ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.69.2019:84
sp. zn. 5 As 69/2019 - 84
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: ŠKODA AUTO, a. s.,
se sídlem tř. Václava Klementa 869, Mladá Boleslav, zast. JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D.,
advokátkou se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 6. 3. 2019, č. j. 31 A 23/2019 - 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalovaný vedl na základě návrhu společnosti Hyundai Motor Czech s.r.o. (dále jen „společnost
Hyundai“) správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele (České republiky - Ministerstva vnitra)
učiněných ve veřejné zakázce „Rámcová dohoda na dodávky osobních automobilů v policejním i běžném
provedení a dodávky vybavení servisních pracovišť pro automobily rezortu Ministerstva vnitra pro období let
2018 – 2021 – část 2 Dodávky automobilů s pohonem 4x4“. Rozhodnutím ze dne 30. 11. 2018, č.
j. ÚOHS-S0316/2018/VZ-35595/2018/531/VNe, žalovaný vyslovil, že zadavatel při zadávání
veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v §36 odst. 1 v návaznosti na §6 zákona
č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“),
tím, že stanovil technické podmínky diskriminačně, což vedlo k bezdůvodné konkurenční výhodě
žalobce, a tedy ke stanovení zadávacích podmínek v rozporu se zákonem o zadávání veřejných
zakázek. Jako opatření k nápravě bylo rozhodnutím žalovaného zrušeno zadávací řízení na
uvedenou veřejnou zakázku a zadavateli byl uložen zákaz uzavřít v tomto zadávacím řízení
smlouvu na veřejnou zakázku.
[2] Žalobce podal ke Krajskému soudu v Brně (dále „krajský soud“) dne 30. 1. 2019 žalobu,
kterou se domáhal: I) určení nezákonnosti zásahu žalovaného spočívajícího v tom, že (i) učinil
údaj o cenové nabídce žalobce součástí správního spisu, aniž by provedl potřebná a zákonem
vyžadovaná opatření k ochraně obchodního tajemství žalobce, a současně umožnil navrhovateli,
společnosti Hyundai, do tohoto spisu, včetně údaje o cenové nabídce žalobce, nahlédnout, a že
následně (ii) rozhodnutím zrušil zadávací řízení na veřejnou zakázku; II) zrušení rozhodnutí
žalovaného.
[3] Krajský soud usnesením ze dne 12. 2. 2019, č. j. 31 A 16/2019 – 246, rozhodl výrokem
I. tak, že žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2018, č. j. ÚOHS-S0316/2018/VZ-
35595/2018/531/VNe, vyloučil k samostatnému řízení, a výrokem II. tak, že žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem žalovaného definovaným výše pod bodem (ii) a spočívajícím v tom,
že žalovaný rozhodnutím zrušil zadávací řízení na veřejnou zakázku, také vyloučil
k samostatnému řízení; v t omto řízení bylo následně vydáno usnesení, které je nyní napadeno
kasační stížností.
[4] Krajský soud žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím
ve zrušení zadávacího řízení na předmětnou veřejnou zakázku shora uvedeným usnesením
odmítl, neboť dospěl závěru, že napadený postup žalovaného není zásahem ve smyslu §82 s. ř.
s., nýbrž rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud konstatoval, že ač je
v obdobných případech povinen upozornit žalobce na nutnost úpravy žaloby a po odstranění
zjištěného nedostatku žalobu při splnění dalších podmínek řízení projednat, v posuzované věci
tuto povinnost neměl, neboť žalobce proti rozhodnutí žalovaného, v němž spatřuje nezákonný
zásah, brojil zároveň i žalobou proti rozhodnutí správního orgánu projednávanou pod sp. zn.
31 A 16/2019 (pozn. NSS: správně sp. zn. 31 Af 16/2019).
[5] Nad rámec uvedeného krajský soud dodal, že napadené jednání žalovaného, které bylo
vyhodnoceno jako rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., není ani aktem, který by byl zaměřen
přímo proti žalobci nebo v jehož důsledku by bylo proti žalobci přímo zasaženo, nenaplňuje tedy
ani druhý z definičních znaků nezákonného zásahu zakotvených v §82 s. ř. s. Rozhodnutí
žalovaného bylo vydáno v rámci řízení o přezkoumání úkonů zadavatele vedeného dle §249 a
násl. zákona o zadávání veřejných zakázek, jehož účastníky jsou dle §256 zákona o zadávání
veřejných zakázek zadavatel a navrhovatel. Žalobce, jakožto vybraný dodavatel veřejné zakázky,
by dle citovaného ustanovení mohl být toliko účastníkem řízení o přezkoumání výběru
dodavatele; o takové řízení zde však nešlo. Ve správním řízení bylo rozhodováno primárně o
právech a povinnostech zadavatele - bylo tak jednoznačně zasaženo do veřejných subjektivních
práv zadavatele. Vedle toho mohla být postupem žalovaného dotčena procesní práva dalšího
účastníka řízení, tj. navrhovatele. Samotné rozhodnutí se však přímo nedotýkalo právní sféry
žalobce. Dovozením závěru o diskriminačním stanovení zadávacích podmínek, který se pak
promítl v rozhodnutí žalovaného, nebyla žalobci žádná jeho práva založena, změněna, odňata ani
závazně určena. Předmět správního řízení a jeho výsledek materializovaný v rozhodnutí
žalovaného se mohl žalobce týkat toliko nepřímo - faktickým důsledkem spočívajícím v tom, že
se žalobce vítězem zadávacího řízení nemohl stát, i když jeho nabídka byla vybrána jako
nevhodnější v zadávacím řízení, jež bylo již před výběrem žalobcovy nabídky stiženo
nezákonností z důvodu rozporu se zákonem o zadávání veřejných zakázek. Tento závěr se však
nemohl přímo dotknout sféry žalobcových veřejných subjektivních práv; nesvědčí mu totiž žádné
veřejné subjektivní právo být vybrán jako vítězný uchazeč v dané veřejné zakázce ani právo na
uzavření smlouvy - tedy ani zákaz uzavření smlouvy na plnění předmětu veřejné zakázky uložený
zadavateli nemůže zasáhnout do žalobcových veřejných subjektivních práv. Krajský soud
s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2008, č. j. 5 As 50/2006 – 137
(všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na
www.nssoud.cz), dodal, že jediným garantovaným právem žalobce je právo na transparentní a
nediskriminační postup zadavatele v zadávacím řízení a právo na nezávislý přezkum úkonů či
rozhodnutí zadavatele poté, co se u něj dotčený uchazeč neúspěšně bránil námitkami dle §241 a
násl. zákona o zadávání veřejných zakázek. Krajský soud uzavřel, že výsledek posuzovaného
správního řízení mohl přímo zkrátit na veřejných subjektivních právech toliko zadavatele a
navrhovatele, nikoliv žalobce.
[6] Vzhledem k tomu, že krajský soud dospěl k závěru, že žalobce brojil proti úkonu
žalovaného, který z povahy věci nemohl být zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., žalobu podle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
II.
Kasační stížnost žalobce, vyjádření žalovaného a replika žalobce
[7] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v jejímž
úvodu upozorňuje, že v době podání kasační stížnosti byla u Nejvyššího správního soudu vedena
celkem čtyři řízení o kasačních stížnostech proti rozhodnutím Krajského soudu v Brně, která se
týkala téhož případu, přitom věci vedené pod sp. zn. 5 As 68/2019, sp. zn. 5 As 69/2019 a sp. zn.
8 As 117/2019 dokonce téže žaloby podané stěžovatelem ke Krajskému soudu v Brně dne 30. 1.
2019 (pozn. NSS: v další související věci Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 2. 2021, č. j.
2 As 86/2019 - 78, zamítl kasační stížnost stěžovatele směřující proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 12. 2. 2019, č. j. 31 A 148/2018 - 175, jímž byla zamítnuta žaloba stěžovatele ze
dne 30. 10. 2018 proti nezákonnému zásahu žalovaného, který stěžovatel spatřoval v tom, že
žalovaný v rámci vedení správního spisu v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele postupoval
tak, že umožnil společnosti Hyundai, přímému konkurentu stěžovatele, se seznámit s nabídkovou
cenou tvořící obchodní tajemství stěžovatele). Stěžovatel vzhledem k uvedeným souvislostem
navrhl spojení všech uvedených věcí ke společnému projednání před Nejvyšším správním
soudem.
[8] Stěžovatel dále zrekapituloval průběh řízení před krajským soudem a stručně popsal
skutkový stav a průběh zadávacího řízení, přičemž připustil, že nebyl účastníkem řízení o
přezkoumání úkonů zadavatele; porušení svých práv zjistil při nahlížení do správního spisu.
Stěžovatel uvedl, že zrušení zadávacího řízení předcházely kroky žalovaného spočívající v tom, že
žalovaný učinil údaj o cenové nabídce stěžovatele součástí správního spisu, aniž by provedl
potřebná a zákonem vyžadovaná opatření k ochraně obchodního tajemství stěžovatele, a
současně umožnil společnosti Hyundai do tohoto spisu nahlédnout, a to včetně údaje o cenové
nabídce stěžovatele; následně zrušením zadávacího řízení otevřel této společnosti cestu k využití
získané informace o cenové nabídce stěžovatele v novém, resp. očekávatelném zadávacím řízení
na stejný předmět plnění. Proti zásahu spočívajícímu ve zpřístupnění údaje o cenové nabídce
stěžovatele společnosti Hyundai prostřednictvím nahlížení do spisu stěžovatel brojil žalobou,
kterou krajský soud zamítl již zmiňovaným rozsudkem ze dne 12. 2. 2019, č. j. 31 A 148/2018 –
175. Důvodem, proč stěžovatel podal dne 30. 1. 2019 další žalobu, byla skutečnost, že žalovaný
vydal po podání první žaloby rozhodnutí, kterým zrušil zadávací řízení. Tento krok považuje
stěžovatel za integrální součást postupných kroků činěných žalovaným k újmě stěžovatele, a tedy
za součást nezákonného zásahu spočívajícího ve zpřístupnění a vytvoření podmínek ke zneužití
obchodního tajemství stěžovatele. Krajský soud však v napadeném usnesení takto komplexně
popsaný zásah do práv stěžovatele nevzal v úvahu.
[9] Krajský soud nezákonně rozdělil žalobu do tří samostatných řízení, což vyústilo
v odmítnutí části žaloby v nyní projednávané věci. Krajský soud de facto vlastním rozhodnutím
změnil žalobu tak, aby ji mohl odmítnout s odůvodněním, že namítané jednání žalovaného je
správním rozhodnutím, nikoliv zásahem. Krajský soud měl v žalobě vymezený zásah posoudit
v jeho celistvosti a všech popsaných souvislostech. Žalovaný zpřístupnil obchodní tajemství
stěžovatele jeho konkurentovi, přičemž následně zrušil dané zadávací řízení. Stěžovatel tedy bude
do nového zadávacího řízení vstupovat v nevýhodné pozici, neboť jeho největší konkurent zná
stěžovatelem nastavenou cenu. Krajský soud popsaným postupem odepřel stěžovateli přístup ke
spravedlnosti, neboť ani jeden z procesních nástrojů, jimiž brojil proti postupu žalovaného,
nevedl k meritornímu posouzení věci.
[10] Dle stěžovatele krajský soud nesprávně dospěl k názoru, že rozhodnutí žalovaného
nezasáhlo do veřejných subjektivních práv stěžovatele. Krajský soud se sice touto otázkou
zabýval, ovšem dospěl k závěru, že stěžovateli nesvědčí právo na uzavření smlouvy na plnění
veřejné zakázky, nicméně opomněl posoudit zásah rozhodnutí do práva stěžovatele na ochranu
jeho obchodního tajemství a práva účastnit se soutěže o novou veřejnou zakázku za férových,
nediskriminačních a transparentních podmínek. I kdyby bylo možno jednotlivé dílčí části žaloby
projednat v samostatných řízeních, měl krajský soud žalobu v rozsahu, v němž směřuje proti
zrušení zadávacího řízení, posoudit jako přípustnou žalobu proti rozhodnutí žalovaného a věcně
ji projednat, neboť žalobní legitimace stěžovatele by vyplývala ze zásahu do jeho výše uvedených
práv.
[11] Stěžovatel rovněž nesouhlasí se závěrem krajského soudu o tom, že mu nesvědčí právo na
uzavření smlouvy o plnění veřejné zakázky. Stěžovatel byl vybrán jako vítězný uchazeč o
veřejnou zakázku a měl tak v souladu s §124 zákona o zadávání veřejných zakázek právo uzavřít
se zadavatelem smlouvu na realizaci veřejné zakázky. Stěžovatel legitimně předpokládal, že k
případnému zrušení zadávacího řízení ze strany zadavatele či žalovaného, jakožto orgánu dozoru,
a s tím spojenému zániku jeho práva na uzavření smlouvy, nedojde nezákonným způsobem,
neboť stěžovateli současně svědčilo širší právo účastnit se soutěže o veřejnou zakázku za
férových, nediskriminačních, zákonných a transparentních podmínek, tedy právo, do něhož nebyl
oprávněn nezákonně zasahovat ani žalovaný. Tím, že žalovaný zrušil zadávací řízení na veřejnou
zakázku nezákonně, do tohoto práva stěžovatele v rozporu se zákonem zasáhl. Je absurdní tvrdit,
že rozhodnutím žalovaného bylo zasaženo pouze do veřejných subjektivních práv zadavatele, a
že mohla být dotčena procesní práva dalšího účastníka řízení, tj. navrhovatele, a že v případě
stěžovatele, jako vítězného uchazeče, však byla dotčena toliko jeho „faktická“ (tedy nikoli právní)
sféra. Právo stěžovatele na uzavření realizační smlouvy vyplývá přímo z §124 odst. 1 zákona o
zadávání veřejných zakázek.
[12] Stěžovatel uvádí, že v důsledku vydání nezákonného rozhodnutí žalovaného mu vznikly
a vznikají náklady, které představují újmu, která by nenastala, kdyby žalovaný postupoval řádně,
v souladu se zákonem a se svou dosavadní praxí.
[13] Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že mu nesvědčí veřejné subjektivní právo být vybrán jako
vítězný uchazeč ani právo na uzavření smlouvy. V posuzovaném případě stěžovatel jako vítězný
uchazeč již vybrán byl a právo na uzavření smlouvy mu tak v souladu s §124 odst. 1 zákona o
zadávání veřejných zakázek již vzniklo. Krajský soud v Brně poněkud mechanicky aplikoval
závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2008, č. j. 5 As 50/2006 – 137, ačkoliv
jsou jeho závěry ve vztahu ke zde posuzované věci naprosto nepřiléhavé. Na rozdíl od nynějšího
případu, kdy stěžovatel byl vítězným uchazečem a měl právo na uzavření realizační smlouvy se
zadavatelem, žalobu v judikovaném případě podal uchazeč, který ani nepodal nabídku (a je tedy
jasné, že neměl právo být vybrán jako vítězný uchazeč).
[14] Stěžovatel má tedy za to, že rozhodnutím žalovaného bylo zasaženo do jeho práv,
přičemž krajský soud uvedený zásah zčásti opomněl zohlednit a zčásti jej nesprávně právně
posoudil.
[15] Stěžovatel poukazuje na formalismus, k němuž se krajský soud dle jeho tvrzení uchýlil,
pokud rozlišuje mezi rozhodnutími žalovaného, kdy je předmětem přezkumu rozhodnutí
zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky a kdy jiný úkon zadavatele, než je rozhodnutí o výběru
nejvhodnější nabídky. Pokud žalovaný vyjde vstříc navrhovateli a zadávací řízení zruší či zakáže
zadavateli uzavřít smlouvu s vítězným uchazečem, pak je nerozhodné, zda se jedná o rozhodnutí
vydané v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele nebo v řízení o přezkoumání výběru
nejvhodnější nabídky. Důsledky takového rozhodnutí jsou totiž pro vítězného uchazeče v obou
případech naprosto totožné - fakticky se vítězným uchazečem nestal, a musí strpět, že realizační
smlouva nebude uzavřena. Právní sféra a právem chráněné zájmy stěžovatele, coby vybraného
uchazeče v soutěži, byla dotčena v naprosto stejné míře a intenzitě, jako by tomu bylo v případě,
kdy by se jednalo o rozhodnutí v řízení o přezkumu výběru nejvhodnější nabídky.
[16] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl,
neboť usnesení krajského soudu považuje za správné. Uvedl, že proti usnesení o vyloučení části
věci k samostatnému projednání není přípustný žádný opravný prostředek, protože jde o
usnesení, jímž se upravuje vedení řízení. Je na úvaze soudu, zda s ohledem na obsah žaloby
takový postup zvolí, avšak výsledkem je (stejně jako ve spojeném řízení) rozhodnutí o návrhu
jako takovém. Jestliže stěžovatel v žalobě obsáhl tři různé návrhy, které bylo i procesně na místě
posoudit rozdílně, je postup krajského soudu správný. Krajský soud si byl vědom souvislostí
uvedených v žalobě a jeho postupu není co vytknout. Ačkoliv stěžovatel tvrdí, že jeho žaloba
směřovala proti komplexnímu nezákonnému zásahu, jehož součástí byly rovněž důsledky
rozhodnutí žalovaného č. j. ÚOHS-S0316/2018/VZ-35595/2018/531/VNe, je přesto správný
závěr krajského soudu, podle něhož rozhodnutí samotné nelze napadat žalobou proti
nezákonnému zásahu.
[17] Dále se žalovaný vyjádřil k tvrzenému zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatele.
V otázce tvrzeného zásahu do obchodního tajemství stěžovatele žalovaný odkázal na závěry
zmiňovaného rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 2. 2019, č. j. 31 A 148/2018 – 175, ze
kterého se podává, že údaj o celkové nabídkové ceně nemůže být ze své podstaty obchodním
tajemstvím, proto nemohlo dojít k zásahu do obchodního tajemství stěžovatele. Pokud tedy
absentuje tento „zásah“ do práv stěžovatele, není třeba se již dále zabývat dalšími případnými
konsekvencemi tohoto postupu ze strany žalovaného. Právo účastnit se soutěže o novou
veřejnou zakázku za férových, nediskriminačních a transparentních podmínek není stěžovateli
nijak upřeno. Řízení ve věci sp. zn. ÚOHS-S0316/2018/VZ bylo vedeno právě za účelem
odstranění závadného stavu, kdy žalovaný shledal zadávací podmínky diskriminační a skýtající
bezdůvodnou výhodu jedinému dodavateli, kterým je právě stěžovatel. Lze tedy očekávat, že
zadavatel v důsledku právního názoru žalovaného zadávací podmínky změní tak, aby byly
uvedeny do souladu se zákonem. Stav, který nastal poté, co žalovaný zrušil původní zadávací
řízení, jehož nepřímým důsledkem bylo i zpřístupnění celkové nabídkové ceny stěžovatele,
nastává běžně, pokud je zadávací řízení zrušeno až poté, co dojde k porovnání cen jednotlivých
nabídek. Účastníci zadávacích řízení, která se řídí zejména základními zásadami dle §6 zákona o
zadávání veřejných zakázek, mezi nimiž stěžejní je zásada transparentnosti, musí počítat s určitou
mírou „veřejnosti“ kontraktačního procesu, což je ostatně smysl úpravy veřejných zakázek.
Žalovaný s odkazem na zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2008, č. j.
5 As 50/2006 – 137, odmítá tvrzení stěžovatele, že měl dle §124 zákona o zadávání veřejných
zakázek právo uzavřít se zadavatelem smlouvu na realizaci veřejné zakázky. Jediným
garantovaným právem je právo na transparentní a nediskriminační postup zadavatele v zadávacím
řízení při respektování jednotlivých pravidel vyplývajících ze zákona a právo na nezávislý
přezkum úkonů či rozhodnutí zadavatele, ovšem za podmínek stanovených v zákoně (srov. např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 Afs 5/2013 – 27, nebo ze dne 29.
3. 2016, č. j. 5 As 74/2015 – 56) a případ stěžovatele nevykazuje takové odlišnosti, aby se soudy
od tohoto závěru musely v posuzované věci odchýlit. Co se týče připravenosti výrobních kapacit
stěžovatele pro realizaci veřejné zakázky, uvedl žalovaný, že nelze přehlížet porušení zákona
pouze z toho důvodu, že některý z dotčených subjektů ponese případně další následky
nezákonného postupu.
[18] K námitce, v níž stěžovatel vytýká krajskému soudu přepjatý formalismus, neboť
neshledává rozdíl mezi důsledky rozhodnutí o přezkoumání úkonů zadavatele a přezkoumání
výběru nejvhodnější nabídky, žalovaný uvedl, že se stěžovatel stěží může dovolávat práva na
uzavření smlouvy v zadávacím řízení, které bylo nezákonné, a pokud by bylo vedeno v souladu se
zákonem, není jasné, zda by se vůbec vítězným uchazečem stal. Ačkoliv tedy pro stěžovatele
samotného zde rozdílu být nemusí, i materiálně se jedná o rozhodnutí zcela jiné kvality, neboť při
zrušení celého zadávacího řízení jsou zrušeny všechny úkony zadavatele, zatímco v případě
nesprávného rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky je rušeno pouze toto rozhodnutí a
zadávací řízení nadále může proběhnout zákonným způsobem. Přepjatý formalismus zde tedy
není možno spatřovat, neboť rozdělení uvedených řízení má zcela zjevný materiální podklad.
[19] K namítanému porušení práva stěžovatele na soudní ochranu žalovaný dodal, že krajský
soud řádně a věcně přezkoumal stěžovatelem tvrzený zásah do jeho obchodního tajemství ve
zmiňovaném rozsudku ze dne 12. 2. 2019, č. j. 31 A 148/2018 – 175. Soudní ochranu nelze
vztahovat na opakované meritorní posuzování žalob podaných z téhož věcného důvodu.
[20] K vyjádření žalovaného stěžovatel zaslal repliku, v níž zopakoval, že v případě podané
žaloby nebyly naplněny podmínky pro rozdělení věci, neboť stěžovatel spatřuje namítaný zásah v
několika jednáních žalovaného, která spolu úzce souvisí, a je tedy třeba je posuzovat v jednom
řízení. Rozdělením řízení krajský soud porušil nejen právo stěžovatele na soudní ochranu, ale i
zásadu hospodárnosti řízení. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že by nyní posuzovaná věc byla
uspokojivě vyřešena již dřívějším rozsudkem krajského soudu ze dne 12. 2. 2019, č. j. 31 A
148/2018 – 175, neboť se jednalo o kvalitativně odlišný zásah – jednání žalovaného spočívá
v dokonání zásahu do práv stěžovatele, tedy ve zrušení zadávacího řízení. Stěžovatel trvá na svém
názoru, že jeho právo účastnit se soutěže o novou veřejnou zakázku za férových,
nediskriminačních a transparentních podmínek bylo porušeno; opak by platil, pouze pokud by
stěžovatel a případní další soutěžitelé znali cenu, za kterou by společnost Hyundai byla ochotna
nabídnout předmět veřejné zakázky. Nepřiléhavým v této souvislosti zůstává argument
žalovaného, že zadavatel v důsledku právního názoru žalovaného zadávací podmínky změní tak,
aby byly uvedeny do souladu se zákonem. Za prvé, předmětem nového zadávacího řízení
zůstanou vždy vozidla určená pro policejní účely, která ze své podstaty zůstávají stejného
charakteru (jinak by zadavatel musel podstatně slevit na svých požadavcích, což jistě není - s
ohledem na neměnné úkoly policejního sboru - kýženým důsledkem a smyslem zrušení
zadávacího řízení). I nabídková cena v novém zadávacím řízení tedy nutně bude velmi podobná
původní částce uvedené v nabídce na veřejnou zakázku. Za druhé, žalovaný zapomíná, že
původní zadávací řízení žalovaný zrušil pouze proto, že zadavatel v zadávací dokumentaci
dostatečně neodůvodnil své potřeby, konkrétně proč i pro vozidla, která nemusejí sloužit přímo
Policii ČR, vyžaduje stanovené technické parametry. Důvodem zrušení zadávacího řízení tak
nebylo to, že se jej mohl (dle názoru žalovaného) zúčastnit pouze jediný dodavatel. Pokud jde o
porušení práva na uzavření smlouvy na realizaci veřejné zakázky, stěžovatel setrval na své
argumentaci uvedené v kasační stížnosti.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátkou
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté soud přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku v mezích
rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[22] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil důvody s odkazem na §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
K tomu je třeba předeslat, že napadá-li kasační stížnost usnesení o odmítnutí žaloby, přichází v
úvahu pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS
nebo usnesení ze dne 18. 3. 2004, č. j. 1 As 7/2004 – 47). Nejvyšší správní soud se tedy v takové
situaci může zabývat pouze zákonností odmítnutí žaloby a nepřísluší mu se jakkoliv vyslovovat
k meritu věci. Důvodem odmítnutí žaloby byly v nyní posuzované věci závěry krajského soudu
o tom, že posuzované jednání žalovaného nenaplňovalo znaky zásahu správního orgánu ve
smyslu §82 s. ř. s., nýbrž rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a že nebylo
na místě stěžovatele vyzvat k úpravě žaloby.
[23] Pokud jde o požadavek stěžovatele na společné projednání věcí vedených u Nejvyššího
správního soudu pod sp. zn. 2 As 86/2019, sp. zn. 5 As 68/2019, sp. zn. 5 As 69/2019
a sp. zn. 8 As 117/2019, zdejší soud k takovému postupu neshledal důvod. O tomto závěru byl
ostatně stěžovatel zpraven již rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2020, č.
j. 5 As 68/2019 – 61, jímž byla zamítnuta kasační stížnost stěžovatele proti usnesení ze dne 6. 3.
2019, č. j. 31 Af 16/2019 – 44, kterým krajský soud dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl část
původně společné žaloby stěžovatele směřující proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2018,
č. j. ÚOHS-S0316/2018/VZ-35595/2018/531/VNe, jakožto podanou osobou zjevně
neoprávněnou, i rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2021, č. j. 8 As 117/2019
– 60, jímž byla zamítnuta kasační stížnost stěžovatele proti usnesení ze dne 13. 3. 2019, č. j. 31 A
16/2019 – 255, kterým krajský soud dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl část původně společné
žaloby stěžovatele, jež směřovala proti tvrzenému nezákonnému zásahu žalovaného
spočívajícímu ve zpřístupnění údaje o cenové nabídce stěžovatele společnosti Hyundai, z důvodu
překážky věci rozhodnuté, neboť o totožném zásahu již krajský soud meritorně rozhodl výše
uvedeným rozsudkem ze dne 12. 2. 2019, č. j. 31 A 148/2018 – 175. Obdobně se Nejvyšší
správní soud vyjádřil rovněž ve zmiňovaném rozsudku ze dne 25. 2. 2021, č. j. 2 As 86/2019 - 78,
jímž zamítl kasační stížnost stěžovatele směřující proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
12. 2. 2019, č. j. 31 A 148/2018 - 175, o zamítnutí původní zásahové žaloby stěžovatele.
[24] Nejvyšší správní soud se ve zmíněném rozsudku ze dne 19. 8. 2020, č. j. 5 As 68/2019 –
61, již také vyjádřil k zákonnosti postupu krajského soudu, který zmiňované části žaloby vyloučil
do samostatných řízení: „Nejvyšší správní soud především nepovažuje za nemístný postup krajského soudu,
pokud žalobu, v níž stěžovatel požadoval současně jednak určení nezákonnosti několika specifikovaných zásahů
žalovaného, a jednak zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2018, č. j. ÚOHSS0316/2018/VZ-
35595/2018/531/Vne, rozdělil, resp. jednotlivé žalobní typy vyčlenil k samostatnému projednání. Takový
postup není v rozporu s §39 odst. 2 s. ř. s., dle kterého, směřuje-li jedna žaloba proti více rozhodnutím, může
předseda senátu každé takové rozhodnutí vyloučit k samostatnému projednání, není-li společné řízení možné nebo
vhodné. Vhodnost společného řízení v nyní projednávané věci není dána především již samotnou odlišností
jednotlivých žalobních typů. Není pravdou, že by krajský soud ‚vyrobil‘ žalobu, kterou stěžovatel ani nepodal; je
věcí žalobce, jak precizně svoji žalobu formuluje, a především si ujasní, proti čemu jí brojí, a čeho se v jejím rámci
domáhá.“ V rozsudku ze dne 17. 2. 2021, č. j. 8 As 117/2019 – 60, Nejvyšší správní soud dodal, že
„v situaci, kdy krajský soud po prvotním seznámení se s žalobou dospěl k závěru, že ta v jednotlivých částech
vymezených petitem I) představuje z hlediska obsahu (resp. předmětu či povahy napadeného jednání správního
orgánu) jednak žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.) a jednak žalobu zásahovou (§82
a násl. s. ř. s.), nejeví se být postup krajského soudu, který tyto části vyloučil k samostatnému projednání, jako
zjevně nevhodný či dokonce nezákonný“. Nejvyšší správní soud nemá ani v nyní posuzované věci důvod
se od citovaných závěrů odchylovat.
[25] V druhém z uvedených rozsudků Nejvyšší správní soud poznamenal, že citovanými
závěry nepředjímá, zda takové posouzení žaloby obstojí ve vztahu k části žaloby, o níž soud
rozhoduje v nynější věci. Stěžovatel ovšem ani v nyní posuzované kasační stížnosti nerozporuje
závěr krajského soudu o tom, že k samotnému zrušení zadávacího řízení došlo aktem žalovaného,
který naplňuje definiční znaky rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V argumentaci, podle níž
měla být jeho žaloba posouzena v režimu §82 a násl. s. ř. s., stěžovatel vychází z toho, že krajský
soud vůbec neměl vyloučit dílčí části žaloby k samostatnému projednání a měl se tedy zabývat
širším okruhem jednání žalovaného, které jako celek není správním rozhodnutím; tato úvaha je
však nesprávná, jak již Nejvyšší správní soud uvedl ve výše citovaných rozsudcích. Stěžovateli nic
nebránilo v tom, aby svou původní žalobu směřující proti tvrzenému nezákonnému zásahu
žalovaného spočívajícímu ve zpřístupnění údaje o cenové nabídce stěžovatele společnosti
Hyundai dodatečně rozšířil ještě dříve, než o ni krajský soud rozhodl rozsudkem ze dne 12. 2.
2019, č. j. 31 A 148/2018 – 175, o argument, že po zrušení veřejné zakázky žalovaným bude
stěžovatel v důsledku tvrzeného nezákonného zásahu žalovaného v podobě zpřístupnění jeho
cenové nabídky společnosti Hyundai znevýhodněn v rámci nově vyhlášené veřejné zakázky
oproti tomuto svému konkurentovi. Samotné rozhodnutí žalovaného o zrušení veřejné zakázky
však skutečně pojmově nemůže být součástí tvrzeného nezákonného zásahu žalovaného již jen
z toho důvodu, že se jedná o rozhodnutí správního orgánu, nikoliv zásah, přičemž jedním ze
zákonných znaků zásahu správního orgánu dle §82 s. ř. s. je právě to, že se nejedná o správní
rozhodnutí.
[26] Zbývá tedy posoudit, zda byl krajský soud povinen vyzvat stěžovatele ke změně
žalobního typu, a to ze zásahové žaloby na žalobu proti rozhodnutí. V tomto směru nelze než dát
za pravdu krajskému soudu, že této výzvy nebylo zapotřebí, neboť stěžovatel brojil svou žalobou
rovněž přímo proti danému rozhodnutí žalovaného, přičemž v tomto rozsahu bylo o žalobě
rozhodnuto usnesením krajského soudu ze dne 6. 3. 2019, č. j. 31 Af 16/2019 – 44, které bylo
následně přezkoumáno Nejvyšším správním soudem v již zmiňovaném rozsudku ze dne 19. 8.
2020, č. j. 5 As 68/2019 – 61.
[27] Pokud jde o námitky stěžovatele směřující proti závěru krajského soudu o tom, že není
naplněn ani druhý znak zásahu správního orgánu dle §82 s. ř. s., neboť rozhodnutí žalovaného
není aktem, který by byl přímo zaměřen proti stěžovateli, nebo v jehož důsledku proti němu bylo
přímo zasaženo, je třeba především uvést, že se krajský soud touto otázkou zabýval pouze obiter
dictum, primárním důvodem odmítnutí žaloby v rozsahu dané věci byla, jak je uvedeno výše, již
skutečnost, že stěžovatel brojil zásahovou žalobou proti aktu žalovaného, který byl správním
rozhodnutím. Přitom zjevná absence byť i jen jediného ze zákonných znaků zásahu správního
orgánu dle §82 s. ř. s. postačuje k odmítnutí žaloby.
[28] Posouzením dopadů rozhodnutí žalovaného do práv stěžovatele se Nejvyšší správní soud
podrobně zabýval v již citovaném rozsudku ze dne 19. 8. 2020, č. j. 5 As 68/2019 – 61, neboť
rovněž k procesní legitimaci k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. je
třeba, aby napadené rozhodnutí přímo zasahovalo do právní sféry žalobce. V citovaném
rozsudku zdejší soud, stručně řečeno, s odkazem na §256 zákona o zadávání veřejných zakázek
dospěl k závěru, že okruh účastníků správního řízení se liší v závislosti na tom, zda je předmětem
řízení přezkoumání rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky, nebo jiné úkony
zadavatele, tj. úkony předcházející rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky. Vybraný účastník
soutěže je přitom účastníkem řízení pouze v prvním z uvedených případů: „Byť tedy výsledek
správního řízení před žalovaným v právě posuzované věci, který spočíval v dovození porušení zákona o veřejných
zakázkách zadavatelem, pro stěžovatele znamenal, že se fakticky vítězem zadávacího řízení nestal, a nebude
s ním uzavřena realizační smlouva, neznamená toto rozhodnutí zásah do žádného jeho subjektivního veřejného
práva. Jak případně podotkl krajský soud, z rozhodnutí žalovaného neplyne, že by se stěžovatel v případě, že
vady postupu zadavatele v průběhu zadávacího řízení budou odstraněny a zadávací řízení se dostane do fáze
rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky, nemohl vybraným uchazečem stát; právě této otázky se
napadené rozhodnutí nikterak netýká. Výsledek správního řízení před žalovaným se tedy mohl dotknout
veřejných subjektivních práv samotného zadavatele. Stěžovatel se v podstatě snaží roli zadavatele, coby osoby
aktivně legitimované k podání žaloby, převzít na sebe; v tom však nemůže být úspěšný, neboť dotčení na právech
každého z nich je odlišné. Stěžovatel se dovolává práva na fair proces, zcela však pomíjí, že mimo jiné právě
z důvodu nedodržení fair procesu bylo zadávací řízení zrušeno. Nelze přehlédnout, že stěžovatel fakticky supluje
případnou obranu zadavatele; ten však žalobu nepodal, není tak zřejmé, zda akceptoval závěr o
netransparentním, resp. diskriminačním stanovení zadávacích podmínek, v důsledku čehož porušil §36 odst. 1 a
§6 zákona o zadávání veřejných zakázek a závěrům žalovaného se podvolil. Jestliže žalovaný rozhodoval o tom,
zda zadavatel transparentně a v souladu se zákonem vymezil předmět veřejné zakázky, či nikoli, pak nic z toho
se přímo nedotýká práv a povinností stěžovatele; žádná jeho práva rozhodnutím o zrušení zadávacího řízení
nebyla založena, změněna, odejmuta ani závazně určena. Jediné, čeho se předmět správního řízení mohl ve vztahu
k stěžovateli zprostředkovaně týkat, byl závěr v tom směru, zda se mohl vůbec stát vítězným uchazečem či nikoli.“
[29] Nejvyšší správní soud připustil, že stěžovatel mohl mít určité očekávání, že s ním bude
smlouva uzavřena, uzavření realizační smlouvy je však odvislé od výsledku zadávacího řízení,
které bylo rozhodnutím žalovaného zrušeno, přičemž právní sféry stěžovatele, jak uvedeno výše,
se nikterak nemohlo dotýkat, neboť se jednalo výhradně o konstatování porušení zákona ze
strany zadavatele a rovněž výhradně ve vztahu k zadavateli směřovaly závěry, vč. uložení
nápravných opatření. Nejvyšší správní soud nemá ani v tomto směru důvod odchýlit se od dříve
vyslovených závěrů.
[30] Zásahovou žalobu směřující proti něčemu, co nezákonným zásahem správního orgánu
pojmově být nemůže, tedy krajský soud po právu dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl (viz
rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As
155/2015 – 160, publ. pod č. 3687/2018 Sb. NSS, který byl sice následně zrušen nálezem
Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, avšak z jiných důvodů, než které jsou
relevantní v nyní posuzované věci, a na něj navazující judikaturu, např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 5. 2018, č. j. 6 Afs 8/2018 – 37, publ. pod č. 3757/2018 Sb. NSS, a
ze dne 10. 1. 2019, č. j. 1 As 202/2018 - 33).
IV.
Závěr a náklady řízení
[31] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji
v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[32] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy vůči
stěžovateli právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti,
z obsahu spisu však plyne, že mu v tomto řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 5. března 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu