ECLI:CZ:US:2013:Pl.US.30.09.1
sp. zn. Pl. ÚS 30/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení §14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
V návrhu, doručeném Ústavnímu soudu dne 8. 10. 2009, Nejvyšší správní soud (dále jen "navrhovatel") navrhl postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy zrušení §14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. V napadeném ustanovení správního řádu shledal navrhovatel rozpor s principem nestrannosti při rozhodování a tím práva na spravedlivý proces, dále rozpor s principem proporcionality a konečně práva na přístup k soudu.
Navrhovatel uvedl, že předmětný návrh dle čl. 95 odst. 2 Ústavy podává v souvislosti se svou rozhodovací činností. Ve věci u něj vedené pod sp. zn. 1 Afs 7/2009 se stěžovatel, kterým je DPÚK a. s. (dříve Dopravní podnik Ústeckého kraje a. s.), domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Ca 42/2007-337 ze dne 17. 9. 2008, jímž byla zamítnuta žaloba stěžovatele na rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále "ÚOHS") č. j. S 227/06-19569/06-SOHS II ze dne 6. 11. 2006. V něm ÚOHS mimo jiné rozhodl, že stěžovatel ve smyslu §11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o ochraně hospodářské soutěže"), zneužil svého dominantního postavení na trhu poskytování dopravních služeb v regionální linkové autobusové dopravě na území Ústeckého kraje na újmu spotřebitelů poptávajících tyto služby tím, že dne 1. 8. 2006 bez dostatečného časového předstihu přerušil provoz 2135 spojů veřejné linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje, čímž neposkytnul včasnou adaptaci Ústeckého kraje a spotřebitelů na nastalou situaci. ÚOHS stěžovateli takové jednání do budoucna zakázal a uložil mu za ně pokutu ve výši 700 000,- Kč. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel rozklad, který byl zamítnut rozhodnutím předsedy ÚOHS č. j. R 138/2006/01-12460/2007/310 ze dne 4. 7. 2007, když předseda ÚOHS napadené rozhodnutí potvrdil. Toto rozhodnutí následně napadl stěžovatel u Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud"), který svým rozsudkem č. j. 62 Ca 42/2007-337 ze dne 17. 9. 2008 jeho žalobu zamítl. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, který řízení v této věci svým usnesením č. j. 1 Afs 7/2009-680 přerušil a obrátil se na Ústavní soud s výše uvedeným návrhem.
Navrhovatel ve svém podání uvádí, že jako jednu z kasačních námitek označil stěžovatel podjatost předsedy ÚOHS. Zdůraznil přitom úzký vztah mezi řízením o správním deliktu a soudním řízením trestním; je podle něj nepřípustné, aby na předsedu ÚOHS byly kladeny nižší nároky než na trestního soudce (srov. k tomu i rozhodování Nejvyššího soudu ve věcech trestních). Oba se musejí zdržet všeho, co zpochybňuje jejich nepodjatost - tedy nadstandardních styků s advokáty účastníků řízení, předjímání výsledku řízení apod. Takové jednání nelze tolerovat jen proto, že jeho aktérem je vedoucí ústředního správního úřadu, který je vystaven mediálnímu tlaku. Stěžovatel se domnívá, že předčasná kategorická tvrzení předsedy ÚOHS o stěžovatelově vině musela podvědomě působit na zaměstnance ÚOHS, kteří byli činní ve správním řízení. Pokud by takto vystupoval předseda soudu a veřejně deklaroval odsouzení obžalovaného ještě před rozhodnutím soudu, byl by tím vedle důvodu pro delegaci věci založen i důvod pro kárné řízení proti němu. Rozdíl je zde navíc v tom, že předseda ústředního správního úřadu je na rozdíl od předsedy soudu vybaven přímou řídící působností vůči zaměstnancům úřadu a může přímo zasahovat do výše jejich platu. Soud tedy podle stěžovatele nevyvrátil to, že ÚOHS mohl být ovlivněn mediálními výroky svého předsedy. Stěžovatel dále nesouhlasil ani s tím, že účast předsedy ÚOHS na soukromé oslavě advokátní kanceláře lze zařadit do kategorie kontaktů s odbornou veřejností. Účast na takových akcích a skutečnost, že si předseda tyká s představiteli advokátní kanceláře zastupující Ústecký kraj, samy o sobě nemusejí zakládat pochybnosti o nepodjatosti předsedy; souhrn těchto skutečností spolu s mediálním vystupováním předsedy a jeho nečinností v dalších řízeních týkajících se stěžovatele však k takovým pochybám vede. Stěžovatel dále namítá, že předseda ÚOHS přitom nemá zákonem stanoveny žádné mediální a společenské povinnosti, kterými by bylo možno toto jeho chování - vhodné spíše pro politika - vysvětlit. Stěžovatel popírá názor krajského soudu, podle nějž se od úředních osob očekává komentování průběhu správního řízení; zejména to s ohledem na presumpci neviny nemůže platit v řízení o správních deliktech. Podle stěžovatele není nutno prokazovat osobní poměr předsedy ÚOHS k věci či k zástupcům účastníků (to by spíše zakládalo podezření ze spáchání trestného činu), nýbrž postačí pouhé pochybnosti o jeho nepodjatosti; ty jsou v této věci dány (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 722/05). Sám krajský soud ostatně spatřoval v chování předsedy jistou nepřístojnost, když připustil, že by u něj byl na místě uvážlivější přístup k plnění jeho mediálních a společenských povinností. Stěžovatel připomněl, že již v žalobě navrhoval, aby krajský soud přerušil řízení a předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení §14 odst. 6 správního řádu, který brání vyslovení podjatosti předsedy ÚOHS. Existence této úpravy totiž vylučuje vedení řádného správního řízení, neboť umožňuje, aby v řízení vystupovaly a rozhodovaly zjevně vyloučené úřední osoby, a dostává se tak do rozporu s právem na spravedlivý proces.
S takto vznesenou námitkou stěžovatele se navrhovatel zabýval při předběžném projednání věci sp. zn. 1 Afs 7/2009. Dospěl k závěru, že krajský soud postupoval nesprávně, když se meritorně zabýval námitkou podjatosti předsedy ÚOHS, a tedy naplněním podmínek §14 odst. 1 správního řádu, a když současně konstatoval, že §14 odst. 6 správního řádu brání soudu takovou podjatost vyslovit. Pokud podle §14 odst. 6 správního řádu se ustanovení o vyloučení z projednávání a rozhodování věci pro podjatost (§14 odst. 1 až 5) nepoužijí pro vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky, pak soud ve správním soudnictví při přezkumu rozhodnutí takového vedoucího nemůže případnou námitku podjatosti hodnotit. Rozsudek krajského soudu je proto v této části nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, neboť obsahuje logický rozpor spočívající v souběžné aplikaci §14 odst. 1 a §14 odst. 6 správního řádu. Současně však navrhovatel dospěl k závěru, že §14 odst. 6 správního řádu, který jediný měl být krajským soudem ve věci aplikován, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a podal proto k Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení. Svou ústavněprávní argumentaci přitom doplnil z historického, systematického a komparativního pohledu.
Ve svém obsáhlém podání navrhovatel poukázal na historický vývoj právní úpravy podjatosti ve správním řízení, když popsal její vývoj počínaje vládním nařízením č. 8/1928 Sb., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správní řízení), přes vládní nařízení č. 20/1955 Sb., č. 91/1960 Sb. až po zákon č. 71/1967 Sb. Žádný z těchto právních předpisů nevylučoval hodnocení podjatosti ve správním řízení s výjimkou nařízení č. 91/1960 Sb., které tuto otázku neupravovalo vůbec. Změnu přinesl až zákon č. 71/1967 Sb., o právním řízení (správní řád), který nově zakotvil v §61 institut rozkladu jako opravný prostředek proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy. K řešení otázky možné podjatosti vedoucího ústředního orgánu státní správy, který o něm rozhodoval na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise, cituje navrhovatel dobový komentář, podle kterého "u vedoucího ústředního orgánu státní správy při jeho rozhodování o rozkladu podle §61 odst. 2 správního řádu nepřichází vyloučení z důvodů podjatosti v úvahu. Není totiž pracovníkem správního orgánu. Značná známka objektivity jeho rozhodování je dána existencí zvláštní (tzv. rozkladové komise, na základě jejíhož návrhu vedoucí ústředního orgánu státní správy rozhoduje o rozkladu." (viz Šmíd, L. a kol.: Správní řád a předpisy souvisící. Praha: Panorama, 1984, s. 39). Tento výklad navrhovatel odmítá jako logicky chybný a účelový, neboť dovozuje z určité vlastnosti subjektu vlastnost jinou, která z té první nevyplývá. Rovněž úvahu, že zárukou objektivity rozhodování vedoucího ústředního správního orgánu jsou rozkladové komise, považuje navrhovatel za absurdní: pokud by byl vedoucí skutečně podjatý, nemůže mu rozkladová komise jako pouhý poradní orgán zabránit v přijetí určitého rozhodnutí a donutit jej k přijetí jiného. Tento výklad však byl převzat i po roce 1989 (srov. rozsudky Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 138/1999 ze dne 28. 2. 2002 a Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 90/2002-82 ze dne 27. 11. 2003 a č. j. 7 A 15/2000-105 ze dne 30. 6. 2004, oba dostupné na www.nssoud.cz). Protože však nyní platný správní řád na rozdíl od svého předchůdce tuto otázku v §14 odst. 6 výslovně upravuje, není dle navrhovatele možný judikaturní odklon.
Napadené ustanovení §14 odst. 6 správního řádu neobstojí podle navrhovatele ani z hlediska systematického výkladu. Institut vyloučení podjaté osoby z rozhodování je pevnou součástí všech procesních předpisů obsažených v českém právním řádu, jak to plyne z §14 až §17a o. s. ř., §8 s. ř. s., §30 až 31a trestního řádu, §8 zákona č. 257/2000 Sb., o Probační a mediační službě, nebo §29 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti, (exekuční řád) a dalších. Žádný z těchto řádů však explicitně ani implicitně neomezuje aplikaci ustanovení o podjatosti na některé osoby, které by se mohly podílet na projednávání a rozhodování příslušné věci, aniž by přitom bylo možné nalézt důvody pro odlišné pojímání institutu podjatosti ve správním řízení (nyní §77 odst. 6 daňového řádu, stejná úprava jako ve správním řádu). Dle navrhovatele rovněž ve srovnávacím pohledu nelze (např. Německo, Rakousko, Polsko, Švédsko a další) nalézt jakékoliv omezení aplikace ustanovení o podjatosti ve správních řízeních [vyskytuje-li se výjimečně rozhodování monokratického ústředního orgánu státní správy, je vždy obecně řešena situace možného vzniku podjatosti, vyloučené úředníky (ministry) v rozhodování zastoupí jiný člen takového kolektivu, kupř. jiný člen vlády, kterého např. v Polsku určí premiér, nebo rozhodne přímo tento kolektivní orgán jako celek s vyloučením podjatého člena - kupř. ve Španělsku rozhodne Rada ministrů, ve Švýcarsku Spolková rada]. Ve své komparativní argumentaci navrhovatel odkazuje i na možnost přímé žaloby k soudu proti rozhodnutí vrcholného úředníka, aniž by byla jakkoliv omezena možnost namítat úředníkovu podjatost v předcházejícím řízení (např. Finsko, Švédsko). Tyto historické, systematické a komparativní závěry podle navrhovatele dokládají ojedinělost ustanovení §14 odst. 6 správního řádu. Samy o sobě ale dle jeho názoru ještě neznamenají neústavnost - tu spatřuje v tom, že toto ustanovení je v rozporu s principem nestrannosti při rozhodování, a tím práva na spravedlivý proces, dále s principem proporcionality a konečně právem na přístup k soudu.
Porušení principu nestrannosti při rozhodování (práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny), jenž Ústavní soud vztáhl i na postup před jiným orgánem než soudem (usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1062/08), spatřuje navrhovatel ve skutečnosti, že z vedoucích ústředních správních úřadů a ze státních tajemníků vytváří výjimečnou skupinu osob, která může rozhodovat vždy a za všech okolností, bez ohledu na konkrétní věc, neboť neexistuje účinný mechanismus, který by je z rozhodování (včetně) vlastních věcí vyloučil, přičemž podle navrhovatele postavení vedoucího ústředního správního úřadu ve správním řízení není nepodobné postavení soudce. V obou případech jde o autoritativní rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob a v obou případech existuje stejný silný zájem na tom, aby vydané rozhodnutí bylo objektivní a nestranné tak jako v řízení soudním. V dalším pak podrobně odkazuje na judikaturu Ústavního soudu, jakož i Evropského soudu pro lidská práva ve věcech vyloučení soudců z důvodu podjatosti.
Nejvyšší správní soud má dále za to, že zásah provedený předmětným ustanovením správního řádu do práva na spravedlivý proces je dále neslučitelný s principem proporcionality. Dle něj u ustanovení §14 odst. 6 správního řádu chybí racionální spojení mezi artikulovaným cílem a prostředkem vybraným k jeho prosazení, když otázku podjatosti vedoucích ústředních orgánů státní správy nelze položit. Podle navrhovatele mělo ustanovení §14 odst. 6 správního řádu zavést algoritmus posouzení podjatosti vedoucího ústředního správního úřadu a zakotvit mechanismus nahrazení případně vyloučeného vedoucího. Kriticky hodnotí pak i důvodové zprávy k této části správního řádu, která uvádí, že náš právní řád "bohužel nepředpokládá možnost podjatosti vedoucího ústředního správního úřadu, neboť předseda vlády je jen jedním z členů vlády a varianta, že by v tomto případě vláda rozhodovala ve sboru, je velmi nepraktická." (viz Tisk č. 201/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, IV. volební období, digitální depozitář, www.psp.cz). Dále je dle něj zřejmé, že existuje celá řada alternativních řešení problému podjatosti vedoucích ústředních správních úřadů, které by zcela vyloučily zásah do práva na spravedlivý proces. Inspiraci lze přitom hledat i v zahraničních úpravách. Např. podle Nejvyššího správního soudu v řízení o rozkladu by mohla rozhodovat přímo rozkladová komise (nikoliv vedoucí ústředního úřadu státní správy), která by přestala být pouhým poradním orgánem a její členové by byli zastupitelní systémem náhradníků, příp. podjatý vedoucí ústředního správního orgánu by dále mohl být zastupitelný zákonem definovaným okruhem nejvyšších funkcionářů příslušného úřadu (např. náměstky či zástupci), anebo jinou možností by bylo jeho nahrazení osobou jmenovanou ad hoc, která nemusí být vůbec členem ústředního správního úřadu, jehož vedoucí je vyloučen. Při rozhodování ministrů by dle navrhovatele rovněž bylo možné nahrazení podjatého ministra jiným členem vlády či rozhodováním vlády jako celku s vyloučením podjatého ministra. Uvádí přitom, že tvrzení obsažené v důvodové zprávě ke správnímu řádu, že "rozhodování vlády ve sboru by v takovém případě bylo nepraktické", není podloženo žádnými validními argumenty, navíc ona "praktičnost" nemůže nikdy převážit nad ústavností, a to tím spíše nad takovými fundamenty ústavnosti jako je právo na spravedlivý proces a princip proporcionality zákonné úpravy.
Konečně navrhovatel namítl porušení práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť i posuzování otázky podjatosti úředníků ve správním řízení patří ke standardní činnosti správních soudů, když případná podjatost úředníka ve správním řízení může mít značné dopady na výsledek řízení a jeho zákonnost, jak to plyne i nálezu sp. zn. III. ÚS 289/95 ze dne 27. 6. 1996, ve kterém Ústavní soud konstatoval, že "považuje za závažné porušení spravedlivého procesu i skutečnost, že krajský soud se nikterak nezabýval námitkou stěžovatelů o podjatosti úředníků pozemkového úřadu, který ve věci rozhodoval a tudíž o porušení principu nestrannosti při rozhodování správního orgánu, která byla vznesena v řízení před správním orgánem a opakovaně byla vznesena v odvolání stěžovatelů proti rozhodnutí pozemkového úřadu." Podle navrhovatele napadené ustanovení tím, že vylučuje použití ustanovení o podjatosti na vedoucí ústředních správních úřadů, zakládá rovněž nepřímo soudní výluku ohledně přezkumu jejich případné podjatosti, když ji správní soudy nemohou vůbec posuzovat. Tím je jim znemožněno k žalobní námitce přezkoumat, zda bylo v průběhu správního řízení dodrženo právo na spravedlivý proces a zda nebylo z důvodu podjatosti vedoucího ústředního správního úřadu zasaženo do jiných práv chráněných Listinou.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení a dalších podkladů pro rozhodování
Podle §42 odst. 4 a §69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně.
Za Poslaneckou sněmovnu se k návrhu vyjádřil podáním ze dne 25. listopadu 2009 její tehdejší předseda Ing. Miloslav Vlček. Popsal postup Poslanecké sněmovny při projednávání vládního návrhu správního řádu (Tisk č. 201. Poslanecká sněmovna IV. volební období) v období od 26. 2. 2003 (první čtení, druhé čtení 17. 2. 2004) po jeho schválení ve znění pozměňovacích návrhů dne 23. 3. 2004. Z přítomných 184 poslanců pro návrh hlasovalo 94, proti bylo 51 poslanců. K dalšímu projednání návrhu správního řádu došlo v Poslanecké sněmovně dne 24. 6. 2004 poté, co jej vrátil Senát s pozměňovacími návrhy. Z přítomných 190 poslanců pro návrh ve znění schváleném Senátem hlasovalo 96, proti návrhu hlasovalo 64 poslanců. Prezident zákon následně podepsal 27. 7. 2004 a vyhlášen byl pod č. 500/2004 ve Sbírce zákonů dne 24. 9. 2004. Žádné další skutečnosti předseda Poslanecké sněmovny neuvedl, ani nezaujal stanovisko k návrhu na zrušení předmětného ustanovení. Pouze citoval důvodovou zprávu k tomuto ustanovení (podle Tisku č. 201 se jednalo o §19 odst. 6), ve které vláda uvedla doslova: "Náš právní řád bohužel nepředpokládá možnost podjatosti vedoucího ústředního správního úřadu, neboť předseda vlády je jen jedním z členů vlády a varianta, že by v tomto případě vláda rozhodovala ve sboru, je velmi nepraktická."
Za Senát se k výzvě Ústavního soudu vyjádřil podáním ze dne 25. listopadu 2009 jeho tehdejší předseda MUDr. Přemysl Sobotka, který ve svém vyjádření shrnul obsah návrhu na zrušení §14 odst. 6 správního řádu. Následně popsal postup Senátu při projednávání návrhu správního řádu, který byl Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu dne 21. 4. 2004 a byl veden jako Tisk č. 350 jeho IV. funkčního období. K projednání návrhu došlo na 15. schůzi Senátu dne 20. 5. 2004. V průběhu obecné rozpravy se diskusní příspěvky soustředily na hodnocení kvality návrhu nového správního řádu a jeho přínosu pro aplikační praxi správních úřadů. Vedle názorů plédujících pro přijetí návrhu zákona zaznělo též několik kritických výtek k obsahu zákonné předlohy. Námitky senátorů směřovaly zejména k úpravě základních zásad činnosti správních orgánů, postavení účastníků správního řízení, omezení principu plné apelace v odvolacím řízení, změnám příslušnosti správních orgánů k vedení řízení, jakož i k celkové srozumitelnosti a přehlednosti navrhovaného zákona. Po ukončení obecné rozpravy hlasoval Senát o podaných návrzích na schválení a poté na zamítnutí návrhu zákona. Tyto návrhy nebyly přijaty a k návrhu zákona se konala podrobná rozprava, v jejímž průběhu bylo několik pozměňovacích návrhů. V následném hlasování po ukončení podrobné rozpravy byly přijaty pozměňovací návrhy podané Výborem pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí Senátu, které se týkaly úpravy ustanovení §131 návrhu zákona ve věci změny příslušnosti správních orgánů k vedení správního řízení. Poté hlasoval Senát o vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Tento návrh byl usnesením Senátu č. 445 ze dne 20. května 2004 přijat, když z přítomných 61 senátorů pro návrh hlasovalo 40 a 2 senátoři byli proti. Při jednání senátních výborů, ani v rozpravě vedené k návrhu správního řádu na plénu Senátu nebyly vzneseny námitky, které by zpochybnily, či se jinak dotkly věcného řešení obsaženého v ustanovení §14 odst. 6, podle něhož se na vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky nevztahuje zákonný postup upravující vyloučení úředních osob z projednávání a rozhodování ve věci pro podjatost. Předseda Senátu své vyjádření uzavřel konstatováním, že Senát projednal návrh správního řádu v mezích Ústavou dané kompetence a ústavně stanoveným způsobem. Protože namítaný rozpor ustanovení §14 odst. 6 správního řádu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, ani porušení principu proporcionality Senát při jednání o něm neshledal, ponechává posouzení souladu tohoto zákonného ustanovení s ústavním pořádkem České republiky plně na úvaze Ústavního soudu.
Mimo obligatorního vyjádření účastníků řízení ve smyslu §69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. si Ústavní soud rovněž vyžádal stanovisko příslušných správních úřadů na základě §48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, tj. Ministerstva vnitra jako koordinačního orgánu v oblasti správního řízení a - s ohledem na současný stav realizace zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, též Úřadu vlády, do kterého je podle §11 odst. 1 služebního zákona zařazeno generální ředitelství státní služby.
Za Ministerstvo vnitra se vyjádřil podáním ze dne 27. listopadu 2009 ministr vnitra Ing. Martin Pecina, MBA, který po obsáhlém rozboru navrhl zamítnutí návrhu. K tomu uvedl, že v rámci přípravy nového správního řádu byly zvažovány i jiné možnosti řešení otázky podjatosti vedoucích ústředních správních úřadů. Nakonec se vláda přiklonila k variantě dnes platné úpravy jako účelné a funkční. Co se týče historického vývoje právní úpravy této problematiky, jak ji popisuje návrh, upozornil ministr vnitra na možnost autoremedury podle §78 odst. 2 vládního nařízení č. 8/1928 Sb. To podle dobové literatury nevylučovalo podání rozkladu jako samostatného opravného prostředku, ačkoliv v takovém případě o něm rozhodoval orgán, který napadené rozhodnutí vydal, tedy ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad. Tehdejší doktrína nerozlišovala z pohledu vedení správního řízení mezi ministrem a ministerstvem. Zde ministr vnitra poznamenal, že v této souvislosti je nesporné, že v prvním stupni rozhoduje (v současnosti) ministr či vedoucí jiného ústředního správního úřadu rovněž v případě přezkumného řízení podle §94 a násl. správního řádu v případě, že přezkoumává zákonnost rozhodnutí ministerstva anebo ústředního správního úřadu. Jedná se však rovněž o prostředek nápravy vad vydaného rozhodnutí a podle §95 odst. 6 správního řádu se v současné době v takovém případě postupuje obdobně podle §152 odst. 3 správního řádu (rozkladová komise). Obdobná situace nastává rovněž v případě, že ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu rozhoduje o obnově řízení (§100 odst. 2 správního řádu). Dále ministr vnitra uvedl, že vládní nařízení č. 8/1928 Sb. nevylučovalo aplikaci úpravy podjatosti ani na ministra či vedoucího ústředního správního úřadu v případě, že by rozhodoval ve správním řízení (§11 vládního nařízení). Na druhou stranu však vládní nařízení dále zcela takovou možnost opominulo, neboť znění jeho §11 odst. 4, 7 a 8 nedává odpověď na otázku, kdo by o podjatosti ministra či vedoucího ústředního správního úřadu rozhodl a zcela chybí úprava postupu pro případ, že by bylo rozhodnuto o tom, že ministr či vedoucí ústředního správního úřadu jsou z rozhodování pro podjatost vyloučeni. Podjatost úřední osoby však sama o sobě nebyla považována za vadu, pro kterou je třeba napadené rozhodnutí zrušit (viz např. Hoetzel, J., Československé správní právo, část všeobecná. Praha, Melantrich, 1934, s. 109). Z toho vyplývá, že právní řád mlčky připouštěl rozhodování podjatého ministra nebo vedoucího ústředního správního úřadu a taková skutečnost sama o sobě ani nebyla důvodem pro zrušení rozhodnutí. Ani v případě vládního nařízení č. 20/1955 Sb. nebylo vyloučeno užití tohoto ustanovení na ministry či vedoucí jiných ústředních správních úřadů. Žádným způsobem však nebyl rovněž upraven postup při prohlášení podjatosti v takovém případě ani další postup v řízení, pokud by byl ministr či vedoucí jiného ústředního správního úřadu prohlášen za podjatého a tím vyloučen ze správního řízení. Tento právní předpis neupravoval ani rozklad jako zvláštní opravný prostředek proti rozhodnutím vydaným ministerstvem nebo jiným ústředním správním úřadem. V případě nařízení vlády č. 91/1960 Sb. právní úprava podjatosti chyběla, proto ani nemohla být nastolena. Vládní nařízení č. 91/1960 Sb. bylo nahrazeno zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Ve vztahu ke zkoumané problematice ministr vnitra konstatuje, že v §9 až 13 bylo znovu upraveno vyloučení úředních osob ze správního řízení pro podjatost a v §61 byl zcela nově upraven rozklad jako opravný prostředek proti rozhodnutím vydaným v prvním stupni příslušným ústředním orgánem státní správy, přičemž ani zákon č. 71/1967 Sb. neupravoval podjatost ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu. Ačkoliv nebyla vyloučena možnost využít §9 a zkoumat podjatost ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu, §10 až 12 neumožňovaly o podjatosti rozhodnout, resp. nijak neupravovaly postup pro případ, že by byl ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu vyloučen pro podjatost z řízení. Ačkoliv tedy právní úprava v zákonu č. 71/1967 Sb. přímo neznemožňovala prohlášení podjatosti ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu, žádným způsobem neupravovala její následky. Nesouhlasí proto s tvrzením Nejvyššího správního soudu, že zákon č. 71/1967 Sb. nebránil prohlášení podjatosti ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu, a tedy dával prostor pro změnu ustálené judikatury v této věci (srovnej rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 138/1999 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 90/2002 či rozsudek sp. zn. 7 A 15/2000), neboť případná změna judikatury by vyvolala otázku následného postupu po prohlášení podjatostí ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu. Tento postup by dle ministra vnitra při absenci zákonné úpravy bezesporu narážel na ústavní princip zákonnosti výkonu veřejné moci.
Ministr vnitra se též neztotožnil s argumentací navrhovatele v otázce systematického výkladu napadeného ustanovení, kde za relevantní považuje pouze úpravu postupu orgánů moci výkonné. Ve svém právním názoru vychází ze zvláštního postavení ministerstev či jiných ústředních správních úřadů, které jsou zřízeny podle monokratického principu a které tedy vede pouze jedna osoba, jíž jsou ostatní osoby pracující v rámci tohoto orgánu podřízené. Po podrobné rekapitulaci předchozí právní úpravy upozornil na nový zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, jenž obsahuje v §77 odst. 6 pravidlo shodné s §14 odst. 6 správního řádu, stejně tak obsahuje úpravu rozkladu (viz §118 odst. 2) ve smyslu nového správního řádu. Lze tak podle jeho názoru dospět k závěru, že otázka podjatosti ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu je v daňovém řádu upravena obdobně jako ve správním řádu, takže nelze hovořit o zcela ojedinělé právní úpravě, nýbrž spíše o náhledu zákonodárce na řešení otázky podjatosti ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu.
Co se týče komparativních aspektů návrhu na zrušení předmětného ustanovení, ministr vnitra uvedl, že je věcí nezávislého zákonodárce, aby upravil právní vztahy způsobem, který považuje za nejvhodnější a odpovídající společenské a právní realitě. Přitom je nezbytné zabývat se všemi stranami problému, tedy právní úpravou podjatosti obecně, nikoliv pouze ve vztahu k vedoucímu ústředního správního úřadu, jak jsou pojímány její důsledky pro zákonnost správního procesu a v něm vydaného rozhodnutí, jaké je právní postavení ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu ve správním procesu a jaké provádí ve správním procesu postupy. S tím dle něj souvisí rovněž otázka smyslu a funkcí správního procesu a postavení správního soudnictví, resp. vůbec vztahu veřejné správy a správních soudů, neboť všechny tyto otázky mají vliv na posouzení právní úpravy podjatosti, resp. na zajištění nestrannosti rozhodování v tom kterém právním řádu. Zde poukázal ministr vnitra na úpravu bavorskou (podjatost ministra není zvláště upravena), rakouskou (rovněž abstraktní úprava podjatosti správního orgánu), nizozemskou (úprava podjatosti chybí), spolkovou německou (podrobná, ale bez řešení postavení ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu).
Hlavní pozornost zaměřil ministr vnitra ve svém stanovisku k námitkám porušení ústavně zaručených práv. Zde se ztotožnil s navrhovatelem v tom ohledu, že napadené ustanovení §14 odst. 6 se dotýká práva na spravedlivý proces zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny. Následně se ministr vnitra obsáhle vyjádřil k nestrannosti úředních osob obecně, k souladu napadeného ustanovení s čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny a konečně k návrhům de lege ferenda navrhovatele z hlediska jejich souladu s čl. 36 odst. 1 Listiny.
Co se obecně týče nestrannosti úředních osob, nelze podle ministra vnitra bez dalšího souhlasit s tím, že postavení úřední osoby ve správním řízení na jakémkoli stupni je obdobné postavení soudce v soudním řízení, a tedy že nároky na nestrannost rozhodování soudce jsou stejné jako nároky na nestrannost při rozhodování ve správním řízení. Nezávislost je dle něj znakem právního postavení orgánu a jako taková je typická pro právní postavení soudu, naproti tornu nestrannost značí postavení, resp. charakter orgánu v rámci rozhodovací činnosti, a proto lze její požadavek vztáhnout též na rozhodování správních orgánů. Na rozdíl od soudu ve správním řízení nevystupuje úřední osoba v pozici nezávislého a nestranného arbitra rozhodujícího spor o právo, nýbrž v některých ohledech vykonává funkce, které by v soudním řízení připadly jedné ze stran řízení. Příkladem takového postavení je povinnost správních orgánů realizovat ve správním řízení veřejný zájem a dbát jeho ochrany [viz §2 odst. 4 správního řádu, též §16 odst. 1 písm. c) zákona č. 312/2002 Sb. a §61 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě]. Úřední osoba vykonávající pravomoc a působnost správního orgánu je tím, kdo formuluje veřejný zájem a vtěluje jej do právní formy rozhodnutí či jiného aktu. Pokud bychom tedy dle ministra vnitra nestrannost úřední osoby posuzovali z hlediska její absolutní nezávislosti na předmětu řízení, pak by úřední osoba ve vztahu k veřejnému zájmu musela vždy konstatovat svoji podjatost. Významným způsobem se tento aspekt činnosti úřední osoby projevuje ve vztahu k ministru či vedoucímu jiného ústředního orgánu státní správy. A ještě výrazněji se tato dvojaká role správního orgánu projevuje v řízení o správních deliktech, kdy správní orgán zjišťuje porušení právních předpisů (spáchání správního deliktu) a o tom rovněž rozhoduje (srovnej roli státního zastupitelství a soudu v trestním řízení), což je v případě řízení vedeného soudem shledáváno jako rozporné se zásadou nestranného rozhodování. Rozklad je pak podle §152 odst. 1 správního řádu opravným prostředkem proti rozhodnutí, které v prvním stupni vydalo ministerstvo či jiný ústřední správní úřad nebo ministr či vedoucí jiného ústředního správního úřadu. Tento opravný prostředek je specifický tím, že o něm rozhoduje vždy pouze jedna osoba, která navíc stojí v čele správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, která nemůže svoji pravomoc rozhodovat o rozkladu přenést na jinou osobu, ani se nemůže dát při tomto rozhodování zastupovat jinou osobou včetně podpisu (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 89/95). Rozklad přitom představuje prostředek právní ochrany, při jehož využití se může účastník řízení domáhat přezkumu správnosti a zákonnosti napadeného rozhodnutí ve smyslu §89 odst. 2 správního řádu. Ministr pak o rozkladu rozhoduje na základě návrhu rozkladové komise složené z odborníků na rozhodovanou problematiku, z nichž více než polovina musí být osoby, které nejsou zaměstnanci správního orgánu, o jehož rozhodnutí se jedná. Na členy rozkladové komise lze uplatnit §14 ve spojení s §134 správního řádu (viz §152 odst. 3 správního řádu). Tím je dle vyjádření ministra vnitra zajištěna nestrannost a odbornost rozhodování o rozkladu. Rozklad, resp. řízení o rozkladu tak představuje zvláštní postup, který soudní procesní řády neznají a který rovněž svědčí o odlišném pojetí nestrannosti rozhodování v soudním a ve správním procesu především ve vztahu k rozhodování ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu.
Dle ministra vnitra při zkoumání ústavnosti §14 odst. 6 správního řádu nelze presumovat jeho porušení z pouhého vyloučení aplikace ustanovení o podjatosti na ministry a vedoucí jiných ústředních správních úřadů. Je dle něj nezbytné zkoumat přiměřenost této úpravy, přičemž tato právní úprava sleduje legitimní cíl, kterým je úprava podjatosti ministrů či vedoucích jiných ústředních správních úřadů v případě, že rozhodují ve správním řízení. V případě zkoumání rozumnosti využitého prostředku a jeho vztahu k legitimně sledovanému cíli je třeba dle něj vycházet z toho, že zákonodárce vyloučil otázku podjatosti z posuzování správního orgánu v případě, že jím je ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu. Lze se domnívat, že zákonodárce sice neumožnil těmto osobám posuzovat v řízení podjatost jako samostatnou procesní otázku, ale ponechal možnost zkoumat vliv domnělé podjatosti (nelze ji prohlásit) na zákonnost rozhodnutí a jemu předcházejícího řízení v rámci řízení o rozkladu, případně jiných opravných prostředků či soudního přezkumu. Zákon tedy v tomto případě neumožňuje samostatně řešit možnou podjatost úřední osoby a vyvodit z ní adekvátní procesní důsledky, neboť takový postup by neumožňoval rozumné řešení, nicméně nadále ponechává možnost přezkoumávat zákonnost rozhodnutí a jemu předcházejícího řízení v plném rozsahu (lze přezkoumávat všechny procesní úkony, které byly v řízení provedeny a všechny otázky, které správní orgán v řízení řešil), a je tedy možné zabývat se též dopadem domnělé podjatosti úřední osoby na rozhodnutí a jemu předcházející řízení. Důvodem takové úpravy je zvláštní postavení ministra či vedoucího jiného správního úřadu, který je vrcholem v hierarchii správních orgánů. V této pozici je tak při výkonu veřejné správy prováděném na základě zákona jen obtížně nahraditelný, neboť v této souvislosti lze upozornit, že za nadřízený orgán ministra je možné považovat vládu (viz čl. 67 odst. 1 Ústavy), kterou však obecně nelze považovat za správní orgán ve smyslu §1 odst. 1 správního řádu, neboť předmětem její činnosti není výkon veřejné správy ve smyslu tohoto ustanovení (správní řád však vládě též stanoví pravomoc k výkonu veřejné správy, byť ve velmi omezeném rozsahu, viz §136 odst. 6 správního řádu). Přitom nutno dle názoru ministra vnitra vycházet z toho, že výkonnou moc nelze ztotožňovat s výkonem veřejné správy. Podstatnou většinu činnosti vlády lze tedy pojmenovat jako vládní činnost, která není výkonem veřejné správy. Tato skutečnost se ještě výrazněji projevuje v případě tzv. nezávislých správních orgánů (například Česká národní banka, Nejvyšší kontrolní úřad, Úřad pro ochranu osobních údajů, Rada pro rozhlasové a televizní vysílání), kde lze jen stěží připustit přenos působnosti k rozhodování na jiný správní orgán. Z výše uvedeného vyplývá, že zvolený prostředek sleduje legitimní cíl, kterým je úprava podjatosti ministrů či vedoucích ústředních správních úřadů. Při posouzení toho, zda je poměr mezi touto úpravou a legitimním cílem rozumný, resp. zda je možné využít jinou úpravu, která bude znamenat menší nebo žádný zásah do základního práva nebo svobody, se ministr vnitra přiklonil k navrhovateli v tom, že danou otázku lze řešit alternativně. Připustil, že v konkrétním případě může dojít k situaci, kdy bude ve správním řízení rozhodovat podjatá osoba, avšak pokud by takový postup měl vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí, má účastník správního řízení právní prostředky, kterými může požadovat zjednání nápravy.
V této souvislosti ministr vnitra upozornil na dvojí působení požadavku nestrannosti rozhodování, resp. práva na spravedlivý proces vyplývajícího z čl. 36 odst. 1 Listiny. Prvním je aspekt preventivní, který se projevuje v procesní právní úpravě především možností vyloučení podjaté osoby z rozhodování, druhým aspektem je aspekt následný, kdy z čl. 36 odst. 2 Listiny vyplývá právo rozhodnutím dotčených osob dožadovat se nápravy vady, jež spočívá v porušení nestrannosti.
Taková vada může spočívat jednak v nezákonnosti rozhodnutí (například porušení §2 odst. 4 správního řádu), jednak v nesprávnosti rozhodnutí (například nesprávné využití prostoru poskytnutého v rámci správního uvážení). V tomto případě tedy nestrannost rozhodnutí působí jako kritérium posuzování zákonnosti a případně též správnosti rozhodnutí. V této souvislosti dále vyvstává otázka, zda porušení nestrannosti z hlediska jejího preventivního působení může být samo o sobě vadou, jež způsobí zrušení rozhodnutí, nebo zda je taková vada důvodem pro zrušení rozhodnutí pouze v případě, že měla vliv na samotné rozhodnutí, tedy zda je důvodem pro zrušení rozhodnutí pouze v případě, že je porušen též následný aspekt působení tohoto práva. V prvním případě by nestrannost rozhodování z hlediska nepodjatosti rozhodující osoby byla podmínkou řízení sine qua non.
Ministr vnitra se kloní k názoru (především v případě řízení vedeného ministrem či vedoucím jiného ústředního správního úřadu), že na právní úpravu podjatosti v §14 správního řádu je třeba nahlížet pouze jako na preventivní prostředek, jehož působení se musí projevit především v kvalitě samotného rozhodnutí, nikoliv za podmínky řízení sine qua non, a který má zajistit nestrannost rozhodování. Porušení tohoto ustanovení má právní význam pouze v případě, že bude mít vliv na zákonnost rozhodnutí v tom smyslu, že o předmětu řízení nebude rozhodnuto nestranně. Zvláštní povaha rozhodování o rozkladu pak má dle něj za následek skutečnost, že právo na spravedlivý proces nelze uplatňovat v řízení jako samostatnou procesní otázku a požadovat vyloučení úřední osoby z řízení pro podjatost, avšak v rámci opravných prostředků lze zkoumat, zda bylo rozhodnuto nestranně. Nestrannost rozhodování zde tedy působí jako imperativ s možností následného přezkumu, avšak nikoliv jako samostatná procesní otázka s možným zásadním dopadem na správní řízení. Poněkud je tedy omezen preventivní účinek uplatnění tohoto práva, nikoliv však suspendováno právo jako takové. V této souvislostí upozorňuje na skutečnost, že požadavek nestranného rozhodování správního orgánu vychází v obecné rovině rovněž ze zásady zákazu zneužití správní úvahy, ochrany práv dotčených osob a nestrannosti (viz §2 odst. 2, 3 a 4 správního řádu) a zásady rovnosti (viz §7 správního řádu). Rovněž lze vycházet z toho, že §14 odst. 6 správního řádu nemůže jako takový vyloučit aplikaci čl. 36 odst. 1 Listiny v řízení vedeném ministrem či vedoucím jiného ústředního správního úřadu a lze tedy postupovat přímo podle tohoto ustanovení. Proto dospívá k závěru, že stávající právní úprava nepředstavuje ve vztahu k čl. 36 odst. 1 Listiny nepřiměřený zásah do zde upraveného práva na spravedlivý proces.
K souladu §14 odst. 6 správního řádu s čl. 36 odst. 2 Listiny ministr vnitra uvedl, že §14 odst. 6 správního řádu nijak nebrání dotčeným osobám v přístupu k soudu, ani nebrání správnímu soudu přezkoumávat podjatost ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu. Při takovém přezkumu však správní soud nemůže postupovat podle §14 správního řádu, ale musí vycházet přímo z čl. 36 odst. 1 Listiny. To znamená, že §14 odst. 6 správního řádu nevylučuje ze soudního přezkumu otázku podjatosti ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu, ale pouze vylučuje tuto otázku ze samostatného procesního posuzování v rámci správního řízení (v rámci soudního přezkumu je tato otázka jako jakákoliv jiná procesní otázka posuzována vždy v rámci přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí), přičemž správní soud může podjatost ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu posoudit na základě čl. 36 odst. 1 Listiny. Jediné omezení správního soudu spočívá v tom, že nemůže přímo aplikovat kritéria upravená v §14 odst. 1 a 5 správního řádu. Při soudním přezkumu správních rozhodnutí pak lze dle něj vycházet z toho, že podjatost úřední osoby může mít význam pouze v případě, že měla vliv na zákonnost přezkoumávaného rozhodnutí. Z toho vyplývá, že pokud v řízení rozhodovala podjatá úřední osoba, avšak řízení i rozhodnutí jsou v souladu s právními předpisy, není podjatost úřední osoby sama o sobě důvodem pro zrušení rozhodnutí [srovnej §76 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního]. Ministr vnitra upozornil současně na nejednotnost judikatury, kdy rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 30 Ca 322/2006 stojí na právě uvedeném stanovisku, kdežto Vrchní soud v Praze v rozhodnutí sp. zn. 7 A 110/95 uvedl, že porušení zásady nestrannosti rozhodování může být právní vadou, jež působí nezákonnost rozhodnutí.
Dále se ministr vnitra rovněž vyjádřil k alternativám §14 odst. 6 správního řádu a jejich souladu s čl. 36 odst. 1 Listiny, kde upozornil na řadu sporných otázek, které by v případě jejich přijetí vyvstaly jak z hlediska platné úpravy (čl. 67 odst. 1 Ústavy, §10, §14 odst. 4, §131 odst. 4 správního řádu), tak praktické realizace (délka řízení, vlastní příprava rozhodnutí atd.) a skutečného naplnění zásady, aby spravedlnost byla nejen konána, ale aby také byla vidět. Proto podle jeho názoru lze připustit dvě následující řešení. První z nich spočívá na výkladu, že v důsledku nemožnosti rozhodování u jiného správního orgánu se každý procesní úkon stane ve smyslu §14 odst. 3 správního řádu neodkladným, neboť s ohledem na základní zásady činnosti správních orgánů je třeba všechny úkony provádět v zákonem stanovených nebo přiměřených lhůtách a postupovat v souladu s principy dobré správy. Takový postup by se však reálně nelišil od postupu podle stávající právní úpravy, neboť v konečném důsledku by řízení vedl podjatý ministr či vedoucí jiného ústředního správního úřadu, který by rozhodoval též o případné námitce podjatosti vznesené účastníkem řízení. V druhém případě lze vycházet z toho, že podjatý ministr či vedoucí jiného ústředního správního úřadu je vyloučen z rozhodování a je tedy nutné určit jiný příslušný správní orgán, který řízení povede. Protože §131 odst. 4 správního řádu zde není použitelný, bylo by nutné postupovat podle §133 odst. 1 správního řádu s hrozbou vzniku kompetenčních konfliktů, které by v konečném důsledku musel rozhodovat Nejvyšší správní soud. To vše vede k závěru, že poměr rozumnosti alternativních řešení ve vztahu k poměru rozumnosti stávajícího řešení k legitimně sledovanému cíli není významně odlišný. Zatímco ve smyslu výše uvedeného principu by spravedlnost byla vidět, bylo by ovšem otázkou, nakolik by byla rovněž vykonávána. Pro uvedené se domnívá, že stávající právní úprava představuje ve smyslu zkoumání proporcionality přiměřené řešení, neboť zásah do práva na spravedlivý proces je pouze částečný a odůvodněný specifickou povahou řízení vedeného ministrem či vedoucím jiného ústředního správního úřadu a poměr mezi tímto řešením a jím sledovaným legitimním cílem je vzhledem k výše popsaným možným variantám rozumný. Navržené varianty dle něj nepředstavují kvalitativně jiné řešení ve vztahu k realizaci tohoto práva, nežli stávající právní úprava.
Své obsáhlé vyjádření ministr vnitra uzavřel konstatováním, že §14 odst. 6 správního řádu představuje přiměřený zásah do práva na spravedlivý proces, který rozumným způsobem sleduje legitimní cíl, jímž je právní úprava podjatosti ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu. Tento zásah dle něj spočívá v omezení preventivního působení tohoto práva na nestrannost rozhodování ministra či vedoucího jiného ústředního správního úřadu tím, že znemožňuje řešit samostatně v rámci správního řízení otázku podjatosti těchto osob, aniž by však vyloučil požadavek nestrannosti rozhodování pro případ, že správní řízení vede ministr či vedoucí jiného správního úřadu. Tuto otázku však lze řešit v rámci soudního přezkumu rozhodnutí těchto osob. Z toho vyplývá, že §14 odst. 6 správního řádu sám o sobě neznamená porušení práva podle čl. 36 odst. 2 Listiny na přístup ke správnímu soudu. Proto se domnívá, že §14 odst. 6 správního řádu nebrání ústavně konformnímu postupu v případě podjatostí ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního orgánu při vydání rozhodnutí ve správním řízení, a proto není důvod k jeho zrušení pro rozpor s ústavním pořádkem.
Za Úřad vlády, jehož organizační jednotkou je generální ředitelství státní služby, zaslal dne 10. listopadu 2009 stanovisko jeho tehdejší vedoucí Jan Novák. Konstatoval, že k argumentaci navrhovatele a k jeho závěrům nemá námitky. Připomenul, že účelem napadeného ustanovení je reagovat na stav, kdy vedoucí ústředního správního úřadu nemá služebně nadřízenou úřední osobu, ani nad ním není nadřízený správní orgán, kterým by jinak příslušelo jeho podjatost posuzovat a případně činit další na to navazující úkony. Pokud Ústavní soud toto ustanovení zruší, měl by být vytvořen dostatečný časový prostor, aby bylo možno na nález reagovat, a to buď některým ze způsobů, které Nejvyšší správní soud navrhuje, nebo jiným vhodným způsobem. Dále se vyjádřil k postavení státního tajemníka, na které se §14 odst. 6 správního řádu rovněž vztahuje a které je zároveň upraveno ve služebním zákoně. Zde zdůraznil dvě skutečnosti. Za prvé služební místo státního tajemníka v postavení představeného se podle služebního zákona zřizuje v ministerstvech a v Úřadu vlády (§9 odst. 3 a 5); služební místo státního tajemníka se nezřizuje v ústředních správních úřadech. Státní tajemník má podle služebního zákona dvojí postavení, na jedné straně jej do funkce jmenuje a jeho služební hodnocení provádí generální ředitel, a to v dohodě, resp. spolu se členem vlády, který příslušné ministerstvo řídí, a v Úřadu vlády s vedoucím Úřadu vlády (§53 odst. 4 a §196 odst. 4), na druhé straně služební úkoly státnímu tajemníkovi ukládá ve služebním úřadu, kterým je ministerstvo, ministr a ve služebním úřadu, kterým je Úřad vlády, vedoucí Úřadu vlády (§9 odst. 5). Správním úřadem podle služebního zákona je ministerstvo, ústřední správní úřad a ostatní správní úřady (§3). Za druhé správní řád v §178 odst. 2 zahrnuje pod pojem "ústřední správní úřad" jak ministerstvo, tak jiný ústřední správní úřad, a především stanoví, že nadřízeným správním orgánem v ministerstvu se v zásadě rozumí státní tajemník (pokud si konkrétní pravomoc nevyhradí ministr) a v jiném ústředním správním úřadě jeho vedoucí a že nadřízeným správním orgánem státního tajemníka, ministra nebo vedoucího jiného správního úřadu se rozumí vedoucí příslušného ústředního správního úřadu; ustanovení §14 odst. 6 správního řádu se vztahuje na vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky. Dále konstatuje, že ustanovení §14 odst. 2, 3 a 4 správního řádu v souvislosti s posuzováním podjatosti a činěním příslušných úkonů stanoví povinnosti představenému úřední osoby a nadřízenému správnímu orgánu. Z uvedeného vyplývá, že vztah mezi správním řádem a služebním zákonem v uvedeném směru je do určité míry omezený, neboť služební zákon sice vymezuje pojem "státní tajemník", s nímž pak správní řád pracuje, a vymezuje pojem "představený", který lze zřejmě pomocí výkladového pravidla vztáhnout na týž pojem uvedený ve správním řádu, ale oba zákony pojem "ústřední správní úřad" vymezují odchylně. Přímý vztah je však podle jeho názoru především mezi §14 a §178 odst. 2 správního řádu, a to proto, že se kryjí v pojmech "vedoucí ústředního správního úřadu", "státní tajemník" a "nadřízený orgán", přičemž pojem "nadřízený orgán" je v §178 odst. 2 vymezen. V této souvislosti vzniká dle něj otázka, zda pojem "státní tajemník" není v napadeném §14 odst. 6 použit nadbytečně. Uvádí, že k úplné aplikaci §14 správního řádu je třeba existence "představeného úřední osoby" a "nadřízeného správního orgánu". Nadřízený správní orgán státního tajemníka je v §178 odst. 2 větě poslední vymezen, chybí však vymezení představeného státního tajemníka, neboť ve smyslu služebního zákona jím ministr není. Z tohoto důvodu dospívá k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedenému účelu, který je ustanovením §14 odst. 6 správního řádu sledován, má zapracování institutu státního tajemníka do tohoto ustanovení opodstatnění. Závěrem zdůrazňuje, že výše uvedené úvahy ohledně služebního zákona se týkají v převážné míře sice platných, ale neúčinných ustanovení tohoto zákona; protože však nebyl jmenován generální ředitel (§236 odst. 1 služebního zákona), nejsou v praxi aplikována ani ta ustanovení služebního zákona, která jsou účinná.
III.
Dikce napadeného zákonného ustanovení
Dle ustanovení §14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, platí: "Ustanovení předchozích odstavců se nepoužijí pro vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky."
Pro úplnost nutno dodat, že napadené ustanovení v kontextu celého ustanovení §14 správního řádu zní:
"§14
(1) Každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen "úřední osoba"), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.
(2) Účastník řízení může namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení8 )(dále jen "představený").
(3) Úřední osoba, která se dozví o okolnostech nasvědčujících, že je vyloučena, je povinna o nich bezodkladně uvědomit svého představeného. Do doby, než představený posoudí, zda je úřední osoba vyloučena, a provede potřebné úkony, může tato osoba provádět jen takové úkony, které nesnesou odkladu.
(4) Představený úřední osoby, která je vyloučena, za ni bezodkladně určí jinou úřední osobu, která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti. Usnesení o tom se pouze poznamená do spisu. Nelze-li určit nikoho jiného, bezodkladně o tom uvědomí nadřízený správní orgán a spolu s tím mu předá spis. Nadřízený správní orgán postupuje podle §131 odst. 4.
(5) Vyloučena je též ta úřední osoba, která se účastnila řízení v téže věci na jiném stupni. Důvodem vyloučení není účast na úkonech před zahájením řízení nebo na výkonu kontroly prováděné podle zvláštního zákona.
(6) Ustanovení předchozích odstavců se nepoužijí pro vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky.
(7) Ustanovení odstavců 1 až 4 se obdobně užijí pro znalce a tlumočníky."
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh na zrušení ustanovení §14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, byl podán Nejvyšším správním soudem dle ustanovení §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. V předmětné věci Nejvyšší správní soud rozhodoval v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. Poté, co dospěl k závěru o rozporu uvedeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s., řízení přerušil a Ústavnímu soudu předložil předmětný návrh na kontrolu norem.
Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je taková pozice zákona, příp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu kmenového řízení, jež pro obecný soud buď zakládá rozhodovací důvody pro hmotněprávní posouzení věci anebo upravuje postup daného řízení. Jádrem posuzované věci je přitom otázka, zdali ustanovení §14 odst. 6 správního řádu představuje pro soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu bariéru posuzování vad správního řízení založených skutečností, že věc byla rozhodována podjatou úřední osobou a zdali tudíž pro rozhodování správního soudu je oním zákonným ustanovením, jež v rozhodované věci zakládá rozhodovací důvody pro její hmotněprávní posouzení, anebo upravuje postup daného řízení.
Tato otázka evokuje slavný Russellův paradox vesnického holiče: "Holiče můžete definovat jako člověka, který holí všechny a jen ty, kteří neholí sami sebe. Otázka zní, zda holič holí sám sebe." (Bertrand Russell: The Philosophy of Logical Atomism and Other Essays. 1914-1919. Ed. J. G. Slater, in: The Collected Papers of Bertrand Russell, Vol. 8., London-New York 1986, s. 228.) Ve verzi formulované Viktorem Knappem pak uvedený paradox vyzní ještě srozumitelněji: "Vesnický holič holí všechny obyvatele vesnice, kteří se neholí sami, a jen ty obyvatele vesnice, kteří se neholí sami." Viktor Knapp přitom dodává: "Tu je dána množina obyvatelů jedné vesnice, jejímž jedním prvkem je sám holič, a zároveň je obecným znakem definován jeho vztah k obyvatelům vesnice, tj. ke všem prvkům množiny. Paradoxnost uvedeného tvrzení vyplyne, položíme-li a zodpovíme-li kladně či záporně otázku, zda dotyčný holič holí též sám sebe." (Viktor Knapp, Vědecká propedeutika. Bratislava 1993, s. 102.) Čili, jeho situace je svízelná, pokud je holič obyvatel vesnice a jako holič holí všechny, kdo se neholí sami, pak má zároveň příkaz i zákaz holit sám sebe.
V posuzované věci tedy otázka zní, zdali Nejvyšší správní soud ustanovení §14 odst. 6 správního řádu aplikuje v tom smyslu, že ho neaplikuje, anebo tomu tak není.
Je-li žaloba proti rozhodnutí správního orgánu důvodná, pak dle §78 odst. 1 s. ř. s. soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Posuzování těchto vad vychází z příslušné procesní úpravy, v daném případě správního řádu.
Ustanovení §14 odst. 1 až 5 správního řádu upravují garanci nestrannosti v rozhodování správního orgánu stanovením postupu vyloučení podjaté úřední osoby ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Odstavec 6 uvedeného zákonného ustanovení zakotvuje skutečnost, že v případě, je-li takovou úřední osobou vedoucí ústředního správního úřadu, příp. státní tajemník (čili v řízení dle §152 správního řádu), ve správním řízení není dán postup pro jejich vyloučení. Dané ustanovení pak navrhovatel považuje za překážku přezkumu nestrannosti úřední osoby v soudním řízení správním, a tudíž za ustanovení zákona, jež je ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy soudem při řešení věci použito.
K základním argumentačním metodám postupu Ústavního soudu v řízení o kontrole norem patří princip priority ústavně konformní interpretace před derogací, podle něhož v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při aplikaci daného právního předpisu je pak úkolem všech státních orgánů interpretovat jej ústavně konformním způsobem. Tato metoda vychází z principu dělby moci a s ní spojeného principu zdrženlivosti, tj. z principu, dle něhož, lze-li zajištění ústavnosti dosáhnout alternativními prostředky, Ústavní soud volí ten, jenž moc zákonodárnou omezuje v míře nejmenší. Ústavní soud se k tomuto principu přihlásil poprvé v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 48/95. Princip priority ústavně konformního výkladu před zrušením použil pak i v řadě dalších rozhodnutí v řízení o kontrole norem (např. sp. zn. Pl. ÚS 5/96, Pl. ÚS 19/98, Pl. ÚS 15/98, Pl. ÚS 4/99, Pl. ÚS 10/99, Pl. ÚS 41/02, Pl. ÚS 92/06, Pl. ÚS 69/06).
K otázce ústavního posuzování nestrannosti správního orgánu se Ústavní soud komplexně vyslovil v usnesení sp. zn. II. ÚS 1062/08. S odkazem na čl. 36 odst. 1 Listiny, dle něhož se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu, v něm uvedl, že "i když toto ustanovení výslovně nevyžaduje aby i ,jiný orgán' vykazoval atributy nezávislosti a nestrannosti tak jako soud, z jeho účelu, jímž je vymezení základních principů spravedlivého řízení, vyplývá nutnost širší interpretace. To se ostatně ,na úrovni podústavního práva' projevuje i zakotvením institutu vyloučení z projednávání a rozhodování věci pro podjatost do jednotlivých předpisů upravujících proceduru. Pokud jde o správní orgány, pro jejich rozhodovací činnost se sice logicky nepředpokládá nezávislost, nestrannost již ale ano. Nestranností je totiž třeba rozumět objektivní, předem nezaujatý přístup pověřených osob k posuzování, řešení a zejména rozhodování právních věcí, a ten je nutno vyžadovat v případě všech státních orgánů. Jiný výklad by ve svém důsledku založil procesní nerovnost, a otřásl by tak důvěrou v právní stát, jehož posláním je mimo jiné i zajistit neutrální a objektivní rozhodování jeho orgány. Námitka podjatosti úředníka rozhodujícího ve správním řízení, byť nejde o instituci soudního typu, tedy může mít ústavněprávní rozměr." Ústavní soud v uvedeném rozhodnutí přitom odkázal na svůj nález sp. zn. II. ÚS 105/01, v němž vyložil právní názor k otázce vyloučení soudce z projednání a rozhodnutí věci, jenž vztáhnul "přiměřeně na posuzování podjatosti úředníků správního orgánu".
Z uvedeného právního názoru Ústavního soudu vyplývá, že vady správního řízení posuzuje soud v rámci soudního přezkumu nejen z pohledu kautel, jež na správní řízení dopadají ze správního řádu (případně dalších zákonných úprav správního řízení), nýbrž i těch, jež plynou přímo z ústavního pořádku, v daném kontextu pak z čl. 36 odst. 1 Listiny. Ustanovení §14 odst. 6 správního řádu tudíž nepředstavuje pro soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu překážku posouzení podjatosti úřední osoby v řízení dle §152 správního řádu. V tomto smyslu není oním zákonným ustanovením, jež v rozhodované věci pro správní soud zakládá rozhodovací důvody pro její hmotněprávní posouzení anebo upravuje postup daného řízení, pročež v dané věci není naplněna procesní podmínka aktivní legitimace obecného soudu dle §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
Řečeno slovy Russellova holiče, správní soud v dané věci ustanovení §14 odst. 6 správního řádu aplikuje v tom smyslu, že ho neaplikuje, tj. aplikuje ho v tom smyslu, že pro posouzení rozhodované věci nedopadá, jelikož představuje, jak již bylo vyloženo, bariéru pro postup uplatnění námitky podjatosti úřední osoby ve správním řízení dle §152 správního řádu, nikoli ale pro její posouzení v soudním řízení správním. Jelikož je dle soudního řádu správního správní soudnictví ovládáno zásadou kasační, v případě, shledá-li soud v přezkumu správního řízení dle §152 správního řádu důvody vyloučení úřední osoby pro její podjatost, je povinen se dále zabývat otázkou, zdali se tato okolnost promítla v nezákonnosti správního rozhodnutí, příp. v dalších vadách řízení, jež předcházelo jejímu vydání, jež pak opodstatňují závěr o důvodnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a následně dle §78 odst. 1 s. ř. s. vedou k jeho zrušení soudem.
Ústavní soud poznamenává, že návrhového bodu, obsaženého v návrhu Nejvyššího správního soudu, tj. určení subjektu rozhodujícího věc ve správním řízení dle §152 správního řádu po kasačním rozhodnutí správního soudu obsahujícím výtku podjatosti úřední osoby, se ustanovení §14 odst. 6 správního řádu netýká.
Pro uvedené byl předmětný návrh dle ustanovení §43 odst. 1 písm. c) ve spojení s §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jako návrh podaný zjevně neoprávněnou osobou, odmítnut.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. dubna 2013
Pavel Rychetský
předseda Ústavního soudu