ECLI:CZ:NSS:2011:8.AS.40.2010:59
sp. zn. 8 As 40/2010 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance, v právní věci žalobce: CET 21 spol. s r.o.,
se sídlem Kříženeckého náměstí 1078/5, Praha 5, proti žalovanému: Rada pro rozhlasové
a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
2. 6. 2009, čj. vav/4445/09, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soud u
v Praze ze dne 11. 12. 2009, čj. 9 Ca 281/2009 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 6. 2009, čj. vav/4445/09, uložil žalobci podle §60
odst. 1 písm. l) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlaso vého a televizního vysílání
a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon o vysílání“), pokutu ve výši 100 000 Kč za porušení
povinnosti stanovené v §49 odst. 4 zákona o vysílání. Zároveň uložil žalobci povinnost uhradit
paušální částku nákladů správního řízení. Porušení povinnosti se ž alobce dopustil tím, že dne
14. 12. 2008 na programu Nova v pořadu „To nevymyslíš“ nedodržel 20 minutový odstup mezi
dvěma po sobě následujícími přerušeními reklamou.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. Namítl,
že se žalovaný nezabýval tím, jaký druh pořadu pořad „To nevymyslíš“ představuje, přestože
je tato otázka zásadní pro právní posouzení věci. Zákon o vysílání stanovuje odlišná pravidla
pro zařazování reklam do pořadů v závislosti na jejich druhu. Pořad „To nevymyslíš“ je seriálem,
na který se vztahuje výjimka ze zákonem stanovené povinnosti. Žalovaný se nezabýval materiální
stránkou deliktu a nezkoumal společenskou nebezpečnost jednání žalobce. Výrok rozhodnutí byl
nepřesný, neboť odkazoval na nesprávné zákonné ustanovení. Žalovaný se rovněž podle názoru
žalobce nevypořádal s jeho vyjádřením, které mu bylo doručeno před rozhodnutím ve věci samé.
Správní spis rovněž neobsahoval v rozhodnutí zmiňované upozornění na porušení zákona podle
§59 zákona o vysílání. Upozornění, na které odkazoval žalovaný, se týkalo pořadu, který byl
odvysílán o tři roky dříve a navíc neobsahovalo lhůtu k nápravě. Žalovaný rovněž chybně
posoudil naplnění kritérií pro stanovení výše pokuty.
Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Uzavřel, že žalovaný se zabýval společenskou nebezpečností jednání i tím, jaký druh pořadu
pořad „To nevymyslíš“ představuje. Výrok napadeného rozhodnutí městský soud nepovažoval
za nepřesný. Jako důvodnou však posoudil námitku, že žalovaný se nevypořádal s námitkami
žalobce uvedenými ve vyjádření k zahájení správního řízení. I když bylo žalovanému vyjádření
doručeno až po uplynutí lhůty stanovené v oznámení o zahájení řízení a navíc jeden den
před přijetím rozhodnutí ve věci samé, měl žalovaný vyjádření ke dni rozhodování k dispozici.
Městský soud žalovanému rovněž vytkl, že správní spis neobsahoval veškeré podklady
rozhodnutí. Žalobce mohl až ze správního rozhodnutí seznat, k jakému upozornění na porušení
právních povinností podle §59 zákona o vysílání žalovaný přihlédl. Bylo mu proto upřeno právo
vyjádřit se k existenci daného upozornění. Ani jedno z upozornění, jimiž byl proveden důkaz
při jednání před soudem, navíc neobsahovalo lhůtu k nápravě. Stěžovatel rovněž porušil
povinnost umožnit žalobci vyjádřit se ke shromážděným podkladům rozhodnutí ve fázi před
vydáním rozhodnutí. Žalovaný pochybil i při hodnocení kritéria závažnosti věci jako jednoho
z kritérií pro stanovení výše pokuty, neboť při jeho hodnocení vzal v úvahu pouze existenci
předchozího upozornění, které je však podmínkou pro uložení sankce, nikoli skutečností
ovlivňující závažnost deliktního jednání.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozhodnutí městského soudu kasační stížností z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Namítl, že vyjádření žalobce mu bylo doručeno jeden den před
zasedáním, kde bylo přijato rozhodnutí ve věci. Úřad stěžovatele tak nemohl předložit opožděně
doručený materiál k ostatním podkladům rozhodnutí. Stěžovatel je kolektivní orgán a jeho
členové musí mít možnost se s podklady rozhodnutí v předstihu seznámit. V době rozhodování
musí být veškeré dokumenty zpracované a není možné, aby úřad stěžovatele následně
při vypracování rozhodnutí zakomponoval do odůvodnění rozhodnutí další podklady. Žalobce
nedodržel lhůtu k podání vyjádření k oznámení o zahájení správního řízení.
Ve správním řízení bylo žalobci řádně doručeno upo zornění ve smyslu §59 zákona
o vysílání. Žalobce se nemůže domáhat neplatnosti upozornění z důvodu jeho nezaložení
do spisu, neboť se jedná o skutečnost známou oběma stranám z jejich činnosti. Jelikož správní
spis nebyl po vyjádření žalobce doplněn o další dokumenty, nebylo nutné účastníka vyrozumě t
o podkladech rozhodnutí, neboť se mohl k podkladům vyjádřit.
Městský soud rovněž podle názoru stěžovatele neuvedl při hodnocení kritéria závažnosti
věci, v čem konkrétně stěžovatel pochybil při hodnocení daného kritéria (tedy jaké skutečnosti
měl stěžovatel zahrnout do svého hodnocení). Hodnocení považoval za dostatečné
a srozumitelné. Žalobce porušil povinnost, která mu vyplývá ze zákona o vysílání. Na porušení
povinnosti byl již v minulosti upozorněn a byly tak splněny podmínky pro uložení sankce. Dílčí
procesní pochybení ve vypracování rozhodnutí nebyla natolik závažná, aby odůvodňovala zrušení
rozhodnutí.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že dne 5. 2. 2010 mu bylo doručeno
upozornění na porušení §49 odst. 4 zákona o vysílání, kterého se m ěl dopustit tím, že dne
14. 12. 2008 na programu Nova v pořadu „To nevymyslíš“ nedodržel dvacetiminutový odstup
mezi dvěma po sobě následujícími přerušeními reklamou se lhůtou k nápravě ihned. Poukázal
na změnu postupu stěžovatele s tím, že je nutné správní řízení zastavit.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel namítl, že při rozhodování ve věci nemohl přihlédnout k vyjádření žalobce,
které mu bylo doručeno jeden den před rozhodnutím ve věci samé, navíc po uplynutí lhůty
stanovené v oznámení o zahájení řízení. Této námitce nemohl Nejvyšší správní soud přisvědčit.
Ze správního spisu vyplynulo, že stěžovatel v oznámení o zahájení správního řízení ze dne
4. 2. 2009 vyzval žalobce k podání vyjádření, přičemž mu podle §36 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb. správního řádu ( dále jen správní řád ) stanovil k podání vyjádření lhůtu dvacet dnů
od doručení výzvy. Výzva byla žalobci doručena dne 17. 3. 2009. Vyjádření žalobce ze dne
28. 5. 2009 bylo stěžovateli doručeno dne 1. 6. 2009, tedy po uplynutí lhůty stanovené
stěžovatelem k vyjádření.
Nebylo sporu, že žalobce podal vyjádření k zahájení správního řízení až po marném
uplynutí stanovené lhůty. Správní řád upravuje v §36 odst. 1 větě za středníkem fakultativní
možnost správního orgánu stanovit lhůtu, ve které mohou účastníci řízení činit návrhy. Správní
řád ovšem v citovaném ustanovení neřeší důsledky spojené s nedodržením stanovené lhůty.
Ustanovení §39 odst. 2 sice umožňuje na žádost prodloužit lhůtu stanovenou správním
orgánem, nicméně správní řád na tomto místě neobsahuje úpravu, podle které k později
předloženým důkazům nemůže správní orgán přihlédnout, a že o takovém následku je třeba
účastníka řízení poučit. Ustanovení §36 odst. 1 správního řádu představuje případ neúplné
koncentrace, nikoli zakotvení koncentrační zásady v pravém slova smyslu. Tento právní názor
vyplývá též z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, čj. 4 Ads 114/2009 - 49,
kde Nejvyšší správní soud uvedl, že §36 odst. 1 správního řádu pokládá za nepravou či neúplnou
koncentraci oproti koncentraci plné, která nastává, pokud zákon zároveň stanoví, že k později
vzneseným návrhům správní orgán nepřihlíží. Proto nemohlo být marné uplynutí lhůty stanovené
podle §36 odst. 1 správního řádu důvodem k tomu, aby se stěžovatel vyjádřením žalobce vůbec
nezabýval.
Tímto důvodem nemohla být ani skutečnost, že vyjádření bylo stěžovateli doručeno
„pouhý jeden den před rozhodnutím ve věci samé“. Je pochopitelný požadavek, aby podklady
pro zasedání Rady pro rozhlasové a televizní vysílání jako kolektivního orgánu byly jejím členům
k dispozici v dostatečném časovém předstihu, aby se mohli se všemi podklady pro jednání
(rozhodnutí) předem seznámit a na jednání se náležitě připravit. Nutnost připravit podklady
pro jednání v dostatečném předstihu však nezbavuje správní orgán povinnosti vypořádat
se v souladu s §36 odst. 1 správního řádu se všemi podáními účastníků, která m u byla doručena
před vydáním rozhodnutí. Kolegiátní povaha správního orgánu má totiž v zásadě vliv pouze
na jeho „vnitřní“ fungování. Nic však nemění na skutečnosti, že „navenek“, tj. zejména ve vztahu
k účastníkům řízení jde o jednotný správní orgán. Stejně jako v ostatních případech, je správní
orgán povinen zohlednit při rozhodování o věci všechna vyjádření účastníků a ostatní podklady,
které mu byly doručeny před vydáním rozhodnutí. Tomuto p ožadavku pak musí přizpůsobit
i vnitřní procesy, prostřednictvím kterých přijímá rozhodnutí ve věci.
Bylo proto na stěžovateli, aby zvážil, zda vzhledem k doručenému vyjádření žalobce může
věc projednat v původně předpokládaném termínu, a to zejména s ohledem na obsah vyjádření.
Pokud měl zato, že není možné o věci rozhodnout, měl tuto věc projednat později tak,
aby se mohli členové Rady s vyjádřením seznámit. Za okamžik vydání rozhodnutí se totiž
i v případě stěžovatele jako kolektivního orgánu považuje v souladu s §71 odst. 2 písm. a)
správního řádu okamžik předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení. Není
jím tedy moment, kdy bylo rozhodnutí vyhotoveno úřadem stěžov atele, ani okamžik, kdy
kolegiátní orgán přijal usnesení, že žalobce spáchal delikt kladený mu za vinu. Zvláštní ustanovení
o řízení před kolegiálním orgánem (§134 správního řádu) totiž neobsahují v tomto ohledu
žádné zvláštní pravidlo, a proto je třeba vycházet z obecné procesní úpravy okamžiku
vydání správního rozhodnutí ( shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2010,
čj. 7 As 11/2010 - 134, č. 2122/2010 Sb. NSS ).
Stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu o zkrácení procesních práv žalobce,
pokud součástí správního spisu nebylo upozornění na porušení zákona podle §59 odst. 1 zákona
o vysílání. Institutem předchozího upozornění se zdejší soud již v minulosti zabýval. V rozsudku
z 14. 5. 2008, č. j. 6 As 21/2007 – 109 konstatoval, že smyslem ustanovení §59 zákona o vysílání
je nepochybně zajistit, aby provozovatel nebyl trestán za deliktní jednán í, jehož si nebyl vědom.
Realizuje se jím preventivní funkce správního trestání. Zákonodárce dává prostor k dobrovolné
nápravě závadného jednání provozovatele vysílání. Zákon nijak blíže nespecifikuje charakter
„upozornění“ a ani nestanoví, do jaké míry musí být toto upozornění konkretizováno. Je proto
třeba vnímat „upozornění“ v materiálním smyslu, tedy jako předání informace o tom,
že provozovatel porušuje povinnosti stanovené zákonem a že mu hrozí sankce.
Dosavadní judikatura se v souvislosti s upozorněním podle §59 zákona o vysílání věnuje
především tomu, zda předchozí upozornění platně existuje, zda bylo provozovateli řádně
sděleno, popř. zda je jednání, za které je sankce ukládána, obsahově podřaditelné pod vymezení
porušení povinnosti obsažené v upozornění, které bylo v minulosti ve vztahu k provozovateli
vysílání vydáno a lze tak považovat podmínku předchozího upozornění za splněnou
(např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010, čj. 6 As 17/2009). Bylo třeba
posoudit, zda skutečnost, že upozornění dle §59 nebylo součástí správního spisu a poprvé o něm
správní orgán hovoří až v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, je vždy natolik závažnou
vadou, že je třeba žalobou napadeného rozhodnutí vždy z tohoto důvodu zrušit. Spíše se jeví,
že tomu tak není.
Např. ve věci projednávané Nejvyšším správním soudem pod. sp. zn. 8 As 33/2010
rovněž nebylo předmětné upozornění součástí správního spisu. V důsledku této skutečnosti bylo
ústní jednání před soudem, které se ve věci konalo, odročeno z a účelem předložení správních
spisů, které měly takové upozornění obsahovat. Obdobná procesní situace nastala rovněž
např. ve věci projednávané Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 4 As 60/2008; i tehdy
nebylo upozornění součástí správního spisu a městský soud, obdobně jako v této věci, provedl
teprve při ústním jednání důkaz jeho čtením. Ani v jednom z uvedených případů však nevedla
tato okolnost ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí pro podstatnou vadu řízení
a ani Nejvyšší správní soud městskému soudu nevytkl, že tak nepostupoval.
Pro posouzení, zda je nezbytné již v oznámení o zahájení správního řízení (resp. v jeho
průběhu) provozovatele vysílání seznámit s tím, že již byl na obdobné porušení zákona
upozorněn, bude nepochybně podstatné, o porušení jaké právní povinnosti se v daném případě
jedná. Jiná situace bude, pokud např. v souvislosti s pořady, které mohou vážně narušit fyzický,
psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých [§32 odst. 1 písm.e) zákona o vysílání] vyvstane
otázka, zda konkrétní vysílaný pořad lze či nelze do této kategorie zařadit. Pak nepochybně
nabývá na významu, zda byl či nebyl provozovatel vyslání na tuto zákonnou povinnost
upozorněn a rovněž bude podstatné, zda tvrzené upozornění natolik souvisí s obsahem
vysílaného pořadu, že jej lze skutečně považovat za upozornění na porušení právních povinností
v uvedené věci. Pak může být otázka existence předchozího upozornění předmětem rozdílných
právních názorů provozovatele vysílání a správního orgánu a může vyvstat potřeba, aby b ylo
již ve správním řízení zřejmé, co správní orgán za předchozí upozornění považuje.
V projednávané věci se však žalobce dopustil správního deliktu, který spočívá
v nedodržení povinného časového odstupu mezi dvěma přerušeními vysílání reklamou. Odstup
mezi přerušeními vysílání reklamou je v §49 odst. 4 stanoven objektivně, uvedením časového
údaje. Nemůže být v této souvislosti proto sporu, jaké konkrétní jednání naplňuje formální znaky
skutkové podstaty tohoto správního deliktu. Pro objektivně zjištěný skutkový stav je rozhodující
především to, zda skutečně došlo k nepřípustnému zkrácení doby mezi dvěma přerušeními
vysílání. Rovněž nebude pochyb, jaké upozornění musí uložení pokuty za správní delikt
předcházet. Upozornění nepochybně musí obsahovat sdělení, že bylo zjištěno nedodržení
požadovaného intervalu. Ani žalobce v podané žalobě nenamítl, že by v rozhodnutí zmíněné
upozornění nebylo vydáno, s výjimkou obecného konstatování, že se až ze správního rozhodnutí
dozvěděl, co stěžovatel za upozornění považuje. Neuvedl rovněž žádný konkrétní důvod, jak ono
pozdní vyrozumění o upozornění zasáhlo do jeho práv. V žalobě rovněž nenamítal,
že by upozornění nevyhovovalo z obsahového hlediska, ale vznesl námitky stran aktuálnosti
upozornění (upozornění mu bylo doručeno před třemi roky) a rovněž námitky , pokud jde
o stanovení lhůty k nápravě.
Městský soud na desáté a jedenácté straně rozsudku zaujal názor, že existence
předchozího upozornění měla být v řízení před správním orgánem předmětem dokazování, měla
být doložena příslušnými doklady a pokud se tak nestalo, šlo o vadu řízení, která sama o sobě
odůvodňovala zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Lze však přisvědčit stěžovateli,
že žalobce o rozhodnutí obsahující opatření k nápravě věděl, jak plyne i z podané žaloby, neboť
mu bylo v minulosti doručeno.
Nejvyšší správní soud je proto názoru, že v této věci bylo možné vytčený nedostatek
překlenout doplněním dokazování při soudním jednání v souladu s §77 s. ř. s. přečtením rozhodnutí, které stěžovatel považoval za upozornění na porušení povinnosti. To se ostatně
při nařízeném ústním jednání stalo. Skutečnost, že stěžovatel nezmínil uvedené upozornění
v oznámení o zahájení správního řízení, proto v této věci nepředstavuje natolik zásadní procesní
pochybení, pro které by musel městský soud žalobou napadené rozhodnutí bez dalšího zrušit.
Námitka týkající se upozornění na porušení právní povinnosti úzce souvisí s povinností
stěžovatele vyzvat žalobce k seznámení se s podklady rozhodnutí před vydáním rozhodnutí
ve věci. Právě ve správním spise chybějící předchozí upozornění na porušení právních povinností
vedlo (patrně) městský soud k závěru, že správní orgán měl žalobce před vydáním rozhodnutí
v tomto ohledu vyrozumět a umožnit mu realizovat jeho procesní práva. Protože však byl
výchozí předpoklad této úvahy vyhodnocen jinak, muselo se ta kové posouzení nutně projevit
i v úvaze o důvodnosti této námitky.
Nebylo sporu, že poté, kdy bylo žalobci oznámeno zahájení správního řízení a žalobce
se ve věci vyjádřil, nebyl již správní spis před vydáním správního rozhodnutí doplňován a navíc
zaměstnanec žalobce do spisu dne 25. 3. 2009 nahlížel. Nejvyšší správní soud se výkladem
§36 odst. 3 správního řádu (resp. §33 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení)
opakovaně zabýval (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008,
čj. 2 As 54/2008 - 80, a ze dne 22. 1. 2009, čj. 6 As 16/2008 - 90). Uzavřel, že nezákonnost
rozhodnutí může způsobit toliko situace, kdy účastník má možnost seznámit se s podklady
rozhodnutí až ze samotného rozhodnutí. To vše za situace, kdy se ve správním spise nalézaly
podklady, o nichž účastník řízení neměl povědomí a nemohl se k nim vyjádřit. Smyslem §36
odst. 3 správního řádu je poskytnout účastníku správního řízení možnost prezentovat správnímu
orgánu své stanovisko k důkazním prostředkům, které správní orgán shromáždil.
V posuzovaném případě byl žalobce v oznámení o zahájení správního řízení upozorněn na svoje
právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí i na možnost nahlédnout do správního spisu a této
možnosti využil. Následně stěžovatel již spis nedoplňoval. Postup stěžovatele se proto v této věci
nepříčil smyslu §36 odst. 3 správního řádu, neboť žalobce byl seznámen se všemi podklady
pro rozhodnutí.
Konečně stěžovatel namítl, že městský soud pochybil při hodnocení kritéria závažnost i
věci. K tomuto hledisku v rozhodnutí uvedl, že na porušení povinnosti stanovené v §49 odst. 4
zákona o vysílání byl žalobce opakovaně upozorněn. Stěžovateli je třeba přisvědčit v tom,
že zákonná kritéria pro ukládání pokuty a určení jejich výše se mohou při hodnocení konkrétní
věci překrývat. Při hodnocení kritéria závažnosti věci podle §61 odst. 3 zákona o vysílání nelze
vyloučit, že budou zohledněny i skutečnosti, které by byly podřaditelné např. pod hledisko
„rozsah, typ a dosah závadného vysílání“. Městský soud považoval zdůvodnění závažnosti věci
za nedostatečné, neboť stěžovatel zmínil pouze předchozí upozornění na porušení zákona
a rozhodnutí shledal v tomto ohledu nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Stěžovatel
nemůže soudu vytýkat, že neuvedl vlastní důvody, které hledisko závažnosti věci dle jeho mínění
naplňují. Takovým postupem by totiž nepřípustně nahrazoval rozhodovací činnost správního
orgánu.
Závažnost věci může být obecně ov livněna tím, k jakému konkrétní porušení právních
povinností skutečně došlo. To, že k porušení povinnosti došlo v poledním čase, kdy je nižší
sledovanost a že míra zkrácení časového intervalu ne byla v této věci zásadní, stěžovatel správně
zohlednil v hledisku rozsahu, typu a dosahu závadného jednání. V odůvodnění žalobou
napadeného rozhodnutí však chybí v souvislosti s hledisky pro ukládání pokuty zobecňující
úvaha, jak případně může porušení povinnosti dodržovat předepsané časové intervaly mezi
přerušeními vysílání reklamou negativně působit na diváka resp. o vlivnit vysílaný program,
např. ve srovnání s jinými porušeními povinností upravenými zákonem o vysílání. Skrze tyto
úvahy mohl stěžovatel zákonné hledisko závažnosti věci podrobněji a přesvědčivěji odů vodnit.
Lze proto uzavřít, že městský soud správně zrušil napadené rozhodnutí a výrok jeho
rozsudku stojí na důvodech, které v řízení před Nejvyšším s právním soudem v podstatné míře
obstály. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobci, jemuž by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 ods t. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.), Nejvyšší
správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť žalobce výslovně sdělil, že úhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti nepožaduje.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. března 2011
JUDr. Jan Passer
předseda senátu