ECLI:CZ:NSS:2020:5.AS.68.2019:61
sp. zn. 5 As 68/2019 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: ŠKODA
AUTO, a. s., se sídlem tř. Václava Klementa 869, Mladá Boleslav II, Mladá Boleslav, zast.
JUDr. Sylvií Sobolovou, advokátkou AK Kocián, Šolc, Balaštík, se sídlem Jungmannova 24,
Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Třída
Kpt. Jaroše 7, Brno, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne
6. 3. 2019, č. j. 31 Af 16/2019 – 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta žaloba stěžovatele podaná proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 11. 2018, č. j. ÚOHS-S0316/2018/VZ-35595/2018/531/Vne, ve věci
návrhu společnosti Hyundai Motor Czech s. r. o. na přezkoumání úkonů zadavatele Česká
republika - Ministerstvo vnitra učiněných ve veřejné zakázce „Rámcová dohoda na dodávky osobních
automobilů v policejním i běžném provedení a dodávky vybavení servisních pracovišť pro automobily rezortu
Ministerstva vnitra pro období let 2018 - 2021 - část 2 Dodávky automobilů s pohonem 4 x 4“ (dále jen
„veřejná zakázka“).
[2] Rozhodnutím žalovaného bylo ve správním řízení rozhodnuto tak, že zadavatel při
zadávání veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v §36 odst. 1 v návaznosti na §6 zákona
č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o zadávání veřejných zakázek") tím, že stanovil technické podmínky diskriminačně, což vedlo
k bezdůvodné konkurenční výhodě stěžovatele a tím pádem ke stanovení zadávacích podmínek
v rozporu se zákonem o zadávání veřejných zakázek. Jako opatření k nápravě bylo rozhodnutím
žalovaného zrušeno zadávací řízení na veřejnou zakázku a zadavateli byl uložen zákaz uzavřít
smlouvu v zadávacím řízení na veřejnou zakázku.
[3] Zadavatel proti tomuto rozhodnutí žalobu nepodal. Žalobu podal stěžovatel (jakožto
jediný a současně vítězný uchazeč); v ní se domáhal:
1) určení nezákonnosti zásahu žalovaného spočívajícího v tom, že žalovaný (i) učinil údaj
o cenové nabídce stěžovatele součástí správního spisu vedeného pod sp. zn. S0316/2018/VZ,
aniž by provedl potřebná zákonem vyžadovaná opatření k ochraně obchodního tajemství,
a současně umožnil navrhovateli, společnosti Hyundai Motor Czech s. r. o. do tohoto spisu,
včetně údaje o cenové nabídce stěžovatele nahlédnout, a že následně (ii) rozhodnutím zrušil
zadávací řízení na veřejnou zakázku.
2) zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2018, č. j. ÚOHS-S0316/2018/VZ-
35595/2018/531/Vne.
[3] Krajský soud usnesením ze dne 12. 12. 2019, č. j. 31 A 16/2019-246, žalobu proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2018, č. j. ÚOHS-S0316/2018/VZ-35595/2018/531/Vne,
vyloučil k samostatnému projednání; v tomto řízení bylo vydáno usnesení, které je nyní napadáno
kasační stížností. Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného definovaným výše
pod bodem (ii) spočívajícím v tom, že žalovaný rozhodnutím žalovaného zrušil zadávací řízení
na veřejnou zakázku, vyloučil krajský soud k samostatnému projednání (řízení vedeno pod
sp. zn. 31 A 23/2019; kasační stížnosti v této věci u NSS vedena pod sp. zn. 5 As 69/2019).
[4] Krajský soud konstatoval, že rozhodnutí žalovaného bylo vydáno v rámci správního
řízení o přezkoumání úkonů zadavatele učiněných ve veřejné zakázce vedeného dle §249 a násl.
zákona o zadávání veřejných zakázek, jehož účastníky jsou dle §256 zákona o zadávání veřejných
zakázek zadavatel a navrhovatel, v tomto případě společnost Hyundai Motor Czech s.r.o.
Žalobce, jakožto vybraný dodavatel veřejné zakázky, by dle citovaného ustanovení mohl být
toliko účastníkem řízení o přezkoumání výběru dodavatele; o takové řízení zde však nešlo.
Krajský soud podotkl, že ve správním řízení bylo rozhodováno primárně o právech
a povinnostech zadavatele - bylo tak jednoznačně zasaženo do veřejných subjektivních práv
zadavatele. Vedle toho mohla být postupem žalovaného dotčena procesní práva dalšího účastníka
řízení, tj. navrhovatele. Samotné rozhodnutí se však přímo nedotýkalo právní sféry žalobce.
Dovozením závěru o diskriminačním stanovení zadávacích podmínek, který se pak promítl
v rozhodnutí žalovaného, nebyla žalobci žádná jeho práva založena, změněna, odejmuta ani
závazně určena.
[5] Krajský soud dodal, že předmět správního řízení a jeho výsledek materializovaný
v rozhodnutí žalovaného, se mohl žalobce týkat toliko nepřímo - faktickým důsledkem
spočívajícím v tom, že se žalobce vítězem zadávacího řízení nemohl stát, i když jeho nabídka byla
vybrána jako nevhodnější v zadávacím řízení, jež bylo již před výběrem žalobcovy nabídky
stiženo nezákonností z důvodu rozporu se zákonem o zadávání veřejných zakázek. Tento závěr
však není závěrem, který by se mohl přímo dotknout sféry žalobcových veřejných subjektivních
práv; nesvědčí mu totiž žádné veřejné subjektivní právo být vybrán jako vítězný uchazeč
v předmětné veřejné zakázce ani právo na uzavření smlouvy - tím pádem ani zákaz uzavření
smlouvy na plnění předmětu veřejné zakázky uložený zadavateli nemůže zasáhnout
do žalobcových veřejných subjektivních práv. Krajský soud s odkazem na rozsudek NSS ze dne
29. 4. 2008, č. j. 5 As 50/2006 – 137, dodal, že jediným garantovaným právem žalobce je právo
na transparentní a nediskriminační postup zadavatele v zadávacím řízení a právo na nezávislý
přezkum úkonů či rozhodnutí zadavatele poté, co se u něj dotčený uchazeč neúspěšně bránil
námitkami dle §241 a násl. zákona o zadávání veřejných zakázek. Krajský soud uzavřel,
že výsledek posuzovaného správního řízení mohl přímo zkrátit na veřejných subjektivních
právech toliko zadavatele a navrhovatele, nikoliv žalobce, žalobu proto podle §46 odst. 1 písm.
c) s. ř. s. odmítl.
[6] V kasační stížnosti stěžovatel předně předesílá, že v současné době jsou u Nejvyššího
správního soudu vedena celkem čtyři řízení o kasačních stížnostech proti rozhodnutím Krajského
soudu v Brně, která se týkají jednoho a téhož případu; řízení pod sp. zn. 5 As 68/2019, sp. zn. 5
As 69/2019 a sp. zn. 8 As 117/2019 se týkají dokonce jedné správní žaloby podané stěžovatelem
ke Krajskému soudu v Brně dne 30. 1. 2019 (pozn. NSS: další související věc je vedena u NSS
pod sp. zn. 2 As 86/2019 – žaloba ze dne 30. 10. 2018 směřovala proti nezákonnému zásahu
žalovaného, který stěžovatel spatřoval v tom, že žalovaný v rámci vedení správního spisu v řízení
o přezkoumání úkonů zadavatele postupoval tak, že umožnil společnosti Hyundai Motor Czech
s.r.o., přímému konkurentu stěžovatele, se seznámit s nabídkovou cenou tvořící obchodní
tajemství stěžovatele). Stěžovatel proto navrhuje spojení všech uvedených řízení do jednoho
řízení ke společnému projednání před Nejvyšším správním soudem, neboť má za to, že vzhledem
k jejich vzájemným souvislostem mají být věci projednány společně.
[7] Stěžovatel dále rekapituluje skutkový stav a průběh zadávacího řízení, přičemž připouští,
že nebyl účastníkem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele; porušení svých práv zjistil při
nahlížení do správního spisu. Stěžovatel považuje řízení samo o sobě za nezákonné, dodává,
že zrušení zadávacího řízení předcházely kroky žalovaného spočívající v tom, že žalovaný učinil
údaj o cenové nabídce stěžovatele součástí správního spisu, aniž by provedl potřebná a zákonem
vyžadovaná opatření k ochraně obchodního tajemství stěžovatele, a současně umožnil
společnosti Hyundai Motor Czech s. r. o. do tohoto spisu včetně údaje o cenové nabídce
stěžovatele, nahlédnout; následně zrušením zadávacího řízení otevřel tak této společnosti cestu
k využití získané informace o cenové nabídce stěžovatele v novém, resp. očekávatelném
zadávacím řízení na stejný předmět plnění.
[8] Stěžovatel dále obsáhle popisuje nezákonnost jednotlivých zásahů žalovaného a vytýká
krajskému soudu umělé rozdělení žaloby a samostatné posuzování jednotlivých namítaných
úkonů žalovaného, resp. umělé vytvoření nového stěžovatelem neuplatněného návrhu, neboť
soud de facto změnil vymezení nezákonného zásahu tím, že vyčlenil poslední z kroků tvořících
nezákonný zásah spočívající ve zrušení zadávacího řízení k samostatnému projednání. Vzhledem
k tomu, že tyto námitky se zcela míjí s meritem touto kasační stížností napadeného usnesení,
nepovažuje Nejvyšší správní soud za potřebné tyto námitky podrobně rekapitulovat. Obdobně
nepovažuje Nejvyšší správní soud za podstatné rekapitulovat ty námitky, které směřují
k nezákonnosti zásahu spočívajícího v umožnění nahlížení do spisu společností Hyundai Motor
Czech s. r. o. a seznámení se s cenovou nabídkou (kasační stížnost v této věci je vedena pod
sp. zn. 2 As 86/2019 - pozn. NSS).
[9] Dle stěžovatele krajský soud nesprávně dospěl k názoru, že se rozhodnutí žalovaného
nedotýkalo právní sféry stěžovatele, přičemž se vedle nesprávného právního posouzení dopustil
též nepřípustného formalismu a de facto odepřel stěžovateli přístup ke spravedlnosti, resp.
porušil jeho právo na soudní ochranu. Na rozdíl od krajského soudu je stěžovatel přesvědčen,
že rozhodnutím žalovaného do jeho právní sféry zasaženo bylo, a to velmi silným a podstatným
způsobem.
[10] Stěžovatel tvrdí, že byl vybrán jako vítězný uchazeč o veřejnou zakázku a měl v souladu
s §124 zákona o zadávání veřejných zakázek právo uzavřít se zadavatelem smlouvu na realizaci
veřejné zakázky (právo odvíjející se od povinnosti zadavatele se stěžovatelem smlouvu uzavřít).
Stěžovatel legitimně předpokládal, že k případnému zrušení zadávacího řízení ze strany zadavatele
či žalovaného, jakožto orgánu dozoru, a s tím spojenému zániku jeho práva na uzavření smlouvy,
nedojde nezákonným způsobem, neboť stěžovateli současně svědčilo širší právo účastnit
se soutěže o veřejnou zakázku za férových, nediskriminačních, zákonných a transparentních
podmínek, tedy právo, do něhož nebyl oprávněn nezákonně zasahovat ani žalovaný. Tím,
že žalovaný zrušil zadávací řízení na veřejnou zakázku nezákonně, do tohoto práva stěžovatele
v rozporu se zákonem zasáhl.
[11] Stěžovatel má dále za to, že je absurdní tvrdit, že rozhodnutím žalovaného bylo (pouze)
jednoznačně zasaženo do veřejných subjektivních práv zadavatele, a že mohla být dotčena
procesní práva dalšího účastníka řízení, tj. navrhovatele (společnosti Hyundai), přičemž pokud
se jedná o stěžovatele jako vítězného uchazeče, byla dotčena toliko jeho „faktická“ (tedy nikoli
právní) sféra. Stejně jako zadavatel měl právo (a povinnost) uzavřít s vítězným uchazečem
realizační smlouvu na předmět veřejné zakázky, měl i stěžovatel právo (a povinnost) takovou
smlouvu uzavřít. Toto právo (a povinnost) vyplývá přímo z §124 odst. 1 zákona o zadávání
veřejných zakázek. V tomto směru je tedy právní sféra zadavatele i stěžovatele zasažena zcela
srovnatelnou měrou. Usnesení krajského soudu je tedy v tomto ohledu nelogické.
[12] Stěžovatel uvádí, že v důsledku vydání nezákonného rozhodnutí žalovaného mu vznikly
a vznikají náklady, které představují újmu, která by nenastala, kdyby žalovaný postupoval řádně,
v souladu se zákonem a se svou dosavadní praxí.
[13] Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že mu nesvědčí veřejné subjektivní právo být vybrán jako
vítězný uchazeč ani právo na uzavření smlouvy. V posuzovaném případě stěžovatel jako vítězný
uchazeč již vybrán byl a právo na uzavření smlouvy mu tak v souladu s §124 odst. 1 zákona o
zadávání veřejných zakázek již vzniklo. Krajský soud v Brně poněkud mechanicky aplikoval
závěry z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 50/2006, ačkoliv jsou jeho závěry ve
vztahu ke zde posuzované věci naprosto nepřiléhavé. Na rozdíl od nynějšího případu, kdy
stěžovatel byl vítězným uchazečem a měl právo na uzavření realizační smlouvy se zadavatelem,
žalobu v judikovaném případě podal uchazeč, který ani nepodal nabídku (a je tedy jasné, že neměl
právo být vybrán jako vítězný uchazeč).
[14] Stěžovatel tvrdí, že rozhodnutí žalovaného zasáhlo významně do práva stěžovatele na
regulérní, nediskriminační a férový průběh zadávacího řízení, které nahradí zrušené zadávací
řízení, neboť v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele došlo k bezprecedentnímu zpřístupnění
cenové nabídky stěžovatele jeho přímému konkurentovi, společnosti Hyundai. Zrušení
zadávacího řízení na veřejnou zakázku odůvodnil žalovaný velmi bagatelními až zástupnými
důvody, které nemají oporu v provedeném dokazování a spíše budí podezření, že se žalovaný
snažil zajistit takové důkazy, které by vedly k předjímanému cíli. Krajský soud nevzal při
posuzování věci v potaz skutečnost, že žalovaný v rozporu se zákonem a se svou dosavadní praxí
zpřístupnil obchodní tajemství stěžovatele jeho konkurentovi a následně zadávací řízení na
veřejnou zakázku zrušil, čímž došlo k zásahu do práva stěžovatele na nediskriminační a férový
průběh zadávacího řízení na předmět plnění veřejné zakázky, které nahradí zcela či zčásti zrušené
zadávací řízení; v novém zadávacím řízení bude společnost Hyundai podstatným způsobem
zvýhodněna vůči stěžovateli.
[15] Stěžovatel poukazuje na formalismus, k němuž se krajský soud uchýlil, pokud rozlišuje
mezi rozhodnutími žalovaného, kdy je předmětem přezkumu rozhodnutí zadavatele o výběru
nejvhodnější nabídky a kdy jiný úkon zadavatele, než je rozhodnutí o výběru nejvhodnější
nabídky. Pokud žalovaný vyjde vstříc navrhovateli a zadávací řízení zruší či zakáže zadavateli
uzavřít smlouvu s vítězným uchazečem, pak je nerozhodné, zda se jedná o rozhodnutí vydané v
řízení o přezkoumání úkonů zadavatele nebo v řízení o přezkoumání výběru nejvhodnější
nabídky. Důsledky takového rozhodnutí jsou totiž pro vítězného uchazeče v obou případech
naprosto totožné - fakticky se vítězným uchazečem nestal, a musí strpět, že realizační smlouva
nebude uzavřena. Právní sféra a právem chráněné zájmy stěžovatele, coby vybraného uchazeče
v soutěži, byla dotčena v naprosto stejné míře a intenzitě, jako by tomu bylo v případě, kdy by se
jednalo o rozhodnutí v řízení o přezkumu výběru nejvhodnější nabídky.
[16] Žalovaný usnesení krajského soudu považuje za správné. Nesouhlasí s tvrzením
stěžovatele, že měl dle §124 zákona právo uzavřít se zadavatelem smlouvu na realizaci veřejné
zakázky; uvedené ustanovení především stanoví lhůtu k uzavření realizační smlouvy, negarantuje
právo na její uzavření. Uváděné závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 4. 2008, ve věci sp. zn. 5 As 50/2006, podle kterého uchazeč v zadávacím řízení nemá žádné
subjektivní veřejné právo na to, aby se stal vítězným uchazečem, kterému bude veřejná zakázka
přidělena ani žádné veřejné subjektivní právo na to, aby s ním byla uzavřena smlouva, když
jediným garantovaným právem je právo na transparentní a nediskriminační postup zadavatele v
zadávacím řízení při respektování jednotlivých pravidel vyplývajících ze zákona a právo na
nezávislý přezkum úkonů či rozhodnutí zadavatele, ovšem za podmínek stanovených v zákoně,
jsou obecně aplikovány při rozhodování ve správním soudnictví (srov. např. rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 5/2013 – 27, ze dne 17. ledna 2014 nebo č. j. 5 As
74/2015 – 56, ze dne 29. března 2016) a případ stěžovatele nevykazuje taková specifika, aby se
soudy od tohoto závěru musely v posuzované věci odchýlit.
[17] Co se týče námitky stran připravenosti výroby ze strany stěžovatele pro realizaci veřejné
zakázky, nelze přehlížet porušení zákona pouze z důvodu, že některý z dotčených subjektů
ponese případně další následky nezákonného postupu. Pokud pak stěžovatel poukazuje na právo
účastnit se soutěže o novou veřejnou zakázku za férových, nediskriminačních a transparentních
podmínek, není mu toto právo nijak upřeno. Řízení ve věci sp. zn. ÚOHS-S0316/2018/VZ bylo
vedeno právě za účelem odstranění závadného stavu, kdy žalovaný shledal zadávací podmínky
diskriminační a skýtající bezdůvodnou výhodu jedinému dodavateli, kterým je právě stěžovatel.
Lze tedy očekávat, že zadavatel v důsledku právního názoru žalovaného zadávací podmínky
změní tak, aby byly uvedeny do souladu se zákonem. Stav, který nastal poté, co žalovaný zrušil
původní zadávací řízení, jehož nepřímým důsledkem bylo i zpřístupnění celkové nabídkové ceny
stěžovatele je stavem, nastává běžně, pokud je zadávací řízení zrušeno až poté, co dojde k
porovnání cen jednotlivých nabídek. Účastníci zadávacích řízení, která jsou vedena zejména
základními zásadami dle §6 zákona, mezi nimiž stěžejní je zásada transparentnosti, musí počítat s
určitou mírou „veřejnosti“ kontraktačního procesu, což je ostatně smysl úpravy veřejných
zakázek. Důsledky této úpravy tak nelze přičítat k tíži žalovanému. V otázce tvrzeného zásahu do
obchodního tajemství stěžovatele, které mělo spočívat ve zpřístupnění údaje společnosti Hyundai
údaj o celkové nabídkové ceně stěžovatele týkající se veřejné zakázky, čímž měl narušit jeho
obchodní tajemství, lze odkázat na závěry rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 31 A 148/2018-
175, ze dne 12. 2. 2019, ze kterého se podává, že údaj o celkové nabídkové ceně nemůže být ze
své podstaty obchodním tajemstvím, proto nemohlo dojít k zásahu do obchodního tajemství
stěžovatele. Pokud tedy absentuje tento „zásah“ do práv stěžovatele, není třeba se již dále zabývat
dalšími případnými konsekvencemi tohoto postupu ze strany žalovaného. Proti uvedenému
rozsudku krajského soudu č. j. 31 A 148/2018-175, ze dne 12. 2. 2019 byla podána i kasační
stížnost, řízení je u Nejvyššího soudu vedeno pod sp. zn. 2 As 86/2019. Na spisovou
dokumentaci v této věci lze v otázce údajného zásahu do obchodního tajemství stěžovatele v
plném rozsahu odkázat.
[18] Stěžovatel dále vytýká krajskému soudu přepjatý formalismus, kdy neshledává rozdíl mezi
důsledky rozhodnutí o přezkoumání úkonů zadavatele a přezkoumání výběru nejvhodnější
nabídky. Těžko se však stěžovatel může dovolávat práva na uzavření smlouvy v zadávacím řízení,
které bylo nezákonné, a pokud by bylo vedeno v souladu se zákonem, není jasné, zda by se vůbec
vítězným uchazečem stal. Ačkoliv tedy pro stěžovatele samotného zde rozdílu být nemusí, i
materiálně se jedná o rozhodnutí zcela jiné kvality, když při zrušení celého zadávacího řízení jsou
zrušeny všechny úkony zadavatele, zatímco v případě nesprávného rozhodnutí o výběru
nejvhodnější nabídky je rušeno pouze toto rozhodnutí a zadávací řízení nadále může proběhnout
zákonným způsobem. Přepjatý formalismus zde tedy není možno spatřovat, neboť rozdělení
uvedených řízení má zcela zjevný materiální podklad.
[19] K namítanému porušení práva stěžovatele na soudní ochranu žalovaný dodal, že krajský
soud řádně a věcně přezkoumal stěžovatelem tvrzený zásah do jeho obchodního tajemství v
řízení vedeném pod sp. zn. 31 A 148/2018. Za součást výkonu práva na soudní ochranu nelze
považovat opakované podávání žalob z téhož věcného důvodu a dožadovat se jejich meritorního
rozhodnutí. Dle žalovaného napadené usnesení nelze shledat nesprávným či nepřezkoumatelným;
krajský soud se jasným, srozumitelným a vnitřně bezrozporným způsobem vypořádal se všemi
relevantními skutečnostmi a rozhodl v souladu s právními předpisy. Vzhledem k výše uvedenému
považuje žalovaný stěžovatelem uplatněné námitky za nedůvodné. Navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost stěžovatele podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. jako
nedůvodnou zamítl.
[20] K vyjádření žalovaného stěžovatel zaslal repliku, nadále přitom trvá na svém názoru, že
jeho práva účastnit se soutěže o novou veřejnou zakázku za férových, nediskriminačních a
transparentních podmínek a na nezávislý přezkum ze strany žalovaného byla právě jednáním
žalovaného během řízení o přezkoumání úkonů zadavatele porušena. Nepřiléhavým v této
souvislosti zůstává argument žalovaného, že zadavatel v důsledku právního názoru žalovaného
zadávací podmínky změní tak, aby byly uvedeny do souladu se zákonem. Za prvé, předmětem
nového zadávacího řízení zůstanou vždy vozidla určená pro policejní účely, která ze své podstaty
zůstávají stejného charakteru (jinak by zadavatel musel podstatně slevit na svých požadavcích, což
jistě není - s ohledem na neměnné úkoly policejního sboru - kýženým důsledkem a smyslem
zrušení zadávacího řízení). I nabídková cena v novém zadávacím řízení tedy nutně bude velmi
podobná původní sumě uvedené v nabídce na veřejnou zakázku. Za druhé, žalovaný zapomíná,
že původní zadávací řízení žalovaný zrušil ,,pouze" proto, že zadavatel v zadávací dokumentaci
dostatečně neodůvodnil své potřeby konkrétně proč i pro vozidla, která nemusejí sloužit přímo
Policii ČR, vyžaduje stanovené technické parametry. Důvodem zrušení zadávacího řízení tak
nebylo to, že se jej mohl (dle názoru žalovaného) zúčastnit pouze jediný dodavatel. Pokud jde o
porušení práva podle s l24 zákona o zadávání veřejných zakázek -uzavřít se zadavatelem smlouvu
na realizaci veřejné zakázky, pak stěžovatel v tomto ohledu setrval na své argumentaci v kasační
stížnosti, dále se vyjadřuje k otázce obchodního tajemství – vzhledem k tomu, že tyto skutečnosti
se projednávané věci netýkají, Nejvyšší správní soud je dále nezmiňuje. Opakovaně se ohradil
proti oddělenému posuzování věci krajským soudem a popisuje vzájemné souvislosti jednotlivých
úkonů v časové ose. Rovněž tyto skutečnosti jsou pro řízení o této kasační stížnosti bez významu,
proto nejsou blíže rozváděny.
[21] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu a
z důvodů, které stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[22] Nejvyšší správní soud především konstatuje, že pokud kasační stížnost směřuje proti
rozhodnutí krajského soudu, kterým byla žaloba odmítnuta, přichází v úvahu pouze kasační
důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Kasačnímu soudu přísluší tedy zabývat se pouze tím, zda
krajský soud odmítl meritorní přezkum napadaného správního rozhodnutí ze zákonných důvodů.
Jinými slovy, zda nepřípustně neodepřel stěžovateli možnost soudního přezkumu. Nejvyšší
správní soud proto v tomto kasačním řízení není oprávněn zabývat se těmi námitkami
stěžovatele, jimiž směřuje dílem k samotným podmínkám zadávacího řízení, či zejména
k nezákonnosti jednotlivých úkonů žalovaného, které jsou však předmětem jiných soudních
řízení, jak ostatně sám stěžovatel uvádí. Soudní přezkum v nyní projednávané věci je tak omezen
pouze na otázku, zda stěžovatel byl či nebyl osobou oprávněnou k podání žaloby.
[23] Stěžovatel předně požaduje společné projednání věcí vedených u Nejvyššího správního
soudu pod sp. zn. 2 As 86/2019, sp. zn. 5 As 68/2019, sp. zn. 5 As 69/2019 a sp. zn. 8 As
117/2019. Takový požadavek vyhodnotil dle §39 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Nejvyšší
správní soud v projednávané věci s ohledem na samotný předmět přezkumu za nedůvodný.
[24] Nejvyšší správní soud především nepovažuje za nemístný postup krajského soudu, pokud
žalobu, v níž stěžovatel požadoval současně jednak určení nezákonnosti několika specifikovaných
zásahů žalovaného, a jednak zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2018, č. j. ÚOHS-
S0316/2018/VZ-35595/2018/531/Vne, rozdělil, resp. jednotlivé žalobní typy vyčlenil
k samostatnému projednání. Takový postup není v rozporu s §39 odst. 2 s. ř., dle kterého,
směřuje - li jedna žaloba proti více rozhodnutím, může předseda senátu každé takové rozhodnutí
vyloučit k samostatnému projednání, není-li společné řízení možné nebo vhodné. Vhodnost
společného řízení v nyní projednávané věci není dána především již samotnou odlišností
jednotlivých žalobních typů. Není pravdou, že by krajský soud „vyrobil“ žalobu, kterou
stěžovatel ani nepodal; je věcí žalobce, jak precizně svoji žalobu formuluje, a především si ujasní,
proti čemu jí brojí, a čeho se v jejím rámci domáhá.
[25] Krajský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného, jehož
zrušení se stěžovatel žalobou domáhal, nemohlo zasáhnout do právní sféry stěžovatele, neboť
nebylo aktem zaměřeným přímo proti němu; stěžovatel dle názoru krajského soudu nemá veřejné
subjektivní právo být vybrán jako vítězný uchazeč v předmětné veřejné zakázce, ani právo na
uzavření smlouvy; jeho výsledek se mohl stěžovatele dotýkat toliko nepřímo – faktickým
důsledkem, tedy že se stěžovatel nemohl stát vítězem zadávacího řízení, bylo - li toto zrušeno;
tudíž mu nesvědčí ani veřejné subjektivní právo na uzavření smlouvy. Stěžovatel tento závěr
rozporuje s tvrzením, že dle §124 odst. 1 zákona měl právo, aby s ním byla uzavřena realizační
smlouva a vzhledem k tomu, že tato smlouva uzavřena nebyla, vyvozuje zásah do své právní
sféry.
[26] Ostatní námitky stěžovatele, jimiž míří k nezákonnosti zveřejnění cenových nabídek,
zveřejnění obchodního tajemství, jakož i netransparentnosti následného zadávacího řízení a
zvýhodnění společnosti Hyundai, se zcela míjí s rozhodovacími důvody krajského soudu, na
nichž stojí odůvodnění nyní přezkoumávaného usnesení. Nejvyšší správní soud se jimi proto dále
nezabýval, neboť, jak již bylo uvedeno výše, tyto jsou předmětem samostatných kasačních
stížností.
[27] Nejvyšší správní soud konstatuje, že zadávací řízení zabezpečuje soutěž při výběru
nejvhodnější nabídky. Účelem zadávacího řízení probíhajícího v režimu zákona o zadávání
veřejných zakázek je vytvoření konkurenčního prostředí, zabránění diskriminace, docílení
racionálního rozdělení veřejných prostředků na základě výběru nejvhodnější nabídky. Jedná se
tedy o zákonem stanovený formalizovaný postup, jehož cílem je uzavření soukromoprávní
smlouvy s vítězným uchazečem. Formalizace a transparentnost (průhlednost) zadávacích postupů
má zabezpečit, aby vše proběhlo spravedlivě a korektně. To znamená, aby byl každý posuzován
stejným měřítkem, aby soutěž proběhla řádně, aby byla zakázka zadána za odpovídající cenu a za
příslušných podmínek. V této souvislosti je nutné zajištění dostatečné ochrany uchazečů o
veřejnou zakázku, aby nedocházelo ke svévoli zadavatelů při výběru nejvhodnějšího uchazeče o
veřejnou zakázku. Této ochrany je docíleno pomocí kontrolního mechanismu spočívajícího v
námitkovém řízení přímo u zadavatele (vnitřní kontrola) a poté přezkoumáním úkonů zadavatele
Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (žalovaným) v rámci správního řízení (vnější
kontrola).
[28] Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil, že stěžovatel byl jediným uchazečem, který včas
podal nabídku na veřejnou zakázku. Zadavatel vybral nabídku stěžovatele jako nejvhodnější, a to
rozhodnutím centrálního zadavatele o výběru dodavatele č. j. MV – 68711-110/VZ-2017, ze dne
l5. 2. 2018. Společnost Hyundai Motor Czech s.r.o. po vyčerpání námitek ve vztahu k zadavateli,
podala dne 6. 8. 2018 návrh na přezkoumání úkonů zadavatele dle §249 zákona o zadávání
veřejných zakázek; v něm zejména tvrdí, že zadávací podmínky uvedené v zadávací dokumentaci
jsou v rozporu s pravidly zákona a základními zásadami zadávání veřejných zakázek; nastavení
technických podmínek v kombinaci s dalšími zadávacími podmínkami omezuje okruh dodavatelů
pouze na výrobce ŠKODA AUTO, a.s. Výsledkem tohoto řízení bylo rozhodnutí žalovaného o
zrušení zadávací řízení a vyslovení zákazu uzavřít smlouvu se stěžovatelem jakožto vítězným
uchazečem.
[29] V napadeném rozhodnutí žalovaný konstatoval, že zadavatel nedodržel při zadávání
veřejné zakázky postup stanovený v §36 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, v návaznosti na §
6 tohoto zákona tím, že stanovil technické podmínky diskriminačně (a dále specifikoval jednotlivé
požadované parametry poptávaných vozidel požadované v příloze 1), přičemž kombinace
požadavků ve svém důsledku vede k bezdůvodné konkurenční výhodě dodavatele ŠKODA
AUTO, a. s., a uvedené požadavky nejsou přiměřené předmětu plnění veřejné zakázky jako celku,
přičemž tímto postupem stanovil zadávací podmínky v rozporu se zákonem o zadávání veřejných
zakázek. Jako opatření k nápravě nezákonného stavu pak žalovaný zrušil dle §263 odst. 3 zákona
o zadávání veřejných zakázek zadávací řízení a zadavateli uložil dle §263 odst. 8 cit. zákona
zákaz uzavřít smlouvu v zadávacím řízení na veřejnou zakázku. Na tomto místě Nejvyšší správní
soud poukazuje na zcela zavádějící tvrzení stěžovatele, pokud zrušení zadávacího řízení
zdůvodňuje tím, že zadavatel v zadávací dokumentaci pouze dostatečně neodůvodnil proč i pro
vozidla, která nemusejí sloužit přímo Policii ČR, vyžaduje stanovené technické parametry.
Z napadeného rozhodnutí žalovaného vyplývá, že pouhé nedostatečné odůvodnění
požadovaných typů vozidel důvodem zrušení zadávacího řízení zcela zjevně nebylo.
[30] Předmětem správního řízení (a následně i rozhodnutí žalovaného) byla otázka, zda
zadavatel pochybil či nikoli tím, jak stanovil zadávací podmínky, jejichž splnění bylo nutným
předpokladem pro úspěch stěžovatele v zadávacím řízení (a následné uzavření realizační
smlouvy). V průběhu celého správního řízení nebyl přezkoumáván postup zadavatele při výběru
nejvhodnější nabídky.
[31] Při posuzování otázky důvodnosti kasační stížnosti (tedy toho, zda stěžovatel byl dotčen
na svých veřejných subjektivních právech, a proto krajský soud měl žalobu meritorně projednat,
anebo tomu tak nebylo, a žaloba byla po právu odmítnuta), Nejvyšší správní soud vycházel
z následujícího právního rámce:
[32] Podle §256 zákona o zadávání veřejných zakázek je účastníkem řízení o přezkoumání
úkonů zadavatele zadavatel (zde Ministerstvo vnitra) a v řízení zahájeném na návrh též
navrhovatel (zde Hyundai Motor Czech, s. r. o.); je-li předmětem řízení přezkoumání výběru
dodavatele nebo výběru návrhu v soutěži o návrh, je účastníkem řízení též vybraný dodavatel
nebo vybraný účastník soutěže o návrh. V řízení o spáchání přestupku je účastníkem pouze
obviněný. V řízení o uložení zákazu plnění smlouvy je účastníkem řízení navrhovatel a strany
smlouvy (§254 zákona o zadávání veřejných zakázek upravuje zvláštní druh návrhu, který
umožňuje zneplatnit již uzavřený smluvní vztah, pokud tento byl uzavřen v rozporu se zákonem
– pozn. NSS).
[33] Skutečnost, že přezkum jiných otázek postupu zadavatele v zadávacím řízení než jeho
rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky nezasahuje žádné veřejné subjektivní právo
stěžovatele, coby jednoho z uchazečů, je vyjádřena právě v §256 zákona o zadávání veřejných
zakázek.
[34] Nejvyšší správní soud podotýká, že pojem účastník řízení pro účely správního řízení
konaného z důvodu přezkoumání úkonů zadavatele žalovaným je speciálním ustanovením k
definici uvedené v §27 a §28 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
Problematikou účastenství vybraného uchazeče, jakož i otázkou možného dotčení jeho veřejných
subjektivních práv se podrobně zabýval např. Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 10. 11.
2011, č. j. 62 Af 52/2010 – 89; dále též např. rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 Afs 5/2013
– 29.
[35] Ve smyslu §2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným
subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem a za podmínek stanovených v
zákoně. Žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, jíž je mimo jiné
determinována i možnost soudu přiznat žalobcům příslušnou právní ochranu v rámci správního
soudnictví, je pak podle §65 s. ř. s. vázána na tvrzení zkrácení na veřejných subjektivních
právech. V této souvislosti lze odkázat např. na rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 8. 2007, č. j.
7 Afs 27/2007 – 720: „Subjektivní práva jsou vcelku ustáleně vnímána jako práva osob založená v právních
normách (v objektivním právu), která se projevují jako oprávnění určitého subjektu, jako možnost chovat se
právem předpokládaným způsobem, přičemž každá taková možnost zpravidla bývá determinována svým
povinnostním rozměrem charakterizovatelným jako nutnost´chování se daného subjektu.(…) Veřejnými
subjektivními právy se rozumí práva založená v normách veřejného objektivního práva, která umožňují a současně
chrání určité chování fyzických nebo právnických osob ve vztazích k subjektům veřejné správy. Ne všechny vztahy
mezi soukromými osobami na straně jedné a státem, veřejnoprávními korporacemi či jinými osobami
vykonávajícími veřejnou moc na straně druhé jsou však vztahy veřejnoprávními. Takovými jsou jen ty z uvedené
množiny, které svojí podstatou tkví ve vrchnostenském vztahu, tj. ve vztahu nadřazenosti vykonavatelů veřejné
moci nad soukromou osobou.“
[36]] V projednávané věci předmětem řízení nebylo přezkoumání výběru dodavatele (což
s ohledem na jednoho včas přihlášeného uchazeče, který se současně stal uchazečem vítězným,
nepřipadalo ani v úvahu), v němž by stěžovateli svědčilo postavení účastníka řízení; nejednalo se
ani o řízení o zákazu plnění ze smlouvy, neboť tato nebyla dosud uzavřena.
[37] Pro posouzení dotčení stěžovatele na jeho právech je v právě posuzované věci stěžejní
odlišení důsledků vyplývajících z rozhodnutí žalovaného v případech, kdy je přezkoumáváno
rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky, oproti důsledkům vyplývajícím z
rozhodnutí žalovaného v případech přezkumu jiných úkonů zadavatele, než je rozhodnutí o
výběru nejvhodnější nabídky. Námitka stěžovatele stran formalistického náhledu krajského
soudu, který shledává rozdíl mezi důsledky rozhodnutí o přezkoumání úkonů zadavatele a
přezkoumání výběru nejvhodnější nabídky, neobstojí.
[38] V případech, kdy zadavatel rozhodne o tom, kdo předložil nejvhodnější nabídku, dostává
se vybraný uchazeč do postavení vítěze zadávacího řízení a legitimně očekává, že s ním,
poskytne-li zadavateli součinnost, bude uzavřena smlouva na veřejnou zakázku. Je-li takové
rozhodnutí zadavatele předmětem přezkumu, pak se správní orgán (žalovaný) nutně autoritativně
vyjadřuje k tomu, zda zadavatel postupoval zákonně, vybral-li jako nejvhodnější konkrétní
nabídku. Závěry v rámci takového přezkumu se tedy mohou týkat právě otázky, zda příslušný
uchazeč se měl stát uchazečem vybraným či nikoli, a tedy právě tohoto vybraného uchazeče,
v jehož prospěch již zadavatel v zadávacím řízení rozhodl, se takový závěr nutně přímo týká.
[39] Odlišně od právě uvedeného, v případech, kdy jsou přezkoumávány jiné úkony
zadavatele, tj. úkony předcházející rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky, se správní orgán
(žalovaný) k tomu, zda zadavatel postupoval zákonně, vybral-li jako nejvhodnější konkrétní
nabídku konkrétního uchazeče, autoritativně nevyjadřuje. Předmětem přezkumu není otázka, kdo
se měl stát vítězným uchazečem, nýbrž jednotlivé kroky zadavatele při samotném zadání zakázky;
jinými slovy, zda zadavatel respektoval zásady a jednotlivá pravidla stanovená v zákoně o
zadávání veřejných zakázek pro příslušný druh zadávacího řízení tak, aby zajistil co nejširší,
férovou a transparentní soutěž o veřejnou zakázku. Tedy mimo jiné, aby vůči všem uchazečům
nastolil stejné a veřejné zakázce přiměřené podmínky, za nichž lze o získání veřejné zakázky
soutěžit (v tom dle žalovaného zadavatel zákonu nedostál, pročež bylo zadávací řízení zrušeno).
V tomto řízení se jednotlivých uchazečů (jejich právní sféry) závěry přezkumu přímo netýkají –
tyto jsou namířeny výhradně proti zadavateli; rozhodováno je o právech a povinnostech
zadavatele, konkr., zda jednotlivými úkony porušil zákon o zadávání veřejných zakázek, či nikoli.
[40] Byť tedy výsledek správního řízení před žalovaným v právě posuzované věci, který
spočíval v dovození porušení zákona o veřejných zakázkách zadavatelem, pro stěžovatele
znamenal, že se fakticky vítězem zadávacího řízení fakticky nestal, a nebude s ním uzavřena
realizační smlouva, neznamená toto rozhodnutí zásah do žádného jeho subjektivního veřejného
práva. Jak případně podotkl krajský soud, z rozhodnutí žalovaného neplyne, že by se stěžovatel v
případě, že vady postupu zadavatele v průběhu zadávacího řízení budou odstraněny a zadávací
řízení se dostane do fáze rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky, nemohl
vybraným uchazečem stát; právě této otázky se napadené rozhodnutí nikterak netýká. Výsledek
správního řízení před žalovaným se tedy mohl dotknout veřejných subjektivních práv samotného
zadavatele. Stěžovatel se v podstatě snaží roli zadavatele, coby osoby aktivně legitimované
k podání žaloby, převzít na sebe; v tom však nemůže být úspěšný, neboť dotčení na právech
každého z nich je odlišné. Stěžovatel se dovolává práva na fair proces, zcela však pomíjí, že mimo
jiné právě z důvodu nedodržení fair procesu bylo zadávací řízení zrušeno. Nelze přehlédnout, že
stěžovatel fakticky supluje případnou obranu zadavatele; ten však žalobu nepodal, není tak
zřejmé, zda akceptoval závěr o netransparentním, resp. diskriminačním stanovení zadávacích
podmínek, v důsledku čehož porušil §36 odst. 1 a §6 zákona o zadávání veřejných zakázek a
závěrům žalovaného se podvolil.
[41] Jestliže žalovaný rozhodoval o tom, zda zadavatel transparentně a v souladu se zákonem
vymezil předmět veřejné zakázky, či nikoli, pak nic z toho se přímo nedotýká práv a povinností
stěžovatele; žádná jeho práva rozhodnutím o zrušení zadávacího řízení nebyla založena, změněna,
odejmuta ani závazně určena. Jediné, čeho se předmět správního řízení mohl ve vztahu k
stěžovateli zprostředkovaně týkat, byl závěr v tom směru, zda se mohl vůbec stát vítězným
uchazečem či nikoli.
[42] Lze se stěžovatelem souhlasit v tom, že mohl mít určité očekávání, že s ním bude
smlouva uzavřena. Právo na uzavření realizační smlouvy (které není zcela absolutní a
bezvýhradné, jak se snaží navodit stěžovatel, srov. např. §246 zákona o zadávání veřejných
zakázek) je však odvislé až od výsledku zadávacího řízení; to však bylo rozhodnutím žalovaného
zrušeno, přičemž právní sféry stěžovatele, jak uvedeno výše, se nikterak nemohlo dotýkat, neboť
se jednalo výhradně o konstatování porušení zákona ze strany zadavatele, a rovněž výhradně ve
vztahu k zadavateli směřovaly závěry, vč. uložení nápravných opatření.
[43] Dotčení právní sféry stěžovatele proto nelze spatřovat v tvrzeném odepření práva uzavřít
realizační smlouvu, neboť v důsledku zrušení zadávacího řízení zcela logicky takové oprávnění
nemohlo nastat. V důsledku zrušení zadávacího řízení se stěžovatel vítězem zadávacího řízení
fakticky (byť dodatečně) nestal; nemohlo dojít ani k realizaci smlouvy se stěžovatelem, byť již byl
původně jako nejúspěšnější uchazeč vybrán. V tomto směru nepovažuje Nejvyšší správní soud
odkaz krajského soudu na rozsudek NSS sp. zn. 5 As 50/2006, za nepřípadný. Od závěru zde
vysloveného: „Stěžovatel, coby uchazeč v zadávacím řízení, nemá právo na to, aby se stal vítězným uchazečem,
kterému bude veřejná zakázka přidělena, ani právo na vlastní uzavření smlouvy” neshledal Nejvyšší správní
soud důvodu se odchýlit ani v nyní projednávané věci.
[44] Nejvyšší správní soud se s posouzením věci krajským soudem zcela ztotožnil. Z povahy
věci stěžovatel nemohl být dotčen na svých právech, krajský soud proto zcela správně žalobu
stěžovatele dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl.
[45] O nákladech řízení bylo rozhodnuto dle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Žalovanému, kterému by dle pravidla úspěchu náležela náhrada nákladů řízení, žádné náklady nad
rámec své běžné správní činnosti v řízení o kasační stížnosti nevynaložil, proto mu soud náhradu
nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti touto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. srpna 2020
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu