ECLI:CZ:NSS:2011:5.AFS.52.2010:548
sp. zn. 5 Afs 52/2010 - 548
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce:
RWE Transgas, a. s., se sídlem Limuzská 12/3135, Praha 10, zastoupený JUDr. Pavlem
Dejlem, LL.M., Ph.D., advokátem se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 10. 2009,
č. j. 62 Ca 78/2008 - 452,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 10. 2009, č. j. 62 Ca 78/2008 - 452,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Rozhodnutím ze dne 12. 3. 2007, č. j. R 98/2006/01-05326/2007/300, předseda Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže na základě rozkladu žalobce zčásti změnil a zčásti zrušil
předchozí rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 10. 8. 2006,
č. j. S 53/05-14253/06/610, tak, že žalobce byl shledán vinným tím, že v období od 5. 11. 2004
do 10. 8. 2006 neumožnil provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím
do holdingu skupiny RWE uzavřít Rámcové smlouvy o podmínkách koupě a prodeje zemního
plynu a Smlouvy kupní o koupi a prodeji zemního plynu – Dílčí kupní smlouvy za takových
podmínek upravujících strukturu ceny, revize a následné revize jednotkové ceny a zvláštní
podmínky ohledně povinnosti projednat množství odběru zemního plynu při přechodném
podstatném snížení odběru, které by ve svém souhrnu těmto provozovatelům regionálních
distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny RWE umožnily účinně konkurovat
provozovatelům regionálních distribučních soustav náležejícím do holdingu skupiny RWE, a tedy
že žalobce tímto jednáním zneužil svého dominantního postavení na velkoobchodním trhu
dodávek zemního plynu určeného pro kategorii oprávněných zákazníků, a to na újmu jiných
soutěžitelů a spotřebitelů, čímž porušil zákaz uvedený v §11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb.,
o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o ochraně
hospodářské soutěže“), a zákaz uvedený v čl. 82 Smlouvy o založení Evropského společenství
(dále jen „Smlouva ES“) [výrok I.1 žalobou napadeného rozhodnutí]. Dále byl žalobce shledán
vinným tím, že v období od 26. 1. 2005 do 10. 8. 2006 bez objektivně ospravedlnitelných důvodů
odmítal provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny
RWE dodávat na velkoobchodní úrovni zemní plyn učený pro kategorii oprávněných zákazníků
do kterékoli bilanční zóny jednotlivých provozovatelů regionálních distribučních soustav
a vytvářel tak bariéry pro rozvoj konkurence a tedy že žalobce rovněž tímto jednáním zneužil
svého dominantního postavení na velkoobchodním trhu dodávek zemního plynu určeného
pro kategorii oprávněných zákazníků, a to na újmu jiných soutěžitelů a spotřebitelů, čímž rovněž
porušil zákaz uvedený v §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a zákaz uvedený
v čl. 82 Smlouvy ES [výrok I.2 žalobou napadeného rozhodnutí]. Zároveň žalovaný dle §11 odst.
3 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve spojení s §1 odst. 4 téhož zákona žalobci zakázal
do budoucna pokračovat ve zneužívání dominantního postavení na uvedeném trhu výše
popsaným způsobem [výrok I.3 žalobou napadaného rozhodnutí] a uložil mu dle §22 odst. 2
zákona o ochraně hospodářské soutěže ve spojení s §21a odst. 5 téhož zákona za porušení §11
odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a článku 82 Smlouvy ES pokutu ve výši
240 000 000 Kč [výrok I.4 žalobou napadeného rozhodnutí].
Žalobce napadl dne 11. 5. 2007 rozhodnutí předsedy žalovaného ve výše vymezeném
rozsahu žalobou u Krajského soudu v Brně (žalobou nebyly napadeny výroky I.5. a I.6
rozhodnutí předsedy žalovaného, kterými bylo řízení se žalobcem pro tam specifikovaná jednání
zastaveno, ani výrok II., kterým bylo předchozí rozhodnutí žalovaného vydané v prvním stupni
správního řízení v jeho výrokových částech IV. a V. zrušeno).
Krajský soud svým rozsudkem ze dne 22. 10. 2007, č. j. 62 Ca 8/2007 - 171, rozhodnutí
předsedy žalovaného, v rozsahu napadeném žalobou, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení. Krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný na skutkově totéž jednání aplikoval souběžně
dvě normy, jednu z právního řádu vnitrostátního (§11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže) a jednu z komunitárního [čl. 82 Smlouvy ES]. Přitom sankce byla žalobci uložena
za porušení obou zmíněných právních norem. Takový postup žalovaného byl však podle názoru
krajského soudu v rozporu s principem zákazu dvojího trestání. Krajský soud proto dospěl
k závěru, že řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí bylo zatíženo vadou způsobující
nesrozumitelnost, a tím nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
Žalovaný podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 328,
publikovaným pod č. 1767/2009 Sb. NSS, zrušil uvedený rozsudek krajského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přitom dospěl k následujícím závěrům. Za prvé, čl. 3 odst. 1
nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích
81 a 82 Smlouvy ES i ustálená judikatura Soudního dvora připouštějí za vymezených podmínek
uplatnit na jednání soutěžitelů spočívající v uzavírání zakázaných dohod omezujících
hospodářskou soutěž nebo ve zneužití dominantního postavení na trhu, která naplňují znaky
skutkových podstat dle čl. 81 Smlouvy ES (nyní článek 101 Smlouvy o fungování EU) nebo dle
čl. 82 Smlouvy ES (nyní článek 102 Smlouvy o fungování EU), rovněž jim odpovídající skutkové
podstaty dle §3 odst. 1 a §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Za druhé,
souběžnému vyslovení viny za spáchání uvedených komunitárních a vnitrostátních deliktů
v jediném rozhodnutí správního orgánu nebrání zásada ne bis in idem, jak vyplývá z obecných
právních zásad Společenství, z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod a z čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, neboť nejde o situaci,
kdy je opakovaně vedeno řízení o téže věci, o níž již bylo pravomocně rozhodnuto. Za třetí,
jednočinný souběh uvedených komunitárních a vnitrostátních správních deliktů je možný, neboť
zájmy chráněné skutkovými podstatami správních deliktů dle Smlouvy ES (nyní Smlouvy
o fungování EU) a skutkovými podstatami dle zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou
rozdílné. Za čtvrté, při ukládání sankce dle §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže
za uvedené sbíhající se delikty postupuje správní orgán v souladu s absorpční zásadou, tedy
vyměří pokutu za jeden ze sbíhajících se deliktů a zároveň je oprávněn v rámci hodnocení
závažnosti jednání přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i k tomu, že bylo spácháno více
deliktů. Celkovou výši pokuty však musí správní orgán ve svém rozhodnutí i z uvedeného
hlediska náležitě odůvodnit.
Po vrácení věci k dalšímu řízení krajský soud shora uvedeným rozsudkem ze dne
23. 10. 2009, č. j. 62 Ca 78/2008 – 452, zrušil žalobou napadené rozhodnutí předsedy žalovaného
ve výrokové části I, bodech 1., 2., 3. a 4. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud neshledal důvodnými procesní námitky žalobce a dále se v odůvodnění
rozsudku zabýval otázkou vymezení relevantního trhu, na němž se měl žalobce dopustit zneužití
dominantního postavení. Pokud jde o věcné vymezení relevantního trhu, odmítl krajský soud
argumentaci žalobce, že relevantní trh je třeba vymezit jako trh zajištění flexibility dodávek
zemního plynu. Krajský soud nepřisvědčil ani žalobní námitce, podle níž na vymezeném
velkoobchodním trhu spotřebitelé nepůsobili, a nemohla jim tedy vzniknout újma. Krajský soud
považoval za správnou konstrukci žalovaného, jenž dospěl k závěru, že spotřebitelům mohla
vzniknout újma na maloobchodním trhu v důsledku jednání žalobce na předcházejícím
velkoobchodním trhu s dodávkami plynu. Samostatnou otázkou, kterou bylo třeba posuzovat
až ve fázi hmotněprávního hodnocení žalobcova jednání, bylo však podle krajského soudu
prokázání skutečného vzniku této újmy.
Pokud jde o geografické vymezení relevantního trhu územím České republiky, shledal
krajský soud, že žalovaný neodůvodnil dostatečně své závěry. Žalovaný konstatoval,
že na území České republiky existují specifické podmínky udělování licencí na obchod s plynem
a provozování distribučních a přepravních soustav. Na zdejším trhu lze podnikat za podmínek,
které jsou odlišné od podmínek v jiných státech (jiné právní předpisy, jiné přístupy sektorových
regulátorů.) Podle krajského soudu však nelze přehlédnout, že na komunitární úrovni bylo
za účelem harmonizace vnitrostátních pravidel v oblasti dodávek plynu vydáno oznámení
Evropské komise č. 2003/55/EC (pozn. NSS – jednalo se o směrnici Evropského parlamentu
a Rady 2003/55/ES, o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení
směrnice 98/30/ES), a tedy právní prostředí týkající se podmínek podnikání a přístupů
sektorových regulátorů by mělo být harmonizováno. I kdyby případné rozdíly skutečně
existovaly, pak ani jejich existence sama o sobě nemusí odůvodňovat vymezení relevantního trhu
územím České republiky, neboť rozhodující by byly bariéry pro subjekty z jiných států, jež
by se mohly projevit až coby důsledek odlišné právní úpravy a odlišného přístupu sektorových
regulátorů. Touto otázkou se však žalovaný podle krajského soudu blíže nezabýval. Žalovaný
nekonkretizoval, jaké dodatečné náklady by měly být vyvolány a jak by měly tyto náklady souviset
s odlišnou právní úpravou a jinými přístupy sektorových regulátorů. Krajský soud dále
konstatoval, že existenci významných administrativních či finančních bariér, jež by měly
vyvolávat dodatečné náklady při vstupu na trh, nelze dovodit z ustanovení zákona
č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích
a o změně některých zákonů (energetický zákon), ani z výkladového stanoviska Energetického
regulačního úřadu umístěného na jeho internetových stránkách, které se týká podnikání
zahraničních osob v České republice.
Pokud jde o dodatečné náklady technického charakteru (náklady spojené se „zajištěním
hraničních technických dohod“, se „zajištěním navýšení přepravní kapacity“ a s „přepravou“), uvedl krajský
soud, že žalovaný nikterak nekonkretizoval tyto náklady. Neuvedl, z čeho vyplývá potřeba
takových nákladů, o jaké náklady se jedná, a žádný podklad nepramení ani ze žalovaným
provedených důkazů. Naproti tomu žalobce namítal, že totožného výsledku činnosti srovnatelné
s jeho činností lze dosáhnout bez dodatečných nákladů na přepravu a že uvedené bariéry
žalovaný konstatoval pouze abstraktně. Žalobce tvrdil, že je sám nucen zajišťovat část skladovací
kapacity mimo území České republiky a využívat podzemní zásobníky plynu na Slovensku,
v Německu či v Rakousku. Tato argumentace není podle krajského soudu nepodstatná, neboť
nasvědčuje tomu, že pro dodávky na území České republiky lze využívat podzemních zásobníků
napojených na přepravní soustavu jiných států. Tomu nasvědčuje i zjištění žalovaného,
že zásobníky na území České republiky využívají i zahraniční subjekty odlišné od žalobce.
Přeshraniční využití skladovacích kapacit by proto podle krajského soudu mohlo být argumentem
pro širší vymezení geografického relevantního trhu vyvracejícím argumentaci žalovaného ohledně
faktické nezastupitelnosti dodávek zemního plynu z okolních států. Pokud by se skutečně
prokázalo, že skladovací kapacity (a tedy i přeprava) jsou za srovnatelných technických podmínek
lehce dostupné přes hranice jednotlivých států, pak by bylo třeba zkoumat další podmínky, např.
náklady na zajištění takové dostupnosti. Pokud by nebyly zjištěny rozdílné náklady či jiné
podmínky, bylo by podle krajského soudu třeba dospět k závěru o homogenitě trhu na území
širším, než je území České republiky. Těmito úvahami se však žalovaný nezabýval.
Ze skutečnosti, že se žalovaný v rámci šetření obrátil na potenciální dodavatele zemního plynu
aktivní v České republice, přičemž z jejich odpovědí vyplynulo, že jen v jednom případě byla
učiněna poptávka skladovacích kapacit u žalobce, nelze učinit závěr o geografickém vymezení
relevantního trhu, a to tím spíše, že tento soutěžitel uvedl, že strukturování dodávek plynu pro
zákazníky v České republice provádí prostřednictvím svého podzemního zásobníku v Německu.
Podle krajského soudu nemůže obstát ani argument žalovaného, že na trhu panovala
obava, že plyn nebude možné bez problémů dopravit k zákazníkovi a že jej nebude možné
strukturovat (využít skladovací kapacity) co nejblíže k zákazníkovi. Tento názor žalovaný pouze
převzal z vyjádření společnosti Jihočeská plynárenská, a.s. Tvrzená obava je prvkem výlučně
subjektivním a jediným relevantním tvrzením může být tak údajné „problematické získání přepravních
a zejména skladovacích kapacit“, údaje o neukončených jednáních a „nevyjasněnost v oblasti hraničních
technických dohod …“. Tato tvrzení však žalovaný bez jakékoliv verifikace, doplnění či konkretizace
pouze převzal.
Žalovaný se podle krajského soudu dostatečně nezabýval ani důvody, které žalobce vedly
k odmítnutí žádosti Jihočeské plynárenské, a.s. o rezervaci skladovacích kapacit. Tento jediný
případ nevyhovění žádosti o přepravní a skladovací kapacitu tu totiž nemusí mít žádnou
souvislost s objektivní nemožností nabízet dodávky zemního plynu z okolních států, tedy
s překážkami faktické zastupitelnosti dodávek zemního plynu z okolních států. Takto zjištěná
skutečnost není oporou pro závěr o geografickém vymezení relevantního trhu územím České
republiky.
Žalobce v doplnění rozkladu proti rozhodnutí žalovaného v prvním stupni, jehož součástí
byla i studie týkající se definice relevantního trhu pro flexibilní dodávky plynu v České republice,
brojil proti geografickému vymezení relevantního trhu. Za podstatnou považoval krajský soud
zejména argumentaci vysokými průtokovými kapacitami na vstupu i výstupu ve vztahu k domácí
poptávce, dostatečnou kapacitou vývozu umožňující realizaci tzv. back-haul swapů, možnost
dovozu plynu ve větším množství, než je poptávka všech českých zákazníků, a ve větším
množství, než odpovídá českým skladovacím kapacitám, a také argumentaci týkající
se přepravních poplatků. Tyto argumenty mohou podle krajského soudu svědčit o neexistenci
překážek přeshraničního obchodu. To platí tím spíše, že téměř celá spotřeba plynu je do České
republiky dovážena a takovou situaci lze považovat z dlouhodobého hlediska za konstantní.
Skutečnost, že jiní dodavatelé dodávají v porovnání se žalobcem na trh zanedbatelný objem
plynu, nemá podle krajského soudu pro geografické vymezení relevantního trhu sama o sobě
význam. Tato skutečnost není bez dalšího spolehlivým indikátorem homogenity trhu v České
republice a jeho zřetelného odlišení od jiných území a sama o sobě nemůže odůvodňovat
geografické vymezení trhu územím České republiky.
Krajský soud tak dospěl k závěru, že skutečnosti uvedené v žalobou napadeném
rozhodnutí dostatečně neodůvodňují závěry žalovaného o geografickém vymezení relevantního
trhu a že se žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí dostatečně nevypořádal s protiargumenty
obsaženými v doplnění žalobcova rozkladu. K těmto argumentům se žalovaný nevyjádřil ani
konkrétně, ani souhrnně, jde přitom o argumentaci směřující proti závěrům ohledně otázek
relevantního trhu. Jejich vypořádání přitom bylo podle krajského soudu pro řádné vymezení
relevantního trhu nezbytné. Krajský soud z těchto důvodů shledal žalobou napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů.
Dalšími žalobními body směřujícími proti závěrům žalovaného o tom, že žalobce byl
soutěžitelem v dominantním postavení, a proti hmotněprávnímu posouzení jeho jednání
se krajský soud nezabýval, neboť podle názoru krajského soudu nebyla postavena najisto otázka
vymezení relevantního trhu.
II.
Shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti
Žalovaný (stěžovatel) podal proti shora uvedenému rozsudku krajského soudu kasační
stížnost, již opírá o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost
napadeného rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem
v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před
soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel v prvé řadě namítal, že krajský soud nezohlednil skutečnost, že dodávky
zemního plynu na velkoobchodní úrovni trhu byly realizovány pouze na území České republiky.
V této souvislosti poukázal na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. 12. 2009,
č. j. 62 Ca 40/2008 - 197, ve věci „Chovatelé drůbeže“, v němž krajský soud rozhodující v senátu
stejného složení jako v nyní posuzované věci mj. uvedl, že neexistence přeshraničních obchodů,
popř. jejich existence pouze v zanedbatelné míře, silně indikuje potřebu vymezit relevantní trh
nejvýše jako vnitrostátní. V souladu s tímto názorem stěžovatel v odůvodnění žalobou
napadeného rozhodnutí konstatoval, že na velkoobchodní úrovni probíhal střet nabídky
a poptávky pouze na území České republiky, a z toho dovodil závěr, že relevantní trh
velkoobchodních dodávek zemního plynu určeného pro kategorii oprávněných zákazníků byl
správně geograficky omezen územím České republiky. Přitom jediný případ dodávky zemního
plynu zahraničním subjektem, tj. dodávky realizované společností Wingas GmbH oprávněnému
zákazníkovi VETROPACK MORAVIA GLASS, a.s., na nějž poukazoval žalobce, se netýkal
vymezeného relevantního produktového trhu, neboť tato společnost působila pouze
na maloobchodním trhu s plynem, který sama odebírala od žalobce. Soud svůj odlišný názor
ve věci „Chovatelé drůbeže“ a v nyní posuzované věci nezdůvodnil a nezabýval se skutečností,
že dodávky zemního plynu na velkoobchodní úrovni trhu se realizují pouze na území České
republiky. Z těchto důvodů má stěžovatel za to, že rozsudek krajského soudu
je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Toto pochybení podle stěžovatele představuje také
nesprávnou interpretaci §2 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Stěžovatel dále uváděl, že je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný, neboť krajský
soud zcela pominul relevantní rozhodovací praxi Evropské komise zmiňovanou stěžovatelem
v napadeném rozhodnutí (rozhodnutí ze dne 21. 12. 2005 ve věci COMP/M.3696 –
E.ON/MOL, rozhodnutí ze dne 9. 12. 2004 ve věci COMP/M.3440 – EDP/GDP/ENI). V této
souvislosti poukázal též na novější rozhodnutí Evropské komise navazující na dřívější
rozhodovací praxi, a to na rozhodnutí ze dne 11. 10. 2007, ve věci COMP/B-1/37966 -
Distrigaz, v němž Komise geograficky vymezila relevantní trh dodávek plynu taktéž jako
vnitrostátní, a na rozhodnutí ze dne 18. 3. 2009, ve věci COMP/39.402 - RWE Gas Foreclosure,
v němž Komise vymezila relevantní trh velkoobchodních dodávek zemního plynu jako trh
zahrnující rozvodné sítě v Německu.
Stěžovatel krajskému soudu rovněž vytýkal, že se nevypořádal s argumentací stěžovatele
týkající se harmonizace v oblasti trhu s plynem, jakož i z rozdílného přístupu jednotlivých
sektorových regulátorů. V této souvislosti stěžovatel uvedl, že za úč elem účinnější harmonizace
byl v roce 2009 přijat tzv. třetí energetický balíček, zahrnující nařízení Evropského parlamentu
a Rady (ES) č. 713/2009, kterým se zřizuje Agentura pro spolupráci energetických regulačních
orgánů, nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 715/2009 o podmínkách přístupu
k plynárenským přepravním soustavám a o zrušení nařízení (ES) č. 1775/2005 (dále jen „nařízení
č. 715/2009“) a směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES o společných pravidlech
pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (dále jen „směrnice
2009/73/ES“). Podle stěžovatele nelze pominout ani zveřejněné dokumenty orgánů Evropské
unie, zejména sdělení a zprávy Evropské komise, z nichž vyplývá, že i přes dosaženou míru
právní harmonizace nedošlo k vytvoření jednotného vnitřního trhu s elektřinou a plynem.
Stěžovatel má proto za to, krajský soud pochybil při posouzení dosaženého stupně harmonizace
trhu s plynem.
Stěžovatel se rovněž domnívá, že krajský soud nedostatečně rozlišoval mezi věcným
relevantním trhem (velkoobchodní trh dodávek zemního plynu určeného pro oprávněné
zákazníky) a souvisejícími trhy (trh přepravy zemního plynu a trh uskladnění zemního plynu).
Související trhy představují trhy komplementární, jejich vymezení proto bylo nezbytným
předpokladem adekvátního posouzení jednání žalobce. Krajský soud se přitom hlavnímu
relevantnímu trhu věnoval pouze v souvislosti s analýzou tuzemské právní úpravy udělování
licence k obchodu se zemním plynem. Veškerá další argumentace krajského soudu se podle
stěžovatele vztahuje na trhy související, což mj. dokládají i odkazy na obě správní rozhodnutí,
které míří právě do pasáží, v nichž se stěžovatel věnoval souvisejícímu trhu uskladnění zemního
plynu. Z tohoto důvodu namítal stěžovatel nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku krajského
soudu pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů.
Krajský soud tedy podle stěžovatele pochybil při posouzení otázky geografického
vymezení souvisejících trhů, neboť opomenul svou vlastní judikaturu i relevantní rozhodovací
praxi Evropské komise (např. rozhodnutí Komise ve věci E.ON/MOL), v důsledku čehož je jeho
rozsudek nepřezkoumatelný. Stěžovatel má přitom za to, že související trhy byly vymezeny
po geografické stránce správně a zákonně.
V rámci své další stížní námitky pak stěžovatel uvedl, že se krajský soud dopustil procesní
vady, neboť neprovedl jím navržené výslechy svědků. Krajský soud v průběhu ústního jednání
dne 23. 10. 2009 na návrh žalobce provedl důkaz čestným prohlášením D. J. a M. R. Stěžovatel
považoval vypovídací hodnotu těchto důkazů za nedostatečnou, a proto navrhl provedení
výslechu těchto osob. Krajský soud však tento návrh zamítl z důvodu jeho nadbytečnosti,
přičemž uvedl, že tento důkazní návrh učinil stěžovatel, jenž nesl odpovědnost za rozsah
dokazování v průběhu správního řízení. Uvedená argumentace je podle stěžovatele nesprávná,
neboť stěžovatel tímto návrhem pouze reagoval na doplnění dokazování v rámci řízení před
krajským soudem a nesnažil se suplovat zjišťování skutkového stavu ve správním řízení. Krajský
soud neuvedl, proč považoval provedení výslechu obou svědků za nadbytečné. Podle stěžovatele
se tak dopustil vady řízení, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé.
III.
Shrnutí vyjádření žalobce ke kasační stížnosti
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí pro nedůvodnost. Podle
jeho přesvědčení nemůže stěžovatel v kasační stížnosti úspěšně namítat nedostatek důvodů ani
nesrozumitelnost napadeného rozsudku krajského soudu za situace, kdy je samo rozhodnutí
stěžovatele nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a věc tedy nelze meritorně posoudit.
Krajský soud totiž nemůže nahrazovat v rámci soudního přezkumu rozhodnutí činnost správního
orgánu a napravovat jeho pochybení. Jeho úlohou je přezkum správního rozhodnutí a v případě
jeho vad rozhodnutí zrušit a vrátit je správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Pokud jde o argumentaci stěžovatele týkající se rozsudku krajského soudu ve věci
„Chovatelé drůbeže“, žalobce uvedl, že stěžovatel závěry obsažené v tomto rozsudku neúplně
citoval a nesprávně interpretoval, a poukázal na to, že na rozdíl od uvedeného případu v nyní
posuzované věci existovaly silné indicie svědčící o možném širším geografickém vymezení
relevantního trhu. I z odborných studií předložených žalobcem vyplývá, že dodávek plynu
ze zahraničí lze dosáhnout i bez dodatečných nákladů na přepravu. Neexistence aktuálního
přeshraničního obchodu není důkazem užšího vymezení relevantního geografického trhu.
Takový závěr by byl v rozporu se zákonnou definicí geografického relevantního trhu a rovněž
se Sdělením Komise o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže
Společenství. Důkazní standard, jak jej dovodil stěžovatel, je podle žalobce zjevně neudržitelnou
koncepcí, neboť by znamenal nepřiměřené a nepřípustné zjednodušování zkoumaných
skutečností, není odůvodněn ani zákonnou definicí relevantního trhu, ani výkladovou praxí
a nevyplývá ani z judikatury krajského soudu.
Podle žalobce stěžovatel nekonkretizoval, proč by administrativní a právní podmínky
měly vytvářet bariéry či zvyšovat náklady dovozu plynu a proč zde byly náklady technického
charakteru, které by odůvodňovaly geografické vymezení relevantního trhu hranicemi České
republiky. Stěžovatel neprovedl srovnání podmínek v České republice a v okolních státech
a neuvedl, jaké konkrétní bariéry či náklady by měly širšímu vymezení trhu bránit. Stěžovatel dále
pochybil, pokud v této souvislosti nezohlednil relevantní námitky žalobce uplatněné v rámci
řízení o rozkladu. Žalobce se proto ztotožnil s názorem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti
napadeného rozhodnutí stěžovatele.
Argumentace rozhodnutími Komise v jiných věcech či legislativními akty a návrhy orgánů
Evropské unie, převážně z doby po vydání napadeného rozhodnutí, nemůže na závěrech
krajského soudu nic změnit. Rozhodnutí Komise v jiných věcech totiž nemohou obsahovat
faktické poznatky o relevantním trhu posuzovaném v tomto případě. Při vymezení relevantního
trhu je třeba vždy zohlednit konkrétní okolnosti případu a správní orgán musí v každém případě
provést podrobnou analýzu relevantního trhu.
Žalobce nesouhlasí ani s názorem stěžovatele, že krajský soud nečiní dostatečný rozdíl
mezi relevantním trhem a oběma souvisejícími trhy. Takový závěr podle jeho názoru
z odůvodnění napadeného rozsudku nevyplývá.
Pokud jde o otázku harmonizace právní regulace členských států prostřednictvím
směrnice 2003/55/ES, konstatoval žalobce, že krajský soud pouze identifikoval regulační rámec,
který v rozhodné době existoval a vytvářel podmínky pro harmonizaci vnitrostátních úprav.
Do jaké míry k této harmonizaci došlo, bylo otázkou, kterou měl zkoumat stěžovatel v rámci
správního řízení, což však neučinil. Stěžovatel naopak v odůvodnění svého žalobou napadeného
rozhodnutí uvedl, že právní úprava dodávek zemního plynu byla harmonizována citovanou
směrnicí.
Pokud jde o stížní námitku týkající se tvrzeného procesního pochybení krajského soudu,
žalobce mj. uvedl, že se krajský soud neopřel o předmětná čestná prohlášení, ani případná
výpověď navržených svědků by proto nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí krajského
soudu.
IV.
Právní hodnocení věci
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a jedná za něho
pověřeným zaměstnanec s odpovídajícím právnickým vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
IV. a)
Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
Nevyšší správní soud se v prvé řadě zabýval stížními námitkami, které spočívaly v tvrzené
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí soudu
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud např. z jeho
odůvodnění není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení
důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu soud nepřistoupil, resp.
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci žalobce obsaženou v žalobě a proč soud
subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy (srov. rozsudek ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupný na www.nssoud.cz). Nepřezkoumatelnost je také dána,
opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu
ze žalobních námitek (srov. rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publikovaný
pod č. 787/2006 Sb. NSS), a rovněž tehdy, není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského
soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě a proč žalobní
námitky považuje za liché, mylné nebo vyvrácené. Soud, který se vypořádává s takovou
argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její
nesprávnost spočívá (srov. např. rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44,
publikovaný pod č. 689/2005 Sb. NSS).
Nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost je obecně takové soudní rozhodnutí, jehož
výrok je vnitřně rozporný, kdy nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout,
případy, kdy nelze seznat co je výrok a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné,
které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, která
má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod. (srov. např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS).
Podle §75 odst. 2 s. ř. s. krajský soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí
správního orgánu v mezích žalobních bodů. Nad rámec uplatněných žalobních bodů krajský soud
přihlíží k nicotnosti napadeného rozhodnutí (§76 odst. 2 s. ř. s.). Krajský soud je též oprávněn
zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení uvedené v §76 odst. 1 písm. a) až c) s. ř. s.
(byť by nebyly v žalobě výslovně namítány), pokud tyto vady brání přezkoumání tohoto
rozhodnutí v mezích žalobních bodů (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 - 84, publikované pod č. 2288/2011 Sb. NSS). Takto
postupoval v posuzovaném případě i krajský soud, neboť měl za to, že stěžovatel v napadeném
rozhodnutí nedostatečně odůvodnil své závěry týkající se vymezení relevantního geografického
trhu. Krajský soud dospěl k závěru, že mu nedostatky v odůvodnění brání v přezkumu
rozhodnutí stěžovatele v mezích uplatněných žalobních bodů, a proto žalobou napadené
rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů.
I v případě, kdy krajský soud ruší napadené rozhodnutí správního orgánu pro
nepřezkoumatelnost, je jeho povinností uvést důvody, které ho vedly k tomuto závěru.
Z odůvodnění rozsudku musí být především seznatelné, které úvahy a závěry v rozhodnutí
správního orgánu absentují, případně proč je toto rozhodnutí orgánu nesrozumitelné a proč tyto
nedostatky bránily krajskému soudu v přezkoumání napadeného správního rozhodnutí v mezích
uplatněných žalobních bodů. Těmto požadavkům na obsah odůvodnění soudního rozhodnutí
krajský soud v nyní posuzovaném případě dostál. Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl,
že nepřezkoumatelnost rozhodnutí stěžovatele spatřoval v tom, že stěžovatel nedostatečně
odůvodnil vymezení relevantního geografického trhu územím České republiky. Přitom krajský
soud upřesnil skutečnosti, které mohly mít na vymezení relevantního trhu vliv a jimiž
se stěžovatel podle názoru krajského soudu dostatečně nezabýval, ačkoliv tak učinit měl (úroveň
harmonizace podmínek pro podnikání na relevantním trhu v České republice a v ostatních
členských státech EU, dodatečné náklady způsobené odlišnými pravidly sektorové regulace
a odlišnými přístupy regulátora, existence dodatečných nákladů způsobených bariérami
technického charakteru, existence obav potenciálních soutěžitelů ze vstupu na trh atd.). Dále
krajský soud poukázal na námitky, jimiž žalobce v rozkladu proti rozhodnutí stěžovatele
v prvním stupni brojil proti vymezení geografického relevantního trhu a s nimiž se stěžovatel
podle názoru krajského soudu dostatečně nevypořádal (struktura dovozu a tranzitu plynu přes
území České republiky, alternativní možnosti strukturování plynu pro zákazníky odebírající plyn
na území České republiky, otázka přepravních poplatků atd.).
Svůj závěr o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele tedy krajský soud dostatečně
jasně a srozumitelně odůvodnil. Na tom nemůže nic změnit ani skutečnost, že se krajský soud
nezabýval některými dílčími argumenty, na něž stěžovatel poukázal v kasační stížnosti. Je totiž
třeba odlišovat absenci nosných důvodů rozhodnutí soudu na straně jedné a situaci, kdy krajský
soud v odůvodnění rozsudku nezohlednil některé dílčí argumenty, které jeho závěry podporují
anebo naopak zpochybňují. Pouhá skutečnost, že se krajský soud výslovně nevypořádal se všemi
dílčími argumenty stran či nezmínil rozhodovací praxi Evropské komise, na niž stěžovatel
poukázal v odůvodnění svého rozhodnutí, nezpůsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí
krajského soudu, neboť krajský soud dostatečně srozumitelným a přezkoumatelným způsobem
uvedl nosné důvody a závěry, na nichž své rozhodnutí založil. Rozhodnutí krajského soudu jako
celek tedy splňuje nároky na přezkoumatelnost soudního rozhodnutí.
Je pravdou, že podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek
ze dne 20. 9. 2007, č. j. 2 As 94/2006 - 51, publikovaný pod č. 1424/2008 Sb. NSS) má krajský
soud povinnost, hodlá-li se odchýlit od právního názoru vyjádřeného v jeho předcházejícím
rozhodnutí, se s tímto dřívějším odlišným názorem argumentačně vypořádat; pokud tak neučiní,
může tím zasáhnout do práva účastníků řízení na spravedlivý proces. V daném případě však nelze
vytýkat krajskému soudu, že se v nyní přezkoumávaném rozsudku nevypořádal s právním
názorem vyjádřeným v rozsudku téhož soudu ze dne 2. 12. 2009, č. j. 62 Ca 40/2008 - 197,
ve věci „Chovatelé drůbeže“, a to zejména proto, že v době vydání nyní přezkoumávaného rozsudku
ze dne 23. 10. 2009 rozsudek ze dne 2. 12. 2009 ještě neexistoval, krajský soud ho tedy
v posuzované věci nemohl reflektovat. Ani v souvislosti se zmiňovaným pozdějším rozsudkem
krajského soudu tedy nelze spojovat nepřezkoumatelnost či jinou vadu řízení před krajským
soudem v nyní posuzované věci. Tímto závěrem ovšem Nejvyšší správní soud nepředurčuje svůj
závěr o důvodnosti věcné argumentace stěžovatele opřené právě o názor na geografické
vymezení relevantního trhu vyjádřený krajským soudem ve věci „Chovatelé drůbeže“. Tuto otázku
bude Nejvyšší správní soud hodnotit níže.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s námitkou týkající se tvrzené nesrozumitelnosti
rozsudku krajského soudu. Z odůvodnění rozsudku napadeného kasační stížností vyplývá,
že se krajský soud ztotožnil s názorem stěžovatele na vymezení relevantního produktového trhu,
tj. „velkoobchodního trhu dodávek plynu určeného pro kategorii oprávněných zákazníků“. Stejně tak souhlasil
krajský soud i s vymezením trhů souvisejících, tedy „trhu uskladnění zemního plynu“ a „trhu přepravy
plynu“. V rámci svých úvah týkajících se vymezení geografického relevantního trhu se krajský
soud dále zabýval okolnostmi, které by mohly představovat překážky pro dodávky plynu
z okolních států. V této souvislosti mj. vyjádřil názor, že stěžovatel dostatečně neodůvodnil
existenci dodatečných nákladů technického charakteru a technických překážek, které by mohly
bránit dodávkám zemního plynu ze zahraničí. Vzhledem k tomu, že stěžovatel konstatoval,
že dodávkám plynu do České republiky brání mj. překážky spojené s uskladněním zemního plynu
v zahraničí a s jeho přepravou, zabýval se krajský soud také souvisejícími trhy. Poukázal přitom
na skutečnosti, které by podle jeho názoru mohly svědčit o tom, že stěžovatelem zjištěné
překážky technického charakteru ve skutečnosti neexistovaly, což by mohlo podporovat širší
vymezení relevantního trhu. Krajský soud se proto zabýval také situací na souvisejících trzích
za účelem zjištění, zda se stěžovatel řádně vypořádal se všemi skutečnostmi, které by mohly mít
vliv na vymezení geografického relevantního trhu. To však neznamená, že by se krajský soud
zcela odchýlil od vymezení relevantního trhu či ho opominul. Naopak, z odůvodnění napadeného
rozsudku je zjevné, že závěry, které krajský soud vyvodil, se týkají vymezení relevantního
velkoobchodního trhu se zemním plynem určeným pro oprávněné zákazníky.
Z těchto důvodů shledal Nejvyšší správní soud stížní námitky spočívající v tvrzené
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu nedůvodnými.
Vedle toho je ovšem třeba konstatovat, že i přes formální podřazení uvedených stížních
námitek pod §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. se zároveň jedná o argumentaci, kterou stěžovatel brojí
proti názoru krajského soudu o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí stěžovatele.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatel se závěrem krajského soudu nesouhlasí
a považuje žalobou napadené rozhodnutí za přezkoumatelné a zákonné. Svůj názor podporuje
argumenty, které podle jeho názoru svědčí o tom, že relevantní trh vymezil v souladu s jeho
zákonnou definicí. Lze proto vycházet z toho, že stěžovatel vytýká krajskému soudu vedle
nepřezkoumatelnosti rovněž nesprávné posouzení otázky, zda stěžovatel v žalobou napadeném
rozhodnutí řádně odůvodnil své závěry týkající se vymezení geografického relevantního trhu.
Vzhledem k obsahu i rozsahu kasační stížnosti je zjevné, že stěžovatel sám odůvodnění rozsudku
krajského soudu porozuměl a svými stížními námitkami názor zastávaný krajským soudem
vyvrací. Nejvyšší správní soud proto zohlednil argumenty uplatněné stěžovatelem jako námitky
nepřezkoumatelnosti i při posouzení námitek, které stěžovatel podřadil pod §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.
IV. b)
Vymezení relevantního geografického trhu
Nejvyšší správní soud se dále zabýval posouzením stížních námitek, kterými stěžovatel
brojil proti závěru krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele, pokud jde
o geografické vymezení relevantního trhu územím ČR. Nejvyšší správní soud shledal tyto stížní
námitky důvodnými.
Geografickým vymezením relevantního trhu a souvisejících trhů se stěžovatel podrobně
zabýval jak ve svém rozhodnutí prvního stupně (body 35 – 46), tak i v žalobou napadeném
rozhodnutí o rozkladu (body 104 – 115).
Krajský soud v nyní posuzované věci zrušil rozhodnutí stěžovatele z důvodu
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní soud se tedy v mezích
stěžovatelem uplatněných stížních námitek zabýval posouzením otázky, zda stěžovatel řádně
odůvodnil své závěry týkající se vymezení relevantního geografického trhu nebo zda odůvodnění
jeho rozhodnutí skutečně trpí takovými nedostatky, které bránily krajskému soudu v posouzení
důvodnosti žaloby v otázce geografického vymezení relevantního trhu.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel shledal u žalobce porušení zákazu zneužití dominantního
postavení na trhu dle §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže i dle čl. 82 Smlouvy ES
(nyní čl. 102 Smlouvy o fungování EU), je vhodné připomenout geografická vymezení
relevantního trhu podle vnitrostátního i komunitárního (nyní unijního) práva, která jsou ovšem
vzhledem k tomu, že zákon o ochraně hospodářské soutěže vychází v řadě svých
hmotněprávních i procesních institutů z komunitární úpravy, obdobná. Podle §2 odst. 2 zákona
o ochraně hospodářské soutěže je relevantním trhem „trh zboží, které je z hlediska jeho
charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zastupitelné, a to na území,
na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území“.
V soutěžním právu Evropské unie je relevantní produktový i geografický trh definován
judikaturou unijních soudů, tj. Soudního dvora a Tribunálu (dříve Soudu prvního stupně)
a rozhodovací praxí Evropské komise. Ke geografickému vymezení relevantního trhu lze citovat
např. rozsudek Tribunálu ze dne 17. prosince 2009, Solvay v. Komise, T-57/01, Sb. rozh. s. II-
04621, body 247 až 249, který shrnuje závěry dosavadní judikatury obou soudů Unie k této
otázce:
„Podle ustálené judikatury je třeba při zkoumání, zda podnik zaujímá dominantní postavení ve smyslu
čl. 82 prvního pododstavce ES, přikládat zásadní význam určení relevantního trhu a vymezení podstatné části
společného trhu, kde by se daný podnik mohl případně dopustit zneužívání dominantního postavení, jež by bránilo
účinné hospodářské soutěži (rozsudky Soudního dvora ze dne 26. listopadu 1998, Bronner, C-7/97, Recueil,
s. I-7791, bod 32, a ze dne 23. května 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C-209/98, Recueil, s. I-3743, bod
57).
V tomto ohledu je třeba připomenout, že vymezení trhu nehraje v rámci použití článku 81 ES stejnou roli,
jako v rámci použití článku 82 ES. V rámci použití článku 82 ES je odpovídající vymezení relevantního trhu
nezbytnou a předběžnou podmínkou pro posouzení údajně protisoutěžního chování, neboť před prokázáním
existence zneužití dominantního postavení je třeba prokázat existenci dominantního postavení na daném trhu, což
předpokládá, že tento trh je předtím vymezen. Oproti tomu v rámci použití článku 81 ES je třeba popřípadě
vymezit relevantní trh proto, aby bylo možno určit, zda dohoda, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání
ve vzájemné shodě mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy a zda je jejich účelem nebo důsledkem vyloučení,
omezení nebo narušení hospodářské soutěže na společném trhu (rozsudky Soudu ze dne 6. července 2000,
Volkswagen v. Komise, T-62/98, Recueil, s. II-2707, bod 230, a ze dne 11. prosince 2003, Adriatica
di Navigazione v. Komise, T-61/99, Recueil, s. II-5349, bod 27).
V systematice článku 82 ES může být zeměpisný trh vymezen jako území, na kterém se všechny
hospodářské subjekty nacházejí v podobných podmínkách hospodářské soutěže, pokud jde o dotčené výrobky. Není
nijak nezbytné, aby objektivní podmínky hospodářské soutěže mezi hospodářskými subjekty byly dokonale
homogenní. Postačuje, že jsou podobné nebo dostatečně homogenní (rozsudek Soudního dvora ze dne 14. února
1978, United Brands a United Brands Continentaal v. Komise, 27/76, Recueil, s. 207, body 44 a 53,
a rozsudek Soudu ze dne 22. listopadu 2001, AAMS v. Komise, T-139/98, Recueil, s. II-3413, bod 39).
Pouze oblasti, ve kterých jsou objektivní podmínky hospodářské soutěže heterogenní, nemohou být z tohoto důvodu
považovány za jediný trh (rozsudek Soudu ze dne 21. října 1997, Deutsche Bahn v. Komise, T-229/94,
Recueil, s. II-1689, bod 92).“
Z této ustálené judikatury vychází při vymezení relevantního zeměpisného trhu ve své
rozhodovací praxi i Evropská komise, která ve svém Sdělení o definici relevantního trhu pro
účely práva hospodářské soutěže Společenství (97/C 372/03) popsala podrobněji jednotlivé
faktory, které hrají podle jejího názoru při tomto vymezení roli a které bývají předmětem
zkoumání Komise v jednotlivých případech.
Definice relevantního trhu ve vnitrostátním i unijním právu v každém případě reflektují
skutečnost, že relevantní trh, na němž dochází ke střetu nabídky a poptávky, je charakterizován
dvěma aspekty, a to věcným a teritoriálním vymezením. Oba tyto aspekty nelze zkoumat
odděleně, nýbrž jako jeden celek v jejich vzájemných souvislostech. Aby se proto Nejvyšší
správní soud mohl zabývat otázkou, zda stěžovatel v žalobou napadeném rozhodnutí dostatečně
odůvodnil své závěry týkající se rozsahu relevantního geografického trhu, musel si nejprve učinit
úsudek o tom, zda byl v daném případě správně vymezen relevantní produktový trh. Správné
vymezení relevantního produktového trhu je totiž nezbytným předpokladem pro jakékoliv další
úvahy, které se týkají identifikace teritoriálního rozsahu relevantního trhu. Věcným vymezením
trhu se podrobně zabývali stěžovatel i krajský soud, přičemž Nejvyšší správní soud se ztotožnil
s jejich názorem, že relevantním produktovým trhem je velkoobchodní trh s plynem určeným pro
kategorii oprávněných zákazníků. Přestože žalobce namítal, že produktový relevantní trh měl být
správně vymezen jako trh flexibilního zemního plynu, resp. trh zajištění flexibilních dodávek
zemního plynu, souhlasí Nejvyšší správní soud s názorem krajského soudu, že tento názor není
správný. V daném případě na relevantním trhu dochází ke střetu nabídky a poptávky po zboží,
kterým je zemní plyn. Účelem flexibility dodávek zemního plynu, kterou stěžovatel považuje
za samostatný trh, je vyrovnávání výkyvů v odběru zemního plynu a zajištění bezpečnosti
dodávek (srov. např. rozhodnutí Komise ze dne 14. 3. 2006 ve věci COMP/M.3868 –
DONG/ELSAM/ENERGI E2). Jak však uvedl již krajský soud v odůvodnění kasační stížností
napadeného rozsudku (viz str. 13), vymezení relevantního trhu sice musí zahrnovat i zohlednění
potřeby „flexibility“, nic to ale nemění na závěru, že jde stále o trh se zemním plynem jakožto
zbožím. Lze souhlasit i s tím, že s tímto hlavním velkoobchodním trhem s plynem určeným pro
kategorii oprávněných zákazníků, na němž došlo k předmětnému jednání žalobce, souvisí dva
další trhy, a to trh se službou uskladnění plynu a trh se službou přepravy plynu.
Z hlediska geografického vymezení relevantního trhu lze v souladu s uvedenými
definicemi za jeden trh považovat území, na kterém jsou soutěžitelé zapojeni do poptávky
a nabídky dané kategorie zboží či služeb a na němž panují dostatečně stejnorodé soutěžní
podmínky, které jsou zároveň významně odlišné od sousedních oblastí (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 4. 2004, č. j. 2 A 10/2002 – OL - 269, publikovaný pod
č. 280/2004 Sb. NSS). Na takovém území jsou tedy věcně zaměnitelné produkty (služby)
zaměnitelné i z hlediska jejich teritoriální dosažitelnosti. V rámci takto vymezeného území tak
musí existovat reálná možnost substituce zboží či služeb poskytovaných jedním ze soutěžitelů
zbožím či službami jiného soutěžitele působícího v rámci tohoto území. Jinými slovy, musí zde
existovat reálná konkurence mezi soutěžiteli na daném území. Soutěžní podmínky na tomto
území proto musí být vnitřně dostatečně konzistentní, ale zároveň musí vykazovat relevantní
odlišnosti od okolí, které z něj tvoří samostatný geografický trh (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 7. 2008, č. j. 7 As 58/2006 - 93, dostupný na www.nssoud.cz). Dvě
různé oblasti náležejí k různým trhům, pokud v každé z těchto oblastí jsou soutěžní podmínky
dostatečně homogenní, ale současně dostatečně odlišné od podmínek panujících v té druhé (viz
Raus, D., Neruda R.: Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 2. vydání. Linde, Praha.
2006. s. 57).
Geografickou oblast lze považovat za jediný trh, pokud neexistují zásadní překážky, které
by bránily přenosu poptávky a nabídky v rámci takto vymezeného území. V rámci jednoho
geografického trhu tak mají odběratelé možnost přenést svoji poptávku a získat tak relevantní
produkt či službu od jiného dodavatele, který se nachází na tomto území. Stejně tak je třeba
zohlednit možnost přenosu nabídky v daném území, neboť v případech existence závažných
překážek bránících přenosu poptávky, mohou být tyto překážky snadněji překonány dodavateli,
kteří mohou přenést svoji nabídku do jiné oblasti, kde se soustředí poptávka (srov. zmiňované
Sdělení Komise o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže Společenství,
body 13 - 23). Přenos poptávky či nabídky v rámci geografického relevantního trhu umožňuje
efektivní střet nabídky s poptávkou a vyvolává konkurenční tlak na soutěžitele působící na tomto
trhu. Pokud není prokázána existence významných překážek omezujících přenos poptávky nebo
nabídky v rámci vymezeného území, jde o významné vodítko pro závěr, že se jedná o jeden
geografický trh.
Důležitou otázkou při vymezení relevantního geografického trhu je proto zjištění
existence překážek, které mohou přímo nebo nepřímo omezovat geografickou dostupnost
výrobků nebo služeb na relevantním trhu. Za překážky bránící střetu nabídky a poptávky lze
považovat například náklady na transport zboží, nedostatečnou informovanost účastníků trhu,
administrativní bariéry, cenovou regulaci, technické normy, používání dlouhodobých smluv
na trhu, věrnostní rabaty, významné dlouhodobé rozdíly v cenové úrovni, rozdíly ve velikosti
tržních podílů soutěžitele v různých oblastech atp. Musí být zohledněny také preference
konečných zákazníků, protože potřeby, které má uspokojovat daný produkt nebo služba, příp.
jejich substituty, se mohou v různých oblastech či státech lišit (viz Munková, J., Kindl, J.: Zákon
o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. C.H.Beck, Praha. 2007. s. 26). V každém
individuálním případě je však třeba zkoumat konkrétní okolnosti posuzované věci, neboť
soutěžní podmínky panující na relevantním trhu se mohou v místě a čase měnit, a nelze proto
stanovit přesná kriteria pro určení teritoriálního rozsahu relevantního trhu.
Významnou roli při vymezení trhu hraje také časová dimenze, neboť soutěžní podmínky
mohou podléhat vývoji v důsledku působení rozličných faktorů, jako jsou např. technologický
vývoj, rozvoj infrastruktury, změna spotřebitelských preferencí, změna a harmonizace právních
předpisů apod. V důsledku takových změn soutěžních podmínek může docházet i ke změnám
ve vymezení relevantního trhu, a to jak jeho produktové, tak i geografické dimenze. V praxi
je v případech možného zneužití dominantního postavení soutěžitele na trhu využíván statický
model, tzn. že pro posouzení je rozhodná situace a soutěžní podmínky, které na trhu existovaly
v době, kdy došlo k jednání, v němž je spatřováno zneužití dominantního postavení soutěžitele
(viz Raus, D., Neruda R., op. cit., s. 62). V daném případě je tedy pro vymezení relevantního trhu
rozhodné období mezi 5. 11. 2004 a 10. 8. 2006, kdy se měl žalobce dopustit zneužití
dominantního postavení na relevantním trhu.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval jednotlivými argumenty, které vedly krajský soud
k závěru o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele a které stěžovatel napadá v kasační
stížnosti. Pokud jde o existenci případných právních a administrativních překážek pro podnikání
na trhu s plynem v České republice, stěžovatel namítal, že krajský soud nesprávně posoudil
otázku harmonizace trhu s plynem, a uvedl, že nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle
něhož právní předpisy upravující trh s plynem byly v rozhodném období harmonizovány. V této
otázce jde však spíše o rozpor terminologický než věcný, neboť z rozsudku krajského soudu
i z rozhodnutí stěžovatele ve druhém stupni vyplývá, že si krajský soud i stěžovatel byli vědomi
toho, že přijetím tzv. druhého energetického balíčku, jehož součástí byla i směrnice 2003/55/ES,
a její implementací do právních řádů členských států EU sice došlo k harmonizaci právní regulace
trhu s plynem v jednotlivých členských zemích, avšak jednalo se pouze o harmonizaci dílčí,
neúplnou, která neodstranila řadu významných odlišností v těchto právních úpravách. Směrnice
upravovala pouze některé aspekty trhu s plynem, mj. obecné otázky organizace trhu s plynem,
povinnost tzv. unbundlingu provozovatelů přenosových a distribučních soustav, právo na přístup
třetích osob do přenosových a distribučních sítí a ke skladovacím kapacitám nebo povinnosti
a oprávnění regulačních orgánů. Směrnice byla do energetického zákona implementována
zákonem č. 670/2004 Sb., který nabyl účinnosti dne 30. 12. 2004. Dílčí harmonizaci trhu
s plynem tak je třeba zcela jistě hodnotit jako jeden z argumentů, které je nutno vážit při
vymezení relevantního trhu. Účelem směrnice bylo vytvoření takových podmínek, které umožní
postupný vznik jednotného evropského trhu s plynem. V žádném případě však nelze konstatovat,
že přijetím směrnice a její implementací do právních řádů členských států došlo ke sjednocení
soutěžních podmínek na trhu s plynem ve všech členských státech Evropské unie. Je třeba navíc
zohlednit i skutečnost, že transpoziční lhůta stanovená směrnicí uplynula až 1. 7. 2004, přičemž
do českého energetického zákona byla tato směrnice implementována až koncem roku 2004.
Nejvyšší správní soud nicméně souhlasí s názorem krajského soudu, že právní úprava
v České republice po provedení zmiňované směrnice nekladla sama o sobě významnější překážky
pro vstup zahraničních dodavatelů na velkoobchodní trh s plynem určeným pro oprávněné
zákazníky. Důležitá je především skutečnost, že licence na obchod s plynem podle §4 odst. 2
energetického zákona byla již v té době vydávána jako nevýhradní. Na její udělení má nárok
každý žadatel o licenci, pokud splňuje zákonem stanovené předpoklady. Povinnost požádat
o vydání licence a požadavky, které musí žadatel před jejím vydáním splnit, neomezují
nepřiměřeně vstup nových soutěžitelů na trh a netvoří tedy překážku pro přeshraniční
poskytování dodávek zemního plynu na území České republiky. Překážky pro přeshraniční
dodávky zemního plynu ovšem mohou vyvolávat nejen požadavky, které energetický zákon
stanoví pro udělení licence pro podnikání na trhu s plynem, ale také právní předpisy upravující
činnost soutěžitelů, omezení a povinnosti ukládané příslušnými správními orgány v rámci
regulace trhu s plynem. I přesto, jak již bylo řečeno, lze akceptovat závěr krajského soudu, podle
něhož samotná právní úprava trhu s plynem v ČR významnější překážky pro případný vstup
zahraničních konkurentů nekladla.
Tato jinak správná úvaha krajského soudu však pro zpochybnění závěrů stěžovatele
o vymezení geografického trhu nepostačuje. Klíčovou skutečností totiž v daném případě
je, že se nejedná o trh s běžným zbožím či službami, ale o trh s plynem, který je obdobně jako
např. trh s elektrickou energií či telekomunikačními službami vázán na nezbytná zařízení („essential
facilities“), tj. na technickou infrastrukturu, která bývala v těchto síťových odvětvích z historických
příčin často vlastněna či ovládána v jednotlivých státech jediným soutěžitelem, kterým byl
v případě přenosové soustavy a skladovací kapacity pro zemní plyn v ČR právě žalobce, resp.
jeho dceřiná společnost. Zahraniční dodavatel tedy musel za účelem dodávky zemního plynu
do České republiky zajistit jeho dopravu prostřednictvím přenosové soustavy ovládané žalobcem
do předávacího místa zákazníka, ale také rezervaci dostatečné skladovací kapacity (opět zpravidla
u žalobce), aby bylo možno vyrovnat případné výkyvy v odběru plynu. Překážky přeshraničního
obchodu tedy v rozhodném období tvořila především omezení, která mohla bránit dodavateli
plynu ve využití přenosové či distribuční soustavy, podzemních zásobníků plynu, případně
náklady spojené s jejich využitím. Zásadní otázka tedy nezní, zda sama právní regulace trhu
s plynem v ČR kladla v rozhodném období významné překážky pro vstup zahraničních
dodavatelů na tento trh, ale zda naopak tato právní regulace, pod vlivem zmiňované unijní
legislativy, která teprve v postupných krocích směřuje k úplné liberalizaci a k vytvoření a posílení
hospodářské soutěže na těchto po dlouhou dobu monopolních trzích, již poskytovala v tomto
období dostatečné nástroje k odstranění těchto zcela zásadních technických překážek ke vstupu
zahraniční konkurence na tuzemský trh a k tomu, aby došlo k postupnému propojení tohoto trhu
s trhy v sousedních zemích.
Jak již bylo řečeno, směrnice neupravovala veškeré otázky související s organizací
plynárenství. Stěžovatel v této souvislosti v odůvodnění rozhodnutí konstatoval, že ani
implementací směrnice 2003/55/ES nedošlo ke zrušení vnitrostátního rozměru licencí
na provozování přepravy, uskladňování a obchod s plynem. Zejména však nedošlo touto dílčí
harmonizací právních předpisů ihned k odstranění veškerých bariér pro vstup zahraničních
soutěžitelů na trh, jakkoli tato směrnice a její vnitrostátní provedení představovaly v daném
ohledu významný krok. Proces liberalizace trhu s plynem byl v České republice zahájen dne
1. 1. 2005, kdy získali na maloobchodní úrovni oprávnění zákazníci s největším objemem
dodávek možnost zvolit si dodavatele plynu. Do té do by mohly odebírat plyn pouze
od provozovatelů distribučních soustav, případně od provozovatele přenosové soustavy.
Až od 1. 1. 2007 se stali oprávněnými zákazníky všichni odběratelé.
Právě uvedených technických překážek si byl stěžovatel, jak vyplývá z jeho rozhodnutí
v obou stupních, dobře vědom a v této souvislosti také poukázal mj. na rozdíly v podmínkách
uskladňování zemního plynu v podzemních zásobnících v České republice a v okolních zemích
a na to, že podzemní zásobníky v jiných zemích jsou napojeny na jiné přenosové soustavy,
přičemž existují rozdílné podmínky pro přístup do těchto přenosových soustav cizích států, které
způsobují dodatečné náklady na zajištění uskladnění zemního plynu v zahraničí a jeho dopravu
do České republiky. Konstatoval také, že žalobce, jako provozovatel přepravní soustavy, měl
odlišné postavení od ostatních soutěžitelů, kteří museli při nákupu zemního plynu mimo území
České republiky a při využití kapacity podzemních zásobníků mimo území České republiky
vynaložit dodatečné náklady spojené se zajištěním hraničních dohod a získat pro dopravu
zemního plynu navýšení přepravní kapacity v přepravní soustavě žalobce (bod 107 rozhodnutí
stěžovatele v druhém stupni). Podle stěžovatele tedy neexistovala na trhu s plynem v rozhodném
období, vzhledem k problematickému získávání přepravních a skladovacích kapacit v České
republice a cenové nekonkurenceschopnosti dodávek ze zahraničí, faktická zastupitelnost
dodávek plynu z okolních států, a střet nabídky a poptávky proto probíhal na velkoobchodní
úrovni pouze na území České republiky (bod 108 rozhodnutí stěžovatele).
Za rozhodující považuje Nejvyšší správní soud právě skutečnost, že již v rámci správního
řízení v prvním stupni provedl stěžovatel šetření, jehož výsledkem bylo zjištění, že v rozhodném
období byly dodávky zemního plynu na velkoobchodní úrovni realizovány pouze na území České
republiky a navíc že případná nabídka od zahraničních dodavatelů nebyla v daném období
konkurenceschopná. Jak uvedl stěžovatel v rozhodnutí prvního stupně, dodávky zemního plynu
v České republice byly z převážné většiny tvořeny dovozem ze zahraničí, který v rozhodném
období zajišťoval takřka výlučně žalobce (viz bod 20 rozhodnutí prvního stupně). Zdroje v České
republice pokrývaly méně než 1 % domácí spotřeby. To potvrzují i národní zprávy České
republiky o elektroenergetice a plynárenství za roky 2005 a 2006, které k důkazu provedl krajský
soud. Podle těchto zpráv byl v letech 2005 a 2006 dovoz zemního plynu zajištěn dlouhodobými
kontrakty na dodávku zemního plynu, které byly drženy žalobcem. V roce 2006 začali na českém
trhu působit dva noví dovozci zemního plynu, Wingas GmbH a Vemex, s. r. o., jejichž podíl
na velkoobchodním trhu dodávek zemního plynu však nebyl významný a pohyboval se okolo 0,5
%. Reálně dodávaly zemní plyn na trh vedle žalobce pouze společnosti Moravské naftové doly,
a.s., zabývající se těžbou zemního plynu na jižní Moravě, a Wingas GmbH. Další dovozce,
Vemex, s. r. o., se podle národní zprávy za rok 2006 začal prosazovat až od posledního čtvrtletí
roku 2006, tedy až po uplynutí rozhodného období, kdy se měl žalobce dopustit vytýkaného
jednání. I přes částečnou liberalizaci trhu s plynem, jež nastala poté, co od 1. 1. 2005 získali
oprávnění zákazníci možnost zvolit si dodavatele plynu, tedy nedošlo na velkoobchodním trhu
se zemním plynem k významným změnám ve struktuře dodávek zemního plynu. Žalobce tak
v rozhodném období na základě dlouhodobých smluv uzavřených s dodavateli zemního plynu
z Ruska a Norska ovládal naprostou většinu velkoobchodního trhu se zemním plynem,
a to včetně dodávek určených pro oprávněné zákazníky. Tržní podíl ostatních soutěžitelů, kteří
začali na území České republiky působit po částečné liberalizaci trhu s plynem, byl nepatrný.
Mimo společnost Wingas GmbH, která od 1. 1. 2006 začala dodávat plyn jednomu oprávněnému
zákazníkovi, na zdejším trhu tedy nepůsobil žádný významný dodavatel. Z těchto důvodů dospěl
stěžovatel k závěru, že střet nabídky a poptávky na relevantním trhu v daném případě probíhal
pouze na území České republiky.
Nejvyšší správní soud přitom nesouhlasí s názorem krajského soudu, že pro geografické
vymezení relevantního trhu nemají uvedená zjištění sama o sobě význam. Faktická neexistence
dodávek zboží přes hranice, případně jejich nepatrný objem, totiž zpravidla představuje
významné vodítko pro závěr, že relevantní trh je svým rozsahem vnitrostátní. Střet nabídky
a poptávky v takovém případě totiž probíhá pouze na vnitrostátní úrovni, neboť na trhu
nepůsobí žádní soutěžitelé z okolních států. Zahraničních dodavatelé mohou zpravidla vyvolat
dostatečný konkurenční tlak na soutěžitele působící na vnitrostátním trhu pouze za předpokladu,
že fakticky dochází k přesunu dodávek přes hranice. V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud
skutečně přiklání ke stanovisku, které vyslovil krajský soud ve svém rozsudku ve věci „Chovatelé
drůbeže“ ze dne 2. 12. 2009, č. j. 62 Ca 40/2008 – 197, a které představuje pokud ne přímý rozpor,
tedy přinejmenším významný názorový posun oproti nyní přezkoumávanému rozhodnutí téhož
krajského soudu. Lze dodat, že judikát ve věci „Chovatelé drůbeže“ byl schválen plénem Nejvyššího
správního soudu k publikaci ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, i když dosud
nebyl publikován. Krajský soud v tomto rozsudku uvedl: „Vymezení širšího než národního trhu tedy
přichází v úvahu, jak je žalobně namítáno, nicméně právě uvedená hlediska by měla být zkoumána tehdy, pokud
k uskutečňování dodávek mezi jednotlivými oblastmi vůbec dochází, popř. pokud k nim sice nedochází, avšak lze
předpokládat, že je tento aktuální stav způsoben např. nedokonalou logistickou situací, která však v blízké
budoucnosti bude zlepšena a z tohoto důvodu se dodávky „rozběhnou“. Neexistence přeshraničních obchodů, popř.
jejich existence pouze v zanedbatelné míře, silně indikuje potřebu vymezit relevantní trh nejvýše jako národní. Aby
tedy bylo vůbec možné uvažovat o územním rozšíření geografického relevantního trhu, dovozy do dané oblasti
by měly být uskutečňovány dodavateli zejména z oblastí mimo toto území. Například Evropská komise ve věci
„Preem Skandinavska Raffinaderi“ (rozhodnutí COMP/M.3291) při prověřování dodávek rafinérských
nemaloobchodních produktů brala do úvahy vysokou intenzitu vývozu a dovozu v konkrétním regionu – a právě
a na základě toho určila, že z geografického hlediska relevantní trh představuje oblast „minimálně
skandinávského regionu“. V právě posuzované věci žalovaný ovšem nezjistil žádné indicie, které by nasvědčovaly
tomu, že by se měla v blízké době změnit situace tak, že by se, např. po odstranění logistických komplikací, měly
přeshraniční obchody „rozběhnout“. Ani žalobci na žádné skutečnosti v tomto směru nepoukazovali. Za tohoto
stavu je rozhodující aktuální stav přeshraničního obchodu se zbožím, pro které byl relevantní trh vymezen
z hlediska věcného (výrobkového), tj. odpověď na otázku, zda k přeshraničním obchodům vůbec dochází.“
Tomu, že se o srovnatelný případ z daného pohledu jednalo i v nyní posuzované věci,
nasvědčuje především samotná absence významnějších přeshraničních dodávek
na velkoobchodním trhu s plynem. Tato skutečnost má sama o sobě značnou relevanci, byť
nemusí v souladu s citovaným judikátem krajského soudu nutně ve všech případech znamenat,
že se jedná o trh výlučně vnitrostátní. Nicméně za těchto okolností by zde musely, jak uvedl
krajský soud v citovaném rozhodnutí, existovat významné indicie, že již v rozhodném období
docházelo ke změně situace, tedy k odstraňování dosavadních zásadních technických
a obchodních překážek pro vstup zahraničních dodavatelů na trh do té míry, že se trh již
v té době významně otevíral zahraniční konkurenci.
I tyto otázky stěžovatel, jak již bylo řečeno, zkoumal a posuzoval. V odůvodnění
rozhodnutí obou stupňů stěžovatel poukázal na výsledky svého šetření, mj. na sdělení skupiny
oprávněných zákazníků, která jsou obsažena ve správním spise (viz správní spis S 53/05,
č. l. 2450-2477). Z těchto vyjádření vyplývá, že se někteří z oprávněných zákazníků pokoušeli
dojednat dodávky zemního plynu od jiných potenciálních dodavatelů (např. od Wingas GmbH
nebo Gas-Invest, a.s.) než od žalobce a jím ovládaných provozovatelů regionálních distribučních
společností. K uzavření dohod o dodávkách však podle jejich sdělení nedošlo z důvodu
odmítnutí ze strany oslovených dodavatelů, jako důvod přitom oprávnění zákazníci uvedli
zejména problematické získávání přepravních a skladovacích kapacit a cenovou
nekonkurenceschopnost dodávek. O nemožnosti zajistit dodávky zemního plynu od jiných
dodavatelů svědčí i dopisy potenciálních dodavatelů oslovených oprávněným zákazníkem MVV
Energie CZ s.r.o. (viz správní spis P 335/05, č. l. 8/71-8/80). Uvedená vyjádření oprávněných
zákazníků je třeba zohlednit, byť byl v daném případě relevantní trh vymezen jako trh
velkoobchodní. Jednalo se totiž o dodávky zemního plynu určené oprávněným zákazníkům,
a navíc i oprávnění zákazníci měli od 1. 1. 2005 právo nakupovat dodávky přímo od zahraničních
producentů či dovozců plynu bez nutnosti zprostředkování dodávek provozovatelem regionální
distribuční soustavy či obchodníka s plynem. Stěžovatel opřel své závěry o existenci překážek
přeshraničního obchodu také o vyjádření Jihočeské plynárenské, a.s., která byla provozovatelem
regionálním distribuční sítě v oblasti jižních Čech. Podle jejího názoru bránilo uzavření dohod
s potenciálními dodavateli především problematické získání přepravních a skladovacích kapacit
a nejasnosti v oblasti hraničních technických dohod. Mezi potenciálními dodavateli zemního
plynu tak panovala obava, že nebude možno dodávky bez problémů dopravit a strukturovat
co nejblíže zákazníkovi (viz vyjádření Jihočeské plynárenské, a.s. ze dne 9. 11. 2005, správní spis
335/05, č. l. 194).
Z uvedených zjištění stěžovatele tedy plyne, že v rozhodném období neměli odběratelé
působící na velkoobchodním trhu se zemním plynem, ať již se jednalo o distribuční společnosti,
obchodníky s plynem nebo oprávněné zákazníky, v podstatě žádnou možnost získat dodávky
zemního plynu od jiného dodavatele než od žalobce. To potvrzuje závěr, že v rozhodném období
nedocházelo k přenosu poptávky ani nabídky mezi územím České republiky a územím okolních
států.
Za daných okolností Nejvyšší správní soud nesdílí kritiku krajského soudu, který shledal
zmiňovaná šetření, jakož i na ně navazující úvahy stěžovatele, nedostatečnými. Naopak, výsledky
tohoto šetření jsou přezkoumatelným způsobem shrnuty v bodě 44 rozhodnutí stěžovatele
v prvním stupni, a to včetně odkazů na příslušné listiny ve správním spise, a stěžovatel na tato
zjištění znovu poukázal zejména v bodě 108 rozhodnutí o rozkladu. V tomto rozhodnutí
stěžovatel zohlednil také doplnění žalobcova rozkladu, které však navíc primárně zpochybňovalo
vymezení produktového, nikoliv geografického trhu ve správním rozhodnutí prvního stupně.
Nejvyšší správní soud tedy shledal, že závěry, k nimž stěžovatel v souvislosti s uvedeným
šetřením dospěl, jsou v jeho rozhodnutích dostatečně odůvodněny a mají oporu ve správním
spise.
Nelze souhlasit ani s názorem krajského soudu, že stěžovatel pouze převzal tvrzení
oprávněných zákazníků a provozovatele regionální distribuční soustavy bez jakéhokoliv doplnění,
verifikace či konkretizace. Předmětná zjištění stěžovatele totiž potvrdil ve svém vyjádření, které
je součástí správního spisu, také Energetický regulační úřad (viz zejm. vyjádření ze dne 3. 2. 2006,
správní spis S 53/05, č.l. 2229-2231). Energetický regulační úřad v uvedeném vyjádření
konstatoval, že po liberalizaci trhu s plynem v České republice od 1. 1. 2005 došlo k oslabení
pozice oprávněných zákazníků, neboť po ukončení regulace cen nepůsobila na trhu žádná
skutečná konkurence. Neexistence efektivní soutěže vedla Energetický regulační úřad k tomu,
že od 1. 1. 2006 byla podle §1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, znovuzavedena regulace
cen v oblasti dodávek zemního plynu pro oprávněné zákazníky od žalobce, dodávek zemního
plynu od obchodníků, kteří zemní plyn nakupovali od žalobce, a cen za uskladňování zemního
plynu v zařízeních žalobce. Jako důvody tohoto opatření Energetický regulační úřad mj. uvedl,
že jediným dovozcem plynu do České republiky byl žalobce. Dále konstatoval, že veškerý zemní
plyn uskladněný v podzemních zásobnících během topné sezony 2005/2006 patřil žalobci, což
znemožnilo ostatním potenciálním dodavatelům zajistit dostatečnou flexibilitu a bezpečnost
dodávek. Poukázal též na dle jeho názoru diskriminační podmínky stanovené žalobcem pro
přístup do podzemních zásobníků zemního plynu v jeho vlastnictví (viz též doplnění stanoviska
Energetického regulačního úřadu ze dne 7. 4. 2006 obsažené ve správním spisu S 53/05, č. l.
2366-2367). Také kapacita pro přepravu plynu byla vedle žalobce přidělena pouze společnosti
Wingas GmbH, která dodávala plyn jedinému oprávněnému zákazníkovi.
Stěžovatel tak podle názoru Nejvyššího správního soudu dostatečně identifikoval
překážky, které bránily přeshraničním dodávkám plynu do České republiky. Byť jeho úvahy jistě
nejsou vyčerpávající, nelze souhlasit s výtkou krajského soudu, že odůvodnění rozhodnutí
je obecné a nedostatečně podložené obsahem správního spisu. Jak již bylo řečeno, stěžovatel
opřel své závěry o existenci překážek pro zahraniční dodavatele o vyjádření odběratelů zemního
plynu, kteří uvedli konkrétní okolnosti, jež bránily potenciálním soutěžitelům uskutečnit dodávky
plynu do České republiky. Důležité je také to, že existenci překážek bránících vzniku účinné
konkurence a vstupu nových soutěžitelů na trh s plynem potvrdil i Energetický regulační úřad,
který zároveň konstatoval, že na relevantním trhu nepanovala v rozhodném období dostatečná
konkurence, což vedlo nakonec k znovuzavedení cenové regulace od 1. 1. 2006. Samotné
znovuzavedení regulace cen na dodávky plynu určeného pro oprávněné zákazníky, a to jak
na úrovni velkoobchodní, tak na úrovni maloobchodní, je významnou skutečností, kterou je třeba
při vymezení relevantního trhu zohlednit. Stanovení regulovaných cen totiž může významným
způsobem ovlivňovat soutěžní podmínky panující na relevantním trhu a odlišuje tak soutěžní
podmínky existující na vnitrostátním trhu od podmínek panujících v okolních státech.
Ze zjištění, že v rozhodné době neexistoval přesun poptávky ani nabídky, stěžovatel
dovodil, že na velkoobchodní úrovni probíhal střet nabídky a poptávky pouze na území České
republiky. Své úvahy přitom opřel o podklady obsažené ve správním spise, které dávají jeho
skutkovým zjištěním dostatečnou oporu. Rozhodnutí správních orgánů a jejich písemné podklady
obsažené ve správním spise tak v dané otázce plně dostačují pro přezkoumání napadeného
rozhodnutí stěžovatele v řízení před krajským soudem. I přes případné dílčí nedostatky
v odůvodnění obou rozhodnutí stěžovatele tak lze konstatovat, že stěžovatel dostatečně jasně
a srozumitelně vysvětlil své závěry a popsal úvahy, kterými se při vymezení relevantního trhu
řídil, a Nejvyšší správní soud se navíc, jak již bylo vysvětleno, s těmito závěry o vymezení
geografického trhu územím ČR ztotožňuje.
Za významnou považuje Nejvyšší správní soud také skutečnost, že stěžovatel podpořil
své závěry rovněž odkazem na relevantní rozhodovací praxi Evropské komise, která může sloužit
jako podpůrný argument pro závěry stěžovatele v nyní posuzované věci. V rozhodnutí ze dne
21. 12. 2005 ve věci COMP/M.3696 – E.ON/MOL, Komise dospěla k závěru, že pro účely
spojení podniků působících na plynárenském trhu v Maďarsku mají dotčené trhy celostátní
rozsah, s výjimkou distribuce zemního plynu a dodávek plynu domácnostem, jimž Komise
přisoudila rozměr pouze regionální. Podle Komise se existence konkurence v oblasti dodávek
plynu na maďarském trhu odehrávala na vnitrostátní úrovni. Důvodem byly odlišnosti v právní
regulaci mezi jednotlivými státy, pokud jde o přístup třetích osob k distribučním a přenosovým
soustavám a skladovacím zařízením. Obdobný závěr učinila Komise i v rozhodnutí ze dne
9. 12. 2004 ve věci COMP/M.3440 – EDP/GDP/ENI, v němž se jednalo o spojení soutěžitelů
působících mj. v oblasti plynárenství na relevantních trzích v Portugalsku. Komise v této věci
považovala za relevantní aspekt mj. skutečnost, že žádný z konkurentů spojujících se soutěžitelů
neměl přístup k přepravním kapacitám nezbytným pro dopravu zemního plynu na vnitrozemský
trh.
Vedle těchto věcí zmiňovaných stěžovatelem v žalobou napadeném rozhodnutí
lze poukázat rovněž na některá novější rozhodnutí Evropské komise, v nichž Komise rovněž
vymezila relevantní velkoobchodní trh s plynem jako trh vnitrostátní (např. rozhodnutí Komise
ze dne 11. 4. 2011 ve věci COMP/M.6068 - ENI/ACEGASAPS/JV, rozhodnutí Komise ze dne
16. 6. 2010 ve věci COMP/M.5740 - GAZPROM/A2A/JV). Přestože tato rozhodnutí týkající
se italského trhu s plynem byla vydána až po tzv. třetím energetickém balíčku, nevedl dosažený
stupeň harmonizace právní úpravy Komisi k odlišnému závěru o vnitrostátním charakteru
posuzovaných trhů.
Navíc, jak již zmiňoval stěžovatel v žalobou napadeném rozhodnutí, v dosud uvedených
věcech Komise definovala relevantní trh pro účely spojování soutěžitelů, tedy musela nutně
na trhy nahlížet nejen retrospektivně, jako je tomu v případě definice trhu pro účely posouzení
možného zneužití dominantního postavení, ale zejména předvídat jejich budoucí vývoj, tedy
přihlížet k postupnému sbližování a propojování dosavadních vnitrostátních trhů s plynem,
k němuž v dlouhodobé perspektivě pod vlivem jednotlivých evropských liberalizačních etap
v členských státech dochází. I přesto Komise vymezila tyto trhy jako trhy vnitrostátní.
Ostatně Komise takto přistupuje k trhům s plynem i v kauzách týkajících se zneužití
dominantního postavení. Stěžovatel v této souvislosti poukazoval na rozhodnutí Komise ze dne
11. 10. 2007, ve věci COMP/B-1/37966 - Distrigaz a na rozhodnutí ze dne 18. 3. 2009, ve věci
COMP/39.402 - RWE Gas Foreclosure, která se týkala situace na belgickém trhu od roku 2004
a na německém trhu od roku 2006. V obou případech Komise definovala relevantní geografický
trh jako vnitrostátní. V prvním případě lakonicky konstatovala, že za relevantní geografický trh
byla považována Belgie, a to vzhledem k právnímu a administrativnímu rámci, struktuře trhu
a cenovým rozdílům mezi Belgií a sousedními státy, přičemž tato definice trhu je v souladu
s praxí Komise v jiných soutěžních věcech. V druhém případě Komise konstatovala,
že na německém trhu zůstává konkurenční tlak přepravců nacházejících se mimo síť RWE
zanedbatelný.
Ač by tedy bylo jistě možné, jak poukazoval žalobce, v každém jednotlivém případě,
kterým se zabývala Evropská komise, shledat některé skutkové či právní odlišnosti oproti věci
nyní posuzované, nelze přehlédnout ustálenou a dlouhodobou praxi Evropské komise, která
hodnotí trhy s plynem v rámci Evropské unie jako trhy vnitrostátní, a to i v pozdějším období,
kdy by již bylo možné předpokládat pokročilejší úroveň jejich liberalizace a integrace.
Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že se stěžovatel dostatečně vypořádal s otázkou
vymezení geografického relevantního trhu územím České republiky a Nejvyšší správní soud
s tímto vymezením souhlasí.
IV. c)
Neprovedení výslechů navržených svědků
Stěžovatel rovněž namítal, že se krajský soud dopustil vady řízení, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Tuto vadu spatřuje stěžovatel v tom, že krajský
soud neprovedl výslech jím navržených svědků a tento postup řádně neodůvodnil.
Nejvyšší správní soud zjistil z protokolu o jednání krajského soudu ze dne 23. 10. 2009,
že během tohoto jednání byla na návrh žalobce jako důkaz čtena čestná prohlášení D. J. ze dne
10. 5. 2007, M. R. ze dne 10. 5. 2007 a notářský zápis JUDr. Ilony Remešové, notářky v Praze, ze
dne 23. 10. 2006, sp.zn. NZ 238/2006, o čestném prohlášení M. K. Stěžovatel následně navrhl
provedení výslechu uvedených osob, neboť předložené listiny měly podle jeho názoru nízkou
důkazní hodnotu. Krajský soud návrh na výslech svědků zamítl, což odůvodnil tím, že považoval
provedení těchto důkazů v dané fázi řízení za nadbytečné. Krajský soud zároveň uvedl, že
přihlédl i ke skutečnosti, že stěžovatel nesl odpovědnost za rozsah dokazování v průběhu
správního řízení.
Podle §52 odst. 1 s. ř. s. je soud oprávněn posoudit a rozhodnout, které z navržených
důkazů provede a které nikoli. Jak však Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, toto
oprávnění krajský soud nezbavuje povinnosti odůvodnit, z jakého důvodu považuje provedení
důkazu za nadbytečné (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005,
č. j. 5 Afs 147/2004 – 89, publikovaný pod č. 618/2005 Sb. NSS). Je pravdou, že zdůvodnění
krajského soudu, podle něhož stěžovatel nesl odpovědnost za rozsah dokazování v průběhu
správního řízení, v daném případě není přiléhavé, neboť žalobce předložil předmětné listiny
až během jednání u krajského soudu, nelze tedy stěžovateli vytýkat, že na tyto důkazy žalobce
stěžovatel reagoval vlastními důkazními návrhy v průběhu řízení před krajským soudem.
Nejvyšší správní soud se však dále zabýval otázkou, zda tato případná procesní vada
mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu o věci samé. Krajský soud zrušil
rozhodnutí stěžovatele pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů v otázce
vymezení relevantního geografického trhu. Obsahem zmiňovaných čestných prohlášení, která
zpochybňoval svými důkazními návrhy stěžovatel, se přitom krajský soud nezabýval a své závěry
o tyto listinné důkazy neopřel. V odůvodnění rozsudku naopak krajský soud výslovně uvedl,
že se nemohl zabývat posouzením jednání žalobce, jehož se čestná prohlášení týkala.
Na skutkové a právní závěry, k nimž krajský soud v nyní posuzovaném rozsudku dospěl, proto
nemohlo mít neprovedení výslechu svědků navržených stěžovatelem žádný vliv.
Nejvyšší správní soud proto shledal předmětnou kasační námitku stěžovatele
nedůvodnou.
V.
Shrnutí a celkové hodnocení důvodnosti kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud dospěl k následujícím závěrům. Kasační námitky stěžovatele
týkající se tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu a vad řízení před krajským
soudem shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnými. Nejvyšší správní soud naopak přisvědčil
stížním námitkám směřujícím proti závěrům krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
stěžovatele v otázce geografického vymezení relevantního trhu a uzavřel, že závěr stěžovatele
o vymezení tohoto trhu územím ČR je nejen přezkoumatelný, ale i správný.
Z tohoto důvodu posoudil Nejvyšší správní soud kasační stížnost celkově jako důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud zrušil nejen hlavní výrok rozsudku krajského soudu a s ním související
výrok o náhradě nákladů řízení o žalobě, ale i třetí výrok o náhradě nákladů řízení o první kasační
stížnosti. Ani tento výrok totiž nemůže samostatně obstát, neboť nárok na náhradu nákladů
řízení o předcházející kasační stížnosti nemá krajský soud posuzovat izolovaně, pouze podle
úspěchu v samotném řízení o kasační stížnosti, jak to učinil krajský soud v předmětné věci, ale
rozhodující pro náhradu všech nákladů řízení o žalobě i o kasační stížnosti je v souladu s §60
odst. 1 ve spojení s §110 odst. 2 s. ř. s. celkový úspěch ve věci, tedy v tom, zda krajský soud,
vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v předcházejícím zrušujícím
rozhodnutí, nakonec žalobou napadené rozhodnutí zruší, či zda žalobu zamítne.
V dalším řízení bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.), bude se tedy zabývat všemi zbývajícími
žalobními námitkami. Přitom bude krajský soud vázán též názorem Nejvyššího správního soudu
již dříve vysloveným v rozsudku ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 328, podle něhož
má krajský soud při posuzování žalobních námitek týkajících se výše udělené pokuty přihlédnout
také ke skutečnosti, že žalobou napadené rozhodnutí stěžovatele je z hlediska výroku o trestu
stiženo vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, neboť stěžovatel nerozlišoval při
zdůvodnění výše sankce jednotlivé delikty spáchané v jednočinném souběhu, a nelze proto učinit
jasný závěr o tom, zda stěžovatel v meritorním rozhodnutí správně aplikoval institut souběhu
deliktů, a to včetně toho, zda použil zákonnou metodu pro výpočet sankce za sbíhající se delikty.
VI.
Náklady řízení
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 6. září 2011
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D
předsedkyně senátu