ECLI:CZ:US:2013:3.US.440.12.1
sp. zn. III. ÚS 440/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaj) a soudců Jana Filipa a Jana Musila ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Přípravného výboru pro konání místního referenda (se zmocněncem Josefem Šikolou), zastoupeného JUDr. Ing. Lukášem Pletichou, advokátem se sídlem v Jablonci nad Nisou, Průmyslová 1631/4, proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne 23. 1. 2012 č. j. 59 A 95/2011-42, a usnesení Zastupitelstva města Jablonec nad Nisou ze dne 15. 12. 2011 č. j. ZM/229/2011, za účasti vedlejšího účastníka Města Jablonce nad Nisou, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, podanou co do formálních náležitostí v souladu s požadavky stanovenými zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákonem o Ústavním soudu"), napadl stěžovatel v záhlaví označené usnesení krajského soudu, jímž byl zamítnut jeho návrh, kterým se domáhal nahrazení rozhodnutí zastupitelstva města Jablonec nad Nisou č. ZM/229/2011 a "vyhlášení místního referenda na území města Jablonec nad Nisou, katastrálním území Kokonín, o otázkách: 1) souhlasíte s výstavbou čističky odpadních vod v intravelánu místní části Jablonec nad Nisou - Kokonín, na pozemcích parc. č. 106 a parc. č. 309/3 v k. ú. Kokonín? a 2) chcete oddělení místní části Kokonín od Jablonce nad Nisou a vznik samostatné obce Kokonín?".
Ze spisu Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci sp. zn. 59 A 95/2011 se podává následující.
Přípravný výbor pro konání místního referenda podal dne 24. 11. 2011 Městskému úřadu v Jablonci nad Nisou podle zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu (dále jen "zákona o místním referendu"), návrh na konání místního referenda o výše uvedených otázkách s tím, že místní referendum se bude konat v místní části města Jablonce nad Nisou - Kokonín, na katastrálním území Kokonín, a navrhl, "aby se referendum konalo v měsíci dubnu 2012".
Přípisem ze dne 6. 12. 2011 sdělil Městský úřad Jablonec nad Nisou zmocněnci přípravného výboru, že "není možné konat jedno místní referendum s výše uvedenými dvěma otázkami na území části města Jablonce nad Nisou - Kokonín", neboť "zákon o místním referendu předpokládá konání referenda [§1 písm c) zákona o místním referendu] na území části obce, pouze stanoví-li tak zákon", a zákon o obcích to umožňuje jen "ve vztahu k oddělení této části obce. Referendum na téma postoje občanů ke stavbě čističky ... za takové ... není možné považovat, protože se jedná o referendum o určité záležitosti samostatné působnosti obce". ... V něm ... "však musí mít možnost vyjádřit se všichni občané stávající obce tj. všichni občané města Jablonec nad Nisou". Městský úřad proto informoval zmocněnce, že podpisové listiny připojené k návrhu na konání místního referenda k otázce výstavby čističky odpadních vod (otázka č. 1) neobsahují podpisy dostatečného počtu oprávněných osob, a z tohoto důvodu nelze takový návrh "přijmout".
Usnesením ze dne 15. 12. 2011 ZM/229/2011 vyhlásilo Zastupitelstvo města Jablonec nad Nisou místní referendum na základě návrhu přípravného výboru v souladu s §13 zákona o místním referendu a §21 a násl. zákona o obcích na území města Jablonec nad Nisou, a to na katastrálním území Kokonín, k otázce "Chcete oddělení místní části Kokonín od Jablonce nad Nisou a vznik samostatné obce Kokonín?", a stanovilo jeho konání na den 19. února 2012; o vyhlášení místního referenda byl zmocněnec přípravného výboru informován přípisem ze dne 15. 12. 2011.
Stěžovatel poté podal dne 30. 12. 2011 ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem návrh podle §91a odst. 1 písm. b) s. ř. s., jímž se domáhal, aby "správní soud v souladu s §57 odst. 3 zákona o místním referendu nahradil rozhodnutí zastupitelstva ZM č. 229/2011 a vydal usnesení, že I/ se vyhlašuje místní referendum ... na území města Jablonec nad Nisou, a to na katastrálním území Kokonín o otázkách: 1) souhlasíte s výstavbou čističky odpadních vod v intravelánu místní části Jablonec nad Nisou - Kokonín, na pozemcích parc. č. 106 a parc. č. 309/3 v k. ú. Kokonín?, 2) chcete oddělení místní části Kokonín od Jablonce nad Nisou a vznik samostatné obce Kokonín?, a že II/ se stanovuje den konání na pátek 20. dubna 2012...".
Krajský soud usnesením ze dne 23. 1. 2012 č. j. 59 A 95/2011-42 návrh stěžovatele zamítl. V odůvodnění uvedl, že argumentace přípravného výboru ohledně přípustnosti obou navrhovaných otázek v místním referendu konaném v části obce Jablonec nad Nisou je nesprávná, popírající smysl ustanovení §1 zákona o místním referendu, jakož i ustanovení §21 zákona o obcích. V místním referendu je sice obecně možné hlasovat o více otázkách, avšak pouze za předpokladu, že "jsou přípustné"; ustanovení §1 odst. 1 písm. c) zákona o místním referendu umožňuje konání místního referenda na území části obce za podmínek stanovených zákony, přičemž současně odkazuje na zákon o obcích, podle jehož §21 zákona o obcích lze místní referendum na území části obce konat v případě, kdy se tato část obce chce od obce oddělit - v jiném případě občané části obce o otázkách samosprávy rozhodovat nemohou (rozhodnutí Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 59/2006, in Sbírka rozhodnutí NSS č. 964/2006). Posouzení návrhu na konání místního referenda jako dvou samostatných návrhů pak "způsobily situaci, v níž zastupitelstvo odpůrce na svém zasedání 15. 12. 2011 místní referendum o oddělení části města Kokonín vyhlásilo...", a soudní řád správní (konkrétně §91a odst. 1 s. ř. s.) soudu "nedává žádný nástroj, kterým by mohl v daném okamžiku zasáhnout a zákonným způsobem vyhlášení místního referenda o oddělení části města Kokonín ovlivnit, včetně stanovení jiného termínu konání...". Zákonné podmínky, aby krajský soud vyhlásil místní referendum na území části města Jablonec nad Nisou - Kokonín, katastrálním území Kokonín, s otázkami týkajícími se výstavby čističky odpadních vod, a současně oddělení části Kokonín od Jablonce nad Nisou a vzniku samostatné obce Kokonín, tudíž nebyly splněny; přitom soud současně zdůraznil, že mu přísluší poskytnout ochranu zákonem předvídaným způsobem (§57 odst. 3 zákona o místním referendu) jen v případě, že zastupitelstvo o příslušném návrhu nerozhodlo či rozhodlo, že se místní referendum nevyhlašuje.
Stěžovatel v ústavní stížnosti tvrdí, že označeným usnesením krajského soudu, jakož i postupem vedlejšího účastníka bylo porušeno jeho právo přímo se podílet na správě věcí veřejných dle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny"), jakož i právo na spravedlivý proces dle jejího čl. 36 a dle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Podstatu zásahu do ústavních práv spatřuje stěžovatel v tom, že usnesením zastupitelstva byl nepřípustně změněn návrh přípravného výboru na vyhlášení místního referenda, když "vyhovělo návrhu ... pouze z části", přičemž tomuto rozhodnutí "předcházelo vícečetné porušení ústavou zaručeného principu legality... ať již při výkonu působnosti přeneseného výkonu státní správy, nebo samosprávy", a usnesením soudu pak došlo k porušení jeho práva na spravedlivý proces a "nepřípustnému odepření spravedlnosti ve věci soudní ochrany...", což mělo podle jeho názoru nastat zejména nesprávným posouzením "přípustnosti (resp. nepřípustnosti) otázky o čistírně odpadních vod", nesprávným posouzením "přípustnosti (resp. nepřípustnosti) více otázek v referendu vyhlašovaném dle §1 písm. c) zák. 22/2004 Sb.", tím, že nebylo rozhodnuto o návrhu, na který bylo nutno ve smyslu §12 odst. 2, 3 zákona o místním referendu nahlížet jako na návrh bezvadný, a konečně i tím, že byl "svévolně" změněn termín konání referenda oproti návrhu přípravného výboru.
Krajský soud v zaslaném vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a dal najevo, že dle jeho přesvědčení právo stěžovatele na spravedlivý proces neporušil.
Vedlejší účastník s odkazem na ustanovení §1 odst. 1 písm. c) zákona o místním referendu setrval na svém stanovisku, že otázky předkládané přípravným výborem v návrhu na konání místního referenda "jsou praveny každá v jiném režimu", a pokud by byly posuzovány jako nedělitelný celek, bylo by třeba celý návrh zamítnout, protože nebyl podpořen (ve věci postoje k čistírně odpadních vod) dostatkem podpisů obyvatel obce. Proto - co do výstavby čistírny odpadních vod - "ani nemohl být předložen k přezkoumání", a fikce bezvadnosti se k návrhu vztahovat nemohla. K námitce proti datu konání referenda oproti navrženému vedlejší účastník s podrobnou argumentací poukázal na to, že tato otázka byla konzultována se zmocněncem přípravného výboru, který v jiném termínu "neviděl žádný problém" a svůj negativní postoj nevyjádřil ani na jednání zastupitelstva.
V replice na vyjádření vedlejšího účastníka stěžovatel Ústavnímu soudu sdělil, že trvá na podané ústavní stížnosti s tím, že zákon o místním referendu "rozdílné právní režimy pro kladené otázky nestanovuje", když "upravuje pouze různé druhy referenda a stanoví přípustné a nepřípustné otázky, které mohou být v referendu položeny"; v případě referenda konaného z podnětu přípravného výboru je obec povinna řídit se návrhem a zákonem o místním referendu, a nikoli za přípravný výbor návrh dotvářet a dezinterpretovat.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Jde-li o výklad a aplikaci předpisů obecného práva, lze je hodnotit za protiústavní, jestliže nepřípustně postihuje některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo je výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), resp. je v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti (viz teze "přepjatého formalizmu").
Tyto podmínky zásahu Ústavního soudu do rozhodovací činnosti obecných soudů splněny nejsou, jestliže argumentace stěžovatele uplatněná v ústavní stížnosti směřuje pouze k tomu, aby Ústavní soud přehodnotil právní závěry správního soudu (potažmo i postup a závěry vedlejšího účastníka), jmenovitě jím učiněný výklad ustanovení §1 odst. 1 písm. c) zákona o místním referendu, a dospěl tak k jinému, pro něj příznivému závěru (srov. sp. zn. Pl. ÚS 12/09, sp. zn. Pl. ÚS 18/09). Oponenturou, založenou na totožných námitkách, jež již dříve stěžovatel soudu adresoval, se otevírá spor situovaný zásadně v rovině výkladu práva podústavního, který Ústavnímu soudu - až na připustitelné výjimky - nepřísluší. V usnesení ze dne 22. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 18/09 se konstatuje, že "v kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn posoudit výklad podústavního práva, provedený obecnými nebo správními soudy, pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možné kvalifikovat jako porušení základních práv a svobod účastníka řízení (srov. např. sp. zn. III. ÚS 224/98, Sb. n. u., sv. 15, str. 17)", ... resp. muselo by jít "o aplikaci jednoduchého práva, která se jeví v daných souvislostech svévolnou, argumentačně vybudovanou bez přesvědčivého a konzistentního racionálního logického odůvodnění, pročež ji objektivně není možno akceptovat". Jinými slovy, kasační zásah Ústavního soudu by byl namístě jen tehdy, pokud by obecný soud podústavní právní předpis (zde zákon o místním referendu) interpretoval a aplikoval zjevně v rozporu s účelem a smyslem ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. k tomu nález ve věci sp. zn. I. ÚS 160/09, č. 128/53 SbNU, s. 615).
To však shledáno nebylo.
V usnesení sp. zn. I. ÚS 641/2000 Ústavní soud vyslovil že, "... čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod [a obdobně i čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech] lze vyložit tak, že garantuje mj. i právo participace na konání místního referenda jako formy přímé účasti na správě věcí veřejných, resp. součásti výkonu práva na samosprávu. Citované ustanovení však nelze chápat tak, jako by zaručovalo i právo konání takového referenda vyvolat. Naše ústavní předpisy totiž neznají tzv. lidovou iniciativu, tj. ústavně předepsanou (a tedy i takto garantovanou) proceduru, kdy lze sebráním určitého počtu podpisů pod petici iniciovat konání referenda".
Shodný názor vyslovil Ústavní soud rovněž v usnesení sp. zn. II. ÚS 706/04, což připomněl i v usnesení sp. zn. III. ÚS 40/06 ze dne 22. 2. 2007, a zaznamenal, že "obdobně jako tam, je tudíž i v dané věci k posouzení toliko otázka", zda "stěžovatel nebyl zkrácen na výkonu svého veřejného subjektivního práva, práva vyvolat místní referendum podle zákona č. 22/2004 Sb.". Jinak řečeno, jde o to, zda se stěžovateli dostalo spravedlivého procesu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny (viz jeho podmínky a meze konstatované výše); vlastní těžiště ústavní stížnosti ostatně spočívá právě v kritice obecného (správního) soudu, jehož rozhodnutí podle stěžovatele spočívá na nesprávném právním posouzení věci.
Oproti očekáváním stěžovatele však právní názory, jež byly v dané věci správním soudem (a potažmo vedlejším účastníkem) prosazeny, a jimž stěžovatel oponuje tvrzením o jejich nesprávnosti, za protiústavní - ve vyloženém smyslu - mít nelze.
Ustanovení §1 zákona o místním referendu upravuje kategorizaci jednotlivých druhů místního referenda s tím, že toto ustanovení rozeznává referendum konané
a) v obci, která není územně členěným statutárním městem, v městské části nebo v městském obvodu územně členěného statutárního města a v městské části hlavního města Prahy
b) v hlavním městě Praze a v územně členěném statutárním městě a
c) na území části obce, která není městskou částí nebo městským obvodem, stanoví-li tak zvláštní zákon.
V rozhodnutí ze dne 10. 7. 2006, sp. zn. 30 Ca 59/2006 (uveřejněném pod č. 964 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, č. 11/2006, srov. též rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 40/2006), na které krajský soud odkázal ve svém rozhodnutí, dospěl Krajský soud v Plzni k závěru, že "ustanovení §1 zákona o místním referendu kogentně vymezuje, kde lze místní referendum konat. Zákon zde zcela zřejmě vychází ze základního pravidla, že místní referendum se může konat na území obce, územně členěného statutárního města, hlavního města Prahy či v městské části nebo městském obvodu územně členěného statutárního města nebo hlavního města Prahy. Písmeno c) prvého odstavce pak připouští výjimku z pravidla, že se místní referendum může konat toliko na území vyjmenovaných celků, a to pro část obce, která není městskou částí ani městským obvodem, avšak pouze za podmínky, že tak stanoví zvláštní zákon. Interpretací tohoto ustanovení nelze dospět k jinému závěru, než že na území části obce, jež nemá statut částečné správní autonomie (není správním obvodem), lze místní referendum konat, pouze připouští-li to zvláštní zákon. Takovým případem může být situace popsaná v ustanovení §21 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), upravujícím mechanismus oddělení části obce od celku. Ve všech ostatních případech je konání místního referenda přípustné pouze na území obce, městské části nebo městského obvodu".
V této souvislosti pak považuje Ústavní soud za potřebné doplnit, že jinou situaci, kdy zvláštní zákon připouští konání místního referenda na území části obce, která není městskou částí nebo městským obvodem [§1 odst. 1 písm. c) zákona o místním referendu], vyjma zmiňovaného oddělení části obce od celku, soudní praxe - co je známo - nezaznamenala.
Pak o výkladový exces či nepředvídatelnost napadeného rozhodnutí zjevně nejde, jestliže je s řečeným v souladu; krajskému soudu nelze jakkoliv vytýkat absenci logického a srozumitelného odůvodnění, pročež ani námitka rozhodovací libovůle obstát nemůže.
Že návrh na vyhlášení místního referenda může obsahovat více otázek, je nepochybné, a stěžovateli zde ani oponováno nebylo. Tím, že zastupitelstvo obce vyhovělo stěžovatelovu návrhu alespoň v jedné jeho části (ve vztahu k jedné z položených otázek), jím dovolávané právo dle čl. 21 odst. 1 Listiny rovněž nebylo dotčeno, a to očividně; důsledné přijetí stěžovatelovy interpretace by logicky vedlo k tomu, jak výstižně konstatoval vedlejší účastník, že by jeho návrhu nebylo vyhověno vůbec, resp. ani zčásti.
Námitku stěžovatele, že vedlejší účastník měl o návrhu na konání místního referenda rozhodnout jako o celku, resp. měl rozhodnout o návrhu v úplnosti (i co do výstavby čističky odpadních vod) - neboť na návrh mělo být ve smyslu §12 odst. 2, 3 zákona o místním referendu nahlíženo jako na bezvadný - Ústavní soud neshledal opodstatněnou rovněž.
Zákon o místním referendu upravuje v ustanovení §12 povinnost obecního úřadu v případě, kdy návrh přípravného výboru nemá náležitosti stanovené podle §10 a §11 nebo obsahuje-li nesprávné nebo neúplné údaje neprodleně písemně vyzvat zmocněnce, aby vytknuté nedostatky ve stanovené lhůtě odstranil.
Vydání takové výzvy směřuje k tomu, aby zastupitelstvu obce byl k posouzení předkládán po formální stránce již bezvadný návrh. Právní fikce, že nevytknuté vady neexistují, a že tedy i tak je návrh bezvadný, obsažená v §12 odst. 3 citovaného zákona, může zhojit jeho nedostatek toliko v podobě vad formálních, nikoliv založit právní přípustnost návrhu na konání místního referenda i v případě, že návrh není přípustný z věcného hlediska. Tak je tomu nejen v případech vyjmenovaných v ustanovení §7 zákona o místním referendu, nýbrž též v nyní posuzované věci, neboť založit fikcí přípustnost - jinak nepřípustného - referenda toliko na části území obce o otázce, o níž lze referendum oproti tomu konat pouze na celém území obce, městské části nebo městského obvodu jako celku, evidentně (věcně) nelze.
Za situace, kdy návrh na konání místního referenda nebyl v části přípustný (viz výše) a zastupitelstvo obce o něm nerozhodlo (nebyl mu předložen), nelze tedy krajskému soudu, na který se stěžovatel obrátil s návrhem podle §57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu (§91a s. ř. s.) vytýkat, že návrhu nevyhověl a referendum v požadovaném znění nevyhlásil. Důvody, jež k tomuto rozhodnutí vedly, soud stěžovateli dostatečně objasnil a není žádného důvodu se s ním neztotožnit.
Ve vztahu ke stěžovatelově námitce o "svévolné" změně termínu konání referenda oproti návrhu přípravného výboru se Ústavnímu soudu přísluší toliko omezit na sdělení, že ani zde relevantní zásah do jeho základních práv nespatřuje; doba od vyhlášení referenda zastupitelstvem do dne stanoveného konání byla dostatečně dlouhá (od 15. 12. 2011 do 19. 2. 2012), aby hlasování v referendu mohlo proběhnout po adekvátní přípravě. Krajskému soudu lze pak přisvědčit, že vzhledem k zákonnému rámci jeho "přezkumu" ani neměl k dispozici nástroje, jimiž by nastalou situaci korigoval, i kdyby to pokládal za jinak důvodné.
Je proto namístě finálně uzavřít, že dotčení práva stěžovatele "přímo se podílet na správě věcí veřejných" jakož i práva "na spravedlivý proces" za této situace dovodit nelze; výše předestřené podmínky, za kterých obecným soudem v konkrétní věci uplatněný výklad a aplikace práva (jakož i předchozí postup vedlejšího účastníka) překračují hranice ústavnosti, a kdy ústavní stížnost je důvodná, zde splněny nejsou.
Ústavní soud tudíž posoudil ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný, který podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu senát (mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků) usnesením odmítl.
Odklad vykonatelnosti (§79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) usnesení Zastupitelstva města Jablonec nad Nisou č. j. ZM/229/2011 by byl myslitelný tehdy, pakliže by ústavní stížnosti byla projednatelná; není-li tento předpoklad splněn, netřeba ani zvláštního (negativního) výroku.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2013
Vladimír Kůrka v. r.
předseda senátu