ECLI:CZ:NS:2011:28.CDO.196.2009.1
sp. zn. 28 Cdo 196/2009-76
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a soudců JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., a Mgr. Petra Krause ve věci žalobců a) PaeDr. P. K., a b) PhDr. P. K., zastoupených JUDr. Petrem Oehmem, advokátem se sídlem v Praze 5, Plzeňská 4, proti žalované České republice – Ministerstvu financí , se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o zaplacení 1,304.338,80 Kč s příslušenstvím , vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 22 C 172/2004, o dovolání žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. září 2007, č. j. 69 Co 257/2007-63, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. září 2007, č. j. 69 Co 257/2007-63, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 29. ledna 2007, č. j. 22 C 172/2004-48, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobci jako podíloví spoluvlastníci domu č.p. 127 v Praze 1 se domáhají po státu náhrady škody, ušlého zisku ve výši rozdílu mezi smluvním nájemným, jehož mohli dosáhnout při pronájmu bytů v domě ve svém vlastnictví, a inkasovaným nájemným tzv. regulovaným, nebýt dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu ČR spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu o jednostranném zvyšování nájemného.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5. září 2007, č. j. 69 Co 257/2007-63, potvrdil rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 29. ledna 2007 (nesprávně datovaný 29. lednem 2009) ve výroku I, jímž byla ve věci samé žaloba o zaplacení částky 1,304.338,80 Kč se specifikovaným úrokem z prodlení zamítnuta; změnil jej pouze ve výroku o náhradě nákladů řízení a současně rozhodl i o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II). Uplatněný nárok posoudil podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“). Uzavřel, že právo na náhradu škody žalobci nemají, neboť v okolnosti, že se po zrušení předpisů o regulaci nájemného Ústavním soudem nezdařilo dosáhnout politické shody k přijetí zákona o nájemném (předpokládaného v ustanovení §696 odst. 1 obč. zák.), nelze spatřovat nečinnost státu představující nesprávný úřední postup ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. S odkazem na judikaturu soudů vyšších stupňů odvolací soud dovodil, že nepřijetí zákona (a proces přijímání zákonů a hlasování o nich vůbec) Parlamentem ČR není nesprávným úředním postupem. Dospěl proto k závěru, že žalobci uplatněné právo ze zákona č. 82/1998 Sb. nevyplývá a oporu pro něj přiznán nelze nalézt ani v obecném předpise, zákoně č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obč. zák.“), nelze-li věc podřadit ani pod ustanovení o obecné odpovědnosti za škodu způsobenou zaviněným porušením právní povinnosti (§420 obč. zák.).
Proti rozsudku odvolacího soudu podali žalobci dovolání. Co do jeho přípustnosti odkázali na ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., co do důvodů měli za to, že rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci (§241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.). Konkrétně namítali, že odvolací soud se nevypořádal s jejich právní argumentací a uplatněnými námitkami, omezil-li se pouze na stručné konstatování, že nárok lze posuzovat pouze jako právo na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., a že předpoklady pro vznik odpovědnosti státu za škodu zde chybí. Tak ovšem věc – dle názoru žalobců – nestojí, neboť odpovědnost za vniklou majetkovou újmu může být zvažována i podle obecného předpisu, občanského zákoníku. Otázky zásadního právního významu spatřovali žalobci v posouzení, zda nepřijetí zákona Parlamentem ČR, představující kvalifikovanou nečinnost státu, zakládá nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. a zda nepřiznání nároku na náhradu škody za daných okolností není porušením článku 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Odvolacímu soudu také vytýkali, že nerespektoval závěry přijaté Ústavním soudem zejména v rozhodnutích sp. zn. Pl. ÚS 20/05, I. ÚS 489/05 a I. ÚS 717/05. Setrvali v přesvědčení, že stát musí nést odpovědnost i za škodu, která vznikla v důsledku nečinnosti moci zákonodárné, nerespektující rozhodnutí Ústavního soudu; přitom se znovu dovolávali článku 36 Listiny základních práv a svobod a článku 5 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Navrhli, aby rozsudky soudů obou stupňů byly zrušeny a věc byla vrácena soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) věc projednal podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 30. 6. 2009, neboť dovoláním je napaden rozsudek odvolacího soudu, který byl vydán před 1. 7. 2009 (srov. článek II, bod 12 zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů a další související zákony). Po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnými osobami (účastníky řízení), zastoupenými advokátem (§241 odst. 1 o. s. ř.) a ve lhůtě stanovené §240 odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval otázkou přípustnosti dovolání.
Jelikož rozsudkem odvolacího soudu byl rozsudek soudu prvního stupně ve věci samé potvrzen a nejde ani o případ skryté diformity rozhodnutí ve smyslu §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. (již proto, že soudem prvního stupně nebyl vydán rozsudek, který by byl odvolacím soudem zrušen), může být dovolání přípustné jen při splnění předpokladů uvedených v ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., tedy má-li rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam.
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem.
V posuzované věci rozsudek odvolacího soudu spočívá na právním závěru, že nečinnost zákonodárného orgánu státu nemůže být považována za nesprávný úřední postup podle §13 zákona č. 82/1998 Sb a že zde není ani jiný právní předpis, který by zakládal právo na náhradu majetkové újmy, jež měla žalobcům vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu ČR spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu o jednostranném zvyšování nájemného z bytu.
Otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem ČR v dané oblasti nezakládá nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě vyřešena, s poukazem na články 15, 23 odst. 3 a 26 Ústavy České republiky. Nejvyšší soud při jejím řešení vyslovil závěr, že „proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu Parlamentu České republiky není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 7. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3305/2007; rozsudek ze dne 27. 1. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3792/2009; nebo rozsudek ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2660/2009). Na řečeném nic nezměnil ani nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění in fine se uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy; proto ji podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“ (obdobně v nálezech č. 528/2002 Sb. a č. 84/2003 Sb.). Nelze totiž dovozovat, že by tímto Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že takovou pravomocí Ústavní soud nadán není (podle článku 87 odst. 1 písm. a/ a b/ Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem). Jelikož nepřijetí zákona Parlamentem České republiky není nesprávným úředním postupem, nelze uvažovat ani o případném narušení dělby moci vydáním soudního rozhodnutí, které by toto jednání za nesprávný úřední postup označilo (shodně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 2. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2953/2008).
Právní názor odvolacího soudu, podle nějž nebyl pro vznik odpovědnosti státu za škodu splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je tedy správný a ostatně vyplývá i z posléze vydaného stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, publikovaného pod č. 136/2009 Sb. V něm ovšem Ústavní soud dospěl k závěru, že „žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu (opírající se o zákon č. 82/1998 Sb.), jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu ČR spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska práva vlastníka na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. V tomto smyslu jsou obecné soudy povinny účastníkům řízení poskytnou procesní prostor, aby se tito mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo“.
Závěr vyslovený Ústavním soudem ve shora citovaném rozhodnutí byl reflektován i v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu, jak plyne z odůvodnění rozsudku tohoto soudu ze dne 11. 2. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2953/2008 (veřejnosti dostupném na webových stránkách www.nsoud.cz ), na které Nejvyšší soud i v nyní posuzované věci odkazuje.
S přihlédnutím k citované judikatuře Ústavního soudu a Nejvyššího soudu, s níž se právní posouzení věci odvolacím soudem zřetelně rozchází, shledal Nejvyšší soud v posuzované věci dovolání žalobců přípustným (§237 odst. 1 písm. c/ o. s. ř.) a současně –neshledávaje důvod k opuštění ustálené judikatury – i opodstatněným; proto rozsudek odvolacího soudu bez nařízení jednání (§243a odst. 1 věty první o. s. ř.) zrušil (§243b odst. 2 in fine o. s. ř.). Jelikož důvody, pro které byl tento rozsudek zrušen, platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243b odst. 3 věty druhé o. s. ř.).
Právní názor vyslovený Nejvyšším soudem v tomto rozsudku je pro soudy nižších stupňů v dalším řízení závazný (§243d odst. 1, §226 odst. 1 o. s. ř.).
V novém rozhodnutí o věci bude rozhodnuto i o náhradě nákladů dovolacího řízení (243d odst. 1 věty druhé o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 5. dubna 2011
JUDr. Ludvík David, CSc., v. r.
předseda senátu