. II. ÚS 366/96 ze dne 1. 10. 1997 (N 120/9 SbNU 109)]. Stěžovatel dále konstatoval (s odkazem na rozsudek NSS č. j. 5 As 31/2003-49), že nárok žalobce na náhradu škody podle §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. nelze odmítnout z toho důvodu, že jeho hmotněprávní nárok má základ ve smlouvě soukromoprávní povahy, jestliže škoda byla způsobena nečinností státního orgánu při výkonu veřejné moci. Proto se odpovědnost pozemkového úřadu za škodu neřídí v projednávané věci obchodním zákoníkem, ale zákonem č. 82/1998 Sb., neboť stěžovatel neuplatňuje nárok na zaplacení ceny za dílo, ale nárok na náhradu škody z toho důvodu, že mu pozemkový úřad svou několikaletou absolutní nečinností znemožnil vypracovat návrh komplexní pozemkové úpravy, přičemž pro posouzení tohoto nároku je z hlediska zákona č. 82/1998 Sb. rozhodující to, že škodu způsobil správní orgán nečinností při výkonu státní moci, nikoli stát jako soukromoprávní subjekt.
15. V doplňujícím podání ze dne 9. 1. 2006 (č. l. 119 spisu) stěžovatel polemizoval se závěrem okresního soudu o charakteru postavení účastníků předmětné smlouvy, kdy se jedná o postavení rovnoprávné, a tedy stěžovatel se měl domáhat svého nároku soukromoprávní žalobou. Vztah se dle stěžovatele nestává vztahem soukromoprávním proto, že byl založen smlouvou, rozhodující je povaha a podstata uplatněného nároku, není rozhodující, že nárok vycházející ze vztahu veřejnoprávního se opírá o titul, který by jinak náležel do oboru soukromého práva. Rozhodující tedy je, že jde o předmět vztahu, který je ovládán normami veřejného práva, a že stát vystupuje jako nositel veřejné moci.
16. Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 26. 1. 2006 č. j. 10 C 170/2003-127 rozsudek okresního soudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Svůj závěr soud odůvodnil tím, že jako druhá smluvní strana předmětné smlouvy vystupovala Poradenská a projekční kancelář, tj. sdružení podle §829 a násl. obč. zák, přičemž z tohoto ustanovení vyplývá, že sdružení nemají způsobilost k právům a povinnostem, což znamená, že aktivní věcná legitimace v tomto sporu náleží v určitém poměru jednotlivým členům sdružení. Vzhledem ke skutečnosti, že odvolací soud považoval otázku aktivní věcné legitimace za rozhodující, aplikoval §213b odst. 1 větu před středníkem o. s. ř. a stěžovateli poskytl příslušné poučení podle §118a o. s. ř., a to ohledně povinnosti tvrzení, zda smlouva byla uzavřena fyzickou osobou (stěžovatelem) nebo jinými fyzickými či právnickými osobami. Z odstavce 2 zmíněného ustanovení §213b vyplývá, že pokud soud prvního stupně v tomto smyslu stěžovatele nepoučil, jedná se o vadu řízení, neboť stěžovateli bylo třeba poskytnout přiměřenou lhůtu k tomu, aby mohl na poskytnuté poučení reagovat.
17. Okresní soud ve Vsetíně následně rozsudkem ze dne 23. 6. 2006 sp. zn. 10 C 170/2003 rozhodl tak, že žalobu stěžovatele zamítl, přičemž své závěry odůvodnil takřka shodným způsobem jako v případě rozsudku ze dne 7. 4. 2003 (viz bod 11). Nadto uvedl, že aktivní legitimace stěžovatele k podání žaloby byla dána, neboť předmětnou smlouvu uzavřel jako účastník sdružení. K argumentaci stěžovatele judikaturou Ústavního soudu i Nejvyššího soudu k otázce nečinnosti správních orgánů okresní soud pouze konstatoval její nepoužitelnost na daný případ.
18. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel dne 7. 8. 2006 odvolání (č. l. 160 spisu), v němž namítal jednak nesprávné posouzení povahy právního vztahu mezi stěžovatelem a Okresním úřadem Vsetín jako vztahu ryze soukromoprávního a užití obchodního zákoníku na něj. Dále namítal tu skutečnost, že okresní soud se dostatečně nevypořádal se všemi skutečnostmi a tvrzeními, které vyšly v řízení najevo, což v konečném důsledku představuje i zásah do jeho práva na spravedlivý proces.
19. K odvolání stěžovatele Krajský soud v Ostravě rozhodl ústavní stížností napadeným usnesením tak, že rozsudek okresního soudu zrušil a věc postoupil Krajskému soudu v Ostravě jako soudu věcně příslušnému v prvním stupni. Odvolací soud konstatoval, že spornou otázkou bylo posouzení, zda se jedná o obchodní závazkový vztah či o vztah vzniklý z titulu nároku na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. S ohledem na to zkoumal v odvolacím řízení především otázku věcné příslušnosti soudu, která s posouzením věci podle určité právní normy souvisí. Odvolací soud ve shodě s okresním soudem následně dospěl k závěru, že mezi účastníky smlouvy se jedná o vztah obchodně závazkový podle §261 odst. 2 obchodního zákoníku (nikoli o. s. ř., jak je uvedeno v usnesení - pozn.). "Odvolací soud zastává názor, že zhotovení díla potřebného pro komplexní pozemkové úpravy (...) je třeba posuzovat za dílo týkající se zabezpečování veřejných potřeb ve smyslu citovaného ustanovení (§261 odst. 2 obch. zák.), přičemž o tom, že (stěžovatel) uzavíral smlouvu jako podnikatel není podle obsahu spisu sporu. (...) jedná se tedy o obchodně závazkový vztah. Odvolací soud totiž zastává názor, že po skutkové stránce, z níž (stěžovatel) dovozuje svůj nárok, je třeba žalovaný nárok jednoznačně podřadit pod ustanovení o obchodně závazkových vztazích. (Stěžovatel) se domáhá náhrady škody z titulu nečinnosti pozemkového úřadu, který mu znemožnil provést dílo a vznikla mu tak škoda představovaná ztrátou na zisku. Pod jiné právní normy ani podle názoru odvolacího soudu posuzovaný nárok podřadit nelze" (str. 3 usnesení). Proto soud dospěl k závěru, že podle §9 odst. 3 písm. r) o. s. ř. byl v tomto případě věcně příslušný krajský soud jako soud prvního stupně.
III.
20. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
21. Ústavní soud ustáleně judikuje, že jeho úkolem je jen ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky). Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva a zasáhnout do rozhodovací činnosti obecných soudů může jen tehdy, shledá-li současně porušení základního práva či svobody [§82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud ve svých četných rozhodnutích zřetelně definoval podmínky, při jejichž existenci má vadná aplikace podústavního práva obecným soudem za následek porušení základních práv či svobod jednotlivce. Jedná se například o případy, v nichž Ústavní soud posuzuje otázku, zda obecné soudy neaplikovaly jednoduché právo svévolně, přičemž judikoval, že extrémní nesoulad mezi zjištěným skutkovým stavem a právními závěry na něm vybudovanými zakládá porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny [srov. např. nálezy sp. zn. III. ÚS 84/94 ze dne 20. 6. 1995 (N 34/3 SbNU 257) či sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95)].
22. V pozdějších nálezech označil Ústavní soud rozpor mezi skutkovými zjištěními a právem, které bylo na skutková zjištění zcela nepatřičně aplikováno, jako svévolnou aplikaci jednoduchého práva. Jinak řečeno, situace, kdy obecný soud použije na určitý - jinak správně zjištěný - skutkový stav právní normu či souhrn právních norem, které ze své podstaty nejsou na daný případ aplikovatelné (na daný právní vztah nemohou i při zvážení možností jejich interpretace vůbec dopadat), zatíží své rozhodnutí protiústavností v podobě porušení práva na spravedlivý proces [např. nález sp. zn. III. ÚS 321/03 ze dne 30. 6. 2004 (N 90/33 SbNU 371)].
23. Ústavní soud se již v minulosti několikrát vyjádřil k otázce výkonu veřejné moci v souvislosti s deliktní odpovědností státu za způsobenou materiální a nemateriální škodu, přičemž dospěl k závěru, že v této oblasti je třeba hledat mnohem větší sepjetí s ústavním právem, než je tomu u jiných druhů soukromoprávní regulace. To proto, že stát byl původně ve vztahu k jednotlivci ve vrchnostenském postavení [viz např. nálezy sp. zn. I. ÚS 85/04 ze dne 13. 7. 2006 (N 136/42 SbNU 91) nebo sp. zn. II. ÚS 590/08 ze dne 17. 6. 2008 (N 108/49 SbNU 567)]. Kvazideliktní odpovědnost státu vůči jednotlivci vzniká jako důsledek vadného či nedbalého nebo neodpovědného uplatňování veřejné moci, která již ze své podstaty nemůže podléhat soukromoprávním ujednáním, nýbrž naopak je třeba ji vykonávat striktně dle požadavků zákona, resp. podzákonných norem. Vázanost státní moci zákonem je jedna z esenciálií i jen formálně pojímaného právního státu.
24. Podle čl. 36 odst. 3 Listiny má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Podle odstavce 4 téhož článku podmínky a podrobnosti stanoví zákon. Tímto zákonem je zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Zákon tak zavádí pojem odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem veřejné moci. Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu.
25. Zákon rozlišuje dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem státní moci státními a jinými pověřenými orgány (§5). Vedle prvotní odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím (specifickou součástí je odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím o vazbě nebo trestu) zavádí i druhou formu objektivní odpovědnosti státu, která je spojena s nesprávným úředním postupem (§13). Citované ustanovení zakládá objektivní odpovědnost státu (bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit a která předpokládá současné (kumulativní) splnění tří předpokladů: 1) nesprávný úřední postup, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody. S výjimkou ustanovení §13 odst. 1 věty druhé a třetí není nesprávný úřední postup v zákoně blíže definován; z obsahu tohoto pojmu však vyplývá, že podle konkrétních okolností může jít o jakoukoliv jinou než rozhodovací činnost spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu nebo k porušení pořádku určeného povahou a funkcí postupu. Ačkoliv není vyloučeno, aby škoda, za kterou stát odpovídá, byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, neodrazí se bezprostředně v jeho obsahu (srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 804/96 či sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikované v časopise Soudní judikatura č. 1/2000, příp. rozsudek sp. zn. 25 Cdo 613/2005, nebo Vojtek, P.: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, Komentář, 2. vyd., C. H. Beck 2005, zejm. judikatura a příklady uvedené u §13). Z tohoto hlediska za nesprávný postup, vedoucí k odpovědnosti státu, je třeba považovat i nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení, to vše samozřejmě za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda (majetková újma vyjádřitelná v penězích), která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem, tedy je-li nesprávný postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a následku.
26. Aby se jednalo o postup "úřední", musí tak postupovat osoby, které plní úkoly státního orgánu, a tento postup musí sloužit výkonu státní moci. Podmínkou aplikace ustanovení §13 zákona č. 82/1998 Sb. tedy je, že stát (prostřednictvím svých orgánů či jiných subjektů) vystupuje jako nositel veřejné moci při jejím uplatňování. Je rovněž třeba vzít v úvahu i charakter právních vztahů, v nichž stát vystupuje. V této souvislosti lze odkázat na právní názor Ústavního soudu, obsažený ve stanovisku pléna ze dne 9. 11. 1999 sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99, ST 9/16 SbNU 372, podle něhož "Pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veřejného práva, čili jako nositel veřejné moci, z povahy věci není a nemůže být nositelem (subjektem) základních práv a svobod.". Lze tak učinit dílčí závěr, že stát (prostřednictvím svých orgánů) vystupuje buď ve vrchnostenském postavení, anebo v postavení, které je v základních obrysech srovnatelné s ostatními účastníky právních vztahů.
27. Z judikatury Nejvyššího správního soudu k otázce nečinnosti správního orgánu vyplývá, že praktickým dělícím kritériem pro rozlišování naznačeného postavení státu je právní vztah, v němž stát vystupuje. Tímto kritériem nemůže však být pouze povaha takového konkrétního právního vztahu, nýbrž právě a jedině postavení státu v tomto vztahu, tzn. jeho postavení buď vrchnostenské, nebo naopak podřízené, resp. rovné s ostatními subjekty [srov. rozsudek NSS ze dne 11. 11. 2004 č. j. 2 As 36/2004-46 (publ. pod č. 477/2005 Sb. r.) či podobně viz Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M.: Soudní řád správní. Komentář, C. H. Beck 2004, str. 150]. V rozsudku ze dne 14. 7. 2004 č. j. 5 As 31/2003-49 (publ. pod č. 487/2005 Sb. r.) pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že "ochranu proti nečinnosti správního orgánu nelze odepřít pouze z toho důvodu, že hmotněprávní nárok je povahy soukromoprávní".
IV.
28. Podstatou ústavní stížnosti a v ní namítaného porušení práva na spravedlivý proces bylo posouzení otázky, zda předmětný nárok stěžovatele na náhradu škody je nutné posoudit jako vztah soukromoprávní (obchodně závazkový) či se jedná o vztah vzniklý z titulu nároku na náhradu škody podle §13 zákona č. 82/1998 Sb., způsobené nečinností pozemkového úřadu. Od posouzení této otázky odvisí mimo jiné i posouzení podmínek věcné příslušnosti krajského soudu, resp. postavení státu v daném právním vztahu, který byl stěžovatelem skutkově vymezen a soud jej má právně zhodnotit.
29. V nyní posuzovaném případě krajský soud (a před ním i okresní soud) při posouzení otázky, zda předmětný nárok stěžovatele na náhradu škody ze smlouvy o dílo je nutné posoudit jako nárok podřaditelný pod normy o obchodně závazkových vztazích či se jedná o nárok na náhradu škody podle §13 zákona č. 82/1998 Sb., dospěly k jednoznačnému závěru, že se jedná o vztah ryze soukromoprávní (obchodně závazkový), neboť vznikl uzavřením smlouvy o dílo na základě obchodního zákoníku a předmět díla (zhotovení komplexních pozemkových úprav) spadá pod §261 odst. 2 obchodního zákoníku, oba účastníci tak mají v zásadě rovnoprávné postavení i přesto, že jedním z účastníků je stát. Pokud se tedy stěžovatel domáhá náhrady škody z důvodu nečinnosti pozemkového úřadu, je nutné i tento nárok podřadit pod ustanovení o obchodně závazkových vztazích.
30. Ústavní soud je přesvědčen, že tento právní závěr neodpovídá provedeným důkazům obsaženým ve spise obecných soudů (shora rekapitulovaným) a z nich učiněným skutkovým zjištěním, která byla zachycena zejména v rozsudku Okresního soudu v Ostravě (viz bod 11), o něž Okresní soud ve Vsetíně i Krajský soud v Ostravě opřely svá skutková zjištění, přičemž závěry z uvedeného rozsudku ve svých rozhodnutích nikterak nepřehodnotily, byť na nich vystavěly zcela odlišné právní závěry.
31. Jak bylo výše uvedeno (viz bod 12), Okresní soud v Ostravě ve svém rozsudku konstatoval, že pozemkový úřad jako orgán státní správy přes opakované žádosti stěžovatele nejenže neposkytoval nutné spolupůsobení (k čemuž se ve smlouvě zavázal), ale ani sám nevyvíjel činnosti, které byl bez ohledu na uzavřenou smlouvu pro zpracování komplexní pozemkové úpravy povinen při výkonu státní správy provést (vytyčení obvodu KPÚ, ustanovení opatrovníka, zajištění podkladů vyžadovaných katastrálním úřadem, předložení stanoviska na stanovení hranic či šetření průběhu hranic drážního tělesa), neboť mu to ukládal zákon č. 284/1991 Sb., jeho prováděcí předpis nařízení vlády č. 4/2000 Sb., k provedení zákona o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, i interní pokyny ústředních orgánů státní správy.
32. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené konstatuje, že při uzavírání předmětné smlouvy byli její účastníci skutečně v zásadě v rovném (horizontálním) postavení vyplývajícím ze smluvního vztahu. Z druhé strany Ústavní soud nemá nejmenší pochybnost o tom, že pozemkový úřad při poskytování součinnosti nutné pro řádné splnění závazku (vypracování komplexních pozemkových úprav) ze strany stěžovatele vystupoval vůči stěžovateli ve vrchnostenském (mocenském) postavení. Konkrétní úkony a činnosti, které měl pozemkový úřad k řádnému splnění závazku učinit, spadají svou povahou do oblasti výkonu státní správy. Tyto úkony a činnosti byl pozemkový úřad jako orgán státní správy v rámci své působnosti povinen vykonat ve stanovených lhůtách ze zákona a podzákonných právních předpisů, a to bez ohledu na uzavřenou smlouvu. Tyto úkony není možné přenést na soukromou osobu, v daném případě stěžovatele. Pouze pozemkový úřad jako orgán státní správy mohl a měl určité činnosti a úkony vykonat, neboť zpracování návrhu komplexních pozemkových úprav je složitý proces, skládající se nejenom z projekčních a návrhových prací, ale také např. ze souběžně probíhajícího správního řízení o pozemkových úpravách, jehož provádění řídí a koordinuje právě příslušný pozemkový úřad (§9 a násl. zákona č. 139/2002 Sb., do 1. 1. 2003 zákon č. 284/1991 Sb.). Vzhledem ke skutečnosti, že pozemkový úřad zůstal nečinný (na základě mylné úvahy, že se jedná o činnosti, které měl zabezpečit stěžovatel - viz str. 10 a 13 rozsudku Okresního soudu v Ostravě), a svou nečinností neumožnil stěžovateli, aby své závazky mohl řádně a včas splnit, ačkoli byl o to stěžovatelem několikrát žádán, je nezbytné správnost tohoto postupu pozemkového úřadu jako orgánu státní správy a jeho odpovědnost za škody vzešlé z takového postupu posuzovat z hlediska příslušných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., a nikoliv z hlediska ustanovení o obchodně závazkových vztazích.
33. Nelze ani souhlasit s názorem Okresního soudu ve Vsetíně, který svůj závěr o charakteru posuzovaného vztahu jako ryze soukromoprávního a o neexistenci škody způsobené nesprávným úředním postupem opřel i o interpretaci §13 zákona č. 82/1998 Sb. Soud sice dovodil, že škoda musí být způsobena v situaci, kdy vůči poškozenému vystupuje stát z pozice orgánu veřejné moci, tedy uplatňuje své pravomoci dané mu zákonem jako vrchnostenský orgán, nicméně za situace, kdy je poškozený účastníkem správního řízení. Takový závěr je však v rozporu s názory teorie i s judikaturou Nejvyššího soudu. Z nich vyplývá, že pro odpovědnost státu podle §13 není významné, zda poškozený byl účastníkem řízení, v jehož rámci k nesprávnému úřednímu postupu došlo, nýbrž podstatné je pouze to, zda poškozenému vznikla škoda, která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem. Jinými slovy, stát odpovídá za škodu i jiným osobám než účastníkům řízení, v jehož rámci k nesprávnému úřednímu postupu došlo (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 786/99, publikovaný v časopise Soudní rozhledy č. 10/2000, nebo Vojtek, P.: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, Komentář, 2. vyd., C. H. Beck 2005, str. 98).
34. Jestliže tedy odvolací soud v napadeném usnesení dospěl na základě zcela obecné úvahy (shodné s názorem okresního soudu) k závěru, že se jedná o ryze soukromoprávní (obchodně závazkový) vztah (podle §261 odst. 2 obchodního zákoníku), kdy jsou jeho účastníci v zásadě v rovném postavení, a tedy i předmětný nárok stěžovatele na náhradu škody je nutné podřadit pod ustanovení o obchodně závazkových vztazích, aniž by důkladněji zkoumal charakter postavení státu (pozemkového úřadu jako orgánu státní správy) v tomto právním vztahu a podmínky jeho odpovědnosti za nikoli řádné a včasné provedení smluveného závazku z hlediska správnosti jeho úředního postupu, nejsou jeho právní závěry v souladu se zjištěným skutkovým stavem a jeho postup Ústavní soud hodnotí jako výkon ústavně zakázané libovůle, a tedy rozporný s čl. 2 odst. 2 Listiny, který má za následek porušení stěžovatelova práva na spravedlivý proces.
35. Jelikož odvolací soud v napadeném usnesení na základě takového právního závěru následně konstatoval věcnou nepříslušnost okresního soudu [§219a odst. 1 písm. a) o. s. ř.], zatížil své rozhodnutí rovněž protiústavností v podobě porušení stěžovatelova práva na zákonného soudce, které je garantováno čl. 38 odst. 1 Listiny.
36. Při zvažování uplatnění principu subsidiarity dospěl Ústavní soud k závěru, že jeho uplatnění v tomto konkrétním případě není namístě. To proto, že o věcné příslušnosti soudu bylo pravomocně rozhodnuto již v roce 2000 (viz blíže bod 10) a tímto rozhodnutím jsou soudy rozhodující o věci stěžovatele vázány [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 647/02 ze dne 27. 8. 2004 (N 120/34 SbNU 245)]. Ústavní soud také přihlédl k celkové délce řízení vedeného ve věci stěžovatele od roku 2003 a dospěl k závěru, že by sám přispěl k porušení základního práva stěžovatele na fair proces (v jeho časovém aspektu), pokud by trval na tom, že otázku věcné příslušnosti lze napravit v řízení před obecnými soudy, a proto při zvážení přítomnosti obou zmíněných ústavněprávních aspektů věci dal převážit právě jim před organizačně-procesním zákonným principem subsidiarity ústavní stížnosti.
37. S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěl Ústavní soud k závěru, že krajský soud nerespektováním čl. 2 odst. 2 Listiny porušil napadeným rozhodnutím základní práva stěžovatele, a to právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny a právo na zákonného soudce garantované čl. 38 odst. 1 Listiny. Proto podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil napadené rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě.