ECLI:CZ:NS:2012:28.CDO.3536.2011.1
sp. zn. 28 Cdo 3536/2011
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Petra Krause a soudců JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a JUDr. Josefa Rakovského ve věci žalobce Ing. M. K. , bytem v H., zastoupeného JUDr. Jiřím Rakem, advokátem se sídlem v Kopřivnici, Štefánikova 58/31, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 6, o zaplacení 7.246.735,- Kč s příslušenstvím , vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 60 C 53/2008, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. května 2011, č. j. 51 Co 47/2011-152, takto:
I. Dovolání se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Shora označeným rozsudkem Městský soud v Praze (dále též jako „odvolací soud“) potvrdil rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 2. září 2010, č. j. 60 C 53/2008-102, jímž byla zamítnuta žaloba, kterou se žalobce domáhá po žalované zaplacení částky 7.246.735,- Kč (výrok I); změněn byl rozsudek toliko ve výroku o náhradě nákladů řízení (výrok II) a současně bylo rozhodnuto o nákladech odvolacího řízení (výrok III).
Odvolací soud vyšel ze zjištění, že žalobce na podkladě rozhodnutí Městského úřadu H. (dále jen „stavební úřad“) ze dne 7. 5. 2001 realizoval stavební úpravy, jež měly vést ke změně nebytových prostor v domě v H. na penzion s půdní vestavbou. Během přestavby těchto nebytových prostor, dne 10. 3. 2003, žalobce požádal stavební úřad o povolení změny stavby před jejím dokončením (jež se však nevztahovala k půdní vestavbě, s níž v dané době nebylo započato). Po provedeném místním šetření dne 4. 4. 2003 vydal stavební úřad pokyn k ukončení stavebních prací [§102 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů – dále jen „StavZ“] a dne 7. 4. 2003 vydal rozhodnutí č. j. SÚ 6302/2003-DEM-29764, jímž zastavil řízení o změně stavby před jejím dokončením, zahájené na podkladě žalobcovy žádosti ze dne 10. 3. 2003, jelikož při místním šetření zjistil, že změna nebytových prostor na penzion je realizována v rozporu s vydaným stavebním povolením. Rozhodnutím ze dne 30. 4. 2003 pak stavení úřad zahájil řízení o odstranění stavby [§88 odst. 1 písm. b) StavZ]. Žalobce však 15. 5. 2003 požádal o vydání dodatečného povolení stavby a této jeho žádosti stavební úřad vyhověl rozhodnutím ze dne 9. 6. 2003; jím dodatečně povolil stavbu spočívající ve změně nebytových prostor domu č. p. 384 na penzion, s tím, že ke změně půdní vestavby je třeba samostatného stavebního povolení. O jeho vydání žalobce požádal až po provedení dispozičních změn v podkroví a této jeho žádosti vyhověl stavební úřad rozhodnutím ze dne 25. 9. 2007.
Žalobce tvrdí, že postupem stavebního úřadu mu vznikla škoda, ušlý zisk, coby důsledek stavebním úřadem vydaných rozhodnutí, jakož i průtahů ve stavebním řízení, neboť při obvyklém běhu událostí mohl by půdní vestavbu dokončit dříve a dosáhnout výtěžku z jejího pronajímání.
Uplatněný nárok odvolací soud posoudil podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“). Dospěl k závěru, že žalobcem vylíčená majetková újma nemohla být důsledkem rozhodnutí vydaných stavebním úřadem dne 7. 4. 2003 a 9. 6. 2003 a žalobci tak nevznikl nárok na náhradu škody způsobené rozhodnutím (§5 písm. a/, §8 zákona č. 82/1998 Sb.). Již proto, že podmínkou vzniku nároku na náhradu škody je změna nebo zrušení rozhodnutí příslušným orgánem pro jeho nezákonnost (§8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.). K tomu však v dané věci nedošlo. Označená rozhodnutí stavebního úřadu (jež označuje za nezákonná) žalobce opravnými prostředky nenapadl a ta ani z jiného podnětu změněna či zrušena nebyla.
Odvolací soud také dovodil, že nejde ani o případ nesprávného úředního postupu ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. (za něž žalobce pokládá okolnost, že po zrušení stavebního povolení rozhodnutím ze dne 7. 4. 2003 vydal stavební úřad dodatečné povolení půdní vestavby až 25. 9. 2007). Stran této okolnosti odvolací soud poukázal na zjištění, že rozhodnutím ze dne 7. 4. 2003 došlo toliko k zastavení řízení o žalobcově žádosti ze dne 10. 3. 2003, kterou žádal o povolení změny stavby před jejím dokončením. Stavební povolení (rozhodnutí ze dne 7. 5. 2001) jím nebylo dotčeno a žalobce nadále opravňovalo k realizaci půdní vestavby. Rozhodnutím ze dne 25. 9. 2007 stavební úřad pouze reagoval na žalobcovu žádost o povolení změny stavby podkroví, vyvolané tím, že oproti dokumentaci, jež byla podkladem k vydání stavebního povolení ze dne 7. 5. 2001, došlo při stavbě k dispozičním změnám v uspořádání podkroví. Nesprávný úřední postup odvolací soud neshledal ani v postupu stavebního úřadu při opatřování plné moci osoby zastupující žalobce ve stavebním řízení, po jejímž obdržení stavební úřad pokračoval v řízení a nedopustil se v něm průtahů. K uvedenému pak odvolací soud dodal, že v dané věci není dána ani příčinná souvislost mezi namítaným nesprávným postupem stavebního úřadu ve stavebním řízení a žalobcem vylíčenou majetkovou újmou.
Proti rozsudku odvolacího soudu, výroku I o věci samé, podal žalobce dovolání. Co do jeho přípustnosti odkázal na ustanovení §237 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“), co do důvodů má za to, že rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci (§241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.). Namítá, že na rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 7. 4. 2003 a 9. 6. 2003 je třeba pohlížet jako rozhodnutí, jež jsou nezákonná „sama o sobě“, neboť byla očividně vydána v rozporu se zákonem a není třeba, aby byla pro nezákonnost změněna či zrušena. Tvrdí, že stavební řízení trpělo průtahy, jež představují nesprávný úřední postup (§13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.), jestliže od dubna 2003, kdy mu stavební úřad uložil ukončit stavební práce a vzápětí stavební řízení zastavil, byl až do 25. 9. 2007, kdy žalobci vydal stavební povolení na provedení půdní vestavby, zcela nečinný. Závěr odvolacího soudu, že půdní vestavbu mohl realizovat již na základě stavebního povolení ze dne 7. 5. 2001, pokládá žalobce za nesprávný. Přitom nesouhlasí ani se závěrem, že mezi (jím tvrzeným) nesprávným úředním postupem a vylíčenou majetkovou újmou vztah příčiny a následku není. Navrhl, aby Nejvyšší soud zrušil rozsudky soudů obou stupňů a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná považuje napadený rozsudek za správný a navrhla, aby dovolání bylo zamítnuto.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) postupoval v řízení o dovolání podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 7. 2009, neboť dovoláním je napaden rozsudek odvolacího soudu, který byl vydán po 30. 6. 2009 (srov. článek II, bod 12 zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů a další související zákony). Po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení), zastoupenou advokátem (§241 odst. 1 o. s. ř.) a ve lhůtě stanovené §240 odst. 1 o. s. ř., se zabýval otázkou přípustnosti dovolání.
Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§236 odst. 1 o. s. ř.).
Dovolání je přípustné proti rozsudku odvolacího soudu, jímž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé (§237 odst. 1 písm. a/ o. s. ř.), nebo jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým tento soud rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil (§237 odst. 1 písm. b/ o. s. ř.), anebo jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam (§237 odst. 1 písm. c/ o. s. ř.).
Jelikož rozsudkem odvolacího soudu byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen a nejde o případ přípustnosti dovolání podle ustanovení §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. (již proto, že soudem prvního stupně nebyl dříve vydán rozsudek, jenž by byl odvolacím soudem zrušen), může být dovolání přípustné jen při splnění předpokladů uvedených v ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., tedy má-li rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam.
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je soudy rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak; k okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle §241a odst. 2 písm. a) a §241a odst. 3 o. s. ř. se přitom nepřihlíží (§237 odst. 3 o. s. ř.).
Dovolací soud je při přezkoumání rozhodnutí odvolacího soudu zásadně vázán uplatněnými dovolacími důvody (srov. §242 odst. 3 o. s. ř.); vyplývá z toho mimo jiné, že při zkoumání, zda napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve smyslu ustanovení §237 odst. 3 o. s. ř. ve věci samé po právní stránce zásadní význam, může posuzovat jen takové právní otázky, které dovolatel v dovolání označil.
O nesprávné právní posouzení věci (dovolatelem uplatněný dovolací důvod dle §241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.) může jít tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle právní normy, jež na zjištěný skutkový stav nedopadá, nebo právní normu, sice správně určenou, nesprávně vyložil, případně ji na daný skutkový stav nesprávně aplikoval.
Podle §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
Podle §8 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb. byla-li škoda způsobena nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku.
Podle §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
Ke vzniku objektivní odpovědnosti státu za škodu, jíž se nelze zprostit (§2 zákona č. 82/1998 Sb.), je zapotřebí současné splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím /nesprávným úředním postupem/ a vznikem škody (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. června 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní judikatura, ročník 2000, č. 5).
V posuzované věci spočívá rozsudek odvolacího soudu na právním závěru, že odpovědnost státu za škodu způsobenou rozhodnutím podle §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. není dána již proto, že pravomocná rozhodnutí vydaná ve stavebním řízení (rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 7. 4. 2003 a dne 9. 6. 2003, jež žalobce pokládá za nezákonná), nebyla (pro nezákonnost) zrušena nebo změněna příslušným orgánem, a že nejde ani o případ odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. Tento závěr je v souladu s hmotným právem i ustálenou judikaturou soudů vyšších stupňů a odpovídá principu presumpce správnosti rozhodnutí, podle něhož soud v řízení o odpovědnosti státu za škodu není oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. srpna 2002, sp. zn. 25 Cdo 705/2002, publikované v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 1353, usnesení ze dne 31. srpna 2004, sp. zn. 25 Cdo 1230/2003, publikované v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 2818, nebo usnesení ze dne 2. února 2006, sp. zn. 25 Cdo 2162/2005, publikované tamtéž pod C 4030).
Jelikož označená rozhodnutí stavebního úřadu změněna či zrušena nebyla, předpoklad nezákonného (pro nezákonnost změněného či zrušeného) pravomocného rozhodnutí zde chybí a již proto odpovědnost státu za tvrzenou majetkovou újmu dána není. K jiným závěrům dochází žalobce ryze na základě vlastního úsudku o správnosti rozhodnutí vydaných ve stavebním řízení, jejichž přezkum – s ohledem na již výše zmíněný princip presumpce správnosti rozhodnutí – soudu v tomto řízení nepřísluší.
V souladu s ustálenou judikaturou, jež se zabývá předpoklady vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem, jenž spočívá v porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonem stanovené či přiměřené lhůtě (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. června 1999, sp. zn. 2 Cdon 804/96, publikovaný v časopise Soudní judikatura pod č. 4, ročník 2000, nebo již shora citovaný rozsudek ze dne 29. června 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97), je i závěr odvolacího soudu, že postup stavební úřadu v dané věci jako nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. kvalifikovat nelze. Obecně vzato za porušením zásady rychlosti řízení lze považovat jen takový postup v řízení, který neodpovídá složitosti, skutkové a právní náročnosti projednávané věci, a kdy délka řízení tkví výlučně v příčinách vycházejících z působení orgánu v dané věci (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. února 2001, sp. zn. 25 Cdo 38/2000, publikovaný v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 181). Ze skutkových zjištění odvolacího soudu ovšem vyplývá, že stavební úřad v řízení postupoval bez průtahů a nepřekročil přitom ani lhůty stanovené mu zákonem. Zjištěná (dílčí) zdržení v řízení byla způsobena zejména postupem žalobce (srov. např. zjištění o chybějící plné moci pro osobu jej zastupující), nikoliv nečinností stavebního úřadu, jenž v řízení činil potřebné úkony směřující k vydání rozhodnutí. K žalobcovým námitkám, poukazujícím na údajnou nečinnost stavebního úřadu v době od dubna 2003 do 25. 9. 2007, lze mít za přesvědčivé vysvětlení, že pokud stavební povolení ze dne 7. 5. 2001 v části týkající se půdní vestavby nebylo zrušeno (a to ani rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 7. 4. 2003, jak se žalobce mylně domnívá), neměl stavební úřad podklad k tomu, aby opětovně rozhodoval o vydání stavebního povolení k půdní vestavbě domu (jíž mohl žalobce realizovat již na základě stavebního povolení ze dne 7. 5. 2001); rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 25. 9. 2007 pak bylo toliko reakcí na žalobcovu žádost o povolení změny stavby (půdní vestavby) před jejím dokončením.
I u objektivní odpovědnosti státu za škodu je pak nezbytnou podmínkou jejího vzniku příčinná souvislost mezi právní skutečností, za níž se odpovídá (tj. mezi nesprávným úředním postupem či nezákonným rozhodnutím), a mezi vznikem škody, tedy je-li postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a následku. Samotný nesprávný úřední postup nebo existence nezákonného rozhodnutí se neodškodňuje (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. března 2003, sp. zn. 25 Cdo 145/2002). Obecně přitom platí, že otázka příčinné souvislosti – vztahu mezi škodnou událostí a vznikem škody – je zpravidla otázkou skutkovou, nikoli právní (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. února 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001, publikovaný v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 1025, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. října 2010, sp. zn. 25 Cdo 1870/2009). Právní posouzení příčinné souvislosti může spočívat toliko ve stanovení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou způsobilé tento vztah vyloučit (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. března 2011, sp. zn. 28 Cdo 3471/2009). Zpochybňuje-li proto žalobce i závěr odvolacího soudu o nedostatku příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem (či nezákonným rozhodnutím) a okolnostmi, z nichž usuzuje na vznik majetkové újmy, jde o polemiku se skutkovými zjištěními v konkrétní věci, která rozhodnutí po právní stránce zásadně významným nečiní. Skutková zjištění soudů nižších stupňů žalobce v daném dovolacím řízení úspěšně zpochybnit ani nemůže, a to již proto, že dovolací důvod dle §241a odst. 3 o. s. ř. (určený k nápravě vad ve skutkových zjištěních) mu zde k dispozici není; prostřednictvím tohoto důvodu totiž na zásadní význam rozhodnutí po stránce právní usuzovat nelze (srov. též §237 odst. 3 o. s. ř.).
Z výše uvedeného vyplývá, že dovolání žalobce zde směřuje proti rozhodnutí odvolacího soudu, které nemá po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c), odst. 3 o. s. ř. a proti němuž tento mimořádný opravný prostředek přípustný není.
Nejvyšší soud proto, aniž nařizoval jednání (§243a odst. 1 věty první o. s. ř.), nepřípustné dovolání odmítl (§243b odst. 5 věty první, §218 písm. c/ o. s. ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 části věty před středníkem a §146 odst. 3 o. s. ř. Žalobce, jehož dovolání bylo odmítnuto, právo na náhradu nákladů dovolacího řízení nemá a žalované v tomto řízení náklady nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 6. srpna 2012
Mgr. Petr K r a u s
předseda senátu