ECLI:CZ:US:2006:Pl.US.68.04
sp. zn. Pl. ÚS 68/04
Nález
Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 6. června 2006 sp. zn. Pl. ÚS 68/04 ve věci návrhu ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Červený Kostelec č. 9/95 o zákazu komunistické, nacistické a fašistické propagandy na území města Červeného Kostelce (nález byl vyhlášen pod č. 444/2006 Sb.).
Obecně závazná vyhláška města Červený Kostelec č. 9/95 o zákazu komunistické, nacistické a fašistické propagandy na území města Červeného Kostelce se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 1. prosince 2004 doručen návrh ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Červený Kostelec č. 9/95 o zákazu komunistické, nacistické a fašistické propagandy na území města Červeného Kostelce.
V návrhu se uvádí, že dopisem ze dne 14. července 2004 vyzval Krajský úřad Královéhradeckého kraje v souladu s §123 a §124 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, starostu města Červený Kostelec ke zrušení předmětné vyhlášky pro její rozpor s ústavním pořádkem. Starosta města Červený Kostelec informoval krajský úřad dopisem ze dne 6. srpna 2004 o tom, že zastupitelstvo města možnost zrušení vyhlášky projednávalo již na svém zasedání dne 31. května 2004 a její zrušení neschválilo (body 2.18 a 2.19 usnesení ze 3. zasedání zastupitelstva města ze dne 31. května 2004). Vzhledem k tomu podal Krajský úřad Královéhradeckého kraje v souladu s §123 odst. 1 zákona o obcích dne 6. září 2004 Ministerstvu vnitra návrh na pozastavení účinnosti předmětné vyhlášky.
Ministerstvo vnitra přezkoumalo návrh Krajského úřadu Královéhradeckého kraje spolu s předloženým spisovým materiálem a dospělo k závěru, že obecně závazná vyhláška města Červený Kostelec č. 9/95 o zákazu komunistické, nacistické a fašistické propagandy na území města Červeného Kostelce ze dne 18. května 1995 je v rozporu se zákonem, pročež dne 18. října 2004 zahájilo správní řízení ve věci pozastavení její účinnosti. Vzhledem k tomu, že město Červený Kostelec nezjednalo ani dodatečně nápravu napadené vyhlášky, Ministerstvo vnitra svým rozhodnutím ze dne 11. listopadu 2004 č. j. MS-1800/2-2004 pozastavilo její účinnost. Uvedené rozhodnutí bylo městu Červený Kostelec doručeno dne 15. listopadu 2004 a tímto dnem nabylo právní moci (§124 odst. 2 zákona o obcích).
Dle názoru navrhovatele je jím napadená vyhláška v rozporu jak s ústavním pořádkem, tak i jednotlivými zákony, jež věcně zahrnují materii, kterou tato vyhláška upravuje.
Předmětná vyhláška je dle ministra vnitra v rozporu s čl. 2 odst. 4, čl. 79 odst. 3, čl. 104 odst. 1 a 3 Ústavy České republiky, čl. 17 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a to z toho důvodu, že nebyla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence obce (města), a to ani samostatné ani přenesené, v době svého vydání, jakož i v době podání návrhu na kontrolu norem byla, resp. je v rozporu se zákonem, dále z toho důvodu, že zasahuje do svobody projevu, již lze omezit toliko zákonem. Nadto považuje navrhovatel napadenou vyhlášku za rozpornou s čl. 10 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a s čl. 19 odst. 2 a 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"), jež umožňují omezit svobodu projevu jen na základě zákona a za specifických podmínek.
Ministr vnitra považuje obecně závaznou vyhlášku města Červený Kostelec č. 9/95 o zákazu komunistické, nacistické a fašistické propagandy na území města Červeného Kostelce za vydanou v rozporu se zákonným vymezením samostatné působnosti obce. Pro dobu jejího vydání odkazuje přitom na §14, §16 odst. 1 a §36 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, pro dobu přijetí nové právní úpravy pak na ustanovení §10, §35 a §84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). K vydání předmětné vyhlášky nesluší obci ani zmocnění v rámci přenesené působnosti, naopak dle názoru navrhovatele v době vydání byla tato v rozporu s §24 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v současnosti pak s §11 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb.
K samotnému meritu předmětné vyhlášky pak navrhovatel uvádí, že v ní obsažený zákaz směřuje do oblasti svobody projevu vymezené v čl. 17 Listiny, jejíž omezení formou zákona je obsaženo např. stanovením skutkových podstat trestných činů podle §198a trestního zákona (podněcování k nenávisti vůči skupině osob nebo k omezování jejich práv a svobod), §260 až §261a trestního zákona (podpora a propagace hnutí směřujících k potlačení práv a svobod člověka), dále stanovením skutkové podstaty přestupku proti občanskému soužití podle §49 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, jakož i zákonnou úpravou tiskového práva a provozování rozhlasového a televizního vysílání [§15 odst. 1 zákona č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění pozdějších předpisů, §31 a §32 odst. 1 písm. b), c), e) a f) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů]. Žádný z uvedených právních předpisů ani jiný zákon nezmocňuje přitom obec k vydání obecně závazné vyhlášky, resp. k vydání nařízení upravujícího dané meritum.
Z předchozích tvrzení pak ministr vnitra dospívá k závěru, dle kterého napadená vyhláška stanoví zákaz činnosti v oblasti, která nepatří do kompetencí obce, které jsou stanoveny ústavním pořádkem a zákony, pročež je s nimi v rozporu.
Navrhovatel na podporu své argumentace odkazuje i na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, především na nález sp. zn. Pl. ÚS 38/03 (jakož i na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/98, sp. zn. Pl. ÚS 1/96, sp. zn. Pl. ÚS 4/96, sp. zn. Pl. ÚS 43/95, sp. zn. Pl. ÚS 45/95, sp. zn. Pl. ÚS 42/95, sp. zn. Pl. ÚS 41/95, sp. zn. Pl. ÚS 44/95, sp. zn. Pl. ÚS 29/95) - Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 32, nález č. 4, vyhlášen pod č. 57/2004 Sb.; svazek 13, nález č. 6, vyhlášen pod č. 28/1999 Sb.; svazek 6, nález č. 120, vyhlášen pod č. 294/1996 Sb.; svazek 5, nález č. 65, vyhlášen pod č. 204/1996 Sb.; svazek 5, nález č. 60, vyhlášen pod č. 203/1996 Sb.; svazek 5, nález č. 46, vyhlášen pod č. 202/1996 Sb.; svazek 5, nález č. 47, vyhlášen pod č. 192/1996 Sb.; svazek 5, nález č. 34, vyhlášen pod č. 125/1996 Sb.; svazek 5, nález č. 20, vyhlášen pod č. 109/1996 Sb.; svazek 4, nález č. 85, vyhlášen pod č. 14/1996 Sb.
S ohledem na takto vyložené důvody navrhuje ministr vnitra předmětnou vyhlášku zrušit, a to dnem vyhlášení nálezu Ústavního soudu ve Sbírce zákonů.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle §42 odst. 4 a §69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh městu Červený Kostelec. Ve svém vyjádření ze dne 12. dubna 2005 starosta města sděluje, že návrh na vydání předmětné vyhlášky byl podán na jednání městské rady dne 11. dubna 1995, a protože nebylo zřejmé oprávnění města pro její vydání, byl o stanovisko k této otázce požádán Okresní úřad v Náchodě. Ten ve svém vyjádření, s ohledem na tehdy publikované názory, nedoporučil uvedenou vyhlášku předkládat ke schválení. O jejím zařazení do programu jednání městského zastupitelstva bylo ale rozhodnuto, a to ji také dne 18. května 1995 schválilo. Vyhláška pak byla na úřední desce zveřejněna od 22. května 1995 do 9. června 1995. Vzhledem ke zveřejněným nálezům Ústavního soudu k obdobným vyhláškám jiných obcí byl zastupitelstvu města předložen dne 31. května 2004 návrh na její zrušení, jenž ale nebyl schválen. Ve vyjádření se závěrem konstatuje, že Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 11. listopadu 2004 č. j. MS-1800/2-2004 pozastavilo její účinnost a městu nezbývá, než vyčkat rozhodnutí Ústavního soudu v dané věci.
III.
Účastenství veřejného ochránce práv
Veřejný ochránce práv, kterému byl v souladu s ustanovením §69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslán stejnopis návrhu na zrušení vyhlášky, Ústavnímu soudu sdělil přípisem ze dne 10. prosince 2004, že do uvedeného řízení nevstupuje.
IV.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. navrhovatel v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 29. března 2006 a účastník řízení v podání doručeném dne 24. března 2006, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od něj nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
V.
Dikce napadeného právního předpisu
Napadená vyhláška zní:
"Vyhláška 9/95
o zákazu komunistické, nacistické a fašistické propagandy
na území města Červeného Kostelce
Městské zastupitelstvo v Červeném Kostelci se podle §36 odst. 1 písm. f) zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, úplné znění zákona č. 410/1992 Sb., usneslo dne 18. 5. 1995 vydat podle §16 odst. 1 tohoto zákona tuto obecně závaznou vyhlášku:
Článek 1
Komunistická, nacistická a fašistická propaganda se na území města zakazuje.
Článek 2
Komunistickou, nacistickou a fašistickou propagandou se rozumí:
a) Požadavky na násilnou změnu ústavního pořádku.
b) Užívání symbolů těchto zločinných hnutí při jejich propagaci.
c) Zpochybňování zločinnosti režimů, které tato hnutí představovala.
Článek 3
Tato vyhláška byla schválena na řádném zasedání městského zastupitelstva v Červeném Kostelci dne 18. května 1995.
Vyhlášena dne 22. května 1995.
Účinnosti nabývá 15. dnem od vyhlášení, tj. 5. června 1995.
starosta zástupce starosty
kulaté razítko"
VI.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Ústavní soud se dále zabýval otázkou aktivní legitimace k podání návrhu. Po zrušení okresních úřadů byla pravomoc vykonávat dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí přenesena na krajské úřady a Ministerstvo vnitra (§123 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů), stejně jako pravomoc vykonávat dozor nad výkonem přenesené působnosti obcí (§126 a násl. citovaného zákona). Návrh na zrušení předmětné obecně závazné vyhlášky tedy byl podle §124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., a §64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu podán oprávněnou osobou.
VII.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Podle ustanovení §68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud při rozhodování obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V tomto směru ze zápisu z jednání městského zastupitelstva konaného dne 18. května 1995 v Červeném Kostelci Ústavní soud zjistil, že napadená vyhláška byla řádně schválena, když z celkového počtu 20 členů městského zastupitelstva 15 hlasovalo pro její přijetí, proti hlasovali 3 a hlasování se zdrželi 2 členové zastupitelstva. Lze tudíž konstatovat, že napadená vyhláška byla přijata kvalifikovaným způsobem (§38 odst. 5 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Dále Ústavní soud zjistil, že napadená vyhláška byla řádným způsobem vyvěšena na úřední desce Městského úřadu v Červeném Kostelci dne 22. května 1995 a sejmuta dne 9. června 1995, takže nabyla účinnosti dne 6. června 1995 (§16 odst. 3 a 4 citovaného zákona). Ústavní soud má proto za to, že napadený předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.
Podle názoru Ústavního soudu nebyla však napadená vyhláška přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence, přičemž byla v rozporu se zákonnou úpravou obecního zřízení jak v době svého vydání, tak po změně této úpravy zákonem č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ústava totiž vymezuje v čl. 104 odst. 3 pravomoc k vydávání obecně závazných vyhlášek tak, že zastupitelstva obcí je mohou vydávat pouze v mezích své působnosti. Předmětná vyhláška byla vydána v době platnosti zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, který umožňoval obcím vydávat obecně závazné vyhlášky jak v samostatné, tak v přenesené působnosti. Samostatná působnost obce byla upravena v §14 citovaného zákona tou formou, že v odstavci 1 byly jednotlivé činnosti patřící do samostatné působnosti obce uvedeny demonstrativně, zatímco v odstavci 2 byla samostatná působnost obce upravena obecným ustanovením, dle něhož obec dále zajišťuje ve svém územním obvodu hospodářský, sociální a kulturní rozvoj, ochranu a tvorbu zdravého životního prostředí s tím, že jí nepřísluší výkon činností, které zvláštní zákony svěřují jiným orgánům jako výkon státní správy. Vydávat obecně závazné vyhlášky ve věcech náležejících do přenesené působnosti mohla obec pouze na základě zmocnění v zákoně a jeho mezích (§24 odst. 1 citovaného zákona). S ohledem na neexistenci takového zvláštního zákona, zakládajícího přenesenou působnost obce v této oblasti, nemohla být předmětná vyhláška v době svého vydání obecně závaznou vyhláškou vydanou podle §24 odst. 1 citovaného zákona.
Napadená vyhláška je normou obsahující zákaz vykonávání činnosti pojmenované v ní jako "propaganda", tj. normou zakládající povinnosti fyzických nebo právnických osob omezené přitom pouze pro území obce Červený Kostelec. Termín "propaganda" je třeba interpretovat jako veřejné šíření, objasňování, obhajoby a doporučování nějakých myšlenek, názorů nebo postojů. Zákaz obsažený v předmětné vyhlášce tedy směřuje do oblasti svobody projevu vymezené v čl. 17 Listiny jako právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. Obdobně je svoboda projevu zakotvena i v mezinárodních smlouvách, jimiž je Česká republika vázána (čl. 19 Paktu a čl. 10 Úmluvy). Svoboda projevu a právo vyhledávat a šířit informace mohou být podle čl. 17 odst. 4 Listiny omezeny jen zákonem, jde-li o opatření nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Česká republika již taková přípustná omezení ochrany svobody projevu a šíření informací cestou zákona provedla [např. §198a, §260 a §261 trestního zákona, §15 odst. 1 tiskového zákona č. 46/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, §31, §32 odst. 1 písm. b), c), e), f) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání].
Ústavní soud opakovaně ve svých nálezech [k tomu srov. především nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 38/03 (v němž posuzoval ústavnost obecně závazné vyhlášky města Litoměřice, svým zněním totožné se zněním napadené vyhlášky), jakož i nálezy sp. zn. Pl. ÚS 42/95, sp. zn. Pl. ÚS 43/95, sp. zn. Pl. ÚS 45/95 - vše viz výše] konstatoval, že pod samostatnou působnost obce nelze zahrnout i pravomoc k vydání obecně závazné vyhlášky, která by obsahovala zákaz činnosti, jenž ve své podstatě není ničím jiným než parafrází skutkových podstat trestných činů uvedených např. v §260 a 261 trestního zákona. Tím, že vyhlášku takového obsahu vydalo, překročilo tedy město Červený Kostelec meze kompetencí stanovených Ústavou, zákonem ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, jakož i zákonem č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů. K tomu Ústavní soud dodává, že chce-li obec v tomto směru výslovně projevit svou politickou vůli, může tak případně učinit jinými adekvátními prostředky, nikoli však normativním aktem.
Základním východiskem úvahy Ústavního soudu v rámci posuzování návrhu ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Červený Kostelec ze dne 18. května 1995 byla v daném případě úvaha o tom, zda předmětná vyhláška byla vydána v rámci působnosti obce a zda je v souladu se zákonem i ústavním pořádkem. Stejně jako v řadě obdobných případů dospěl Ústavní soud k závěru, že předmětná vyhláška byla vydána městem Červený Kostelec mimo jeho působnost založenou v rozhodné době zákonem ČNR č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a dále se zabýval otázkou, zda tento nedostatek působnosti obce trvá i po změně zákonné úpravy obecního zřízení zákonem č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Vycházel při tom ze zásady, že pro úvahu soudu o souladu obecně závazné vyhlášky se zákonem i ústavním pořádkem je rozhodující znění právní úpravy platné v době rozhodování Ústavního soudu. Takovou úpravou je nyní zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, upravující jak samostatnou působnost obce (§35 a násl. zákona), tak i její působnost přenesenou (§61 a násl. zákona). Podle citovaného zákona již může obec vydávat obecně závazné vyhlášky výlučně v oblasti své samostatné působnosti, zatímco v oblasti přenesené působnosti vydává nařízení na základě zmocnění zákonem a v mezích zákonem stanovených (§11). Podle §10 citovaného zákona může obec ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou toliko v taxativně uvedených oblastech, anebo stanoví-li tak zvláštní zákon. Samotný rozsah samostatné působnosti obce je pak vymezen v §35 a 84 citovaného zákona, přičemž žádné z uvedených ustanovení nezakládá působnost obce omezit základní práva a svobody, svěřenou v čl. 17 odst. 4 Listiny výlučně zákonu.
Na základě výše uvedeného proto dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená vyhláška je v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky, ustanoveními §13, §14 a §16 odst. 2 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Po zrušení uvedeného zákona se předmětná obecně závazná vyhláška dostala do rozporu s §10, §35 a §84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Aniž by bylo třeba se zabývat dalšími důvody uváděnými v návrhu, rozhodl Ústavní soud tak, že vyhláška města Červený Kostelec č. 9/95 ze dne 18. května 1995 o zákazu komunistické, nacistické a fašistické propagandy na území města Červeného Kostelce se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (§70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).