ECLI:CZ:NSS:2007:6.AZS.310.2005
sp. zn. 6 Azs 310/2005 - 101
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobců: a) V. T., b) nezl. S. T., c) nezl. I. T., d) nezl. L. T., e) nezl. Ia T., f) nezl. Ib.
T., g) Z. G ., všichni zastoupeni JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem, se sídlem
Kořenského 15/1107, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem
Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu
v Ústí nad Labem č. j. 14 Az 239/2003 - 47 ze dne 11. 1. 2005,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 14 Az 239/2003 - 47 ze dne
11. 1. 2005 se zr uš uj e a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) napadají kasační stížností rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem č. j. 14 Az 239/2003 - 47 ze dne 11. 1. 2005, jímž krajský
soud zamítl žalobu stěžovatelů proti rozhodnutím žalovaného ze dne 1. 7. 2003,
č. j. OAM - 4330/VL - 16 - 15 - 2002 a č. j. OAM - 4328/VL - 16 - 08 - 2002. Těmito
rozhodnutími žalovaný neudělil stěžovatelům azyl podle ustanovení §12, §13 odst. 1, 2
a §14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“), a ani na ně nevztáhl
překážky vycestování podle ustanovení §91 zákona o azylu. Žalobci sub. a) a g) jsou rodiči
žalobců ostatních.
II.
Obsah kasační stížnosti
Stěžovatelé namítají v kasační stížnosti veškeré důvody kasační stížnosti ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, (dále jen „s. ř. s.“),
jež lze proti meritornímu rozhodnutí soudu uplatnit, tedy důvody sub a) - d) cit. ustanovení.
Vedle toho pak stěžovatelé uplatnili námitku neústavnosti ustanovení §32 odst. 1 zákona
o azylu.
1. Námitka nezákonnosti rozhodnutí spočívající v nesprávném právním posouzení věci soudem
(§103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.)
Stěžovatelé namítají, že podstatou hmotněprávních úvah soudu o tom,
zda stěžovatelům svědčí právo azylu, je, že pronásledování, popřípadě obava z něj, musí
být individualizovány a musí v konkrétním případě splňovat parametry, které na ně klade
azylové mezinárodní či ústavní právo, tedy kauzální vztah mezi protiprávním stavem
a právem stanoveným motivem vzniku tohoto stavu, na straně jedné, a nesmí být důsledkem
excesu či náhodného selhání státní moci na straně druhé. Stěžovatelé tvrdí, že tyto dva
základní důvody, z nichž podle nich ani jeden nemá oporu v hmotném právu, se navzájem
vylučují. Protiřečí si především tím, že individualizované pronásledování
nebo individualizovaná oprávněně vzniklá obava musí mít zákonitě vztah
k individualizovanému jednání původce pronásledování či obavy, přičemž takové jednání
je právě svou individualizací do jisté míry excesivní jednání, ve srovnání s jednáním
ve vztahu k jiným osobám. Stěžovatelé dále uvádějí, že v jejich případě bylo třeba posoudit
jejich osudy v kontextu legální definice uprchlíka podle Úmluvy o právním postavení
uprchlíků. Z této definice ovšem žádný požadavek individualizace, stejně jako požadavek,
aby pronásledování nebylo excesem, nelze dovodit.
Co do právního posouzení věci vytýkají stěžovatelé krajskému soudu rovněž závěr,
že vojáci pronásledovali stěžovatele jako soukromé osoby, nikoliv jako státní orgán.
Podle stěžovatelů je taková úvaha přímo v rozporu s principy mezinárodního práva,
podle kterých je nutné hodnotit vojenské jednotky státu vždy jako orgán státu.
Stěžovatelé vedle výtek vůči tomu, jak některé skutečnosti krajský soud posoudil,
rovněž uplatňují výtky, že krajský soud některé skutečnosti právně nehodnotil v kontextu
azylovém vůbec. Jde jednak o otázku bombardování vesnice stěžovatelů (nešlo
podle stěžovatelů o vojensky odůvodněnou operaci), jednak o systematickou šikanu
čečenských obyvatel ruskými orgány.
2. Námitka vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž vycházel správní orgán,
je dílem v rozporu se spisy a dílem v nich nemá oporu, pro kteroužto vadu měl krajský soud
rozhodnutí zrušit (§103 odst. 1 písm. b/ s. ř. s.)
Stěžovatelé tuto námitku dokládají několika příklady. V rozhodnutí týkající
se stěžovatelky sub g) žalovaný uvádí, že důvodem opuštění země původu byla válka,
přitom toto konstatování nemá oporu ve spisech, z výpovědi stěžovatelky naopak vyplývá,
že důvodem odchodu byla kumulace individuálních kroků, které měly charakter
pronásledování. Hned dále žalovaný konstatuje u stěžovatelky sub g) obavu z konfliktů,
což je podle stěžovatelů opět v rozporu s její výpovědí. Stěžovatelé odmítají jako nepodložené
rovněž konstatování žalovaného o možnosti řešit potíže přesídlením do jiné části Ruské
federace, jediný důkaz, který se k věci vyjadřuje (zprávy společnosti Člověk v tísni),
konstatuje, že je to možné pouze za předpokladu, že má dostatek finančních prostředků
či sociálních vazeb v místě, kam se hodlá přesunout, a dále konstatuje, že ani přesunem
neunikne problémům, kterým čelí v Čečensku.
Některé skutečnosti, ke kterým žalovaný došel, pak podle stěžovatelů nemají vůbec
oporu ve spisech. Jsou to veškeré poznatky, které žalovaný čerpal ze zpráv Ministerstva
zahraničních věcí USA, databank ČTK a některých zpráv od společnosti Člověk v tísni
(ty jsou ve spisu založeny pouze dvě, přičemž žalovaný v rozhodnutí cituje čtyři). Tyto
informace ve správním spisu nejsou, a jsou tak podle stěžovatelů z hlediska správního řízení
neexistující.
Skutečnost, že žalovaný vycházel z poznatků, které jsou v přímém rozporu se spisy,
a z poznatků, jež ve spisech nemají žádnou oporu, je podle stěžovatelů takovým porušením
procesních předpisů, že rozhodnutí žalovaného měl krajský soud zrušit ex officio (nikoliv
pouze na základě žalobních bodů). K případné přípustnosti námitky stěžovatelé ještě uvádějí,
že skutečnost rozporu zjištění žalovaného s obsahem spisu jim nemohla být známa dříve
než po vydání jeho rozhodnutí. Po vydání rozhodnutí žalovaného stěžovatelé uplatnili u soudu
nesprávné zjištění skutkového stavu, pod něž lze výše namítanou vadu řízení subsumovat.
Vzhledem k tomu, že pro takovou vadu je soud povinen zrušit rozhodnutí ze zákona
mimo přezkoumání v rámci žalobních bodů, nepovažovali stěžovatelé za nezbytné
tyto skutečnosti dále rozvádět. Stěžovatelé dále uvádějí, že skutečnost, že mohli nahlédnout
do spisu, nelze brát jako zákonnou domněnku znalosti spisu a možnosti uplatnit námitku
rozporu obsahu spisu s odůvodněním rozhodnutí, protože toto právo neznamená zároveň
povinnost tak učinit, a to především ve vztahu ke skutečnostem, které je soud povinen zjistit
ze zákona. Uplatnitelnost námitek, která je limitována ustanovením §104 odst. 4 s. ř. s.,
má podle stěžovatelů své meze, které narážejí na povinnost soudu zjišťovat některé vady
řízení ex offo. Nadto stěžovatelé poukazují na to, že vylučovací ustanovení §104 odst. 4
s. ř. s., by stejně nemělo mít vliv na posouzení tohoto důvodu v rámci řízení o kasační
stížnosti, a to s ohledem na obsahový význam tohoto ustanovení, jehož podstatou je, že nelze
uplatnit takové důvody, pokud se kasační stížnost opírá jen o takové důvody, čemuž tak
v případě stěžovatelů (s ohledem na důvod uplatněný sub. 1) není.
3) Námitka vady řízení spočívající v tom, že při zjišťování skutkového stavu byl porušen zákon
v ustanovení upravujících řízení před správním orgánem, a toto porušení ovlivnilo zákonnost
(§103 odst. 1 písm. b/ s. ř. s.)
Podstatou této kasační námitky je, že žalovaný seznámil dne 11. 10. 2002 stěžovatele
sub a) a g) s obsahem spisu. V protokolu o seznámení jsou uvedeny informace,
které měly sloužit jako podklady pro rozhodování správního orgánu. Ve spisu ovšem není
z těchto položek zapsaných v protokolu fyzicky obsažena žádná. Naopak žalovaný do spisu
založil zcela jiné podklady, se kterými stěžovatele neseznámil (ve spisu sice je i další protokol
o seznamování se spisem, ale v tomto protokolu chybí jakýkoliv seznam spisového
materiálu). Při vypracování rozhodnutí tedy žalovaný podle stěžovatelů vycházel z podkladů,
které ve spisu nebyly - tato okolnost je zřejmá i z pouhého srovnání seznamu spisového
materiálu, který byl do spisu zařazen až po vydání rozhodnutí, seznamu z protokolu
o seznámení s obsahem spisu a citací materiálů v rozhodnutí. Jsou to tři zcela odlišné
seznamy.
Stěžovatel ovšem tyto problémy, které jsou patrné ze spisu, považuje za závažnější
v kontextu dalších skutečností, které podle něj svědčí o úmyslné manipulaci s údaji,
jež měly být podkladem pro rozhodnutí. Žalobcem citované zprávy společnosti Člověk v tísni,
popřípadě zprávy UNHCR či jiných institucí vyvolávají dojem, že žalovaný byl veden snahou
o objektivní posouzení celé věci. Toto zdání ovšem neobstojí podle stěžovatelů ve světle
toho, jak správní orgán vybírá z katalogu informací, které má k dispozici. Stěžovatelé
se prostřednictvím svého právního zástupce obrátili na dva poskytovatele informací,
z jejichž zdrojů žalovaný čerpal. Z informací, které dostali žalobci k dispozici, vyplývá,
že žalovaný má k dispozici mnohem větší množství informací, přičemž nepoužité informace
mají podle stěžovatelů vztah k projednávané věci stejně validní jako ve spise založené
nebo správním orgánem použité informace. Stěžovatelé pak žalovanému vytýkají, že výběr,
který učinil z materiálů, jež měl k dispozici, není objektivní. Podle stěžovatelů měl žalovaný
k dispozici určitou sumu informací, přičemž některé z nich zcela utajil, jiné dal účastníkům
řízení k seznámení, aby nabyli dojmu, že se řízení vede spravedlivým způsobem, tyto
informace pak nepoužil, ale použil informace zcela jiné, některé z nich ještě zkreslil
vytržením odstavců z kontextu. Celý tento postup žalovaný završil podle stěžovatelů tím,
že soudu poslal ještě zcela jiný obsah spisového materiálu, než byly jeho veškeré dosavadní
podoby během řízení.
K prokázání tohoto tvrzení stěžovatelé navrhli důkaz srovnáním výše uvedených
seznamů materiálů a materiálů samotných, které přiložili ke kasační stížnosti, s materiály,
které jsou ve spise. K důkazu stěžovatelé rovněž navrhují čtení dopisů svědčících jednak
o způsobu získání podkladů, jednak o tom, že žalovaný měl předmětné materiály k dispozici.
Všechna tato pochybení žalovaného jsou podle stěžovatelů takovými porušeními
procesních předpisů, že rozhodnutí mělo být zrušeno soudem, a to nikoliv na základě
přezkoumání rozhodnutí v rámci žalobních bodů, ale na základě povinnosti soudu zrušit
napadené rozhodnutí ex officio.
Pokud jde o přípustnost této námitky, stěžovatelé argumentují obdobně jako u námitky
sub. 2).
4) Námitka vady řízení spočívající v částečné nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního
orgánu (§103 odst. 1 písm. b/ s. ř. s.)
Stěžovatelé namítají, že žalovaný měl podle zákona postupovat tak,
že při vypracovávání rozhodnutí měl nejprve shrnout dosavadní projednávání věci, popsat
dokazování včetně hodnocení jednotlivých důkazů a jejich celku, poté měl v celku popsat
skutkový stav, který seznal, včetně důvodů, které jej k tomuto dílčímu závěru vedly,
a na závěr tento skutkový stav právně zhodnotit, včetně rozvedení právních důvodů. Faktický
postup byl ovšem takový, že není zcela jasné, co je popisování skutkového stavu,
co je popisování dokazování a co je hodnocení důkazů. Hodnocení důkazů navíc dle názoru
stěžovatelů zcela chybí. Text odůvodnění proto považují za zmatený a nekonzistentní.
Tyto nejasnosti činí rozhodnutí podle stěžovatelů obtížně přezkoumatelným.
Stěžovatelé poukazují na to, že zmatečnost rozhodnutí vedoucí až k jeho nepřezkoumatelnosti
je rovněž samostatným důvodem pro konstatování nezákonnosti a zrušení soudem,
a to nikoliv na základě přezkoumání rozhodnutí v rámci žalobních bodů, ale na základě
povinnosti soudu zrušit napadené rozhodnutí ex officio.
5. Námitka zmatečnost řízení (§103 odst. 1 písm. c/ s. ř. s.)
Stěžovatelé namítají, že řízení před samotným soudem bylo zmatečné z několika
hledisek. Stěžovatelé poukazují na to, že v daném případě soud přezkoumával hned tři
nesouvisející skutkové stavy ve vztahu ke každému napadenému rozhodnutí, ačkoliv se mylně
domníval, že přezkoumává vždy jeden. Zatímco soud posuzoval totiž rozhodnutí v kontextu
jemu dostupného spisového materiálu, stěžovatelé argumentovali v kontextu jimi seznaných
spisových materiálů, kdežto žalovaný se argumentačně pohyboval v kontextu jím použitých
materiálů. Podle stěžovatelů se tedy jak soud, tak žalobci a taktéž i žalovaný,
každý subjektivně domníval, že se jedná o zcela jiném skutkovém stavu věcí. Takové řízení
podle stěžovatelů nesplňuje jeden ze základních předpokladu, a to seznatelný předmět řízení.
V tomto ohledu tedy nebyly naplněny podmínky řízení a řízení je zmatečné.
Dalším důvodem zmatečnosti řízení byl podle stěžovatelů nejasný předmět řízení
co do rozsahu žalobního bodu nebo bodů. Stěžovatelé poukazují na to, že podali tzv. blanketní
žalobu, která obsahovala pouze žalobní body bez jejich odůvodnění, které doložili později,
nepochybně po lhůtě patnácti dnů, ovšem před lhůtou dvou měsíců. Soud s tímto procesním
krokem naložil podle stěžovatelů nejasně. Jednak zdůraznil princip koncentrace řízení citací
ustanovení o patnáctidenní lhůtě a citací příslušného ustanovení s. ř. s. o zákazu rozšíření
žaloby po lhůtě. Soud dále konstatoval, že věc posoudil v mezích žalobních bodů,
dále konstatoval, že přihlédl ke všem důvodům uváděným jak v žalobách, tak v jejich
doplňcích, nicméně značná část odůvodnění je uvedena slovy: „Soud nad rámec tohoto řízení
konstatuje...“, kde se vypořádává s některými argumenty stěžovatelů. Z rozhodnutí soudu,
a to ani z výrokové části, ani z části odůvodňovací není jasné, co bylo a co nebylo předmětem
řízení, popřípadě jaké úvahy soud vedl v rámci řízení a jaké nad rámec řízení.
Stěžovatelé vedle toho poukázali na to, že žalobní body jsou v českém procesním
právu novinkou, která na rozdíl od běžného civilního procesu je definicí obsahu řízení,
a jako s takovými je třeba s nimi zacházet. Dospívají proto k závěru, že vzhledem k tomu,
že mění-li žalobce v civilním řízení žalobu, je soud povinen usnesením tento úkon připustit
nebo nepřipustit, obdobně by měl soud nakládat se všemi kroky, které mění předmět řízení.
Soud tedy měl podle stěžovatelů buďto usnesením, které by bylo odůvodněno, rozšíření
žaloby zamítnout, popřípadě připustit, nebo by měl v odůvodnění rozsudku konstatovat,
že příslušný procesní úkon nepovažoval za rozšíření žaloby, ale pouze za odůvodnění
dosavadního již uplatněného procesního bodu. Soud neučinil nic z toho, což žalobci považují
za závažnou chybu a s ohledem na jiný jeho postup za takovou chybu, která učinila postup
řízení zmatečný. Správně měl soud dle názoru stěžovatelů považovat doplněné podání pouze
za doplnění odůvodnění a nikoliv za nový žalobní bod. Pokud by považoval nové podání
za rozšíření žalobních bodů, měl soud usnesením rozšíření připustit.
6. Námitka nepřezkoumatelnosti rozhodnutí krajského soudu (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.)
Stěžovatelé poukazují na to, že odůvodnění soudu je velmi kusé a v podstatě nereaguje
na poměrně obšírnou argumentaci v doplnění žalob, která byla podle stěžovatelů oprávněná
a procesně způsobilá. V citovaném odůvodnění se stěžovatelé poměrně obšírně zabývají
skutkovým stavem i právní stránkou věci, kdežto soud pouze konstatuje, že stěžovatelé
neuvedli nové námitky a v obecné rovině jen komentují právní aspekt věci. V rozsahu
vypořádání se s žalobou a v řízení uplatněnými argumenty je tedy rozhodnutí soudu
nedostatečné a nepřezkoumatelné, což je důvod pro zrušení napadeného rozsudku.
7. Námitka neústavnosti ustanovení §32 odst. 1 zákona o azylu
V kontextu s námitkou zmatečnosti řízení před krajským soudem stěžovatelé rovněž
namítají neústavnost ustanovení §32 odst. 1 zákona o azylu, které stanoví zvláštní lhůtu
pro podání žaloby ve věcech azylu v délce 15 dnů. Stěžovatelé argumentují tak, že soudní
ochrana před nezákonnostmi výkonu státní správy je jednou z podstatných náležitostí
právního státu a je třeba ji vnímat a posuzovat v kontextu celého právního řádu. Obecné právo
na plný soudní přezkum jakéhokoliv rozhodnutí vydaného orgánem veřejné správy
je upraveno jednak v Listině základních práv a svobod (čl. 36 odst. 2), jednak v čl. 6 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod. V konkrétní zákonné rovině je toto subjektivní
právo v českém právním řádu garantováno soudním řádem správním. Stěžovatelé poukazují
na to, že tento zákon stanovil, že obecnou lhůtou k podání správní žaloby jsou dva měsíce.
Délka této lhůty byla podle stěžovatelů stanovena s ohledem na skutečnost, že řízení
před správním soudem vyžaduje zpravidla důkladnější právní analýzu, účastník řízení
je zpravidla nucen vyhledat odbornou pomoc, obvykle advokáta, který se musí seznámit
se spisem, se skutkovým stavem apod. Délka lhůty je také stanovena s ohledem na případnou
nutnost žádat o bezplatnou právní pomoc, a to buď prostřednictvím soudu, popřípadě České
advokátní komory. Tuto lhůtu je třeba také vnímat v kontextu odlišností mezi řízením
ve správním soudnictví a jinými řízeními. V českém právu existují v různých řízeních různé
lhůty, přičemž jejich délka reflektuje jednak povahu řízení, ke kterému směřuje příslušné
podání, jednak případnou složitost či povahu předchozího řízení. Řízení podle soudního řádu
správního je podle stěžovatelů specifické tím, že obsahuje tzv. zásadu koncentrace.
Stěžovatelé proto spatřují jako účelné, že z tohoto důvodu zákonodárce stanovil poměrně
dlouhou lhůtu pro podání opravného prostředku, který je totiž nezbytné podat nejenom
jako projev vůle napadnout rozhodnutí, ale také jako specifikaci žalobních bodů. Princip
koncentrace je tedy podle stěžovatelů kompenzován delší lhůtou, která je nezbytná pro účinné
uplatnění práv, včetně práva na právní pomoc. V tomto ohledu pak považují stanovení kratší
lhůty zvláštním právním předpisem za nepřijatelné.
Ustanovení §32 odst. 1 zákona o azylu je podle stěžovatelů v rozporu s principem
rovnosti účastníků. Pokud zákon stanoví omezení procesních práv pro určitou kategorii osob
a pokud se toto omezení neopírá o jiné právní instituty, které toto omezení kompenzují
(například neuplatnění principu koncentrace), je to právní úprava, která bez ústavněprávně
relevantního důvodu snižuje dosaženou míru ochrany procesních práv pro určitou kategorii
osob ve srovnání s jinými osobami a jako taková je v rozporu s ústavním principem rovnosti
zakotveným v čl. 1 Listiny základních práv a svobod.
Ustanovení je rovněž podle stěžovatelů v rozporu s principem rovnosti účastníků
řízení (v rámci jednoho řízení). Jestliže zákon o azylu stanoví, že žádost o azyl vyřídí správní
orgán do devadesáti dnů, pak je nesmyslné, aby stanovil, že rozhodnutí o této žádosti
je možné napadnout pouze do patnácti dnů od právní moci příslušného rozhodnutí.
Stěžovatelé poukazují na to, že v běžných správněprávních režimech je lhůta pro rozhodnutí
třicet dnů a lhůta pro podání žaloby proti tomuto rozhodnutí dva měsíce, tedy zhruba dvakrát
delší. Zákonodárce tak kompenzuje faktickou nerovnost stran případného sporu danou širší
mírou pravomocí a prostředků, kterou obvykle disponují správní orgány ve srovnání
s účastníky řízení, tím, že účastníkovi řízení dává přibližně dvojnásobnou lhůtu
pro zpracování celé věci jak z právního, tak z faktického hlediska. Pokud správní orgán
je povinen rozhodovat v horizontu devadesáti dnů, za situace, kdy fakticky rozhodoval
mnohem déle (mezi zahájením řízení a vydáním napadeného rozhodnutí uběhlo více než čtyři
a půl roku), není patnáctidenní lhůta k podání žaloby, kterou se napadá rozhodnutí,
obhajitelná, zejména s ohledem na skutečnost, že spis čítá několik stovek stran,
které si účastník ani nemůže zkopírovat. Pro posouzení této nerovnosti odkazují stěžovatelé
rovněž z ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva, který ve své judikatuře
rozvádí princip rovnosti zbraní, a to i pro případy, kdy účastníky sporu jsou orgán veřejné
moci a soukromá osoba.
Dále je toto ustanovení podle stěžovatelů v rozporu s principem přiměřenosti
zakotveném v čl. 4 odst. 4 Listiny. Jestliže zákon stanoví omezení určitých práv,
takové omezení musí mít nějaký důvod, který odpovídá míře omezení, přičemž tento vztah
musí logicky obstát před významem ochrany subjektivního práva, které je omezováno. Právo
na azyl je právo vyplývající z mezinárodního práva a českého ústavního práva a v katalogu
lidských práv mu je i z hlediska doktrinálního věnováno poměrně dost významné postavení.
Omezení procesních práv směřujících k jeho realizaci je významným zásahem do sféry
oprávněných zájmů kohokoliv, který může být odůvodněn pouze neméně významným
chráněným zájmem nebo právem. Tak tomu ovšem v daném případě není. Motivy omezení
nejsou zcela jasné, protože ze zákona ani jiného předpisu nevyplývají. Dovozovat je lze pouze
z důvodové zprávy k zákonu, která stanoví, že je tato lhůta pouze zachovávána z předchozího
právního stavu, kdy se rozhodnutí o azylu přezkoumávala podle hlavy páté občanského
soudního řádu. Tento argument je ovšem podle stěžovatelů nepoužitelný, protože právě přijetí
soudního řádu správního zavádělo nový standard ochrany procesních práv, a předchozí právní
úprava, která tohoto standardu nedosahovala, tedy nemůže sloužit jako argument pro omezení
nového standardu pro určitou skupinu osob.
Dále je podle stěžovatelů toto ustanovení takovým omezením procesních práv,
které přímo znemožňuje jejich uplatnění, a v důsledku toho i požívání příslušných hmotných
práv. Patnáctidenní lhůta je totiž natolik krátká, že v praxi neumožňuje účastníku řízení
se s příslušnou věcí seznámit, právně ji posoudit a vyvodit z toho rozhodnutí, zda podat
či nepodat žalobu. Je zcela nepoužitelná k účinnému podání žádostí o právní pomoc
(bezplatnou), možnému ustanovení advokáta zástupcem a jeho seznámení se s případem.
Případné určení takového zástupce po patnáctidenní lhůtě je marné, protože s ohledem
na koncentraci řízení je jeho úsilí zcela zbytečné a může se omezit pouze na argumentaci
v rámci již uplatněných žalobních bodů. Rovněž takový postup, kdy by si případný žalobce
zjednal advokáta (nebo jinou právní pomoc) sám, by nebyl účinný, protože i patnáct dnů
je nedostatečná lhůta pro profesionální pomoc. Ustanovení je tedy jak popřením realizace
procesních práv uvedených v čl. 36 Listiny, tak popřením možné realizace práva na právní
pomoc uvedeného v čl. 37 Listiny, který ve svém odst. 2 explicitně stanoví, že každý
má nárok na právní pomoc od počátku řízení.
S ohledem na to, že namítané protiústavní aspekty citovaného omezení lhůty
jsou takového charakteru, že je nelze odstranit jiným výkladem příslušného ustanovení,
odlišnou aplikací jiného ustanovení nebo celého zákona, nelze než dojít k závěru,
že je citované ustanovení jako takové v rozporu s ústavním zákonem. Stěžovatelé
proto navrhují, aby Nejvyšší správní soud předložil věc Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2
Ústavy a přerušil usnesením řízení v rozsahu této námitky, dokud Ústavní soud nerozhodne,
s tím, že ostatní námitky projedná samostatně a rozhodne o nich částečným rozsudkem
podle §152 odst. 2 o. s. ř.
S ohledem na výše uvedené stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
Žalovaný popřel oprávněnost podané kasační stížnosti. Konstatoval, že před vydáním
rozhodnutí o neudělení azylu stěžovatelům zjistil přesně a úplně skutečný stav věci a pro své
rozhodnutí pořídil potřebné podklady a důkazy, vycházel především z výpovědi stěžovatelů
sub a) a g) a z odůvodnění jimi podaných žádostí o udělení azylu a dále z informací o zemi
původu stěžovatelů, které jsou součástí správního spisu.
Posléze se žalovaný vyjádřil k jednotlivým bodům kasační stížnosti. Žalovaný odmítl
názor stěžovatelů na předpoklady naplnění pojmu pronásledování, aniž ovšem své odmítnutí
blíže zdůvodnil. Ve věci chápání vojáků jako soukromých osob konstatoval, že v případě
stěžovatelů by se chování příslušníků vojska, kteří chtěli po stěžovateli sub a) alkohol, dalo
chápat jako pronásledování pouze v tom případě, že by příslušníci vojska jednali na základě
oficiální politiky státu či pod přímým rozkazem nadřízeného, a to v souladu s právními
předpisy země. Žalovaný se však domnívá, že jejich jednání mělo povahu excesu soukromé
osoby, a to především proto, že nejednali s cílem naplnit určitou politiku státní moci vůči
osobám určité (zde čečenské) národnosti. Protiprávní jednání jednotlivce by bylo možno
považovat za jednání státního orgánu jako takového až tehdy, bylo-li by tímto orgánem
resp. jeho vnitřními právními předpisy prováděno (jako součást oficiální politiky státu),
podporováno či trpěno.
Žalovaný odmítl námitky stěžovatelů s tím, že účelově manipulují s fakty.
Např. tvrzení, že závěr žalovaného o tom, že stěžovatelka g) opustila vlast z důvodu války,
nemá oporu ve spisech, žalovaný vyvrací tím, že při pohovoru dne 11. 10. 2002 stěžovatelka
na otázku „Z jakého důvodu jste opustila Rusko a žádáte o azyl na území ČR?“ (otázka 6.)
odpověděla: „Sami víte, že v naší republice probíhá válka a hlavním důvodem našeho odjezdu
je válka.“ Žalovaný rovněž polemizuje s výtkou, že v odůvodnění svého rozhodnutí měl
bez důkazní opory konstatovat, že stěžovatelé mohli řešit své problémy přestěhováním
do jiného místa Ruské federace. Žalovaný namítá, že jak bylo stěžovatelkou sub g) uvedeno
v pohovoru ze dne 11. 10. 2002, hlavním důvodem opuštění země byl probíhající válečný
konflikt. Stěžovatelka však také uvedla, že v průběhu druhé války opustila bydliště a s dětmi
odjela do I., odkud se vracela pouze v době zastavení útoků či při náboženských svátcích.
Žalovaný tedy považuje závěr, že stěžovatelé mohli svou situaci řešit přesídlením do jiné
oblasti, za zcela logickou úvahu vyplývající z výpovědí stěžovatelky sub g).
K bodu 3. kasační stížnosti žalovaný uvedl, že vycházel především z informací o zemi
původu stěžovatelů, které jsou citovány v rozhodnutích a jsou součástí správního spisu.
Žalovaný má dále k dispozici sice i další podklady s informacemi o zemi původu stěžovatelů,
použité informační zdroje však považuje za dostatečný, objektivní a ucelený základ
pro rozhodnutí ve věci azylu. Ostatně celou námitku stěžovatelů sub 3) považuje za námitky,
které stěžovatelé neuplatnili v řízení před soudem (zde byla dle žaloby stěžovatelů vytýkána
pouze objektivita použitých pramenů).
K bodu 4. kasační stížnosti žalovaný konstatoval, že jeho rozhodnutí o neudělení azylu
stěžovatelům mají všechny náležitosti, z rozhodnutí vyplývají zjištěné skutkové okolnosti
případu, výběr podkladů pro rozhodnutí, jakož i hodnocení výpovědí výše jmenovaných
jako stěžejního důkazního prostředku, dále závěr rozhodovacího procesu správního orgánu,
tedy výrok rozhodnutí. Nevidí tedy žádného důvodu, proč by jeho rozhodnutí mělo trpět
vadou nepřezkoumatelnosti.
K ostatním bodům stížnosti se žalovaný nevyjádřil. Kasační stížnost stěžovatelů
navrhl s ohledem na výše uvedené zamítnout.
IV.
Obsah soudního spisu
Ze soudního spisu vyplývá, že stěžovatel sub a) (v zastoupení spolu se stěžovateli
sub b/ – f/) podal žalobu dne 16. 7. 2003; žalobou napadené rozhodnutí mu bylo doručeno dne
16. 7. 2003. V žalobě bylo pouze uvedeno, že výrok rozhodnutí žalovaného napadá v celém
rozsahu, neboť žalovaný na podkladě shromážděných důkazů nesprávně posoudil skutkový
stav věci a na základě toho vydal rozhodnutí z hlediska příslušných ustanovení zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, uvedená ve výroku rozhodnutí, za nesprávná. Co do odůvodnění
žaloby odkázal stěžovatel na dodatečné podání.
To bylo krajskému soudu doručeno 8. 8. 2003 (datum podání k poštovní přepravě
7. 8. 2003). Stěžovatel v úvodu rekapituluje ze svého pohledu hlavní důvody rozhodnutí
žalovaného (neuvedení žádných konkrétních skutečností nasvědčujících pronásledování
z důvodů ve smyslu §12 zákona o azylu, poukaz na jiné nástroje mezinárodní ochrany
v případě ohrožení ozbrojeným konfliktem a možnost vyřešit situaci přestěhováním v rámci
země původu).
Stěžovatel svou argumentaci o nesprávné aplikaci §12 žalovaným staví na rozboru
pojmu odůvodněné obavy z pronásledování. Na tomto půdorysu stěžovatel kritizuje
žalovaného v tom, že z informačních zdrojů, na něž ve správním řízení a v odůvodnění
rozhodnutí odkazoval, cituje a vybírá pouze nejobecnější informace o zemi původu,
které s osobní situací stěžovatele nemají žádnou přímou souvislost. Přitom podle stěžovatele
měl žalovaný k dispozici prokazatelně i informace, které s jeho situací souvisí bezprostředně
(cituje stanovisko UNHCR z února 2003, či zprávu Human Rights Watch ze 7. 4. 2003).
Stěžovatel poukazuje na to, že byl v zemi původu přímým svědkem jednání ruských vojáků
s osobami čečenské národnosti, které zmiňované zprávy popisují. Přitom k takovému
zacházení podle stěžovatele evidentně postačuje fakt, že napadený jedinec vykazuje
fyziognomické rysy čečenské národnosti. Byl-li tedy stěžovatel osobně po svém zadržení
propuštěn, ještě to neznamená, že by byl s ohledem na výše uvedené v bezpečí. Zásadní
námitka tedy spočívá v tom, že žalovaný při hodnocení výpovědí stěžovatele zlehčoval
či zcela ignoroval povinnost přihlížet k subjektivnímu aspektu při aplikaci pojmu odůvodněné
obavy z pronásledování, při hodnocení aspektu objektivního pak přihlížel podle stěžovatele
záměrně k informací co nejobecnějším.
Pokud jde o aplikaci ustanovení §91, stěžovatel namítá rovněž nedostatečné
zhodnocení jeho individuální situace. Věnuje se ovšem vedle toho blíže i konstatování
žalovaného o možnosti vnitřní migrace. Stěžovatel poukazuje na to, že osoby usilující o status
vnitřního migranta v období druhé čečenské války nebyly úspěšné (stanovisko
UNHCR z února 2003), poukazuje na přetrvávající propiskový systém při registraci
obyvatelstva a rozsáhlou šikanu osob kavkazského vzezření (rovněž s odkazy na stanovisko
UNHCR). Možnost vnitřního přesídlení jako efektivního řešení potíží proto stěžovatel
považuje za nereálnou.
Závěrem doplnění žaloby stěžovatel navrhl spojení řízení o jeho žalobě s řízením
o žalobě manželky (stěžovatelka sub g/).
Stěžovatelka sub g) podala podobně jako stěžovatel sub. a) blíže neodůvodněnou
žalobu dne 16. 7. 2003 stejného znění; i v jejím případě bylo žalobou napadené rozhodnutí
doručeno 16. 7. 2003. V odůvodnění žaloby ze 7. 8. 2003 stěžovatelka rekapitulovala důvody
rozhodnutí žalovaného. Těm pak postavila v protiv to, že v době odchodu se konkrétně
obávala hrubého a nepředvídatelného jednání ruských vojáků ke všem Čečencům ve vesnici,
obávala se „začistek“, obávala se, že znovu bude zadržen její muž, který se tentokrát
již nevrátí, ale „zmizí“ podobně, jak o tom podávají zprávu četná svědectví z Čečenska.
Stěžovatelka namítá, že žalovaný sám konstatuje, že je v rozporu s Úmluvou
o právním postavení uprchlíků zevšeobecňovat problémy v zemi původu, nicméně v jejím
případě se v souladu s tímto principem individualizace azylové procedury jejími motivy
opuštění Čečenska příliš nezabýval. Stěžovatelka namítá, že se žalovaný na jedné straně
individualizací zaštiťuje, na straně druhé pak ovšem jakékoliv hodnocení individuálních
a subjektivních motivů stěžovatelky opomíjí.
Tuto námitku pak stěžovatelka spojila s námitkou, že v rovině objektivního zkoumání
situace rodiny stěžovatelky v kontextu dostupných informací o zemi původu vybírá žalovaný
pouze nejobecnější informace (odkázala na bližší rozvedení v žalobě manžela).
Ze soudního spisu dále vyplývá, že jak žaloba stěžovatele sub a), tak žaloba
stěžovatelky sub g) byly krajskému soudu doručeny dne 21. 7. 2003. V případě stěžovatelky
sub. g) dal soudce zpravodaj dne 23. 7. 2003 pokyn kanceláři, aby bylo vyžádáno doplnění
žaloby, usnesení o vyžádání doplnění bylo expedováno dne 31. 7. 2003 (obsah usnesení
není znám, neboť není ve spisu založeno). V případě stěžovatele sub a) krajský soud k žádné
výzvě k doplnění žaloby nepřistoupil.
Soud při jednání 11. 1. 2005 usnesením řízení o obou žalobách spojil ke společnému
řízení. V tomto řízení vydal téhož dne rozsudek, jímž obě žaloby zamítl.
V odůvodnění rozsudku soud konstatoval, že v žalobě stěžovatel sub a) napadl
rozhodnutí v plném rozsahu a namítal, že žalovaný nesprávně posoudil skutkový stav
a na základě toho vydal nesprávné rozhodnutí. V doplňku žaloby ze dne 6. 8. 2003,
který byl podán dne 7. 8. 2003, podle soudu žalobce cituje a komentuje v obecné poloze
ustanovení §12 zákona o azylu a poukazuje na články 37-53 Příručky k postupům a kriteriím
pro určování právního postavení uprchlíků Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky
(Ženeva - leden 1992). Dále v doplňku žaloby stěžovatel a) dále namítal, že byl v zemi
původu pronásledován pro svou příslušnost k určité rasové, náboženské, společenské
či politické skupině‚ poukázal na obavu z pronásledování z těchto důvodů,
pokud by se do země původu navrátil, a na to, že v zemi původu - Čečensku nejsou
dodržována lidská práva a svobody státními orgány ani úřady Ruské federace
a že v této situaci byl nucen vycestovat do České republiky. K výroku o vyslovení neexistence
překážky vycestování podle ustanovení §91 zákona o azylu namítal, že rozhodnutí bylo
vydáno bez znalostí konkrétních okolností v Čečensku a poukázal na Stanovisko UNHCR
k Čečensku z února 2003.
Žalobu stěžovatelky sub g) rekapituloval soud tak, že rozhodnutí žalovaného napadla
rovněž v celém rozsahu a též namítala, že správní orgán nesprávně posoudil skutkový stav
a na základě toho vydal rozhodnutí, které považuje za nesprávné. Doplněk žaloby
ze dne 7. 8. 2003 soud shrnuje tak, že v něm stěžovatelka uvedla jako důvod opuštění země
původu probíhající válečný konflikt, obavy z neustálého nebezpečí pro členy své rodiny
ze strany ruských vojsk a o další psychický vývoj dětí. Dále namítala, že má obavu
z případného návratu do země‚ protože její rodina bude vystavena nátlaku ze strany státních
orgánů.
Dále krajský soud konstatuje, že posoudil věc v mezích žalobních bodů a dospěl
k závěru, že žaloby nejsou důvodné. Uvedl, že podle ustanovení §32 odst. 1 zákona o azylu
žalobu proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu lze podat ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení
rozhodnutí. Podle ustanovení §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s. žalobce může rozšířit žalobu
na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body jen ve lhůtě
pro podání žaloby. Posléze konstatoval, že doplňky žalob z 6. 8. 2003 stěžovatelé podali poště
k přepravě až dne 7. 8. 2003, tj. po lhůtě k rozšíření žaloby o další žalobní body, která končila
dne 31. 7. 2003.
V dalším textu odůvodnění již cituje znění ustanovení §12, §13 a §14 zákona
o azylu, na což navazuje rekapitulací obsahu výpovědí stěžovatelů v rámci správního řízení.
Dále soud konstatuje, že žalobami napadená rozhodnutí jsou rozhodnutími, které byla vydána
podle zákona o azylu, přičemž podmínky pro udělení azylu jsou stanoveny v ustanoveních
§12, §13 a §14 zákona o azylu. Podle krajského soudu z ustanovení §12 vyplývá,
že podmínky pro udělení azylu splňuje cizinec tehdy, je-li zjištěno, že je pronásledován,
resp. má odůvodněnou obavu z pronásledování z důvodů uplatňování určitých politických
práv a svobod či politických názorů, nebo má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu
příslušnosti k určité skupině obyvatel (rasové, náboženské, národnostní, sociální).
Za pronásledování se pro účely zákona o azyl považuje ohrožení života nebo svobody,
jakož i opatření působící psychický nátlak nebo jiná obdobná jednání, pokud jsou prováděna,
podporována či trpěna úřady ve státě, jehož je cizinec státním občanem, nebo pokud tento stát
není schopen odpovídajícím způsobem zajistit ochranu před takovýmto jednáním.
Pronásledováním však podle soudu není ani případný masový výskyt negativních jevů
v určité zemi nebo její části za předpokladu, že nejde o součást státní politiky, že tedy nejde
o jevy státní mocí buď přímo vyvolané, podporované či státními orgány vědomě trpěné
a záměrně nedostatečně potlačované. Jestliže orgány státní moci negativní jevy cíleně potírají
a čelí jim, nelze mluvit o pronásledování ani tam, kde možnosti státních orgánů nejsou
dostatečné a taková opatření nemají trvalý či stoprocentní efekt.
Pokud jde o žalobní námitky, soud konstatoval, že námitka nesprávně zjištěného
skutkového stavu nemůže obstát, neboť žalovaným zjištěný skutkový stav má oporu
ve správních spisech, rozhodnutí byla vydána orgánem k tornu zákonem určeným a zjištěný
stav věci je podepřen písemnými materiály, které jsou obsahem správního spisu. Soud
konstatuje, že žádosti o azyl žalovaný posuzoval na základě informací a zpráv o politické
a bezpečnostní situaci a dodržování lidských práv v Ruské federaci. Vyšel ze zprávy
Ministerstva zahraničních věcí (dále jen MZV) USA o stavu dodržování lidských práv
v Rusku za rok 2001, z informací MZV České republiky z 1. 4. 2003 a 1. 3. 2001, ze Zprávy
UNHCR o žadatelích o azyl v souvislosti se situací v Čečensku z února 2003, z informací
společnosti při ČT Člověk v tísni ze dne 16. 5. 2002, 28. 10. 2002, 20. 11. 2002 a 11. 12. 2002
a z informačních zdrojů ČTK. S těmito zdroji byli stěžovatelé podle soudu seznámeni
a k nim se také vyjádřili. Žalovaný jednal se žalobci za přítomnosti tlumočníka.
Vedle toho soud nad rámec řízení konstatoval, že stěžovatelé v doplňcích žalob
jen citují a komentují v obecné poloze jednotlivé články příručky UNHCR, aniž podle soudu
uvedli jedinou námitku, která by se jich týkala a kterou by neuvedli již v průběhu správního
řízení a se kterou by se žalovaný v napadnutých rozhodnutích nevypořádal. Také námitky
stěžovatelů, týkající se neexistence překážky vycestování, jsou podle soudu podány pouze
v obecné poloze. Pokud se týká námitky stěžovatelů o případných problémech při jejich
přesídlení do jiné oblasti Ruské federace, krajský soud poukazuje na to, že stěžovatelka g) žila
během druhého konfliktu v I. i s dětmi v době pobytu neměla žádné problémy a k návratu do
místa původu došlo dobrovolně, neboť chtěla zachovat rodině jejich společný život.
Závěrem soud konstatoval, že stěžovatelé v žalobách neuvádějí žádné konkrétní
důvody, v nichž spatřují nezákonnost napadeného rozhodnutí - soud rozhodnutí
proto přezkoumal pouze v obecné poloze z pohledu posouzení splnění podmínek stanovených
zákonem o azylu s přihlédnutím k důvodům, které stěžovatelé tvrdili v průběhu správního
řízení a v žalobách a jejich doplňcích. Stěžovatelé v žalobách podle soudu namítají obecně
nedostatek skutkových zjištění bez konkrétního uvedení, v čem tento nedostatek spatřují.
Žaloby podle soudu ani v dalším nepoukazují na byť i jediný konkrétní nedostatek
dokazování, tj. neprovedení důkazu k určitému tvrzení, či důkazu žadatelem konkrétně
navrženého. Stěžovatelé podle soudu netvrdí ani žádnou konkrétní nezákonnost napadených
rozhodnutí stran postupu správního orgánu při shromažďování důkazů a jejich hodnocení.
Po posouzení obsahu spisového materiálu a po posouzení důvodů, které stěžovatelé uvedli,
dospěl proto soud k závěru, že napadená rozhodnutí byla vydána v souladu se zákonem,
a proto žaloby jako nedůvodné zamítl.
V.
Přípustnost kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud nejdříve zaměřil svou pozornost na zkoumání podmínek
přípustnosti kasační stížnosti. Stěžovatelé byli účastníky řízení, z něhož napadený rozsudek
krajského soudu vzešel (§102 s. ř. s.), a kasační stížnost je tak podána osobami oprávněnými.
Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a účastníci jsou řádně zastoupeni
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost směřuje proti rozhodnutí, jež není z kasačního
přezkumu vyloučeno (§102 věta poslední ve spojení s §104 odst. 1 až 3 s. ř. s.).
Podle ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen
o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103 s. ř. s., nebo o důvody, které stěžovatel
neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
Citované ustanovení tedy ve své části první vymezuje aspekt formální, ve druhé části aspekt
obsahový důvodů, o něž se kasační stížnost opírá. Stěžovatelé, jak již bylo výše uvedeno,
opírají svou kasační stížnost o důvody vymezené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) až d)
s. ř. s., přičemž se Nejvyšší správní soud v zásadě mohl ztotožnit i se subsumpcí jednotlivých
stížních námitek pod okruhy kasačních důvodů vymezených zmíněným ustanovením.
Formální kritérium tedy v případě stěžovatelů splněno je. Pokud jde o kritérium posléze
jmenované, ustanovení §104 odst. 4. s. ř. s. in fine je svou podstatou zakotvením
nepřípustnosti vznášení právních novot v řízení o kasační stížnosti. Zabraňuje tomu,
aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné právní důvody, než které uplatnil v řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, www.nssoud.cz). Z pohledu ustanovení
§104 odst. 4 s. ř. s. in fine je třeba hodnotit jako přípustné námitky stěžovatelů vymezené
výše sub II. 1., II. 5 a II. 6., neboť jde o námitky, které pro jejich podstatu není možno uplatnit
dříve než po vydání soudního rozhodnutí. Pokud jde o zbývající námitky
(sub II. 2., II. 3. a II. 4.), je u nich v souladu s výše uvedeným třeba zkoumat, nejedná-li
se o námitky nepřípustné, tedy o námitky proti rozhodnutí správního orgánu, které mohly
být uplatněny již v řízení před krajským soudem, leč nestalo se tak.
Stěžovatelé uvádějí na podporu přípustnosti zmíněných námitek (při vědomí
zásadního omezení velmi strohou žalobou) skutečnost, že žalovaný vycházel z poznatků,
které jsou v přímém rozporu se spisy, a z poznatků, jež ve spisech nemají žádnou oporu,
že při zjišťování podkladů rozhodnutí porušil procesní předpis namítaným způsobem
a že jeho rozhodnutí je nepřezkoumatelné, což je podle stěžovatelů takovým porušením
procesních předpisů, že rozhodnutí žalovaného měl krajský soud zrušit ex officio
(nikoliv tedy pouze na základě žalobních bodů), a to podle jejich názoru podle ustanovení
§76 odst. 1, resp. §78 odst. 1 s. ř. s. Po vydání rozhodnutí žalovaného stěžovatelé ostatně
uplatnili u soudu nesprávné zjištění skutkového stavu, pod něž lze výše namítané první dvě
vady řízení subsumovat. Vzhledem k tomu, že pro namítané vady řízení před správním
orgánem je soud povinen zrušit rozhodnutí ze zákona mimo přezkoumání v rámci žalobních
bodů, nepovažovali stěžovatelé za nezbytné tyto skutečnosti dále rozvádět. Stěžovatelé
dále uvádějí, že skutečnost, že mohli nahlédnout do spisu, nelze brát jako zákonnou
domněnku znalosti spisu a možnosti uplatnit námitku rozporu obsahu spisu s odůvodněním
rozhodnutí, protože toto právo neznamená zároveň povinnost tak učinit, a to především
ve vztahu ke skutečnostem, které je soud povinen zjistit ze zákona. Uplatnitelnost námitek,
kterou limituje ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s., má podle stěžovatelů své meze, které narážejí
na povinnost soudu zjišťovat některé vady řízení ex offo. Nadto stěžovatelé poukazují
na to, že vylučovací ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s., by stejně nemělo mít vliv na posouzení
tohoto důvodu v rámci řízení o kasační stížnosti, a to s ohledem na obsahový význam
tohoto ustanovení, jehož podstatou je, že nelze uplatnit takové důvody, pokud se kasační
stížnost opírá jen o takové důvody, čemuž tak v případě stěžovatelů s ohledem na důvody
subsumovatelné pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a), c) a d) není.
S argumentací stěžovatelů k chybnému postupu krajského soudu při aplikaci
ustanovení §76, resp. §78 s. ř. s. Nejvyšší správní soud nesouhlasí; vedou
ho k tomu následující důvody:
Předně Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelé namítané vady řízení
před správním orgánem v žalobě řádně neuplatnili. Žaloba stěžovatelů byla svou námitkou
„nesprávného zjištění skutkového stavu“ natolik obecnou, že z ní nelze dovodit,
že by obsahovala skutečně nějaký žalobní bod, který by pozdější kasační námitky pokrýval
(o deficitu obsahu žalobních bodů bude ještě pojednáno níže). Nelze tedy přisvědčit
argumentaci stěžovatelů, že po vydání správního rozhodnutí uplatnili u soudu nesprávné
zjištění skutkového stavu, pod něž bylo lze alespoň část namítaných vad subsumovat.
Je obecně tradovaným vědomím, že správní soudnictví je důsledně vystavěno
na zásadě dispoziční, a to nikoliv pouze od účinnosti úpravy správního soudnictví v soudním
řádu správním, ale již od dob úpravy předchozí. Výrazem dispoziční zásady je v úpravě
současné mj. i ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s., podle kterého soud přezkoumá v mezích
žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí. Správní soudnictví je tedy založeno na zásadě,
že správní soud z vlastní iniciativy nepřezkoumává správní rozhodnutí nad rámec vymezený
žalobcem a nenahrazuje žalobcovu iniciativu (k tomu srov. např. nález pléna Ústavního soudu
ze dne 27. 6. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 12/99). Jedinou zákonem pozitivně formulovanou výjimkou
z této zásady je v současné době toliko ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s., jež soudu ukládá
vyslovit nicotnost rozhodnutí i bez návrhu. Z obsahu ustanovení §76 odst. 1 resp. §78 s. ř. s.
nelze dovodit zákonnou povinnost soudu ve správním soudnictví nad rámec žaloby
vyhledávat vady řízení (§76 odst. 1 s. ř. s.) či nezákonnosti (§78 odst. 1 s. ř. s.),
kterými by mohl správní akt popřípadě trpět. Je ovšem skutečností, že literatura
(zde srov. zejména Bureš, J., Drápal, L., Mazanec, M.: Občanský soudní řád, Komentář,
C. H. Beck, Praha 2001, str. 1205 a násl.) i judikatura vymezila postupně okruh otázek,
které soud i v přísně dispozičním a koncentrovaném soudním procesu správním musí zkoumat
ex officio, aniž je k tomu zákonem výslovně zavazován. Stěžovateli vymezené okruhy otázek,
které měl podle jejich názoru soud zkoumat ex officio, je možné podřadit pod soubor vad
správního aktu, které jsou terminologií soudního řádu správního označovány jako vady řízení.
Pokud jde o vady řízení, judikatura se shoduje na tom, že vždy je namístě ex officio zrušit
správní rozhodnutí pro vadu řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti (tak např. rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 12. 1995, č. j. 6 A 191/93 - 14, rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 1. 2006, č. j. 8 As 12/2005 - 51, či rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 10. 2005, č. j. 6 A 104/2001 - 69, stejně tak Bureš, J., Drápal, L.,
Mazanec, M., op. cit. výše, str. 1208), a to proto, že takové rozhodnutí není schopno
pro svou nesrozumitelnost jakéhokoliv přezkumu v rámci případných žalobních bodů
(byť se i účastníci mohou domnívat, že srozumitelné pro ně je). Soud se tedy zabývá
přezkoumatelností správního aktu automaticky a jestliže správní akt podrobil meritornímu
přezkumu, lze dospět k závěru, že toto rozhodnutí nepřezkoumatelným neshledal. Pokud jde
však o jiné vady řízení, judikatura při respektování zásady dispoziční a zásady koncentrace
soudního řízení správního dospěla k závěru, že k jiné vadě řízení, kterou účastník v žalobě
nenamítl, přihlédne soud pouze tehdy, jestliže tato vada nebyla a nemohla být žalobci známa
právě pro nesprávný postup správního orgánu (tak rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
27. 8. 1996, č. j. 6 A 147/94 - 18), popřípadě tehdy, jsou-li tyto vady bez dalšího patrné
ze správního spisu a zároveň se jedná o vady takového charakteru a takové míry závažnosti,
že brání přezkoumání napadeného rozhodnutí v mezích uplatněných žalobních bodů
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2003, č. j. 2 Azs 23/2003 - 39,
www.nssoud.cz). Ani o jeden z těchto případů však u stěžovateli namítaných vad řízení
před správním orgánem nejde. Samotní stěžovatelé nijak nepopírají fakt, že měli možnost
v kasační stížnosti namítané vady řízení před správním orgánem ze spisu zjistit a že je mohli
uplatnit již v řízení před soudem, ovšem neučinili tak spoléhajíce (mylně) na to, že ony vady
soud vyhledá z úřední povinnosti. Nedá se ani říci, že by stěžovateli namítané vady řízení
před správním orgánem znemožňovaly prima facie jeho meritorní přezkum.
Proto ani z důvodu stěžovateli namítané nutnosti zkoumat některé vady správních aktů
ex officio nelze námitky stěžovatelů sub II. 2, II. 3 a II. 4 považovat za přípustné.
Co se týče posledního argumentu stěžovatelů, proč by měly být jejich kasační námitky
směřující vůči vadám řízení před správním orgánem přípustné, tedy že ustanovení §104
odst. 4 s. ř. s. limituje přípustnost kasačních námitek pouze na případy, v nichž se celá kasační
stížnost opírá pouze o námitky marně neuplatněné v řízení před krajským soudem, musí
jej Nejvyšší správní soud rovněž odmítnout. Ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s., hovoříc
o nepřípustnosti kasační stížnosti jako celku, zároveň vymezuje, co rozumí nepřípustnými
důvody. Činí tak právě skrze použití slova „jen“, jímž naznačuje, že opírá-li se kasační
stížnosti pouze o důvody pojímané jako nepřípustné (důvody nevymezené ustanovením §103
odst. 1 s. ř. s., resp. důvody marně před krajským soudem neuplatněné), je kasační stížnost
jako celek (tj. jako opravný prostředek sestávající z formulace důvodů napadnutí rozhodnutí
soudu) nepřípustná. Z toho vyplývá, že obsahuje-li kasační stížnost byť i jen jeden přípustný
kasační důvod, je jakožto opravný prostředek přípustná. Nevyplývá však z toho, že by další
v ní obsažené nepřípustné důvody byly pro existenci jednoho důvodu přípustného
pro přezkum v rámci kasační stížnosti rovněž připuštěny. Taková úvaha by v konečném
důsledku podkopávala konstrukci kasační stížnosti jako mimořádného opravného prostředku
založeného na kasačním principu a směřujícího vůči pravomocnému rozhodnutí krajského
soudu. Úlohou Nejvyššího správního soudu v řízení o kasační stížnosti je posoudit,
zda krajský soud v rozsahu žaloby vyslovil přiléhavé právní závěry a případně zda nevybočil
procesně nepřípustným způsobem z pravidel soudního řízení správního. Stěžovateli nabízený
výklad ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. by naproti tomu vedl k pojetí řízení o kasační stížnosti
jako řízení apelačního - to ovšem úmyslem zákonodárce zjevně nebylo. Ustanovení §104
odst. 4 tedy rozhodně neobsahuje výzvu stěžovatelům k soutěži o to, jaký z ipso facto
přípustných důvodů kasační stížnosti „užijí“, aby učinili „přípustnými“ i další důvody.
S ohledem na výše uvedené považuje Nejvyšší správní soud kasační stížnost
za přípustnou toliko v rozsahu kasačních námitek vymezených výše pod body II. 1, II. 5
a II. 6.
VI.
Ratio decidendi
Nejvyšší správní soud kasační stížnost přezkoumal vázán rozsahem přípustně
uplatněnými důvody (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), přičemž přihlížel i k vadám řízení
před soudem, k nimž je povinen přihlížet nad rámec kasační stížnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.,
část věty za středníkem). Kasační námitky stěžovatelů pak Nejvyšší správní soud přezkoumal
v logice jejich posloupnosti. Přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná,
byť nikoliv právě z důvodů, jež stěžovatelé v kasační stížnosti namítali.
1. K námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí krajského soudu
Jako první v pořadí se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí krajského soudu, neboť v případě, že by ji shledal oprávněnou, nebylo by namístě
zabývat se námitkami ostatními.
Stěžovatelé poukazují v kasační stížnosti na to, že odůvodnění soudu je velmi kusé
a v podstatě nereaguje na poměrně obšírnou argumentaci v doplnění žalob, která byla
podle stěžovatelů oprávněná a procesně způsobilá. V tomto odůvodnění se stěžovatelé
podle svého názoru poměrně obšírně zabývali skutkovým stavem i právní stránkou věci,
kdežto soud pouze konstatoval, že stěžovatelé neuvedli nové námitky a v obecné rovině
jen komentují právní aspekt věci.
K této námitce Nejvyšší správní soud podotýká, že z rozhodnutí krajského soudu
je zcela zřejmé, že se námitkami stěžovatelů obsažených v doplnění žaloby nezabýval
proto, že toto doplnění považoval za nepřípustné rozšíření žalobních bodů po lhůtě k podání
žaloby. Důvodem úspornosti odůvodnění rozhodnutí krajského soudu je tedy procesní úvaha
soudu, která mu dovolila v odůvodnění rozhodnutí reagovat toliko na to, co považoval
za žalobní body schopné meritorního přezkumu. O nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
pro skutečnost, že v něm nejsou obsaženy důvody, proč se soud neztotožnil s námitkami
žalobců, tedy v předloženém případě nemůže být řeči.
2. K námitce zmatečnosti řízení před krajským soudem
Jako druhou v pořadí se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou zmatečnosti řízení
před krajským soudem. I v případě této námitky, byla-li by shledána oprávněnou, by nebylo
možné věnovat se námitkám meritorním.
Zmatečnost řízení definuje ustanovení §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako absenci
podmínek řízení, rozhodnutí vydané vyloučeným soudcem, nesprávné obsazení soudu
a trestný čin soudce jako příčinu rozhodnutí vydaného ve prospěch účastníka.
Stěžovatelé v kasační stížnosti namítli, že řízení před krajským soudem bylo zmatečné
v první řadě pro neseznatelný předmět řízení. Stěžovatelé poukázali na to, že v daném případě
soud přezkoumával po jejich soudu tři nesouvisející skutkové stavy ve vztahu ke každému
napadenému rozhodnutí, ačkoliv se mylně domníval, že přezkoumává vždy jeden.
Zatímco soud posuzoval totiž rozhodnutí v kontextu jemu dostupného spisového materiálu,
stěžovatelé argumentovali v kontextu jimi seznaných spisových materiálů, kdežto žalovaný
se argumentačně pohyboval v kontextu jím použitých materiálů. Podle stěžovatelů
se tedy jak soud, tak žalobci a taktéž i žalovaný, každý subjektivně domníval, že se jedná
o zcela jiném skutkovém stavu věcí.
K této argumentaci Nejvyšší správní soud může uvést toliko následující: předmět
soudního přezkumu je v řízení o žalobách podle soudního řádu správního vymezován
žalobou. Žaloba je pak procesním úkonem, tedy (jak definuje doktrína) projevem vůle
adresovaným soudu, který směřuje k uplatnění procesních práv, ke splnění procesních
povinností nebo k jiným procesním následkům, které s takovým projevem právní předpisy
spojují.
Vzhledem k tomu, že jde v případě procesního úkonu o projev vůle, i procesněprávní
teorie, podobně jako teorie civilistická v případě právních úkonů, musela zaujmout stanovisko
k případnému nesouladu vnějšího projevu vůle (tedy jak se jeví navenek) a vnitřních pohnutek
jednajícího. V této otázce pak procesualistika již v období první republiky dospěla k závěru,
že případná diskrepance mezi vůlí skutečnou a vůlí projevenou nemá na podstatu procesního
úkonu žádného vlivu, resp. subjektivní náhled účastníka řízení na jím činěný úkon
je nerozhodný. Zcela jasně tuto otázku shrnuje např. Hora, V.: Československé civilní právo
procesní, díl I., Praha 1931, str. 111: „Jiná je však otázka, je-li platnost procesního úkonu
také závislou na tom, aby vůle procesním úkonem projevená shodovala se s vůlí skutečnou,
tedy aby měla strana opravdu vůli projev učinit tak, jak se stal, jakým se jeví ve světle
zevnějším, či je-li procesní úkon účinným i tehdy, jestliže se vůle procesním úkonem zjevená
s vůlí skutečnou nekryje. K otázce této dlužno odpověděti záporně. Neboť je podstatný rozdíl
mezi úkony soukromoprávními a procesními. Procesní úkony nejsou samostatné, nepůsobí
každý o sobě právních účinků, předchozí procesní úkon je podkladem a oporou pro další
procesní úkony tak jako kámen a cihla v budově, a teprve všechny dohromady tvoří celek;
vybourávání jednotlivých kamenů a dodatečné odstraňování jich musí přirozeně vésti
ku zřícení celé budovy. Procesem mají vady vůle, jež se sběhly při soukromoprávních
jednáních, býti odhaleny, rozhodnutím soudním mají býti účinky vadných projevů
soukromoprávních odčiněny. Kam by se však dospělo, když by bylo připuštěno, aby se mohlo
jednotlivým prohlášením procesním z důvodů vad vůle odporovati, a tím snad v rámci
původního procesu nekonečnou řadu jiných procesů připouštěti, jichž předmětem by byly
procesní úkony samy? Je tedy při procesních úkonech hleděti, a to vždy se stanoviska
objektivního, na to, zda-li a jak projev učiněn na venek, nikoli na to, je-li mezi tímto projevem
a vnitřní vůlí jednajícího skutečný souhlas.“ Obdobně i nová judikatura pevně stojí
na stanovisku, že každý procesní úkon je nutno posuzovat podle toho, jak byl navenek
projeven (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. listopadu 2003,
sp. zn. 29 Odo 649/2001, uveřejněné v časopise Soudní judikatura číslo 2, ročník 2004,
pod číslem 22).
Z výše uvedeného tedy plyne, že pro krajský soud v posuzovaném případě nemohlo
být nikterak rozhodující, jak účastníci na své úkony a jejich obsah a dosah subjektivně
nahlíželi. Pro krajský soud bylo směrodatné, jak se procesní úkony účastníků jevily navenek.
Subjektivně se mohli účastníci domnívat, co chtěli, přesto byly jejich úkony s to vymezit
zcela jasně předmět řízení (za podmínky, že obsahovaly náležitosti procesního úkonu,
jímž se řízení zahajuje, k tomu více níže). V namítané diskrepanci mezi subjektivní
představou o procesním úkonu a jeho vnější seznatelnou podobou tedy podle názoru
Nejvyššího správního soudu příčina zmatečnosti řízení, ani jakékoliv jiné vady řízení tkvět
nemůže.
Dalším důvodem zmatečnosti řízení byl podle stěžovatelů nejasný předmět řízení
co do rozsahu žalobního bodu nebo bodů (odůvodnění se rekapituluje výše). K této námitce
Nejvyšší správní soud musí ponejprv podotknout, že stěžovateli nadnesená otázka se dotýká
spíše než problému zmatečnosti (§103 odst. 1 písm. c/ s. ř. s.) problémů jiných vad řízení
(§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.). Stěžovateli vymezený sporný okruh se totiž dotýká v podstatě
toho, zda krajský soud přezkoumal, co přezkoumat v souladu s dispoziční zásadou
podle žaloby přezkoumat měl - čili v konečném důsledku jde o to, zda se krajský soud
nedopustil toho, že by žalobou vymezený předmět řízení nevyčerpal, či naopak přečerpal.
Zmatečností (jak shora uvedeno) třeba ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
rozumět jednání soudu přes absenci podmínek řízení, rozhodování vyloučeného soudu
či rozhodnutí v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce. Pokud jde
o podmínky řízení, doktrína (a s ní ve shodě soudní praxe) mezi nimi vymezuje mj. i existenci
procesního úkonu, jímž se zahajuje řízení. V řízení o žalobách ve správním soudnictví
je tímto procesním úkonem žaloba, která, jak již bylo výše uvedeno, vymezuje definováním
žalobních bodů předmět řízení, či lépe rozsah soudního přezkumu. Mohlo by se tedy zdát
(a z toho patrně vycházejí stěžovatelé), že přetrvávající nejasnost co do rozsahu a obsahu
žalobních bodů, a tím nejasnost ohledně předmětu přezkumu, by byla v řízení před krajským
soudem absencí podmínky řízení. Taková přímá cesta však podle přesvědčení Nejvyššího
správního soudu k naznačenému závěru nevede.
Je totiž třeba rozlišovat mezi absencí procesního úkonu zahajujícího řízení
jako takového (a taková situace by nesporně byla absencí podmínky řízení) a jeho případnou
vadou způsobující nemožnost pokračovat v řízení. V této souvislosti je třeba poukázat
na ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., podle něhož jsou žalobní body náležitostí žaloby,
tj. náležitostí podání. Jejich absenci či vadu je tak potřeba považovat za vadu podání
ve smyslu ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s. Pokud jde o vztah podmínky řízení a vady návrhu,
Nejvyšší správní soud musí poukázat na to, že ustálená judikatura ve věcech civilních
objasňuje, že nedostatek podmínky řízení a vada žaloby (nebo jiného návrhu na zahájení
řízení) jsou navzájem nezaměnitelnými pojmy procesního práva, samostatně upravenými,
které mají i odlišné důsledky (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2000
ve věci sp. zn. 20 Cdo 1319/99). Obdobný závěr vyslovila i předválečná doktrína – Hora
v díle citovaném výše např. uvádí (str. 116): „Procesní podmínky jsou sice v těsném vztahu
k procesním úkonům, poněvadž na nich závisí přípustnost těchto úkonů, ale nesmí být s těmito
procesními úkony ztotožňovány. Existují samy o sobě, namnoze ještě před tím,
než k procesnímu úkonu došlo. Nejsou proto např. náležitosti žaloby podmínkami
procesními.“ (pozn. zvýrazněno NSS). Rozdíl mezi podmínkou řízení a vadou podání
v procesním postupu zná i soudní řád správní, a to v rozlišování postupu podle ustanovení
§37 odst. 5 s. ř. s. (v případě vad podání) a podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
v případě absence podmínek řízení (jakkoliv je věcně řešení nastalé procesní situace
podle obou ustanovení shodné).
Z výše uvedeného plyne, že v případě námitky sporného vymezení rozsahu přezkumu
napadeného rozhodnutí správního orgánu před krajským soudem jde tedy o otázku, zda žaloba
stěžovatelů obsahovala řádné náležitosti, konkrétně definici žalobních bodů ve smyslu
ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., či zda tuto náležitost neměla a trpěla tak vadou,
jež ji činila meritorně neprojednatelnou. V tomto smyslu jde o rozřešení otázky, zda krajský
soud, postupoval-li způsobem, na nějž stěžovatelé poukázali, nezatížil řízení vadou,
jež by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (§103 odst. 1 písm. d/
s. ř. s.).
Vycházeje z takto definované otázky, Nejvyšší správní soud musel nejprve odmítnout
závěr stěžovatelů, že by z rozhodnutí krajského soudu nebylo zřejmé, jak naložil
s jejich prvotním podáním (žalobou) a jejím doplněním. Krajský soud ve svém rozsudku jasně
konstatuje, že doplňky žalob obou stěžovatelů ze dne 6. 8. 2003 byly podány k poštovní
přepravě až dne 7. 8. 2003, tedy po lhůtě k rozšíření žaloby o další žalobní body, která končila
dne 31. 7. 2003. I z dalšího textu odůvodnění je zřejmé, že pokud se zmiňuje o obsahu
doplňků žalob, činí tak pouze obiter dictum ve snaze sdělit, že i kdyby je býval byl mohl
projednat, nezměnily by nic na jeho závěru. Z postupu krajského soudu je tedy zcela
nepochybně zjevné, že věc projednal pouze v rozsahu prvního podání stěžovatelů a pouze
toto podání považoval za žalobu. V této souvislosti je třeba rovněž odmítnout závěr
stěžovatelů o případné analogické aplikaci ustanovení §95 zákona č. 99/1963 Sb.,
občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, které se týká připuštění změny
návrhu. S ohledem na již výše zmíněnou zásadu koncentrace v řízení o žalobách v soudním
řízení správním je úvaha o možnosti aplikace tohoto ustanovení vyloučena. Soud rozšíření
žalobních bodů v této žalobě s ohledem na jasnou dispozici ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s.
povolit nemůže.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu byl postup krajského soudu v přístupu
k žalobám stěžovatelů problematický v něčem poněkud jiném. Krajský soud vycházel
z toho, že původní podání stěžovatelů ze dne 16. 7. 2003, které obsahovalo pouze větu,
že je napadán výrok rozhodnutí žalovaného v celém rozsahu, neboť žalovaný na podkladě
shromážděných důkazů nesprávně posoudil skutkový stav věci a na základě toho vydal
rozhodnutí z hlediska příslušných ustanovení zákona o azylu uvedených ve výroku rozhodnutí
za nesprávná, je žalobou obsahující řádný žalobní bod, na základě něhož lze rozhodnutí
žalovaného, byť jak krajský soud rovněž konstatoval, pouze „v obecné poloze z pohledu
posouzení splnění podmínek stanovených zákonem o azylu s přihlédnutím k důvodům,
které žalobci tvrdili v průběhu správních řízení a jejich doplňcích“, přezkoumat.
S tímto postupem krajského soudu se nemůže Nejvyšší správní soud ztotožnit.
Nejvyšší správní soud je totiž na rozdíl od krajského soudu přesvědčen, že žaloby stěžovatelů
pro absenci řádného žalobního bodu nebyly přezkoumatelné vůbec (tedy ani „z obecného
pohledu“), krajský soud přitom pak neučinil ničeho, čím by dal stěžovatelům možnost
tuto vadu žaloby řádně odstranit a přezkum v pregnantně vymezeném rozsahu umožnil.
Nejvyšší správní soud musí poukázat na svůj rozsudek rozšířeného senátu ze dne
20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58 (www.nssoud.cz), v němž se zcela jasně vyslovil
k povaze žalobního bodu, přičemž shrnul svou dosavadní judikaturu v této otázce. Při výkladu
ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pak jasně formuloval závěr, že „podle tohoto
ustanovení žaloba kromě obecných náležitostí podání (§37 odst. 2 a 3 s. ř. s.) musí obsahovat
žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje
žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné; podle písm. e) pak též musí
být uvedeno, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce navrhuje provést. Ustanovení §71
odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak žalobci ukládá povinnost uvést v žalobě konkrétní (tj. ve vztahu
k žalobci a k projednávané věci individualizovaná) skutková tvrzení doprovázená
(v témže smyslu) konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje
žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (srov. k tomu obdobné
závěry, vyslovené ve výše zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 10. 2004, č. j. 4 Azs 149/2004 - 52, zveřejněném pod číslem 488/2005 Sb. NSS; z klasické
starší judikatury viz např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 19. 1. 1993,
č. j. 6 A 85/9 2- 5).
Líčení skutkových okolností nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých
„obvyklých“ nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet,
nýbrž zcela jasně individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových
dějů či okolností jednoznačně odlišitelným popisem.
Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů,
úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání
napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit
svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti.
Právní náhled na věc se přitom nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá
ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami. Pokud žalobce odkazuje
na okolnosti, jež jsou popsány či jinak zachyceny ve správním či soudním spise,
nemůže se jednat o pouhý obecný, typový odkaz na spis či jeho část, nýbrž o odkaz
na konkrétní skutkové děje či okolnosti ve spisu zachycené, a to tak, aby byly zřetelně
odlišitelné od jiných skutkových dějů či okolností obdobné povahy a aby bylo patrné,
jaké aspekty těchto dějů či okolností považuje žalobce za základ jím tvrzené nezákonnosti.
…
Nelze se ztotožnit s názorem, že při obecném výčtu porušených ustanovení správního
řádu soud žalobu může projednat v takto obecných mezích, tedy z hlediska,
zda nebyla porušena označená ustanovení správního řádu. Takový přezkum by nemohl
být přezkumem omezeným, naopak, pokud by soud takovou žalobu považoval
za projednatelnou, musel by vymezit všechny povinnosti, které jsou označenými ustanoveními
správnímu orgánu uloženy, podřadit jim veškeré jeho úkony a posoudit zda ustanovením
zákona odpovídají či nikoliv, stejně jako by z těchto hledisek musel úplně zkoumat vydané
rozhodnutí.
K žalobě postrádající skutkové výtky by se tak mnohdy dostalo žalobci podrobnějšího
přezkumu, než pokud by jimi byl rozsah přezkumu vymezen. Ve vztahu k porušení předpisu
hmotněprávního by nedostatek skutkového vymezení žalobních bodů a pouhý odkaz
na ustanovení právního předpisu znamenal rozbor všech v úvahu přicházejících podmínek
jeho naplnění, což je nereálné. Nakonec pak by akceptace podobných nedostatků žalobních
bodů vedla k popření povinnosti žalobní body označit.“
Z pohledu výše uvedeného je tedy zcela zřejmé, že žaloby stěžovatelů řádný žalobní
bod ve smyslu §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zcela postrádaly. Ze žalob pak bylo zároveň
zřejmé, že stěžovatelům procesní význam řádných žalobních bodů, jak byly výše vymezeny,
uniká, neboť ve svém podání odkázali „na pozdější odůvodnění žaloby“. Odůvodnění žaloby
je však něco zcela jiného než konstrukce žalobního bodu.
Za této situace trpělo podání stěžovatelů ze dne 16. 7. 2003 (soudu doručeno
21. 7. 2003) vadou podání, neboť šlo svou povahou o žaloby blanketní, tedy neúplné.
Bylo proto namístě zvolit postup podle již zmíněného ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s.
a stěžovatele vyzvat k odstranění vad tohoto podání, uvést, jakým způsobem mají být vady
odstraněny, a poučit účastníky, jaký bude mít jejich případná nečinnost procesní následek
(srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, www.nssoud.cz). Lhůta pro doplnění podání pak byla omezena
lhůtou pro podání žaloby. Jak je zřejmé ze soudního spisu, krajský soud naznačeným
způsobem učinil pouze v případě stěžovatelky sub g), výzvu k doplnění žaloby však
podle záznamu na rubu listu č. 10 soudního spisu expedoval až 31. 7. 2003, tedy, jak bylo
výše uvedeno, v poslední den lhůty pro podání žaloby a pro případné rozšíření žalobních
bodů. Žaloby stěžovatelů přitom byly soudu doručeny již 21. 7. 2003, tedy celých deset dnů
před koncem zmíněné lhůty. V případě stěžovatele sub a) pak soud nepřistoupil k výzvě
k odstranění vad vůbec.
Tento postup krajského soudu nelze akceptovat. Nejvyšší správní soud sice opakovaně
dospěl k závěru, že není třeba žalobce vyzývat k odstranění vady žaloby spočívající
v naprosté absenci žalobního bodu, uplynula-li již lhůta pro podání žaloby ve smyslu
ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 - 40, www.nssoud.cz), zároveň však již vícekrát judikoval
v tom smyslu, že pokud tato lhůta běží, je třeba k takové výzvě přistoupit (zejména
je třeba vyzdvihnout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2006,
č. j. 5 Azs 311/2005 - 44, www.nssoud.cz, který jasně konstatuje, že seznámil-li se krajský
soud s obsahem žaloby zjevně v době běhu lhůty, ve které lze vady podání odstranit, bylo
jeho povinností vyzvat k odstranění vad podání v rozsahu nezbytném k tomu, aby ve věci
mohl rozhodnout, nikoliv se pokoušet zabývat se věcí meritorně.).
Pokud jde o otázku, jak rychle a jakými způsoby má soud ve správním soudnictví
účastníka vyzvat, aby odstranil vadu žaloby spočívající v absenci žalobních bodů, Nejvyšší
správní soud považuje za případné poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 1. 4. 2003
ve věci sp. zn. II. ÚS 392/01 (uveřejněno ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu,
svazek č. 30, nález č. 48, str. 17). V této věci Ústavní soud konstatoval, že i zbývající lhůta
v délce 5 dnů, byť je značně krátká a byť v případě projednávaném Ústavním soudem byla
do ní zahrnuta i sobota a neděle (sic!), neznemožňuje soudu, aby účastníka vhodným
způsobem vyzval k odstranění vad (Ústavní soud jmenuje i například telegrafický kontakt
či předvolání účastníka, aby odstranil vady do protokolu). Nejvyšší správní soud
poznamenává, že krajský soud v případě stěžovatelů sub a) a sub g) nebyl ani zdaleka
konfrontován s tak krátkou lhůtou. Jeho postup tedy nelze nahlíženo zmíněným nálezem
Ústavního soudu přijmout v žádném případě. Krajský soud měl oba stěžovatele řádně
a neprodleně vyzvat k odstranění vad žaloby spolu s řádným poučením, jak tyto vady
odstranit. Pokud tak neučinil bez přijatelných důvodů a místo toho se pokoušel přezkoumat
neprojednatelnou žalobu meritorně, zatížil řízení vadou, k níž musel Nejvyšší správní soud
přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 3 s. ř. s.).
3. K námitce nesprávného právního posouzení věci
Vzhledem k závěrům Nejvyššího správního soudu v předchozím bodu nebylo namístě,
aby se Nejvyšší správní soud touto přípustnou námitkou stěžovatelů zabýval.
4. K námitce neústavnosti lhůty pro podání žaloby ve věcech azylových
Stěžovatelé namítají v rámci řízení o kasační stížnosti rovněž neústavnost ustanovení
§32 odst. 1 zákona o azylu, které jako lex specialis vymezuje lhůtu k podání žaloby
ve věcech azylových na 15 dnů.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné k této námitce ponejprv podotknout,
že její pravé a vlastní místo bylo v řízení před krajským soudem, neboť ten především
ustanovení §32 odst. 1 zákona o azylu ve spojení s ustanovením §72 odst. 1 s. ř. s. přímo
aplikuje. Námitka ústavnosti napadeného ustanovení je tak námitkou proti postupu krajského
soudu, která, obdobně jako jiné námitky, nebyla v řízení před krajským soudem uplatněna.
Nejvyšší správní soud pak těžko může přezkoumávat právní otázky, které v řízení
před krajským soudem nebyly vůbec nastoleny.
Vzhledem k dikci ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy (dojde-li soud k závěru, že zákon,
jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc
Ústavnímu soudu), je podmínkou předložení otázky ústavnosti Ústavnímu soudu, že soud
obecný sporné ustanovení zákona musí aplikovat, zároveň pak musí dospět k závěru, že jde
o ustanovení rozporné s ústavním pořádkem. Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že není
splněna především podmínka první tohoto ustanovení - Nejvyšší správní soud, vzhledem
k meritorním úvahám, které ho vedly ke zrušení napadeného rozsudku krajského soudu
(srov. sub VI. 2. tohoto odůvodnění), ustanovení §32 odst. 1 zákona o azylu přímo
neaplikoval, jakkoliv má lhůta pro podání žaloby určitý význam při zkoumání otázek
přípustnosti kasační stížnosti.
I kdyby však podmínka první ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy byla nade vší
pochybnost splněna, Nejvyšší správní soud prima facie nedospěl při zohlednění dosavadní
judikatury Ústavního soudu týkající se právního institutu lhůt k závěru, že by stěžovateli
napadené zákonné ustanovení bylo neústavní. Vycházel přitom především z nálezu Ústavního
soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (vyhlášen pod číslem 30/1998 Sb.), v němž Ústavní soud
konstatoval, že smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie při uplatňování práv,
resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích a urychlení procesu
rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Z tohoto základního pojetí právního
institutu lhůty pak plyne další závěr již několikrát Ústavním soudem prezentovaný
(srov. zejména nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 6/05 ze dne 13. 12. 2005,
uveřejněn pod č. 531/2005 Sb.), a to, že lhůta prima facie bez dalšího nevykazuje
a ani nemůže vykazovat znaky protiústavnosti. Ty mohou být dány teprve konkrétními
okolnostmi posuzované věci, resp. vyplývají až z kontextuálního posouzení lhůty.
Jako hlediska tohoto kontextuálního posouzení pak Ústavní soud vymezil 1) případnou
disproporcionalitu lhůty ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně
garantovaného práva, 2) svévoli zákonodárce při stanovení lhůty a 3) ústavně
neakceptovatelnou nerovnost dvou skupin subjektů. Nejvyšší správní soud, veden
naznačenými kritérii, blíže v citovaném rozhodnutí rozvedenými, k závěru shodnému
se závěry stěžovatelů nedospěl.
Zejména Nejvyšší správní soud podotýká, že nelze bez dalšího srovnávat postavení
správního orgánu ve správním řízení a lhůtu pro jeho rozhodnutí se lhůtou stanovenou
pro podání žaloby, jak to činí stěžovatelé v kasační stížnosti. Obdobně stěžovatelé blíže
nerozebírají, v čem se zásadně odlišuje soudní řízení správní po 1. 1. 2003 ve vztahu
ke lhůtám pro podání žaloby od řízení před 1. 1. 2003. Nejvyšší správní soud pouze
připomíná, že speciální zákony upravují lhůty pro podání žaloby v nejednom případě odlišně
od úpravy obecné v s. ř. s. - v tomto ohledu úprava v zákoně o azylu není výjimečnou. Pokud
stěžovatelé namítají, že patnáctidenní lhůta znemožňuje zajištění profesionálního právního
zastoupení, pak pomíjejí úpravu obsaženou v ustanovení §35 odst. 8 s. ř. s., podle níž,
požádá-li navrhovatel o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní
moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení.
Vyjadřují-li pak stěžovatelé názor, že pro profesionála v oboru práva, jakými jsou advokáti,
je nemožné ve lhůtě 15 dnů sepsat kvalifikovaný návrh soudu, pak jde o názor, jenž v obecné
rovině hrubě podceňuje schopnosti advokátů. V každém případě jde o názor, který Nejvyšší
správní soud těžko může v rovině právní uchopit. Procesní řády v různých odvětvích práva
zakotvují lhůty pro podání určitých úkonů, přičemž účast profesionála v postavení advokáta
by vždy měla zajistit rychlou a perfektní orientaci v právním problému, jenž je nastolen. Jinou
otázkou je, že zákonodárce nepovažoval řízení o žalobě v soudním řízení správním
za tak specifické, že by pro ně vyžadoval povinné zastoupení advokátem (srov. vládní návrh
zákona o soudním řízení správním a jeho projednávání v zákonodárném sboru, č. tisku 1080).
V tomto ohledu však již Ústavní soud v minulosti jasně vyjádřil, že je věcí zákonodárce,
nakolik a zda vyžaduje povinné zastoupení advokátem v určitých typech řízení před určitými
stupni soudů v jejich hierarchii (srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001 ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 16/99, publikováno pod č. 276/2001 Sb., jímž byla zrušena část pátá o. s. ř.).
5. Závěr
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že se krajský soud při svém rozhodování dopustil
v bodu VI. 2. vymezených pochybení, proto rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud je vázán právním názorem zde
vysloveným (§110 odst. 3 s. ř. s.)
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud ve svém novém
rozhodnutí. (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. ledna 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu