ECLI:CZ:NSS:2006:VOL.25.2006
sp. zn. Vol 25/2006 - 130
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Brigity Chrastilové,
JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci
navrhovatele: politické hnutí N., zastoupeného Mgr. Janou Hamplovou, advokátkou se sídlem
U Brány 16, 789 85 Mohelnice, proti odpůrcům: 1) Státní volební komise, se sídlem nám.
Hrdinů 3, Praha 4, 2) - 201) kandidáti zvolení do Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky ve všech volebních krajích ve volbách konaných ve dnech 2. - 3. června 2006,
o návrhu na neplatnost volby kandidátů zvolených do Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky ve všech volebních krajích ve volbách konaných ve dnech
2. - 3. června 2006,
takto:
I. Návrh na neplatnost volby kandidátů zvolených do Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky ve všech volebních krajích ve volbách konaných ve dnech
2. - 3. června 2006 se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Navrhovatel, který je politickým hnutím, jemuž byly pro volby do Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) zaregistrovány
kandidátní litiny ve všech 14 volebních krajích, podal ve lhůtě stanovené v §87 odst. 1
zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů (dále jen „zákon č. 247/1995 Sb.“), návrh na neplatnost volby
odpůrců: 2) A. L., 3) A. V., 4) B. J., 5) B. W., 6) B. J., 7) B. M., 8) B.-R. Z., 9) B. M., 10) B.
M., 11) B. Z., 12) B. P., 13) B. V., 14) B. R., 15) B. P., 16) B. P., 17) B. F., 18) B. J., 19) B.
M., 20) C. J., 21) Č. J., 22) Č. J., 23) Č. A., 24) Č. K., 25) Č. P., 26) Č. A., 27) D. F., 28) D.
K., 29) D. V., 30) D. M., 31) D. J., 32) D. R., 33) D. T., 34) D. E., 35) D. R., 36) E. V., 37)
F. J., 38) F. R., 39) F. J., 40) F. V., 41) F. D., 42) G. P., 43) G. M., 44) G. S., 45) G. V., 46)
H. M., 47) H. J., 48) H. J., 49) H. T., 50) H. M., 51) H. V., 52) H. P., 53) H. Z., 54) H. L.,
55) H. M., 56) H. P., 57) Ch. J., 58) Ch. R., 59) J. K., 60) J. V., 61) J. V., 62) J. J., 63) J.
L., 64) J. Z., 65) K. D., 66) K. M., 67) K. G., 68) K. M., 69) K. J., 70) K. T., 71) K. J., 72)
K. J., 73) K. V., 74) K. J., 75) K. K., 76) K. V., 77) K. K., 78) K. P., 79) K. M., 80) K. J.,
81) K. J., 82) K. K., 83) K. P., 84) K. J., 85) K. S., 86) K. P., 87) K. R., 88) K. T., 89) L. I.,
90) L. J., 91) L. F., 92) L. V., 93) L. I., 94) L. Z., 95) L. L., 96) L. O., 97) M. Z., 98) M. H.,
99) M. S., 100) M. Z., 101) M. R., 102) M. L., 103) M. M., 104) M. V., 105) M. M., 106)
M. A., 107) M. L., 108) M. D., 109) M. J., 110) N. P., 111) N. M., 112) N. F., 113) N. Z.,
114) O. I., 115) O. M., 116) O. H., 117) P. J., 118) P. A., 119) P. V., 120) P. J., 121) P. M.,
122) P. B., 123) P. J., 124) P. D., 125) P. J., 126) P. O., 127) P. P., 128) P. P., 129) P. M.,
130) P. J., 131) P. J., 132) P. Z., 133) R. P., 134) R. A., 135) R. P., 136) R. J., 137) R. D.,
138) R. D., 139) R. D., 140) R. J., 141) Ř. A., 142) Ř. J., 143) Ř. M., 144) S. A., 145) S. K.,
146) S. P., 147) S. J., 148) S. F., 149) S. L., 150) S. J., 151) S. E., 152) S. V., 153) S. B.,
154) S. M., 155) S. P., 156) S. L., 157) S. P., 158) S. C., 159) S. M., 160) S. P., 161) Š. H.,
162) Š. D., 163) Š. J., 164) Š. K., 165) Š. M., 166) Š. L., 167) Š. Z., 168) Š. V., 169) Š. M.,
170) Š. M., 171) Š. V., 172) Š. J., 173) Š. K., 174) Š. B., 175) Š. L., 176) T. L., 177) T. J.,
178) T. M., 179) T. P., 180) T. V., 181) T. M., 182) Ú. T., 183) U. M., 184) V. J., 185) V.
M., 186) V. P., 187) V. J., 188) V. V., 189) V. M., 190) V. F., 191) V. O., 192) V. J., 193)
V. M., 194) V. V., 195) W. P., 196) Z. T., 197) Z. L., 198) Z. C., 199) Z. L., 200) Z. P.,
201) Z. O. zvolených do Poslanecké sněmovny ve volbách konaných ve dnech 2. - 3. června
2006.
Navrhovatel zejména namítá hrubé porušení ústavního pořádku České republiky
[jmenovitě čl. 5 a čl. 18 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a čl. 22 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“ ] ve volební kampani před shora označenými
volbami. Svůj návrh odůvodňuje hlavně tím, že Česká televize, jako veřejnoprávní médium,
umožnila před volbami významnou prezentaci pouze pěti předem vybraných politických
subjektů [Občanské demokratické straně (dále jen „ODS“), České straně sociálně
demokratické (dále jen „ČSSD“), Křesťanské a demokratické unii – Československé straně
lidové (dál jen „KDU – ČSL“), Komunistické straně Čech a Moravy (dále jen „KSČM“)
a Straně zelených (dále jen „SZ“) ] a v závěrečné fázi volební kampaně pak dokonce
jen dvěma subjektům (ODS a ČSSD), čímž hrubě porušila nejen ústavním pořádkem zaručená
práva ostatních volebních subjektů, ale i své základní povinnosti, které jsou stanoveny
zejména v zákoně č. 483/1991 Sb., o České televizi [(dále jen „zákon č. 483/1991 Sb.“),
navrhovatel konkrétně cituje §2 odst. 2 písm. a) tohoto zákona ]. V této souvislosti
výslovně navrhovatel zmiňuje pořad Otázky Václava Moravce (dále jen „pořad OVM“)
a dále konstatuje, že pravidla, na základě kterých Česká televize jednotlivé subjekty
do svého vysílání zvala, byla diskriminační a omezující menší politické strany; argumentaci
nízkými preferencemi přitom považuje za zavádějící a absurdní. Navrhovatel je politickým
hnutím, které existuje již od roku 1994 a má 2 mandáty jak v Senátu Parlamentu České
republiky, tak i v Evropském parlamentu. Česká televize je povinna ve svém vysílání striktně
odlišovat vysílání „standardní“ (nevolební) a vysílání v období předvolebním, kdy by si měli
být vedoucí představitelé všech kandidujících subjektů v přístupu do vysílání České televize
rovni.
Výše naznačený postup je podle navrhovatele též v rozporu s Kodexem České
televize, který schválila Poslanecká sněmovna. Navrhovatel dále upozorňuje na výsledky
voleb v jednotlivých krajích, které ukázaly, že strany, jimž Česká televize umožnila účast
v politických debatách, se v některých těchto krajích ani neumístily nad hranicí 5%,
kterou Česká televize diskriminačně stanovila pro účast ve speciálních vydáních pořadu
OVM. Ani velký počet kandidujících subjektů nemůže být důvodem pro jejich diskriminaci
v rámci předvolební kampaně ve veřejnoprávní televizi; její hlavní veřejnou službou musí být
zejména informovat nestranně veřejnost a v rámci volební kampaně umožnit rovnou
politickou soutěž jako základní princip v systému poměrného zastoupení. Rovnost politické
soutěže zaručená ústavním pořádkem přitom mezi velkými a malými politickými stranami
nerozlišuje.
Na podporu svých tvrzení navrhovatel dále odkazuje na analýzu „Media Tenor“
sdružení Inno Vatio, která ukazuje, jaké informace byly o jednotlivých politických stranách
či hnutích v médiích před volbami zveřejněny. Navrhovatel zejména upozorňuje na to,
že 64 % výpovědí o politických stranách v médiích se týkalo dvou nejsilnějších politických
subjektů, čímž došlo k personifikaci voleb pouze na zásadní střet ODS a ČSSD, což poškodilo
menší kandidující subjekty. Analýza též uvádí, že třetí nejčastěji médii prezentovanou stranou
se po zveřejnění svých překvapivě vysokých preferencí stala SZ.
Závěrem navrhovatel konstatuje, že ta část právního řádu České republiky,
která zakotvuje diskriminační metodu přepočtu hlasů voličů na mandáty pro jednotlivé
kandidující subjekty, je protiústavní. Stávající metoda přepočítávaní hlasů diskriminuje malé
kandidující subjekty ve prospěch velkých, což je v rozporu s ústavní zásadou rovného
přístupu k veřejným funkcím (čl. 21 odst. 4 Listiny).
Na základě shora uvedených skutečností pak navrhovatel uvádí, že byl společně
s většinou ostatních politických subjektů diskriminován a omezován v přístupu do České
televize v tak hrubém nepoměru k předem vybraným politickým stranám, že nelze uznat
volbu všech 200 kandidátů takto preferovaných subjektů zvolených do Poslanecké sněmovny
za platnou. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud vyslovil neplatnost volby odpůrců
2) - 201).
II.
K návrhu se ve lhůtě stanovené soudem vyjádřili pouze Státní volební komise, Z. J.,
D. R., O. Z., K. K. a V. F.
Státní volební komise ve svém vyjádření k návrhu zejména konstatuje, že v předmětné
věci nedošlo k naplnění základní podmínky předpokládané pro úspěšnost volební stížnosti,
kterou je v souladu s §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. porušení ustanovení tohoto zákona
způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby příslušného kandidáta. K dalším argumentům
navrhovatele se nevyjádřila, neboť, jak uvádí, k tomu není příslušná.
Podle názoru odpůrce Z. J. také není návrh důvodný. Ačkoliv se tento odpůrce
domnívá, že volební kampaň nejednou neprobíhala čestně a poctivě (§16 odst. 2 zákona
č. 247/1995 Sb.), nemůže tato být skutečnost předmětem soudního přezkumu s výsledkem
vztahujícím se k platnosti voleb. Jak navíc dodává, návrh směřující k prohlášení neplatnosti
voleb všech 200 kandidátů je obcházením zákona č. 247/1995 Sb., neboť se fakticky jedná o
návrh na vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny jako celku.
Odpůrce D. R. má za to, že návrh je třeba zamítnout. S odkazem na judikaturu
Nejvyššího soudu jednak konstatuje, že návrh, který napadá volby do Poslanecké sněmovny
jako celek tím, že se dožaduje vyslovení neplatnosti volby všech kandidátů, vybočuje
z mezí soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny. Případné porušení zákonů
(vyjma zákona č. 247/1995 Sb.) Českou televizí není pro projednávanou věc relevantní;
k porušení zákona č. 247/1995 Sb. by navíc muselo dojít kvalifikovaným způsobem,
přičemž ani neexistuje žádná souvislost mezi předvolebním vysíláním České televize
a volebním výsledkem, jehož dosáhl navrhovatel. Závěrem tento odpůrce polemizuje
s navrhovatelem ve věci namítané protiústavnosti zákona č. 247/1995 Sb. v souvislosti
s přidělováním mandátů na základě odevzdaných platných hlasů; jak totiž mimo jiné dokládá
judikatura Ústavního soudu, je zákon č. 247/1995 Sb. v platném znění s Ústavou v souladu.
Odpůrce O. Z. ve svém vyjádření pouze konstatuje, že návrh neshledává
opodstatněným, přičemž dodává, že média nebyla jediným prostředkem k ovlivňování voličů.
Navrhovatel ovšem zřejmě ostatních prostředků dostatečně nevyužil.
Odpůrce K. K. pouze uvedl, že k porušení zákona č. 247/1995 Sb., v projednávaném
případě nedošlo. Navrhovatel nebyl ze strany státních orgánů nikterak diskriminován a měl
volný přístup ke své propagaci; návrh tedy není opodstatněný.
Za volební kampaň poznamenanou nebývalou aktivitou politických stran
i nepolitických subjektů označil ve svém vyjádření volební kampaň před volbami
do Poslanecké sněmovny odpůrce V. F. Nevyváženost vysílání jak veřejnoprávních tak
soukromých sdělovacích prostředků měla přitom na rozhodování voličů významný vliv.
Závěrem konstatuje, že s natolik „kumulovanými neregulérními postupy“ se v rámci
předvolební kampaně ještě nikdy nesetkal. Součástí vyjádření tohoto odpůrce je i „Galérie
stran a politiků ve vybraných pořadech televizí a rozhlasu“, která statisticky dokládá počet
prezentací prezidenta republiky, členů vlády i předních představitelů relevantních politických
stran ve vybraných sdělovacích prostředcích.
III.
Nejvyšší správní soud si jako podklady pro projednání a rozhodnutí dané věci obstaral
v návrhu citovanou kompletní analýzu „Media Tenor“ sdružení Inno Vatio, která se týká
zpravodajství o politických stranách v době před volbami a na niž ve svém podání
navrhovatel odkazuje. Tato analýza, kterou zveřejnil internetový deník www.aktuálně.cz,
se věnovala prezentaci politických stran ve stranicky nezávislých celostátních denících,
zpravodajství celoplošných televizí a rozhlasové stanice Český rozhlas 1 v období
od 1. 4. 2006 do 2. 6. 2006. Vzhledem ke konkrétním námitkám navrhovatele jsou v rámci
projednávané věci stěžejní zejména závěry analýzy o tom, že média do značné míry přispěla
k posílení dvou nejsilnějších politických stran a svou prezentací, která volby představila
jako zásadní střet ČSSD a ODS, tím do značné míry znevýhodnila menší politické strany;
64 % výpovědí o politických stranách se totiž týkalo dvou shora uvedených nejsilnějších
politických konkurentů. Analýza se také věnuje míře pozitivního či negativního hodnocení
relevantních politických stran ve vybraných sdělovacích prostředcích, přičemž nejpodrobněji
hodnotí „mediální image“ SZ, jejíž jednoznačně pozitivní mediální profil byl posléze
vystřídán negativní prezentací zejména díky zprávám o vnitřní nejednotnosti této strany
a informacím o majetkových poměrech předsedy této strany; SZ byla podle této analýzy
ve zkoumaném období třetím nejčastěji prezentovaným subjektem.
Na základě výzvy Nejvyššího správního soudu se k návrhu vyjádřila také Česká
televize. Generální ředitel České televize shrnul zákonné povinnosti této televize,
přičemž uvedl, že její předvolební vysílání proběhlo v souladu nejen s §16 odst. 4 zákona
č. 247/1995 Sb., ale též se zákonem č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání (výslovně je zmiňován §31 odst. 3 tohoto zákona), zákonem
č. 483/1991 Sb., o České televizi, i Kodexem České televize).
Vysílání České televize nelze redukovat pouze na pořad OVM speciál,
neboť tato televize vysílala i další předvolební diskuse, včetně diskusí se zástupci
mimoparlamentních stran, a to např. v pořadech Události, komentáře a Dobré ráno
s Českou televizí. Prostor věnovaný jednotlivým subjektům přitom vycházel nejen za shora
uvedených právních předpisů, ale Česká televize vzala v úvahu i několik dalších hledisek
včetně aktuálních průzkumů volebních preferencí a výsledků posledních voleb do Poslanecké
sněmovny. Prostor věnovaný předvolebnímu a povolebnímu vysílání v roce 2006 byl čtyřikrát
větší než v roce 2002.
Česká televize poskytla soudu též „Závěrečnou zprávu o splnění povinností,
vyplývajících České televizi ze zákona č. 247/1995 Sb.“ Z této zprávy mimo jiné vplývá,
že 14 hodin vysílacího času určeného v souladu s §16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb.
všem kandidujícím politickým stranám, byl rozdělen do 12 bloků po 70 minutách členěných
na spoty v délce jedné a dvou minut. Na každý kandidující subjekt proto připadlo 33 minut
vysílacího času, který Česká televize rozdělila na 12 dvouminutových a 9 minutových spotů,
což umožnilo, aby alespoň jeden spot každého kandidujícího subjektu byl vysílán každý
den předvolební kampaně. Volební spoty stran v průměru sledovalo 1.1% osob starších 15 let.
Soud si k projednávání a rozhodnutí věci obstaral též dokumenty „Předvolební
a volební vysílání redakcí RZ ČT“ a na něj navazující „Volební pořady redakce zpravodajství
ČT“ a další dostupné podklady (http://www.ct24.cz/volby/). Z těchto podkladů zejména
vyplývá, že Česká televize odvysílala na kanále ČT 2 pořad OVM speciál ze všech
14 volebních krajů (21 hodin vysílacího času), přičemž hosty diskusí byli představitelé
kandidujících subjektů, jež byly vybírány podle klíče, který vycházel z předvolebního šetření
agentury SC&C v kombinaci s aktuálními průzkumy agentury STEM. V průměru pořad
OVM speciál sledovalo 5,8 % dospělých diváků.
Od 17. 4. 2006 do 7. 5. 2006 zařadila Česká televize na svém zpravodajském kanále
ČT 24 celkem 4 diskuze určené zástupcům neparlamentních stran (nedělní vydání OVM),
kteří byli do pořadu zváni podle abecedního klíče. Tyto diskuze, ve kterých nebyl navrhovatel
zastoupen, v průměru sledovalo 1,2% dospělých diváků s možností příjmu kanálu ČT 24.
Dne 14. 5. 2006 pak Česká televize odvysílala na kanále ČT 1 v rozsahu 2 hodiny
pořad OVM z Kongresového centra Praha, kde vystupovali představitelé pěti neparlamentních
stran, které měly podle aktuálního průzkumu šanci získat mandáty v Poslanecké sněmovně.
Tohoto pořadu, který sledovalo 4,9% dospělých diváků, se zástupkyně navrhovatele
zúčastnila.
Dne 21. 5. 2006 vystupovali v pořadu OVM z Kongresového centra Praha
představitelé subjektů zastoupených v Poslanecké sněmovně a dne 28. 5. 2006
již pouze předsedové ČSSD a ODS.
Všech 26 subjektů kandidujících do Poslanecké sněmovny také využilo možnost
zúčastnit se dvakrát přibližně 35 minutové diskuze v rámci pořadu Události, komentáře
vysílaného na kanále ČT 1; tyto diskuse v průměru sledovalo 3,2% dospělých diváků.
Představitelé všech kandidujících subjektů též dostali možnost představit svůj program
prostřednictvím prezentačního interview s moderátorem v rámci pořadu Dobré ráno s Českou
televizí, který vysílal kanál ČT 1 i zpravodajský kanál ČT 24. V čase vysílání uvedených
interview sledovalo tento pořad 0.9% dospělých diváků. Uvedený dokument také analyzoval
povolební vysílání České televize, ke kterému ovšem již Nejvyšší správní soud vzhledem
k námitkám v návrhu obsaženým již nepřihlížel.
IV.
Ačkoliv je rozhodování ve věcech volebních vázáno striktně stanovenými krátkými
lhůtami (§90 odst. 3 s. ř. s.), umožnil Nejvyšší správní soud v rámci ústavního imperativu
spravedlivého procesu všem účastníkům řízení podat k vyjádření odpůrců repliku,
případně vyjádřit se i k podkladům pro rozhodnutí, které si soud v dané věci opatřil.
Tohoto práva využil ovšem pouze navrhovatel, který ve své replice a vyjádření
k podkladům v prvé řadě konstatoval, že vyjádření Státní volební komise považuje
za alibistické, formalistické a bez jakékoliv právní a argumentační hodnoty k podanému
návrhu; z jeho vyjádření totiž nejsou vůbec zřejmé argumenty, které by odůvodnily
diskriminační chování České televize. Česká televize pak ve svém vyjádření v podstatě
potvrdila tvrzení navrhovatele o tom, že byl diskriminován. Pokud totiž Česká televize
nepozvala navrhovatele ani do jedné z diskuzí určených pro představitele neparlamentních
stran vysílaných na kanále ČT 24 od 17. 4. 2006 do 7. 5. 2006, musela již v té době
kalkulovat s tím, že zástupce navrhovatele pozve až do pořadu OVM z Kongresového centra
Praha dne 14. 5. 2006 a tudíž jej musela považovat za subjekt se šancí dostat se do Poslanecké
sněmovny. Tím ovšem Česká televize v podstatě sama zpochybnila výběr politických stran,
jejichž zástupci byli zváni do pořadu OVM speciál, ve kterém byl navrhovatel vynechán
právě z toho důvodu, „že nemá šanci dostat se do sněmovny“. Česká televize
se tak podle navrhovatele dostala do vlastní pasti několika odporujících si pravidel,
z nichž některá byla vyloženě diskriminační, některá nelogická, některá naopak preferenční,
a vytvořila tak nestandardní a zcela nerovné podmínky pro většinu kandidujících subjektů.
Závěrem své repliky pak navrhovatel rekapituluje, proč podle jeho názoru Česká televize
porušila ústavní pořádek, což doložil i odkazy na vybranou judikaturu Ústavního soudu.
Trvá na tom, aby Nejvyšší správní soud jeho návrhu vyhověl.
V.
Vzhledem k tomu, že návrh byl podán včas a je z něj seznatelné, co navrhovatel
namítá, navrhovatel je politickým hnutím, jehož kandidátní litiny byly pro volby
do Poslanecké sněmovny zaregistrovány ve všech volebních krajích, Nejvyšší správní soud
tento návrh meritorně projednal a rozhodl o něm.
Podle §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. návrh na neplatnost volby kandidáta
může podat navrhovatel, má-li zato, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem,
který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta.
Z čl. 22 Listiny se podává, že zákonná úprava všech politických práv a svobod
a jejich výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil
v demokratické společnosti. Čl. 5 Ústavy pak stanoví, že politický systém je založen
na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politickým stran respektujících základní
demokratické principy a odmítající násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.
Podle §31 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání,
je provozovatel vysílání povinen zajistit, aby ve zpravodajských a politicko-publicistických
pořadech bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti a zejména nebyla v celku vysílaného
programu jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě jejich
názory nebo názory jednotlivých skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich reálnému
postavení v politickém a společenském životě.
Jak vyplývá ze shora citovaného ustanovení §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb.,
neplatnost volby odpůrců 2) - 201) do Poslanecké sněmovny by mohl Nejvyšší správní soud
vyslovit pouze v případě, kdy by bylo prokázáno porušení některého ustanovení zákona
č. 247/1995 Sb. způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby těchto kandidátů. Nejvyšší
správní soud pro zjištění, zda byly naplněny shora uvedené podmínky citovaného ustanovení,
stanovil pro rozhodování návrhů ve volebních věcech algoritmus přezkumu
(srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2004, č. 354/2004 Sb. NSS),
ze kterého vyplývá, že návrh ve volební věci je důvodný pouze v případě, kdy dojde
nejen k porušení některého ustanovení příslušného volebního zákona (protizákonnosti),
ale musí existovat i vztah mezi takovou protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba
je napadena. Závěrečným krokem tohoto algoritmu pak musí být i zjištění, zda namítaná
protizákonnost byla natolik intenzivní, že vedla ke skutečně zásadnímu zpochybnění
(„zatemnění“) volebních výsledků. Všechny tyto podmínky tedy musí být splněny
kumulativně.
Zde považuje Nejvyšší správní soud ovšem zdůraznit, že zákonná úprava svojí
podstatou představuje konkretizaci ústavních norem, principů a hodnot. V daném případě
proto zákon č. 247/1995 Sb. blíže upravuje a provádí základní ústavní principy volebního
práva, vyplývající např. z čl. 5, 16, 18, 19 Ústavy a také z čl. 21, 22 Listiny. Ze stejného
důvodu čl. 20 Ústavy obsahuje ústavní zmocnění zákonodárci pro stanovení „dalších
podmínek výkonu volebního práva, organizace voleb a rozsahu soudního přezkumu“,
aniž by je tím zcela vyčerpal.
Lze tak učinit dílčí závěr, že zákonodárce je oprávněn vymezit rozsah soudního
přezkumu voleb a takovéto vymezení je pro soud závazné, neboť i pro soud platí základní
pravidlo právního státu, podle něhož státní orgán může činit pouze to, co mu zákon výslovně
dovoluje. Zákonné vymezení rozsahu soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny
je vymezeno především v ustanovení §87 zákona č. 247/1995 Sb. (dále viz §90, §93
soudního řádu správního), věcná a funkční příslušnost je určena ustanovením §88 stejného
zákona.
S ohledem na výše uvedené soud nicméně zároveň dovozuje, že výklad ustanovení
§87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. není možno provést tak, že kompetence soudu
přezkoumávat platnost volby kandidáta je omezena výhradně na porušení tohoto
(rozuměj volebního) zákona. Jakkoliv soud nezpochybňuje obsah a význam citovaného
ustanovení, je třeba ho vnímat v kontextu ústavně založené kompetence soudu provádět
soudní přezkum voleb (čl. 20 Ústavy) tak, že zákonodárci je svěřeno vymezení rozsahu
soudního přezkumu, tzn. vymezení konkrétních typů řízení, což ostatně Nejvyšší správní soud
plně respektuje. Z hlediska hmotněprávního je však úprava (zejména objektivního) volebního
práva rozptýlena do dalších zákonů. Vztáhnout ústavní zmocnění jen na zákon
č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR by bylo nepřípustným zúžením a omezením
tohoto základního práva plynoucího z čl. 21 a čl. 22 Listiny.
Pokud by totiž soudní přezkum byl omezen pouze a jedině na kontrolu dodržování
citovaného zákona a nemohl by zohlednit porušení právních předpisů jiných,
a to třeba i ve výrazně větší míře, byl by ve svých důsledcích smysl tohoto soudního
přezkumu zcela negován. Proto soud dospívá k závěru, že jeho - ústavně předvídanou
a zákonem založenou - kompetenci přezkoumat platnost volby kandidáta je nutno vykládat
tak, že kromě případů tvrzeného porušení relevantních ustanovení zákona č. 247/1995 Sb.
se vztahuje i na případy další. Okruh těchto dalších případů přitom není ostře ohraničený,
nýbrž je dán tou skutečností, že volební proces není přímo a nepřímo upraven zákonem
jediným, nýbrž celou řadou právních předpisů, a je tedy úkolem soudu citlivě zvážit,
které z případů protizákonnosti dosahují zásadní až dokonce ústavní intenzity tak, aby mohly
být brány za relevantní pro hodnocení regulérnosti voleb.
VI.
Rozhodující námitkou navrhovatele byla role České televize v předvolebním čase.
Na hromadné sdělovací prostředky, mezi něž Česká televize bezpochyby patří, skutečně
v době voleb dopadá požadavek legislativně specifikované nestrannosti, a to ze tří odlišných
a samostatně se projevujících zákonných zdrojů, z nichž první náleží v obdobné podobě
médiím veřejnoprávním i soukromoprávním, druhé dva pak pouze médiím veřejnoprávním,
konkrétně České televizi a Českému rozhlasu.
Prvním z těchto zdrojů, společným pro média veřejnoprávní i soukromoprávní,
je obecný požadavek vyváženosti, který platí pro všechny provozovatele rozhlasového
a televizního vysílání podle §31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání. Podle něj „provozovatel vysílání poskytuje objektivní a vyvážené
informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů. Názory nebo hodnotící komentáře musí
být odděleny od informací zpravodajského charakteru.“ Ve vztahu k České televizi,
coby veřejnoprávnímu médiu, tedy veřejnoprávní korporaci zřízené zákonem za účelem
poskytování služby veřejnosti tvorbou a šířením programů, resp. za účelem poskytování
objektivní a všestranné informace pro svobodné vytváření názorů, je pak tato povinnost
zopakována v ustanovení §2 odst. 2 písm. a) zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi.
Podle něj je jednou z povinností veřejné služby v oblasti televizního vysílání
také „poskytování objektivních, ověřených, ve svém celku vyvážených a všestranných
informací pro svobodné vytváření názorů.“ Totožnou formulaci lze nalézt pro srovnání
i v §2 odst. 2 písm. a) zákona č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu.
Požadavek vyváženosti dále stíhá specificky Českou televizi a Český rozhlas,
stejně jako případná jiná veřejnoprávní média (příkladem může posloužit typicky po internetu
vysílané Rádio Vnitro provozované Ministerstvem vnitra), ve zvláštní intenzitě právě
v předvolební době, jak vyplývá ze zásady vyváženosti a rovného přístupu kandidujících
subjektů v období volební kampaně do těchto médií.
Tato zásada je vyjádřena konkrétně ve vztahu k jednomu druhu komunikace
veřejnoprávních subjektů s občany v ustanovení §16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu
České republiky; v rovině obecné pak byla vyřčena zejména v nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 73/2004 ze dne 26. 1. 2005 (publ. pod č. 140/2005 Sb.), kde Ústavní soud uvedl
ve vztahu k přístupu do médií vlastněných územní samosprávou pravidlo, jež lze jistě
vztáhnout i na jiné mediálně aktivní veřejnoprávní korporace v obdobném postavení,
tedy i na Českou televizi: „Není pochyb o tom, že sdělovací prostředky, kterými disponují
územní samosprávné celky, i když nejde o úřední věstníky, na které se tiskový zákon
nevztahuje, podléhají z hlediska využití ve volební kampani přísnějším pravidlům,
než je tomu v případě vydavatelů, kteří jsou osobami soukromého práva. Neznamená
to sice jejich povinnost zajišťovat mechanicky stejný prostor pro jednotlivé kandidující strany
a osoby, i zde se však musí uplatnit pravidlo možnosti rovného "přístupu". Jiný postup by byl
v rozporu s pravidly volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy, a svobodné soutěže
politických sil podle čl. 22 Listiny. Pokud již zákonodárce použití takových sdělovacích
prostředků nezakazuje, musí být jejich využití pro účely volební agitace měřeno pravidly
rovnosti šancí a vydavatel nebo provozovatel takových sdělovacích prostředků musí zvážit,
zda je schopen respektování takového principu zajistit.“
Třetím zdrojem povinností pro Českou televizi je pak její specifická úloha subjektu,
jemuž je svěřen zvláštní úkol v rámci předvolební kampaně politických stran, politických
hnutí a koalic. Tento úkol je uveden v ustanovení §16 odst. 4 zákona o volbách
do Parlamentu České republiky: „Pro volby do Poslanecké sněmovny mají v době začínající
16 dnů a končící 48 hodin před zahájením voleb kandidující politické strany, politická hnutí
a koalice, jejichž kandidátní listina byla zaregistrována, vyhrazeno (v Českém rozhlase
celkem 14 hodin a) v České televizi celkem 14 hodin v rámci jejich vysílacích okruhů
bezplatně poskytnutého vysílacího času, který se rozdělí kandidujícím politickým stranám,
politickým hnutím a koalicím rovným dílem. Termíny vysílacích časů se určí losem.
Odpovědnost za obsah těchto pořadů mají politické strany, politická hnutí a koalice.“
Lze tak shrnout, že všechna média (bez ohledu na soukromoprávní či veřejnoprávní
povahu, byť formulace o objektivnosti a vyváženosti vysílání použitá zákonem o České
televizi a zákonem o Českém rozhlasu je poněkud odlišná od formulace použité zákonem
o provozování rozhlasového a televizního vysílání), regulovaná zákonem o provozování
rozhlasového a televizního vysílání, podléhají požadavku objektivnosti a vyváženosti
vysílání; všechna veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi provozovaná média
(bez ohledu na druh) podléhají zásadě vyváženosti a rovného přístupu kandidujících subjektů
v období volební kampaně; Česká televize a Český rozhlas pak nadto plní ještě specifický
úkol svěřený jim ustanovením §16 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu České republiky.
Tyto tři role přitom nelze mechanicky směšovat a požadavky vyplývající z jedné
z nich přenášet nepřiměřeně na ostatní. Zejména takto nelze požadavek absolutní rovnosti
rozložení poskytnutého času mezi všechny kandidující subjekty obsažený v §16 odst. 4
zákona o volbách do Parlamentu České republiky vztahovat na vysílání České televize
a Českého rozhlasu nad rámec oněch 14 hodin poskytnutých pro sebeprezentaci politických
stran, politických hnutí a jejich koalic tímto ustanovením, tím méně pak na ostatní média.
Česká televize a Český rozhlas totiž v rámci těchto 14 hodin na straně jedné a mimo
něj na straně druhé (zde pak obdobně s ostatními výše zmíněnými typy médií) vystupují
ve zcela odlišných pozicích a musejí se řídit ve svém rozhodování zcela odlišnými hledisky.
Při poskytování oněch 14 hodin jsou totiž Česká televize a Český rozhlas realizátory
veřejného subjektivního práva, které je přiznáno všem subjektům kandidujícím ve volbách,
jsou tedy vykonavateli volebního zákona a jako takoví – jako všechny ostatní veřejnoprávní
subjekty podílející se na přípravě voleb – musejí ke všem kandidujícím subjektům přistupovat
z hlediska naprosté rovnosti. To odpovídá rovnosti šancí všech kandidujících subjektů,
která plyne na ústavní rovině zejména z článku 5 Ústavy a článku 22 Listiny základních práv
a svobod a která sama implikuje na úrovni zákona o volbách do Parlamentu České republiky
několik práv, v míře jejichž poskytnutí si všechny kandidující subjekty musejí být naprosto
rovny, bez ohledu na jakákoliv kritéria určující jejich váhu v politickém či společenském
životě (předchozí volební výsledky, dosavadní zastoupení v zastupitelských sborech,
početnost členské základny apod.).
Soud si je přitom vědom skutečnosti, že volební spoty mají význam pouze omezený:
vysílají se v neatraktivním volebním čase, mají nízkou sledovanost, a názory v nich pronášené
nejsou podrobovány diskuzi, v níž by nedostatky, nepravdy apod. pronášené jedním
kandidujícím subjektem, mohly být korigovány kandidujícím subjektem jiným.
Lze tedy shrnout, že předpokladem skutečné soutěže politických stran je jejich
přístup k médiím, a to nejen ohledně možnosti prezentace vlastních názorů,
ale i co do možnosti účastnit se politických diskuzí s protivníky, a to – pokud jde o rádio
nebo televizi - ve vysílacích časech, v nichž reálně mohou ovlivňovat veřejné mínění,
jak bude ovšem dále zdůrazněno, v míře odpovídající jejich relevanci v politickém a vůbec
veřejném životě.
Nad rámec těchto 14 hodin v obou veřejnoprávních masmédiích pak tento požadavek
mechanické rovnosti mizí. Na jeho místo nastupuje požadavek vyváženosti a objektivnosti
(platný pro všechny provozovatele rozhlasového a televizního vysílání) a požadavek
přiměřeně rovného přístupu (pro všechna veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi
provozovaná média); zde již média nevystupují jako pouzí realizátoři zákonem striktně
definovaného práva, ale v celé úplnosti svého mediálního působení. To jim zároveň
již umožňuje přistupovat k jednotlivým kandidujícím subjektům nikoliv z pozice absolutní
rovnosti typické pro orgány podílející se na přípravě a průběhu voleb, nýbrž z pozice
odstupňované rovnosti.
Tento koncept je ostatně precizně vyjádřen ve srovnatelném prostředí úpravy
volebního systému ve Spolkové republice Německo, jak o tom svědčí i tamní odborná
literatura a judikatura, vycházející z tzv. odstupňované rovnosti šancí (abgestufte
Chancengleichheit). Podle této koncepce ze zásady rovnosti šancí politických
stran připuštěných k volbám plyne, že nemohou být vyloučeny z přístupu k rozhlasovému
a televiznímu vysílání s odkazem na to, že jsou nevýznamné nebo politicky škodlivé.
Tato zařízení totiž musí dát prostor všem tendencím.
Na straně druhé však zásada rovnosti soutěžních šancí stran neznamená, že všechny
tyto strany musí mít vymezen stejný vysílací čas pro volební agitaci (Wahlpropaganda,
Wahlwerbesendung, Wahlwerbespots). „Je ústavněprávně přípustné vyměřit vysílací časy
diferencovaně podle významu stran (odstupňovaná rovnost šancí), pokud malým a novým
stranám je dán k dispozici rovněž přiměřený vysílací čas (diferenciace na základě nezbytného
minima – „Grundsockel“)“ (W. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen
Bundestag – Kommentar zum Bundeswahlgesetz, 7. vyd., Carl Heymanns Verlag, 2002,
str. 120-121).
Za kritéria pro diferenciaci významu politických stran slouží např. délka existence
stran, jejich předchozí volební výsledky, počet členů, organizační struktura apod. (blíže
viz rozsudky německého Spolkového ústavního soudu např. BVerfGE 7, 99 – Sendezeit I,
BVerfGE 13, 204 – Sendezeit II). „Je úkolem vysílání v předvolebním období informovat
občany objektivně o rozdělení mezi nejvýznamnější politická, světonázorová a společenská
uskupení. Tato povinnost obsahové vyváženosti s sebou přináší rovněž to, že o politickém
uskupení, které se poprvé účastní nadregionálních voleb, je v rámci redakčního vysílání
podle všech pravidel zpravováno podstatně méně než o stranách, které sehrávají na základě
délky svého trvání, pevné organizace, parlamentního zastoupení nebo účasti ve vládách
Spolku nebo zemí větší roli v politické realitě; přesto mu musí být poskytnuta přiměřená
příležitost k vlastní sebeprezentaci“ (W. Schreiber, c. d., str. 122).
Z uvedených citací je patrné, že je nutno rozlišovat mezi dvěma typy informací
o politických stranách a hnutích, které média prezentují. Jednak jsou to případy volební
agitace, typicky volební spoty, v nichž se subjekty samy prezentují a rolí médií
je jen být fórem s rovnoprávně určeným prostorem, jednak je to vlastní zpravodajství
a publicistika, kde média samostatně rozhodují, v jakém rozsahu budou informovat
o subjektech, jejich lidech či programech, přičemž kritériem jim zde zůstává výše uvedený
požadavek objektivnosti a vyváženosti, kterou však nelze mechanicky zaměňovat za formální
rovnost. Není přitom bez zajímavosti zdůraznit, že citovaná judikatura (a omezení formální
rovnosti z ní plynoucí) se týká dokonce volební propagandy či agitace, tedy času,
který je v našich podmínkách skutečně bez jakýchkoliv korektivů formálně rovně rozdělen
mezi všechny kandidující subjekty. Tím spíše lze tedy tyto závěry vztáhnout na zpravodajství
a publicistiku v rámci předvolebního vysílání.
Z hlediska České televize, proti níž navrhovatel směřuje většinu ze svých námitek,
lze tak z konceptu odstupňované rovnosti odvodit pro rozvržení času poskytnutého
jednotlivým kandidujícím subjektům nad rámec 14 hodin přidělených na základě §16 odst. 4
zákona č. 247/1995 Sb. zejména dvě pravidla.
Za prvé musí každý kandidující subjekt dostat alespoň určitou minimální šanci
ke své prezentaci, tak aby byl naplněn požadavek jejich plurality. Toto pravidlo naplnila
Česká televize zejména tím, že každý kandidující subjekt měl možnost vystoupit v pořadu
„Události, komentáře“ v termínu od 15. do 26. května podle stanoveného harmonogramu
a také možnost vystoupit v pořadu „Dobré ráno s ČT z Prahy“ (viz informace na stránkách
ČT http://www.ct24.cz/volby/index_view.php?id=155956) .
Za druhé pak bylo potřebné, aby ČT (podobně jako Český rozhlas) postupovala
v souladu se zásadou odstupňované rovnosti při určování časové proporce celkového
zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání, zejména v pořadech
zpravodajských či v publicistických debatách, přiměřeně k jejich politickému
a společenskému významu. Bylo by tak nespravedlivé a nepřiměřené, zejména z hlediska
rovnosti přístupu vážícího veřejnoprávní média, například v situaci, kdy by byly volby
zejména soubojem dvou politických stran či bloků (jako je tomu například v poslední
době v Itálii), a některé z těchto stran či bloků by se dostalo viditelně méně prostoru
ve vysílání než subjektu druhému.
Není oproti tomu v rozporu s touto zásadou, pokud je například tradiční straně,
která má členskou základnu v řádu tisíců členů, je významně zastoupena v některé z komor
Parlamentu ČR a lze ji označit za zásadní stranu vládní či za zásadní stranu demokratické
opozice, poskytnut v těchto médiích, ať už ve zpravodajství či v publicistických debatách,
i výrazně větší prostor než straně zcela nové, s nepočetnou členskou základnou,
bez zastoupení v Parlamentu ČR. Opačné řešení, tedy vztažení naprosté rovnosti bez ohledu
na význam a váhu kandidujícího subjektu, by bylo i neproveditelné už proto, že někteří čelní
představitelé kandidujících subjektů jsou zároveň významnými ústavními činiteli
a je nerealistické například předpokládat, že by každý kandidující subjekt (v podmínkách
letošních voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR celkem 26 subjektů)
měl mít přidělen v médiích stejný časový prostor jako strana, jejímž členem je například
předseda vlády či předseda Senátu Parlamentu ČR, tedy lidé, kteří v médiích často vystupují
již z titulu svých funkcí.
Přitom i tomuto požadavku přiměřenosti při určování časové proporce zastoupení
jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání vzhledem k jejich politickému
a společenskému významu se Česká televize snažila v předvolebním období dostát. Vyplývá
to například z deklarace obsažené v Kodexu ČT, v jehož článku 6 (viz znění uvedené
na stránkách http://www.ceskatelevize.cz/ct/kodex/06.php) Česká televize deklaruje:
„6.1 Česká televize vytváří prostor pro pořady představující diskusní konfrontaci idejí,
myšlenek a konceptů vztahujících se k důležitým otázkám veřejného zájmu. Dramaturgie
diskusních pořadů musí brát na zřetel zkušenost, že téměř na každý problém mohou lidé
nahlížet z různých úhlů a že vývoji společnosti je vlastní názorový střet. Česká televize dbá,
aby hlavní názorové proudy sporu dostaly rovnoměrný prostor k vyjádření. Pokud to není
možné zajistit, musí roli kvalifikovaného oponenta sehrát moderátor nebo jím pozvaný host,
především uváděním protikladných v diskusi nezastoupených argumentů.
6.2 Naplňování čl. 6.1 předpokládá také vysílání diskusí politiků v rámci demokratické
soutěže politických stran a hnutí. Časový prostor, který je dán jednotlivým politickým stranám
a hnutím, musí být ve svém celku vyvážený. Vyváženost se posuzuje zejména podle váhy
jednotlivých politických stran v demokratické společnosti odvozené především z výsledků
voleb do hlavních orgánů zastupitelské demokracie. Zároveň je však třeba zajistit, aby poměr
mezi diskusními vystoupeními činitelů vládních stran a stran opozičních byl v souhrnu
poskytnutého prostoru přibližně vyrovnaný. Česká televize také vytváří podmínky
pro přiměřenou účast mimoparlamentních politických stran a hnutí v těchto diskusích.
...
6.8 Česká televize věnuje v programu zvláštní pozornost období před volbami
do hlavních orgánů zastupitelské demokracie včetně orgánů na úrovni obcí a měst. Podrobná
pravidla a plán předvolebního vysílání uveřejní co možná nejdříve, jak je to vzhledem
k oznámení termínu voleb a počtu kandidujících subjektů možné.“
Je tak sice možno navrhovateli přisvědčit v názoru, že míra zastoupení jednotlivých
kandidujících subjektů v médiích významně ovlivňuje jejich vnímání veřejností,
dokonce mu lze přisvědčit i v tom, že výše nastíněný a dvěma hlavními veřejnoprávními
masmédii akceptovaný přístup odstupňované rovnosti do určité míry pomáhá stabilizovat
rozložení voličské přízně, když je větší prostor v médiích poskytován zejména subjektům,
jež se dosud jevily z hlediska více kritérií jako významné, a to i svým zastoupením
v zastupitelských sborech, určeným výsledky minulých voleb do těchto sborů.
Na straně druhé není tato stabilizace či konzervace rozložení voličské přízně absolutní,
když je poskytování většího prostoru v médiích významnějším subjektům vyrovnáváno
poskytnutím alespoň minimálního prostoru i subjektům dosud nevýznamným,
a to i nad rámec zákonem stanovených 14 hodin v každém z těchto dvou médiích. Výsledný
přístup těchto dvou médií ke kandidujícím subjektům v předvolební době je tak možno
označit podle názoru soudu v obecné rovině za legitimní a spravedlivý.
Lze tak uzavřít, že zmiňovaný princip rovnosti je nutno vnímat ve dvojím významu:
jako rovnost kandidujících volebních stran a jako rovnost občanů. Přitom je patrno,
že absolutizace náhledu na rovnost kandidujících stran, vedoucí až k mechanickém trvání
na přidělování zcela stejného rozsahu vysílacího času i v pořadech, které si média připravují
samy, ve svých důsledcích porušuje princip občanské rovnosti, založený na myšlence zájmu
občanů na tom, aby byli informováni zejména o relevantních skutečnostech, majících dopad
na většinu z nich. Právě proto Nejvyšší správní soud považuje za nosný princip odstupňované
rovnosti, který se snaží nalézt řešení mezi oběma zmíněnými póly.
VII.
Na základě shora naznačených úvah soud zhodnotil obsah podaného návrhu.
Pokud jde o námitky směřující proti nerovnosti zastoupení jednotlivých politických
stran v televizních debatách, zde soud konstatuje, že již v jeho výše provedených obecných
úvahách bylo dostatečně prokázáno, že Česká televize svým postojem k rozvržení času
poskytnutého jednotlivým kandidujícím subjektům, nad rámec oněch 14 hodin rozděleným
rovným dílem mezi všechny kandidující subjekty podle §16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb.,
následovala výše rozebraný přístup odstupňované rovnosti a skutková situace,
s níž navrhovatel touto svou námitkou nesouhlasí, je v plném souladu s tímto přístupem.
Navrhovatel sám nevědomky popisuje tuto akceptovatelnou „odstupňovanost“, v souladu
s níž mohlo být nejvíce prostoru poskytnuto ODS a ČSSD, jež byly vnímány jako hlavní
rivalové v těchto volbách, méně již dalším stranám, jež se měly podle předvolebních
průzkumů dostat do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, a nejméně pak stranám ostatním.
Nejprve tedy Nejvyšší správní soud musel uvážit, zda v projednávané věci skutečně
Česká televize postupovala protiprávně, tady jinak řečeno, zda její předvolební vysílání
ve vztahu k navrhovateli proběhlo v souladu se zákonem č. 247/1995 Sb. či nikoliv.
Je zřejmé, že přichází do úvahy pouze porušení těch ustanovení, která souvisí s volební
kampaní; konkrétně se tedy jedná o §16 odst. 2, odst. 3 či odst. 4 tohoto zákona.
Z podkladů vyplývá, že svým povinnostem stanoveným v §16 odst. 4 zákona
č. 247/1995 Sb. ve vztahu k navrhovateli Česká televize bezezbytku dostála; ostatně
tuto skutečnost navrhovatel ve svém návrhu ani nikterak nezpochybňuje a stejně
tak jeho argumenty nesměřují ani k tomu, že by namítal porušení ustanovení §16 odst. 3
citovaného zákona.
Soud dále hodnotil, zda Česká televize svým postupem vůči navrhovateli neporušila
ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., který stanoví, že volební kampaň
musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických stranách,
nebo koalicích na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivě údaje.
Nezpochybnitelným faktem zůstává, že právní úprava volební kampaně v ČR
je velice kusá (srov. odůvodnění nálezu Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, č. 140/2005 Sb.)
a z toho důvodu nezbývá soudní moci než s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem
jednotlivých případům ustanovení právních předpisů souvisejících s volební kampaní
podrobněji vykládat. Ústavní soud tak například právě ve vztahu k poctivosti a čestnosti
volební kampaně rozlišil subjektivní a objektivní porušení volební kampaně „Lze souhlasit
s tím, že – institucionálně vzato – by obvykle nebylo na místě soustředit se výhradně
na otázku, zda to byl toliko kandidát (politická strana), jenž uvedené ustanovení (§16 odst. 2
zákona č. 247/1995 Sb., pozn. Nejvyššího správního soudu) porušil. Na druhé straně
však lze stěží zcela důsledně akceptovat striktně objektivní kritérium a ignorovat skutečnost,
že kandidátka v posuzovaném případě porušení pravidel volebního boje subjektivně
nezpůsobila. Opačný výklad by zákonitě vedl k tomu, že by kterýkoli subjekt mohl docílit
neplatnosti volby jakéhokoli kandidáta zcela bez jeho přičinění, což by - in eventum - mohlo
volby výrazně narušit“ (nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 1999, č. 70/1999 Sb.).
Koncept takto extenzivněji vykládaného porušení poctivosti a čestnosti volební
kampaně lze přitom podle názoru soudu aplikovat i na projednávanou věc. Nejen tedy političtí
konkurenti, ale právě i Česká televize by za určitých okolností mohla (byť i neúmyslně)
poctivost a čestnost volební kampaně narušit. Nebezpečí, že by kterýkoliv subjekt mohl
tímto způsobem dosáhnout neplatnosti volby kteréhokoliv kandidáta v této souvislosti
nepřichází do úvahy, neboť Česká televize rozhodně není „kterýmkoliv subjektem“,
nýbrž veřejnoprávním médiem se specifickým postavením, na který, jak navrhovatel správně
uvádí, klade zákon č. 483/1991 Sb. či Kodex ČT zvýšené nároky právě i ve vztahu
k předvolebnímu vysílání.
Navrhovatel ve svém návrhu argumentuje zejména tím, že Česká televize jej společně
s dalšími menšími kandidujícími subjekty diskriminovala v přístupu do jejího předvolebního
vysílání, čímž hrubě porušila ústavní pořádek České republiky. Ačkoliv přímá aplikace
a konkretizace základních práv a svobod v našem právním řádu patří ke sporným otázkám,
na které teorie nehledí zcela jednotně, nelze pochybovat o tom, že čl. 22 Listiny ve spojení
s čl. 5 Ústavy, na které navrhovatel odkazuje zejména, se lze dovolávat přímo bez další
zákonné konkretizace; takový postup (tedy zákonná konkretizace) je nezbytný jen v případě
práv a svobod uvedených v čl. 41 odst. 1 Listiny.
Média jako televize, rozhlas či tisk patří v současnosti bezesporu mezi nejdůležitější
(byť ne jediné) nástroje, jimiž se utváří veřejné mínění; to platí jak pro běžný každodenní
život (srov. např. působení reklamy), tak i pro předvolební období, v němž se v rámci volební
kampaně snaží kandidující politické strany přesvědčit potenciální voliče o přednostech
volebního programu, s nímž přicházejí, a naopak o záporech řešení předkládaných
jejich politickými soky. Na utváření veřejného mínění působí nejenom samotné strany,
ale i jejich podporovatelé, političtí komentátoři atd.; výraznou roli v tomto směru hrají i různé
publicistické, ale též zpravodajské pořady. K tomu, aby kandidující politická strana měla
v současných společenských podmínkách naději relevantně vstoupit do volebního klání
se svými politickými soupeři, a aby tedy vůbec mohla ovlivňovat veřejné mínění
ve svůj prospěch, je naprosto nezbytné, aby měla přístup k médiím, v nichž by mohla
prezentovat svůj volební program, své postoje k aktuálním i dlouhodobým tématům,
a aby mohla o těchto problémech diskutovat před zraky voličů se zástupci jiných
kandidujících politických stran; možnost diskuze a její vnímání voliči má v tomto směru
nezastupitelnou úlohu, neboť umožňuje bezprostřední vnímání aktérů potencionálními voliči.
Roli České televize a médií vůbec však není radno přeceňovat. Je totiž zřejmé,
že i přes svoji pozici je veřejnoprávní televize pouze jedním z mnoha hromadných
sdělovacích prostředků, které působí na voliče a mohou tak eventuelně výsledek volby
ovlivnit. Ostatně společnost a její členové si už zvykli na život v mediálním (často virtuálním)
světě do té míry, že působení médií všeho druhu, byť intenzivní, nemusí být rozhodujícím
faktorem ovlivňujícím jejich chování. Na rozdíl od doby totalitní minulosti, kdy média byla
jednak přísně kontrolována co do obsahu sdělovaných informací, jednak lidé převážně neměli
k dispozici alternativní zdroje informací, působí nyní sdělovací prostředky v demokratické
společnosti v prostředí svobody projevu a názorové plurality. I když jistě není třeba mít
vždy iluze o úplnosti, pravdivosti a poctivosti sdělovaných informací, podstatné je,
že každý může mít k dispozici alternativní informace reagující a případně vyvažující i údaje
postrádající potřebnou vyváženost. Jestliže lidé v konfrontaci s mediálním působením,
velmi často komerčního obsahu (reklama na výrobky či služby), jsou schopni
orientace a činí nesrovnatelně důležitější a mnohdy zásadní životní rozhodnutí v oblasti
svého osobního, rodinného, pracovního života, bydlení, vzdělání, financí apod.,
bylo by hrubým podceněním jejich rozumové a mravní úrovně, pokud by rozhodování
o uplatnění a obsahu jednoho ze základních politických práv (zde aktivního volebního práva),
bylo převážně či dokonce výlučně ovlivněno obsahem předvolebního vysílání některého
z hromadných sdělovacích prostředků, resp. pokud by volební výsledek jakéhokoliv kandidáta
byl zpochybňován právě poukazem na (nekorektní) působení médií.
Nelze také přehlédnout, že v soutěži politických sil jsou k dispozici i další účinné
prostředky a soutěžitelé je využívají. Jde např. o různé kontaktní formy (mítinky, předvolební
setkání, letáky, placená inzerce, billboardy...). Účinnou formou přesvědčování voličů bývá
také poukaz na splněné volební sliby v předchozích volbách, úspěchy na komunální či krajské
úrovni, apod.
Svobodná soutěž politických sil (čl. 22 Listiny), jejíž jednou z forem je právě i volná
soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy) je „založena především na tom, že se všechny politické
subjekty řídí stejnými předem stanovenými pravidly, která vycházejí právě z těchto základních
principů.“ (nález Ústavního soudu ze dne 27. 2. 2001, č. 98/2001 Sb.). Z výše uvedeného
tedy plyne, že bylo i povinností České televize předem stanovit pro své předvolební vysílání
jasná pravidla, která by odpovídala shora citovaným ústavním principům.
Nejvyšší správní soud si je pochopitelně vědom toho, že případnému požadavku
na absolutně (mechanicky) rovný přístup do předvolebního vysílání vyjma vysílacího času
podle §16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. nelze nikdy zcela plně vyhovět; ostatně
takový požadavek ani navrhovatel ve svém podání nevznáší. Shora citovaná německá odborná
literatura v této souvislosti vychází z konceptu tzv. odstupňované rovnosti šancí ve spojení
s principem alespoň minimální šance pro kandidující subjekty se veřejně ve veřejnoprávních
médiích prezentovat. Jinak řečeno, na půdorysu naší právní úpravy, nad rámec vysílacího času
garantovaného ve stejné výši všem kandidujícím subjektům podle §16 odst. 4 zákona
č. 247/995 Sb., je z hlediska ústavního práva přípustné, ovšem za dodržení shora uvedených
ústavních principů, vyměřit další vysílací časy i v rámci veřejnoprávních médií stranám
diferencovaně podle jejich významu. Ze stejného konceptu ostatně vychází ve své judikatuře
ve věci státního financování politických stran též Ústavní soud; stát stranám poskytuje
finanční prostředky nikoliv na základně principu absolutní (objektivní) rovnosti,
nýbrž s ohledem na jejich úspěch ve volbách (srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 2. 2001
publikovaný pod č. 98/2001 Sb.)
Celkově soud hodnotil přístup České televize jako vyvážený. Je třeba zdůraznit,
že televize, vědoma si svého veřejnoprávního postavení, předem stanovila kritéria,
jimiž se hodlala následně řídit v koncepci dramaturgie předvolebního vysílání,
a to kromě povinných volebních spotů, především ve svém zpravodajství a aktuální
publicistice. Co je důležité, tato kritéria a jejich postupné naplňování, televize vzápětí
zveřejnila a pravidelně aktualizovala. To platí jak o projektu předvolebních výzkumů
(kombinace vstupního, velmi reprezentativního výzkumu a bleskových výzkumů
v jednotlivých volebních krajích aktuálně v konfrontaci s následným regionálně
koncipovaným pořadem OVM speciál vysílaným z jednotlivých volebních krajů.
Své předvolební zpravodajství a publicistiku neomezila jen na tradiční vysílací formáty,
nýbrž nabídla vysílací prostor i v dalších pořadech (předvolební OVM vysílané
živě z Kongresového centra v Praze, již zmíněné OVM speciál, speciální vydání pořadu
Události, komentáře, Dobré ráno s ČT z Prahy).
Protiprávnost postupu České televize neshledal ve vztahu k navrhovateli Nejvyšší
správní soud ani v případě jím zvlášť zmiňovaného pořadu OVM speciál. Jak vyplývá
z podkladů, byly do tohoto pořadu zvány kandidující subjekty podle klíče „který vycházel
z předvolebního šetření agentury SC&C v kombinaci a aktuálními průzkumy agentury
STEM.“ Česká televize tak do tohoto pořadu zvala pouze subjekty, které měly největší šanci
získat mandáty v Poslanecké sněmovně. To, že navrhovatel mezi nimi vždy nebyl, odpovídalo
výsledkům vyšlým z průniku obou zpracovaných výzkumů.
Soudu pochopitelně nepřísluší hodnotit relevanci předvolebních výzkumů obecně
ani ve vztahu ke jmenovaným agenturám. Stanovení kritéria pro přístup do jejího
předvolebního vysílání je plně ponecháno na České televizi; Nejvyšší správní soud
k tomu nicméně podotýká, že zvát kandidující subjekty do předvolebního vysílání
pouze na základě jednoho kritéria, navíc založeného výhradně na předvolebních výzkumech,
byť poměrně reprezentativních, v souladu s ústavními imperativy svobodné soutěže
politických sil respektive volné soutěže politických stran být nemusí. V rámci zachování
plurality názorů ve společnosti je nezbytné, aby Česká televize stanovila nejen více kritérií,
ale i kritérií takových, která by byla nastavena pokud možno na předvídatelném základě
a odrážela by skutečnou relevanci kandidujících subjektů v daném volebním kraji.
V této souvislost lze přiměřeně znovu odkázat na přístup německého Spolkového
ústavního soudu (srov. Schreiber, W.: c. d. str. 120, 122.), který přiznává politickým stranám
nárok zapojit se do redakčně sestaveného vysílání – ať již jde o veřejnoprávní
či soukromoprávní stanice –, pokud jde o pořady, které mají přímý vliv na volební
rozhodování, jako např. nejrůznější volební diskuse, duely, talk show apod. Politické strany
však nemají k dispozici rovnocenný čas, nýbrž jejich účast je odstupňovaná. Při jinak zásadně
svobodné tvorbě těchto pořadů musí redakce přihlížet k tomu, jakou roli ve skutečnosti
hrají politické strany, a to především s ohledem na dobu jejich existence, pevnost
jejich organizace, parlamentní zastoupení nebo účast ve spolkové vládě nebo (v podmínkách
federativního německého státu) v zemských vládách. V této souvislosti je nutno poukázat
na podobně stanovená kritéria významu stran v souvislosti s volební propagandou:
zde se výslovně vylučuje, aby kritériem, na základě něhož se stanoví přístup k vysílacímu
času, byly pouze volební prognózy.
Konečně k námitce navrhovatele, že metoda přepočítávání odevzdaných hlasů
pro jednotlivé kandidující subjekty na mandáty je protiústavní, Nejvyšší správní soud
závěrem pouze poznamenává, že stávající volební systém pro volby do Poslanecké sněmovny
již prošel několikerým „testem ústavnosti“ ze strany Ústavního soudu, tedy orgánu,
který je podle čl. 87 odst. 1 písm. a) k rušení zákonů nebo jejich částí, jsou-li v rozporu
s ústavním pořádkem, výslovně zmocněn (srov. zejména nálezy Ústavního soudu ze dne
2. 4. 1997 č. 88/1997 Sb. a ze dne 24. 1. 2001 publikovaný pod č. 64/2001 Sb.). V současné
době se tedy volby do Poslanecké sněmovny v České republice konají v souladu s čl. 18
odst. 1 Ústavy podle zásad poměrného zastoupení za použití tzv. d´Hondtova volebního
dělitele.
VIII.
Stejně jako proporcionální volební systémy v ostatních zemích, obsahuje i systém
pro volby do Poslanecké sněmovny v České republice některé většinové prvky,
tedy jinak řečeno, volební zákonodárství musí i v případě proporcionálního volebního
systému vždy do určité míry preferovat princip integrace politického systému před principem
jeho přílišné diferenciace. Vyjma uvedeného volebního dělitele lze klíčové většinové
(integrační) prvky volebního systému pro volby do Poslanecké sněmovny spatřovat
též v rozdělení ČR pro účely těchto voleb na 14 volebních krajů a v 5% umělé uzavírací
klauzuli umožňující kandidujícím subjektům postup do tzv. skrutinia. I když například
nestejnou velikost jednotlivých volebních krajů je možno považovat za do určité míry
problematickou a spornou část současného volebního systému pro volby do Poslanecké
sněmovny, není podle Nejvyššího správního soudu pochyb o tom, že tato právní úprava vliv
na platnost volby odpůrců 2) - 201) neměla a ani mít nemohla. V podrobnostech lze odkázat
na rozhodnutí tohoto soudu ze dne 29. 6. 2006, sp. zn. Vol 50/2006, www.nssoud.cz, kde byl
proveden důkladný rozbor kritizované právní úpravy.
IX.
Nejvyšší správní soud tedy ze všech shora uvedených důvodů uzavřel, že v dané věci
nedošlo k porušení ani zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR, ani jiných
zákonů sloužících k podrobnější úpravě volebního práva ve smyslu čl. 5 Ústavy a čl. 21
a čl. 22 Listiny, a proto návrh politického hnutí NEZÁVISLÍ posoudil jako nedůvodný
a zamítl jej.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §93 odst. 4 s. ř. s., podle něhož ve věcech
volebních žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. července 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu