ECLI:CZ:NSS:2020:7.AS.320.2019:26
sp. zn. 7 As 320/2019 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: Z. Š., zastoupena
Mgr. Simonou Pavlicovou, advokátkou se sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek - Místek, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne
20. 8. 2019, č. j. 25 A 141/2019 - 10,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 8. 2019, č. j. 25 A 141/2019 - 10,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný přípisem nazvaným „Opatření proti nečinnosti - sdělení“ ze dne 23. 5. 2019,
č. j. MSK 78161/2019 (dále též „sdělení“), vyřídil podnět žalobkyně k přijetí opatření proti
nečinnosti Městského úřadu Frýdlant nad Ostravicí (dále též „vodoprávní úřad“), kterým
se žalobkyně domáhala toho, aby vodoprávní úřad rozhodl o její žádosti o obnovu řízení ve věci
povolení stavby vodovodního řadu na pozemku par. č. X v k. ú. N. (ukončeného rozhodnutím
Městského úřadu Frýdlant nad Ostravicí ze dne 7. 10. 2011, č. j. MUFO 17033/2011). Žalovaný
ve sdělení uvedl, že žalobkyně žádost o obnovu řízení zdůvodnila tím, že měla být zahrnuta mezi
účastníky řízení o povolení stavby. K tomu žalovaný uvedl, že postup vodoprávního úřadu, který
žalobkyni nezahrnul mezi účastníky řízení, byl v souladu s právními předpisy, neboť v katastru
nemovitostí nebyl uveden záznam svědčící o možném dotčení práv žalobkyně. Žalovaný dále
uvedl, že žalobkyně podala předmětnou žádost o obnovu řízení po uplynutí zákonné lhůty.
Uzavřel proto, že: „Vzhledem ke skutečnosti, že účastníkem předmětného řízení o povolení stavby
vodoprávního řadu na pozemku parc. č. X v k. ú. N. jste nebyla, a ani Vaše žádost o obnovu předmětného
řízení, která byla brána jako podnět pro zahájení řízení o obnově z moci úřední, nebyla doručena správnímu
orgánu v zákonem stanovené lhůtě, není možné se obnovy řízení domáhat. Vodoprávní úřad však nepostupoval
v souladu se zákonem, když Vás o této skutečnosti neuvědomil. Krajský úřad v tomto případě k učinění opatření
proti nečinnosti vodoprávního úřadu nepřistoupil, a to zejména s ohledem na zásadu procesní ekonomie danou §6
odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, neboť ani jím učiněné opatření proti
nečinnosti by nevedlo k jinému výsledku, a uvedené pochybení vodoprávního úřadu zhojil tímto přípisem.“
II.
[2] Žalobkyně se proti sdělení žalovaného bránila u Krajského soudu v Ostravě (dále
též „krajský soud“) zásahovou žalobou. V žalobě uvedla, že žalovaný sdělením fakticky věcně
vyřídil její žádost o obnovu řízení, když se zabýval např. i tím, že žádost nebyla podána v zákonné
lhůtě. K takovému postupu však žalovaný nebyl v rámci postupu podle §80 správního řádu
(upravujícího ochranu před nečinností správního orgánu) věcně příslušný. Neobstojí přitom ani
odkaz žalovaného na zásadu ekonomie, kterým odůvodnil nepřijetí opatření k nápravě a vyřízení
věci sdělením. Užitím zásady procesní ekonomie totiž účastník řízení nesmí být zbaven možnosti
účinně hájit svá práva. Této možnosti byla žalobkyně zbavena, neboť žalovaný nečinnost
vodoprávního úřadu nezákonně ukončil vydáním sdělení. Z uvedených důvodů žalobkyně
navrhla, aby krajský soud „určil, že ukončení nečinnosti Městského úřadu Frýdlant nad Ostravicí, odboru
životního prostředí, ve věci žádosti žalobkyně ze dne 22. 12. 2016 o obnovu předmětného řízení přípisem
žalovaného č. j. MSK 78161/2019, sp. zn. ŽPZ/12746/2019/Kle, ze dne 23. 5. 2019 je nezákonným
zásahem do práv žalobkyně.“
III.
[3] Krajský soud žalobu odmítl usnesením identifikovaným ve výroku tohoto rozsudku.
Dospěl totiž k závěru, že nejsou splněny podmínky řízení o zásahové žalobě, neboť jednak
není dána pravomoc soudu ve správním soudnictví ve smyslu §2 s. ř. s., a jednak není dána
aktivní legitimace žalobkyně podle §82 a násl. s ř. s. Žalobkyně spatřovala nezákonný zásah
ve skutečnosti, že žalovaný sdělením sám zhojil nečinnost vodoprávního úřadu. Je však zjevné,
že tímto postupem žalobkyně nemůže být dotčena na jakýchkoli, natož veřejných subjektivních
právech. Postup žalovaného totiž odpovídá atrakci, kdy nadřízený správní orgán převezme věc
a rozhodně namísto nečinného správního orgánu. Možnost takového postupu správní řád
předpokládá v §80 odst. 4 písm. b). S ohledem na smysl a účel samotného institutu opatření proti
nečinnosti má přitom nadřízený správní orgán volit vždy takovou variantu, která v konkrétním
případě naplní zásady rychlosti a procesní ekonomie. Krajský soud tedy shrnul, že způsob, jakým
žalovaný věc vyřídil, zákon předpokládá, tudíž již z tvrzení žalobkyně vyplývá, že namítaným
postupem žalovaného nemohlo dojít k zásahu do veřejných subjektivních práv žalobkyně – není
tedy možné učinit závěr o existenci aktivní legitimace žalobkyně jako podmínky řízení. Postupem
žalovaného nadto žalobkyně nemohla být dotčena na svých právech i z důvodu, že nebyla
účastníkem řízení u vodoprávního úřadu, o jehož obnovu žádala. Postup vodoprávního úřadu,
který žalobkyni neinformoval o tom, že nebyla účastníkem řízení, jehož obnovy se domáhá, zhojil
žalovaný sdělením zcela v souladu se zákonem.
IV.
[4] Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) v zákonné
lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatelka uvedla,
že ačkoliv krajský soud žalobu odmítl, ve skutečnosti tuto věcně projednal, když shledal postup
žalovaného souladným se zákonem. Věcné projednání žaloby však nemůže vést k jejímu
odmítnutí pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, nýbrž má vést nanejvýš k jejímu
zamítnutí. Toto pochybení krajského soudu nelze posoudit pouze jako formální nedostatek.
Stěžovatelka je názoru, že krajský soud nesprávně posoudil podmínky §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
a v důsledku toho vydal nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby, čímž stěžovatelce
upřel přístup k soudu. Krajský soud nadto nerespektoval rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, který již vyslovil, že závěr krajského soudu o nedostatku pravomoci a aktivní legitimace
není správný (rozsudek ze dne 15. 8. 2019, č. j. 10 As 212/2019 - 32). Z uvedených důvodů
stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
V.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že usnesení krajského soudu je zákonné
a správné. Kasační námitky nevedou k závěru o nezákonnosti napadeného usnesení. Poukázal
na to, že podání stěžovatelky ze dne 22. 12. 2016 bylo vyhodnoceno jako podnět pro zahájení
řízení o obnově řízení z moci úřední, neboť stěžovatelka nebyla účastníkem řízení, jehož obnovy
se domáhala. Tento podnět byl nadto doručen po lhůtě dle §100 odst. 3 správního řádu.
Žalovaný proto nepřistoupil k učinění opatření proti nečinnosti vodoprávního úřadu,
a to zejména s ohledem na zásadu procesní ekonomie. Žalovaný dodal, že vodoprávní úřad
dopisem ze dne 2. 4. 2019 oznámil stěžovatelce zahájení řízení o obnově řízení a dne 16. 8. 2019
rozhodl o zamítnutí žádosti stěžovatelky o obnovu řízení. Z uvedených důvodů žalovaný navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
VI.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Stěžovatelka krajskému soudu vytýká, že její zásahovou žalobu odmítl, ačkoliv
z odůvodnění usnesení je zřejmé, že žalobu věcně projednal. V takové situaci nemohl soud
žalobu odmítnout, tuto měl případně zamítnout.
[8] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením („zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím,
a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může
se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[9] Algoritmem posuzování zásahové žaloby (vč. otázky, kdy je namístě tuto odmítnout a kdy
zamítnout) se zabýval rozšířený senát zdejšího soudu v rozsudku ze dne 21. 11. 2017,
č. j. 7 As 155/2015 - 160 (EUROVIA), v němž vyslovil následující:
„Soud si proto musí v první řadě ozřejmit, jaké jednání veřejné správy žalobce označuje za nezákonný
zásah. Musí žalobce, případně i postupem podle §37 odst. 5 s. ř. s., „přimět“ k natolik jednoznačnému
a konkrétnímu (zejména skutkovému) popisu uvedeného jednání, aby bylo možno v dalším kroku zkoumat,
zda, kdy a za jakých okolností se takto specifikované jednání vskutku odehrálo, případně zda, kdy a za jakých
okolností se udály další skutečnosti rozhodné pro posouzení včasnosti žaloby (zejm. kdy se do sféry žalobce dostaly
relevantní informace o dotyčném jednání).
Závěry soudu, které učiní na základě výše popsaného dvoustupňového postupu (nejprve dostatečná konkretizace
tvrzení žalobce, poté ověření, zda odpovídají skutečnosti, příp. v jakých ohledech se skutečnost od tvrzení liší),
budou logicky záviset na výsledku zjištění. Soud může zjistit (i po případném upřesnění a ujištění se, že je správně
chápe), že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným
zásahem být nemůže. Učebnicovou ukázkou je žaloba napadající jednání určité fyzické osoby, která sice obecně
vzato pracuje v nějakém úřadu, avšak jejíž jednání v konkrétním případě zjevně a nepochybně není přičitatelné
veřejné správě. Evidentním příkladem může být také žaloba označující za nezákonný zásah to, že „příliš často
prší“. Nebo jednoduše žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí,
osvědčení nebo opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní
na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny další podmínky
řízení, zejména včasnost jejího podání).
Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho
původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce
pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení
spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. V tomto ohledu je třeba upřesnit závěry
vyslovené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 - 247, č. 1773/2009 Sb.
NSS. Je však třeba zdůraznit, že odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze jen tehdy, je-li nemožnost,
aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná. Soud zde bude přihlížet též
k závěrům ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem nejsou
a nemohou být (např. jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které směřují k vydání rozhodnutí a samy
o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení - viz rozsudek ze dne 31. 7. 2006,
č. j. 8 Aps 2/2006 - 95, shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014 - 55,
bod 42). Existuje-li rozumná pochybnost, například není-li zcela zřejmé, že jednání osoby, které je za nezákonný
zásah označeno, vskutku nelze přičítat veřejné správě, je třeba zkoumat další „procesní“ podmínky věcné
projednatelnosti žaloby, a pokud jsou splněny, žalobu věcně projednat.
Pokud nebude zásahová žaloba odmítnuta proto, že v žalobě označené jednání nemůže být již z povahy věci
nezákonným zásahem, je na místě zkoumat její přípustnost dle §85 s. ř. s., části věty před středníkem. Toto
ustanovení praví: Žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky;
to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Soud si musí nejprve ujasnit,
zda projednávaná žaloba je „zápůrčí“, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl ukončen, anebo „určovací“,
tedy směřuje proti zásahu, který již ukončen byl. Zatímco u určovací žaloby nezkoumá, zda se žalobce ochrany
před zásahem či jiné formy nápravy mohl domáhat jinými právními prostředky, a pokud ano, zda tak učinil,
u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. Zjistí-li, že uvedené právní prostředky měl žalobce k dispozici,
avšak nevyužil jich, musí být žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s.
Teprve není-li výše uvedených důvodů k odmítnutí žaloby, věnuje se soud zkoumání včasnosti žaloby. Je důležité
uvedený algoritmus dodržet a jeho jednotlivé kroky nezaměnit mimo jiné proto, že posouzení včasnosti žaloby
se odvíjí i od toho, jakým způsobem byly vypořádány prostředky ochrany či nápravy, jedná-li se o zápůrčí žalobu
a takové prostředky měl žalobce k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit.“
[10] Právě citovaný rozsudek rozšířeného senátu ve věci EUROVIA byl sice zrušen nálezem
Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, neboť Ústavní soud nesouhlasil s tím,
jak v uvedeném rozhodnutí rozšířený senát posoudil běh lhůt k podání žaloby v případě
neukončeného trvajícího zásahu. Ústavního soudu ovšem v navazujícím nálezu ze dne
14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, souhlasně citoval bod [22] rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 7. 2018, č. j. 2 As 93/2016 - 138, podle nějž „rozsudek rozšířeného senátu byl sice
zrušen nálezem Ústavního soudu […], nicméně důvodem zrušení byla chybná interpretace žalobních lhůt
u nezákonných zásahů, nikoli samotná metodologie postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové
žaloby - proti ní Ústavní soud ničeho nenamítal […]“ (obdobně viz též rozsudek NSS ze dne
21. 3. 2019, č. j. 10 Afs 190/2017 - 36, bod [19]). Jinými slovy, ačkoliv byl citovaný
rozsudek rozšířeného senátu ve věci EUROVIA zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne
15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, z navazujícího nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019,
sp. zn. II. ÚS 2398/18, a z toho, jak v něm Ústavní soud aproboval jím citovanou judikaturu
Nejvyššího správního soudu udržující v platnosti část právních názorů vyjádřených právě
ve zrušeném rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA, vyplývá, že výše citovaný názor
rozšířeného senátu je nadále aplikovatelný (viz i rozsudek zdejšího soudu ze dne 28. 11. 2019,
č. j. 7 Afs 114/2019 - 33).
[11] Ostatně, v rozsudku ze dne 6. 12. 2019, č. j. 5 As 153/2019 - 44, pak zdejší soud uvedené
závěry zopakoval, když odmítnutí zásahové žaloby spojil s povinností soudu zkoumat,
„zda se pojmově může jednat o zásah správního orgánu či správních orgánů.“ Výslovně pak dodal,
že „[o]tázka, zda k zásahu dle žalobního tvrzení došlo, zda byl zákonný a zda jím byl stěžovatel zkrácen
na svých právech, má být, jak již bylo konstatováno, až předmětem meritorního posouzení této věci.“
[12] Uvedené judikaturní závěry pak akcentuje i odborná literatura: „Rozšířený senát NSS
v zásadním rozsudku EUROVIA vymezil posloupnost úvah a kroků soudu při projednávání zásahové žaloby.
[…] Soud si musí v první řadě ozřejmit, jaké jednání veřejné správy žalobce označuje za nezákonný zásah.
Je samozřejmě možné, že žaloba je konkrétní a jasná, a ani otázka včasnosti není v daném případě sporná.
Pokud je však žaloba nejasná, musí soud žalobce, případně i postupem podle §37 odst. 5, „přimět“ k natolik
jednoznačnému a konkrétnímu (zejm. skutkovému) popisu uvedeného jednání, aby bylo možno v dalším kroku
zkoumat, zda, kdy a za jakých okolností se takto specifikované jednání vskutku odehrálo, případně zda,
kdy a za jakých okolností se udály další skutečnosti rozhodné pro posouzení včasnosti žaloby (zejm. kdy se
do sféry žalobce dostaly relevantní informace o dotyčném jednání). Jen dostatečná konkretizace tvrzení žalobce
umožní, aby soud v následujícím kroku ověřil, zda žalobní tvrzení odpovídají skutečnosti. Soud nicméně
k žádným dalším krokům nepřistupuje, pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být
vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu §84, i kdyby byla tvrzení
žalobce pravdivá. Taková žaloba musí být odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a), jelikož chybí podmínka řízení
spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. Není-li třeba žalobu odmítnout z právě
uvedených důvodů, soud musí zvážit přípustnost žaloby dle §85 části věty před středníkem. Zatímco u čistě
deklaratorní žaloby nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem či jiné formy nápravy mohl domáhat jinými
právními prostředky, a pokud ano, zda tak učinil, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. Zjistí-li,
že uvedené právní prostředky měl žalobce k dispozici, avšak nevyužil jich, musí být žaloba odmítnuta podle §46
odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s. Teprve není-li výše uvedených důvodů k odmítnutí žaloby, věnuje se soud
zkoumání včasnosti žaloby. Je důležité uvedený algoritmus dodržet a jeho jednotlivé kroky nezaměnit mimo jiné
proto, že posouzení včasnosti žaloby se odvíjí i od toho, jakým způsobem byly vypořádány prostředky ochrany
či nápravy, jedná-li se o zápůrčí žalobu a takové prostředky měl žalobce k dispozici, resp. byl povinen je uplatnit.
Zjistí-li soud, že žaloba je opožděná, odmítne ji podle §46 odst. 1 písm. b). Není-li třeba odmítnout žalobu
z některého z právě uvedených důvodů (a samozřejmě i z jiných důvodů dle §37 odst. 5 nebo §46 odst. 1), soud
projedná žalobu věcně a rozhodne rozsudkem. […] V každém případě je třeba zopakovat, že není-li a priori
jasné, zda žalované jednání nemůže představovat nezákonný zásah, nelze žalobu odmítnout. Soud musí zkoumat
další podmínky řízení, a budou-li dány, žalobu věcně projednat. Dospěje-li soud během projednání věci k závěru,
že dané jednání zásahem není, žalobu zamítne (KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní.
Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 729 - 730).
[13] Z právě uvedeného tudíž plyne, že krajský soud mohl stěžovatelčinu zásahovou žalobu
odmítnout z důvodu chybějící podmínky řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení
nezákonného zásahu, bylo-li by zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být
vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu §82
s. ř. s. Dále by pak soud mohl žalobu odmítnout, byla-li by tato opožděná či nepřípustná
ve smyslu §85 s. ř. s.
[14] Krajský soud odmítnutí žaloby postavil na tom, že „nejsou splněny podmínky řízení, neboť
jednak není dána pravomoc soudu ve správním soudnictví ve smyslu §2 s. ř. s., a jednak není dána aktivní
legitimace žalobkyně v řízení podle §82 a násl. s. ř. s. […] Z tvrzení žalobkyně totiž vyplývá, že tato spatřuje
nezákonný zásah ve skutečnosti, že žalovaný svým přípisem č. j. MSK 78161/2019 ze dne 23. 5. 2019
sám zhojil nečinnost vodoprávního úřadu. Je zjevné, že žalobkyně shora vymezeným postupem žalovaného nemůže
být dotčena na jakýchkoli, natož veřejných subjektivních právech. Dle vlastních tvrzení se totiž domáhá určení
nezákonnosti zásahu spočívajícího v tom, že žalovaný její žádost o opatření v rámci postupu dle §80 správního
řádu zákonem „nepředvídatelným způsobem“ sám věcně vyřídil a nečinnost vodoprávního úřadu ukončil. Uvedený
postup žalovaného však v zásadě odpovídá atrakci, kdy nadřízený správní orgán převezme věc a rozhodne namísto
nečinného správního orgánu a stane se tak správním orgánem prvního stupně namísto nečinného správního orgánu.
Možnost takového postupu nadřízeného správního orgánu správní řád výslovně předpokládá v ustanovení §80
odst. 4 písm. b). S ohledem na smysl a účel samotného institutu opatření proti nečinnosti, má pak nadřízený
správní orgán při činění těchto opatření volit vždy takovou variantu, která v konkrétním případě nejlépe naplní
zásady rychlosti řízení a procesní ekonomie zakotvené v §6 odst. 1 a 2 správního řádu. Lze tedy shrnout,
že způsob, jakým žalovaný věc vyřídil, zákon předpokládá, přičemž jednotlivé důvody, na základě kterých tak
mohl učinit, dopadají na danou situaci. Tudíž, již z tvrzení žalobkyně vyplývá, že namítaným postupem
žalovaného nemohlo dojít k zásahu do veřejných subjektivních práv žalobkyně; není tedy ani možné učinit závěr
o existenci aktivní legitimace žalobkyně jako podmínky řízení. Postupem žalovaného nemohla být žalobkyně
na svých právech zkrácena ani z důvodu, že tato nebyla účastníkem řízení u vodoprávního úřadu, o jehož obnovu
žádala a následně se ve vztahu k této své žádosti o obnovu řízení vůči žalovanému domáhala opatření proti
nečinnosti. Ani žalobkyně totiž v rámci svých žalobních tvrzení netvrdila, že by snad měla být účastníkem
původního řízení u vodoprávního úřadu. Pokud vodoprávní úřad nepostupoval zcela v intencích příslušných
ustanovení správního řádu, když žalobkyni na základě její žádosti o obnovu řízení o této skutečnosti neuvědomil,
zhojil toto pochybení žalovaný svým shora popsaným postupem. Tento postup žalovaného shledává krajský soud
správným a zákonem předpokládaným. Krajský soud závěrem zdůrazňuje, že shledal neexistenci bezprostředního
vztahu mezi žalovaným zásahem a „tvrzeným“ porušením veřejných práv; soudu není navíc zřejmé, jaká
konkrétní veřejná práva žalobkyně by mohla být žalovaným sdělením zasažena.“
[15] Z citovaného odůvodnění napadeného usnesení je zřejmé, že krajský soud nepostupoval
v souladu s výše citovanými východisky. Odmítnutí žaloby nezaložil na tom, že by stěžovatelkou
naříkaný postup žalovaného nemohl beze všech pochybností být zásahem, a žalobu návazně
neodmítl z důvodu chybějící podmínky řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení
nezákonného zásahu (viz výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne
21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, či KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní.
Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 724). Takto krajský soud svoji argumentaci
nevystavěl.
[16] Krajský soud v napadeném usnesení uvedl, že neshledal dotčení veřejných subjektivních
práv žalobkyně, což podle něj vede k nedostatku pravomoci soudů rozhodujících ve správním
soudnictví a k nedostatku aktivní legitimace stěžovatelky [k tomuto závěru viz i stěžovatelkou
odkazovaný rozsudek ze dne 15. 8. 2019, č. j. 10 As 212/2019 - 32, ve kterém zdejší soud v rámci
přezkumu usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta (jiná) stěžovatelčina zásahová žaloba
označil závěr krajského soudu o nedostatku pravomoci soudů rozhodujících ve správním
soudnictví a nedostatku aktivní legitimace stěžovatelky za chybný].
[17] Dále je nutno uvést, že závěr o nedotčení stěžovatelčiných veřejných subjektivních práv,
krajský soud odůvodnil tím, že postup žalovaného byl v souladu se zákonem - krajský soud
se výslovně zabýval tím, že stěžovatelkou rozporovaný postup žalovaného zákon předvídá
a umožňuje. Z této skutečnosti pak dovodil absenci zásahu do veřejných subjektivních práv
stěžovatelky (v bodě 6 usnesení krajský soud výslovně uvedl, že lze „shrnout, že způsob, jakým
žalovaný věc vyřídil, zákon předpokládá, přičemž jednotlivé důvody, na základě kterých tak mohl učinit, dopadají
na danou situaci. Tudíž, již z tvrzení žalobkyně vyplývá, že namítaným postupem žalovaného nemohlo dojít
k zásahu do veřejných subjektivních práv žalobkyně).
[18] Lze tedy přisvědčit stěžovatelce v tom, že krajský soud ve skutečnosti nedospěl k závěru
o absenci zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatelky, nýbrž dospěl k závěru,
že stěžovatelkou naříkaný postup žalovaného nebyl nezákonným zásahem. Krajský soud tedy
žalobu fakticky materiálně věcně projednal a postup žalovaného označil za souladný se zákonem.
Věcné posouzení zákonnosti zásahu má nicméně místo až v rámci meritorního posouzení žaloby
(viz výše citovaný rozsudek zdejšího soudu ze dne 6. 12. 2019, č. j. 5 As 153/2019 - 44).
Skutečnost, že zásah nebyl nezákonný, nezapříčiňuje nesplnění podmínek řízení a nezakládá
povinnost soudu žalobu odmítnout, nýbrž zapříčiňuje nedůvodnost žaloby a povinnost soudu
tuto zamítnout (jak stěžovatelka v kasační stížnosti správně připomíná). Nutno pak dodat i to,
že ani povšechné tvrzení krajského soudu, že stěžovatelka nebyla účastníkem řízení, jehož
obnovy se domáhala, samo o sobě neodůvodňuje odmítnutí žaloby. Zaprvé je totiž namístě
zdůraznit, že meritem věci je postup žalovaného při vyřízení stěžovatelčina podnětu na ochranu
před nečinností. Zadruhé pak nelze přehlédnout fakt, že stěžovatelka o obnovu řízení žádala
právě z důvodu, že dle svého názoru měla být účastníkem daného řízení. Posouzení této otázky
má tudíž své místo případně taktéž až při věcném posouzení důvodnosti žaloby.
[19] Kasační stížnost je tedy důvodná a Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbylo,
než napadené usnesení zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, ve kterém je vázán
právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110
odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud v dalším řízení primárně posoudí žalobu optikou shora uvedené
judikatury, která umožňuje žalobu odmítnout pouze tehdy, je-li zjevné a nepochybné, že jednání
popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným
okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s. Pokud krajský soud shledá,
že uvedené předpoklady nejsou splněny (přičemž neshledá ani jinou skutečnost, pro kterou nelze
žalobu meritorně projednat), žalobu věcně projedná. Při věcném přezkumu na podkladě
žalobních námitek posoudí, zda jsou splněny všechny podmínky, za kterých lze zásahové žalobě
vyhovět (zejména posoudí, zda lze sdělení žalovaného považovat za zákonné, případně zda jím
byla stěžovatelka zkrácena na svých právech), přičemž zohlední i obsah správního spisu
(ze kterého mj. plyne, že vodoprávní úřad dopisem ze dne 2. 4. 2019 oznámil stěžovatelce
zahájení řízení o obnově řízení a dne 16. 8. 2019 rozhodl o zamítnutí žádosti stěžovatelky
o obnovu řízení).
[20] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[21] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. února 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu