ECLI:CZ:NSS:2008:5.AFS.9.2008:328
sp. zn. 5 Afs 9/2008 - 328
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: RWE Transgas, a. s., se sídlem Limuzská 12/3135, Praha 10, zast. JUDr. Pavlem
Dejlem, LL.M., Ph.D., advokátem se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 22. 10. 2007, č. j. 62 Ca 8/2007 - 171,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne ze dne 22. 10. 2007, č. j. 62 Ca 8/2007 - 171,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Rozhodnutím ze dne 12. 3. 2007, č. j. R 98/2006/01-05326/2007/300, předseda Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže na základě rozkladu žalobce zčásti změnil a zčásti zrušil
předchozí rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 10. 8. 2006, č. j. S 53/05-
14253/06/610 tak, že žalobce byl shledán vinným tím, že v období od 5. 11. 2004 do 10. 8. 2006
neumožnil provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skup iny
RWE uzavřít Rámcové smlouvy o podmínkách koupě a prodeje zemního plynu a Smlouvy kupní
o koupi a prodeji zemního plynu – Dílčí kupní smlouvy za takových podmínek upravujících
strukturu ceny, revize a následné revize jednotkové ceny a zvláštní podmínky ohledně povinnosti
projednat množství odběru zemního plynu při přechodném podstatném snížení odběru,
které by ve svém souhrnu těmto provozovatelům regionálních distribučních soustav
nenáležejícím do holdingu skupiny RWE umožnily účinně konkurovat provozovatelům
regionálních distribučních soustav náležejícím do holdingu skupiny RWE, a tedy že žalobce tímto
jednáním zneužil svého dominantního postavení na velkoobchodním trhu dodávek zemního
plynu určeného pro kategorii oprávněných zákazníků, a to na újmu jiných soutěžitelů
a spotřebitelů, čímž porušil zákaz uvedený v §11 odst . 1 zákona č. 143/2001 Sb.,
o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o ochraně
hospodářské soutěže“) a zákaz uvedený v čl. 82 Smlouvy o založení Evropského společenství
(dále jen „Smlouva ES“) [výrok I.1 žalobou napadeného rozhodnutí]. Dále byl žalobce shledán
vinným tím, že v období od 26. 1. 2005 do 10. 8. 2006 bez objektivně ospravedlnitelných důvodů
odmítal provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny
RWE dodávat na velkoobchodní úrovni zemní plyn učený pro kategorii oprávněných zákazníků
do kterékoli bilanční zóny jednotlivých provozovatelů regionálních distribučních soustav,
a vytvářel tak bariéry pro rozvoj konkurence, a tedy že žalobce rovněž tímto jednáním zneužil
svého dominantního postavení na velkoobchodním trhu dodávek zemního plynu určeného
pro kategorii oprávněných zákazníků, a to na újmu jiných soutěžitelů a spotřebitelů, čímž rovněž
porušil zákaz uvedený v §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a zákaz uvedený
v čl. 82 Smlouvy ES [výrok I.2 žalobou napadeného rozhodnutí]. Zároveň žalovaný dle §11 odst.
3 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve spojení s §1 odst. 4 téhož zákona žalobci zakázal do
budoucna pokračovat ve zneužívání dominantního postavení na uvedeném trhu výše popsaným
způsobem [výrok I.3 žalobou napadaného rozhodnutí] a uložil mu dle §22 odst. 2 zákona o
ochraně hospodářské soutěže ve spojení s §21a odst. 5 téhož zákona za porušení §11 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže a článku 82 Smlouvy ES pokutu ve výši 240 000 000 Kč
[výrok I.4 žalobou napadeného rozhodnutí].
Žalobce napadl dne 11. 5. 2007 rozhodnutí žalovaného ve výše vymezeném rozsahu
žalobou u Krajského soudu v Brně (žalobou nebyly napadeny výroky I.5. a I.6 rozhodnutí
žalovaného, kterými bylo řízení se žalobcem pro tam specifikovaná jednání zastaveno, ani výrok
II., kterým bylo předchozí rozhodnutí vydané v prvním stupni správního řízení v jeho
výrokových částech IV. a V. zrušeno). Krajský soud svým rozsudkem ze dne 22. 10. 2007,
č. j. 62 Ca 8/2007 - 171, rozhodnutí žalovaného, v rozsahu napadeném žalobou, zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Své rozhodnutí přitom krajský soud odůvodnil následujícím
způsobem:
Krajský soud nejprve vysvětlil, proč za žalovaný správní orgán považoval předsedu Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže. Odvolal se přitom na §69 zákona č . 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“), dle něhož je žalovaným ten správní orgán, který rozhodl v posledním
stupni správního řízení. Tím měl být jakožto správní orgán druhého stupně, který rozhodl
o rozkladu, právě předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Krajský soud jej považoval
s odvoláním na dikci §61 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád),
za monokratický správní orgán s výlučnou rozhodovací pravomocí ve II. stupni správního řízení.
Krajský soud dále dospěl k závěru, že řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí
bylo zatíženo zmatečností způsobující nesrozumitelnost, a tím nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí.
Krajský soud v této souvislosti poukázal na §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže, podle něhož je zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů
nebo spotřebitelů zakázáno. Tato konstrukce odpovídá i dikci čl. 82 Smlouvy ES, dle něhož
je se společným trhem neslučitelné, a proto zakázané, pokud to může ovlivnit obchod mezi
členskými státy, aby jeden nebo více podniků zneužívaly dominant ního postavení na společném
trhu nebo jeho podstatné části.
Dle bodu 8. preambule nařízení Rady (ES) č. 1/2003, o provádění pravidel hospodářské
soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (dále jen „nařízení č . 1/2003“) je za účelem
zajištění účinného prosazování pravidel hospodářské soutěže Společenství a řádného fungování
mechanismů spolupráce podle nařízení č. 1/2003 nezbytné zavázat orgány pro hospodářskou
soutěž a soudy členských států, aby používaly též články 81 a 82 Smlouvy ES v případě, že pou žijí
vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody a jednání, které by mohly ovlivnit
obchod mezi členskými státy. Tyto články přitom mají za cíl jednotnou ochranu hospodářské
soutěže na trhu.
V další části svého rozsudku krajský soud upozornil na bod 17. preambule nařízení
č. 1/2003, dle něhož mají-li být pravidla hospodářské soutěže používána jednotně a má-li být
současně síť spravována optimálně, je důležité zachovat pravidlo, podle něhož orgány
pro hospodářskou soutěž členských států ztrácejí bez dalšího pravomoc v případě, kdy Komise
zahájí vlastní řízení. Dle bodu 18. preambule nařízení č. 1/2003 by k zajištění optimálního
rozdělení případů mezi orgány v síti mělo být stanoveno obecné pravidlo umožňující orgánu
pro hospodářskou soutěž pozastavit nebo ukončit řízení s odůvodněním, že se případem zabývá
nebo již zabýval jiný orgán, s cílem, aby každý případ řešil pouze jeden orgán .
Podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských
států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži
na zneužití zakázané článkem 82 Smlouvy ES, použijí také článek 82 Smlouvy ES.
Podle čl. 13 odst. 1 nařízení č. 1/2003 pokud orgány pro hospodářskou soutěž dvou
nebo více členských států obdržely stížnost nebo jednají z vlastního podnětu podle článků 81
nebo 82 Smlouvy ES proti stejné dohodě, rozhodnutí, sdružení nebo stejným jednáním,
je skutečnost, že se případem zabývá jeden orgán, pro ostatní orgány dostatečným důvodem
k přerušení vlastního řízení nebo k zamítnutí stížnosti.
Krajský soud se dále zabýval tím, zda výše popsaným jed náním žalobce mohlo dojít
jak k porušení čl. 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, tak k porušení čl. 82
Smlouvy ES. Krajský soud přitom konstatoval, že totožnost osoby, která se měla dopustit
jednání, jež žalovaný považoval za porušení uvedených ustanovení, není sporná. Podrobil
však analýze otázku, zda se jednalo o tentýž skutek . Vycházel přitom dle svých slov z judikatury
Evropského soudního dvora, Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu vztahující
se zejména k aplikaci zásad práva trestního. Soutěžní právo relevantní pro danou věc totiž zařadil
do oblasti „deliktního práva správního“, na níž se vztahuje čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod, vyhlášené sdělením č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“). Krajský soud
považoval za nutné v oblasti správního trestání užít principů práva trestního (zde odkázal
např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135,
publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS a příslušnou prejudikaturu).
V otázce vymezení „téhož skutku“ krajský soud vycházel z tuzemské doktríny
i rozhodovací praxe, které užívají pojmů „totožnost skutku“ či „jednota skutku“, jehož podstatou
je jednání pachatele a následek, relevantní z pohledu práva, tímto jednáním způsobený. Dále
se krajský soud odvolal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Franz Fischer
ze dne 29. 5. 2001, stížnost č. 37950/97. “Shodné okolnosti“, jejichž splněním je podmíněn závěr
o tom, že je splněna podmínka totožnosti skutku, je zapotřebí posuzovat nejen dle formálních
znaků příslušné skutkové podstaty deliktu, ale též dle znaků materiálních . Ty jsou odvislé
od konkrétního právem chráněného zájmu, který tyto skutkové podstaty vyjadřují, resp. k němuž
směřují a který sledují, tedy od jejich objektu. Krajský soud poté zkoumal, zda v případě §11
odst. 1 zákona o hospodářské soutěži a čl. 82 Smlouvy ES je chráněn totožný právní zájem .
Otázku souběžné kvalifikace jednání coby jednání v rozporu se soutěžním
zákonodárstvím vnitrostátním (zde se zákonem o hospodářské soutěži) a s komunitárním
(se Smlouvou ES) nepokládal krajský soud za vyřešenou ani v základních rysech, a to zejména
z pohledu možného dvojího postihu za jedno a totéž jednání. K této otázce se sice již vyjádřil
Evropský soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 13. 2. 1969 ve věci 14/68 Walt Wilhelm, z něhož
vyplývá, že totéž protisoutěžní jednání může být předmětem dvou paralelních řízení (jednak
podle soutěžního práva vnitrostátního, jednak podle soutěžního práva komunitárního),
neboť předmětem ochrany v komunitárním právu je odstraňování překážek obchodu mezi
členskými státy Evropských společenství, zatímco vnitrostátní právo chrání zájmy přísluš ného
členského státu – je tedy možné i souběžné ukládání sankcí dle obou právních řádů; na druhou
stranu však krajský soud uvádí, že výše uvedený závěr byl učiněn v období před zahájením
procesu modernizace a decentralizace komunitárního soutěžního práva, jehož cílem je dosažení
jednotné aplikace soutěžního práva v komunitárním prostoru prostřednictvím spolupráce
„evropského soutěžního úřadu“ (Evropské komise) a soutěžních úřadů jednotlivých členských
států, kterýžto proces nalezl výraz v přijetí nařízení č. 1/2003. Již tak nelze jednoznačně dospět
k závěru, že je možné vést souběžná řízení ve shora uvede ném smyslu a ukládat, dokonce
i postupně, sankce, aniž by byla dotčena zásada ne bis in idem.
Krajský soud považoval za stavu po nabytí účinnosti nařízení č. 1/2003 za přiléhavé
stanovisko generálního advokáta Tizzana ve věci C-397/03 P Archer Daniels Midland před
Evropským soudním dvorem, kde je ve vztahu k rozsudku ve věci Walt Wilhelm výslovně
poukazováno na skutečnost, že míra vzájemné závislosti a inte grace systému ochrany
hospodářské soutěže na komunitární úrovni a na vnitrostátních úrovních členských států
Evropských společenství byla značně posílena v souvislosti s decentralizací aplikace soutěžního
práva založené nařízením č. 1/2003, na základě čehož dospěl krajský soud k závěru, že objekty
(právem chráněné zájmy) soutěžního práva vnitrostátního a komunitárního nemohou být
rozdílné. Jde tedy o objekt jediný (účinná ochrana hospodářské soutěže) a nemůže obstát názor
založený na existenci dvojí hospodářské soutěže (jedné na komunitární, druhé na vnitrostátních
úrovních).
Dle názoru krajského soudu je třeba na prostor Evropských společenství z důvodu
systémové provázanosti uplatňování komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva nahlížet
jako na jedinou jurisdikci, bez ohledu na geografické vymezení relevantního trhu v každém
posuzovaném případě protisoutěžního jednání. Je-li v tom případě objekt právních norem
obsažených v předpisech soutěžního práva komunitárního i vnitrostátního tentýž, je naplněna
i poslední podmínka totožnosti skutku, který byl předmětem správního řízení.
Na základě výše uvedeného krajský soud dovodil, že žalovaný na skutkově totéž jednání
aplikoval souběžně dvě normy, jednu z právního řádu vnitrostátního, jednu z komunitárního.
Sankce uložená ve výroku I.4 napadeného rozhodnutí tak zohledňovala porušení obou právních
norem (§11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži a čl. 82 Smlouvy ES).
Smlouva ES i zákon o hospodářské soutěži se vztahují na totéž jednání – zneužití
dominantního postavení. Zatímco čl. 82 Smlouvy ES se aplikuje v případech, kdy v jednání
splňujícím znaky zneužití dominantního postavení je obsažen tzv. komunitární prvek (jde
o jednání zjevně způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy), §11 odst . 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže se použije v případech, kdy jednání narušuje nebo může narušit
hospodářskou soutěž na území České republiky.
Z uvedeného má dle krajského soudu vyplývat, že e xistence komunitárního prvku
je hraničním určovatelem toho, jaký soubor norem se má aplikovat. Při přítomnosti
komunitárního prvku právo Evropských společenství, při jeho nepřítomnosti vnitrostátní právo.
Již z pohledu obecných právních zásad je podle krajského soudu vyloučeno, aby mohlo být obojí
porušení (práva komunitárního i vnitrostátního) deklarováno – ať již souběžně, nebo postupně.
S ohledem na bod 8. preambule nařízení č. 1/2003 a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003
krajský soud uzavřel, že kumulativní aplikace čl. 82 Smlouvy ES a §11 odst . 1 zákona
o hospodářské soutěži přichází do úvahy toliko do okamžiku, než v řízení vedeném
pro podezření z protisoutěžního jednání dospěje příslušný soutěžní úřad k závěru, zda je či není
ve zkoumaném jednání přítomen komunitární prvek – z toho lze také dovodit, zda byl porušen
čl. 82 Smlouvy ES nebo §11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži. V souladu se zásadou ne bis in
idem je vyloučeno, aby bylo postupně několika soutěžními úřady deklarováno porušení zákazu
vyjádřeného ve Smlouvě ES a porušení skutkově téhož jednání obsaženého v některém
z vnitrostátních právních předpisů či aby se jeden a týž soutěžní úřad zabýval skutkově totožným
jednáním „nejprve“ z pohledu vnitrostátního a „následně“ z pohledu komunitárního
(nebo naopak). Stejně tak je při splnění podmínky totožnosti skutku vyloučeno, aby jeden
soutěžní úřad deklaroval souběžné porušení materiálně téhož zákazu vyjádřeného ve Smlouvě ES
a v některém z vnitrostátních předpisů a ukládal sankci za kumulativní porušení většího počtu
materiálně týchž zákazů a tuto skutečnost ve výši sankce dokonce zohledňoval jako klíčovou.
Pokud by mohl být čl. 82 Smlouvy ES aplikován kumulativně s vnitrostátními normami
obsahujícími týž zákaz, mohlo by dojít k tomu, že by zneužití dominantního postavení skutkově
týmž jednáním mohlo být deklarováno až 28krát a téže osobě by mohlo být uloženo za skutkově
totožné jednání až 28 sankcí. Nařízení č. 1/2003 přitom neobsahuje výslovný mechanismus,
který by měl uvedené situaci zabránit. Za sankci ostatně krajský soud nepovažuje jen pokutu,
ale také samotnou deklaraci protiprávního jednání. Krajský soud považuje za zmatečnou
koncepci, kdy by za totéž jednání téže osoby mohly soutěžní úřady každého členského státu
deklarovat porušení čl. 82 Smlouvy ES a nadto vnitrostátních předpisů a tento fakt zohledňova t
při stanovení výše sankce.
Porušení čl. 82 Smlouvy ES je krajským soudem považováno za kvalifikované porušení
soutěžního práva oproti porušení vnitrostátních předpisů.
Komunitární a vnitrostátní soutěžní právo se za podmínek čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003
musí uplatnit souběžně, ale toliko tam, kde jednotlivé právní normy dopadají „na odlišné aspekty
protisoutěžního jednání“ (zde krajský soud odkazuje na rozhodnutí Evropského soudního dvora
ve věci C-295/04 až C-298/04 Manfredi) a nadto způsobem neporušujícím základní právní zásady.
Jelikož zde zvažovaná vnitrostátní i komunitární norma sledují stejný cíl, nemůže být v praxi
deklarováno kumulativní porušování obou těchto norem a nelze uložit sankce takovéto
kumulativní porušení přímo zohledňující. Opačný závěr by byl v rozporu např. s rozsudkem
Evropského soudu pro lidská práva ve věci Franz Fischer, podle něhož zákaz dvojího trestání platí
tehdy, jsou-li v případě posuzovaného jednání naplněny „shodné okolnosti“ dané existencí
shodných prvků ve skutkových stavech.
Krajský soud tak dospěl k závěru, že správní orgán měl rozhodnout o zneužití
dominantního postavení v míře, která byla způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy (tedy
deklarovat porušení čl. 82 Smlouvy ES) nebo uzavřít, že se jednalo o zneužití dominantního
postavení, avšak nikoli v míře, která by byla zjevně způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými
státy (a pak deklarovat porušení §11 odst . 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Souběžná
deklarace porušení čl. 82 Smlouvy ES a zároveň §11 odst . 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže jednáním, u něhož je splněna podmínka totožnosti skutku, je v době jednotné aplikace
soutěžního práva v celokomunitárním prostoru po přijetí nařízení č . 1/2003 zmatečná a nadto
„otevírá cestu k porušení pravidla, dle něhož za jedno skutkově totožné jednání lze uplatnit větší
počet sankcí, jež spočívají v kumulativní deklaraci porušení norem předpisů soutěžního práva
materiálně téhož obsahu a v uložení pokuty, která tuto kumulativní deklaraci zohledňuje“.
Zásadu ne bis in idem, dle níž nemůže být nikdo potrestán za tentýž skutek vícekrát
na základě více ustanovení, která chrání totožný veřejný zájem, tj . skutkové podstaty mající stejný
objekt, řadí krajský soud mezi základní zásady komunitárního práva i č eského vnitrostátního
práva. S ohledem na zřejmost porušení citované zásady nepovažoval krajský soud za nutné
postupovat dle čl. 234 Smlouvy ES a věc předložit Evropskému soudnímu dvoru k rozhodnutí
o předběžné otázce výkladu komunitárního práva.
V závěru svého rozhodnutí dospěl krajský soud ke stanovisku, že řízení předcházející
vydání napadeného rozhodnutí bylo zatíženo ze shora uvedených důvodů vadou způsobující
nesrozumitelnost, a tím nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Přestože žalobce tuto vadu
výslovně nevytýkal, krajský soud dle svých slov nemohl přistoupit k žalobními body vymezenému
přezkumu napadeného rozhodnutí, které přezkoumatelné není.
Krajský soud tedy rozhodnutí v části napadené žalobou zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení s tím, že má popsané důvody nepřezkoumatelnosti rozhodnutí odstranit
a postavit najisto, zda je v jednání žalobce obsažen tzv. komunitární prvek, či nikoli.
II.
Shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti a vyjádření žalobce
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu včasnou kasační stížností opírající
se o důvody dle §103 odst . 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy namítal nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost
rozsudku krajského soudu pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů a jiné vady řízení
před soudem, které mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé .
Stěžovatel především krajskému soudu vytýkal, že nesprávně posoudil otázku paralelní
aplikace norem národního a komunitárního soutěžního práva, přičemž nerespektoval
komunitární judikaturu ani právní úpravu. Úprava obsažená v nařízení totiž směřuje k tomu,
aby k paralelní aplikaci národního a komunitárního práva docházet mohlo, což je potvrzováno
konstantní judikaturou Evropského soudního dvora i aplikační praxí ostatních členských států
EU (v doplnění kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že se tak děje nejméně ve 23 zemích EU
a uvádí příklady soutěžních úřadů zemí EU, které mu danou praxi výslovně potvrdily). Z nařízení
č. 1/2003 (čl. 3) vyplývá možnost paralelní aplikace komunitárního a národního soutěžního práva
a k takového aplikaci dochází např. na Slovensku. V rozsudku Evropského soudního dvora
ve věci Walt Wilhelm je jednoznačně vyjádřen závěr o odlišnosti právem chráněných zájmů,
které sledují jednotlivé právní úpravy – nemůže tak docházet k porušení zásady ne bis in idem.
Pokud měl krajský soud o takových závěrech pochybnosti, mohl využít postupu dle čl . 234
Smlouvy ES (tato povinnost dle stěžovatele stíhá Nejvyšší správní soud, pokud by hodlal závěry
krajského soudu potvrdit). Ačkoli podle názoru stěžovatele neměl krajský soud důvod se takovou
otázkou zabývat, považuje stěžovatel za přípustné, aby byla vedena řízení před více soutěžními
úřady, jejichž předmětem je jedno jednání téhož subjektu porušující normy soutěžního práva,
které má dopad na trh Společenství.
V doplnění kasační stížnosti ze dne 19 . 11. 2007 stěžovatel mj. uvedl, že za žalovaného
v řízení před krajským soudem měl být považován Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
a nikoli jeho předseda. Odvolal se přitom na judikaturu Nejvyššího správního soudu.
V předmětném doplnění také považoval za nepřípustné, aby se krajský soud ztotožnil
se stanoviskem generálního advokáta Tizzana ve věci Archer Daniels Midland a ignoroval samo
rozhodnutí Evropského soudního dvora, které vyznívá jinak. Navíc na situaci po přijetí nařízení
č. 1/2003 již reaguje rozsudek Evropského soudního dvora ve věci Manfredi. Na závěr stěžovatel
zdůraznil, že v předmětné věci nemohla mít paralelní aplikace pro žalobce negativní důsledky,
neboť mu byla uložena sankce pouze jedna, a tudíž nemohlo dojít k porušení zásady ne bis in idem.
Dle názoru stěžovatele také napadený rozsudek krajského so udu trpí takovými vadami,
které kromě nezákonnosti způsobují v části odůvodnění také jeho nepřezkoumatelnost,
neboť neuvádí relevantní důvody, proč krajský soud postupoval v rozporu s komunitární
judikaturou i právní úpravou.
V dalším doplnění kasační stížnosti (ze dne 13 . 12. 2007) navrhuje stěžovatel doplnění
dokazování v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem o přiložené vyjádření
předsedkyně Protimonopolného úradu Slovenskej Republiky a prezidenta německého soutěžního
úřadu – Bundeskartellamt, která podle stěžovatele potvrzují správnost jeho rozhodnutí; stejně
tak má správnost rozhodnutí stěžovatele potvrzovat vyjádření pana E. P., pověřeného zástupce
generálního ředitele pro hospodářskou soutěž Evropské komise, které stěžovatel zaslal s dalším
doplněním kasační stížnosti (ze dne 11. 1. 2008).
Konečně stěžovatel doplnil svou kasační stížnost podáním ze dne 7 . 2. 2008,
kdy předložil stanovisko prof. JUDr. V. K., Csc., vedoucího katedry trestního práva Masarykovy
univerzity v Brně. Prof. K. se ve svém stanovisku vyjadřoval zejména k otázce zásady ne bis in idem
a institutu jednočinného souběhu deliktů. Stěžovatel uvádí, že z vyjádření prof. K. může vyplývat,
že krajský soud zaměnil ve svém rozhodnutí procesní zásadu ne bis in idem s hmotněprávním
institutem jednočinného souběhu deliktů.
Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil v tom smyslu, že ji považuje za nedůvodnou,
a naopak rozsudek krajského soudu za jasný, srozumitelný a věcně správný. Cíle čl. 81 a 82
Smlouvy ES a zákona o ochraně hospodářské soutěže považuje za shodné; jelikož již bylo
dosaženo vytvoření jednotného vnitřního trhu na území členských států EU a cíle komunitární
a vnitrostátní soutěžní politiky již byly sladěny, není nadále možné posuzovat ochranu tohoto
jednotného evropského trhu odlišně od ochrany jeho jednotlivých segmentů (území jednotlivých
členských zemí EU). Proto již není možné uplatňovat závěry vyplývající z rozhodnutí ve věci
Walt Wilhelm, neboť tam zmiňované překážky obchodu mezi členskými státy již byly odstraněny
a jednotný vnitřní trh EU již byl vytvořen; komunitární i vnitrostátní právní úprava tak chrání
totožný objekt. Podle toho, zda je v jednání postihovaného subjektu obsažen komunitární prvek,
lze pouze alternativně aplikovat buď čl. 82 Smlouvy ES, nebo §11 odst . 1 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. Tento svůj závěr žalobce opírá také o znění čl. 3 odst. 3 nařízení č. 1/2003.
Přitom jednání uvedené v čl. 82 Smlouvy ES představuje jednání závažnější (kvalifikované) vůči
jednání uvedenému v §11 odst . 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a je tedy mezi nimi
vztah konzumpce. Žalobce také poukázal na důležitost zásady ne bis in idem (brání dle jeho názoru
vícenásobnému stíhání či trestání jednoho skutku, a to bez ohledu na to, zda se tak děje v jednom
nebo ve více řízeních) s tím, že se jedná o základní princip komunitárního práva. Žalobce taktéž
zpochybnil možnost postihu vícero soutěžními úřady (úřady jed notlivých států EU a Komise)
za totéž jednání.
Žalobce rovněž považoval uloženou pokutu (její výši) za nepřez koumatelnou, když není
zřejmé, jaké aspekty byly v její výši zohledněny a za porušení jakých právních ustanovení
je vlastně ukládána, a že je tedy uložena v rozporu se základními principy správního trestání.
Žalobce totiž uvádí, že ani v žalobou napadeném rozhodnutí ani v rozhodnutí prvostupňovém
není výslovně uvedeno, že by výše pokuty udělené účastníkovi říz ení zohledňovala skutečnost,
že jednáním žalobce mělo dojít jak k porušení čl. 82 Smlouvy ES, tak k porušení §11 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže, přičemž není zřejmé, jakým způsobem ve vztahu
ke každému z těchto dvou správních deliktů byla sankce stanovena.
Dne 14. 1. 2008 bylo krajskému soudu doručeno vyjádření žalobce k doplnění kasační
stížnosti ze dne 13. 12. 2007. Žalobce zde zejména zpochybňuje význam vyjádření (mimo
to, že je považuje za nepřípustné) předsedkyně Protimonopolného úradu Slovenskej republiky
i prezidenta Bundeskartellamt, neboť se jedná o cizozemské úřady, jejichž vyjádření nemají
pro české soudy relevanci. Navíc jejich praxe (paralelní aplikace komunitárního i vnitrostátního
práva) dosud nebyla aprobována příslušnými soudy. Zejména v případě vyjádření předsedkyně
Protimonopolného úradu Slovenskej republiky se má jednat o účelový názor mající za cíl
především podporu sesterského úřadu.
Ve svém dalším vyjádření k doplnění kasační stížnosti potom žalobce zpochybňuje
možnost doplnit dokazování o vyjádření pana E. P. Jednak je opět považuje za nepřípustné,
neboť nemůže směřovat ke „zjištění skutkového stavu, jaký zde byl v době vydání rozhodnutí
správního orgánu“, a odkazuje tak na §75 odst . 1 s. ř. s. Navíc toto vyjádření považuje buď za
irelevantní nebo dokonce za vyvracející závěry stěžovatele, např . proto, že jak uvedl sám pan P.,
nelze dané vyjádření považovat za oficiální stanovisko Evropské komise. Pan P. navíc měl být
stěžovatelem mylně informován např. o tom, zda bylo či nebylo při stanovení výše pokuty
zohledněno jak porušení čl. 82 Smlouvy ES, tak §11 odst . 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže. Z vyjádření jmenovaného má také vyplývat, že zásada ne bis idem má „vyloučit možnost,
že by podnik byl sankcionován Komisí nebo se stal žalovanou stranou … za protisoutěžní
jednání, za které již byl potrestán“. Navíc dle něj čl. 3 nařízení č. 1/2003 nevyžaduje, aby národní
soutěžní úřady musely aplikovat i vnitrostátní soutěžní právo v případě ovlivnění obchodu mezi
členskými státy. Krajský soud přitom měl možnost určit, zda měly být užity obě právní normy
(komunitární a vnitrostátní), či ne.
V posledním vyjádření ze dne 29. 8. 2008 žalobce reaguje na stanovisko prof. K. I tento
navrhovaný důkaz je podle žalobce nepřípustný, neboť nesměřuje ke skutkovému stavu, který
zde byl v době rozhodování správního orgánu. Žalobce má za to, že v dané věci není podstatné,
zda se sporná otázka posuzuje z hlediska zásad jednočinného souběhu či z hlediska zásady ne bis
in idem. V každém případě je nutno konstatovat, že objektem čl. 82 Smlouvy ES i §11 odst . 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže je hospodářská soutěž jako taková, oba delikty jsou tedy
určeny k ochraně týchž zájmů a musí tedy být v souladu s vyjádřením prof. K. ve vztahu
speciality, resp. subsidiarity. To znamená, že jednočinný souběh obou deliktů je vyloučen, neboť
ustanovení obecné postihující méně závažný důsledek (na rušení soutěže na vnitrostátním trhu) je
konzumováno ustanovením zvláštním, postihujícím následek závažnější, v daném případě tedy
takové narušení hospodářské soutěže, jež může mít vliv na obchod mezi členskými státy . Zároveň
žalobce nesouhlasí s názorem prof. K., že je v daném případě vlivem souběžného rozhodování o
obou deliktech vyloučena aplikace zásady ne bis in idem. S odvoláním na zmiňovaný rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ve věci Franz Fischer žalobce uvádí, že čl. 4 Protokolu č. 7
k Úmluvě se nevztahuje pouze na právo nebýt trestán dvakrát, ale vztahuje se rovněž na právo
nebýt stíhán dvakrát, přičemž není podstatné, zda je subjekt práva vystaven stíhání v rámci dvou
po sobě jdoucích řízení, či v rámci řízení jediného, opačný výklad by pod le žalobce otvíral prostor
k bezprecedentnímu obcházení zásady ne bis in idem. Žalobce rovněž zdůraznil, že z rozhodnutí
stěžovatele v 1. stupni ani z žalobou napadeného rozhodnutí nelze dovodit to, co se na základě
posudku prof. K. snaží zpětně a v rozporu se svými předchozími vyjádřeními tvrdit stěžovatel,
tedy že ukládal účastníkovi řízení úhrnný trest, tj. pouze trest za spáchání vážnějšího deliktu.
III.
Právní hodnocení věci
Kasační stížnost je ve svém celku důvodná.
O kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil, vázán rozsahem a důvody kasační
stížnosti,
takto:
III. a)
Označení žalovaného správního orgánu
Veškeré uplatněné kasační námitky se týkají posouzení základní otázky, pro níž krajský
soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí a jež má spočívat v souběžné aplikaci komunitární
a vnitrostátní právní úpravy postihující zneužití dominantního postavení soutěžitele na trhu
a v porušení zásady ne bis in idem. Výjimkou je pouze kasační námitka vytýkající krajskému soudu,
že za žalovaný správní orgán označil předsedu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. K této
námitce ovšem postačí konstatovat, že ze stávající judikatury Nejvyššího správního soudu
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 - 64,
www.nssoud.cz, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007, č. j. 8 Afs 75/2007-
115, www.nssoud.cz), na níž odkazuje rovněž stěžovatel, vyplývá, že takový postup krajského
soudu je na jedné straně skutečně chybný, neboť žalovaným je v daném případě Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, jehož je předseda Úřadu, který je funkčně příslušný
rozhodnout o podaném rozkladu, součástí, na druhé straně z této judikatury také vyplývá,
že tato vada řízení v situaci, kdy krajský soud fakticky jedná s Úřadem pro ochranu hospod ářské
soutěže jako s účastníkem řízení, nemá sama o sobě vliv na zák onnost rozhodnutí o věci samé
a nemůže být tedy důvodem zrušení rozsudku krajského soudu.
III. b)
Námitka nepřezkoumatelnosti a důkazní návrhy stěžovatele
Je tedy třeba se dále zaměřit na hlavní spornou otázku souběžné aplikace komunitární
a vnitrostátní právní úpravy, a to nejprve z hlediska námitek stěžovatele vytýkajících v tomto
ohledu krajskému soudu nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nesrozumitelnost a nedostatek
důvodů. Rozsudek krajského soudu není nesrozumitelný, neboť netrpí rozporem mezi jeho
výrokem a odůvodněním ani jinou vadou, která by dle konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu způsobovala jeho nesrozumitelnost. Zároveň mu nelze vyčítat ani nedostatek
důvodů, o něž se opírá. Naopak, jak vyplývá z výše uvedené rekapitulace, krajský soud své závěry
poměrně podrobně zdůvodnil, přičemž je z jeho rozhodnutí patrné, jakými úvahami byl
při posuzování dané otázky veden a z jakých pramenů komunitárního i vnitrostátního práva,
včetně Úmluvy a jejích protokolů a včetně související judikatury Evropského soudního dvora,
Evropského soudu pro lidská práva i vnitrostátních soudů vycházel. Jiná věc je, zda jsou závěry
nastíněné krajským soudem správné - to bylo předmětem dalšího posouzení Nejvyššího
správního soudu.
Pokud jde o stěžejní námitku stěžovatele vytýkající krajskému soudu nesprávné posouzení
právní otázky přípustnosti souběžné aplikace vnitrostátního a komunitárního soutěžního práva,
Nejvyšší správní soud nejprve předesílá, že veškerá výše zmíněná stanoviska či vyjádření různých
osob, která předložil stěžovatel na podporu své argumentace k tomuto stížnímu bodu, nelze
považovat za listinné důkazy, nejedná se tedy ve skutečno sti o návrhy na dokazování,
jak je stěžovatel ve svých podáních označuje, neboť uvedené listiny nemají primárně sloužit
k prokázání určitých skutkových okolností, ale zachycují stanoviska uvedených osob k právním
závěrům krajského soudu, které jsou napadeny předmětnou kasační stížností. Za skutkové
okolnosti by bylo možné snad považovat pouze informace o tom, že v některých členských
zemích dochází k souběžné aplikaci vnitrostátního a komunitárního soutěžního práva, tyto
skutečnosti však nebyly mezi stranami sporné, neboť je lze jednoduše ověřit z veřejně
dostupných zdrojů, není je tudíž třeba dokazovat. Nejvyšší správní soud tedy není povinen
v dané věci nařizovat jednání, při němž by mělo být prováděno dokazování, postačí, pokud tato
stanoviska, jichž se dovolává stěžovatel a k nimž se měl možnost vyjádřit (a také se vyjádřil)
žalobce, vezme v úvahu.
III. c)
Přípustnost souběžné aplikace – právo komunitární
V dané věci není pochyb o tom, že stěžovatel byl po vinen v daném případě, pokud
se rozhodl posuzovat předmětné jednání z hlediska §11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěže
a zároveň shledal ve věci komunitární prvek, vést řízení a následně rozhodnout také o porušení
čl. 82 Smlouvy ES, neboť mu to ukládá čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003. Z pohledu
komunitárního práva se ovšem mohl rovněž omezit pouze na použití čl. 82 Smlouvy ES,
neboť komunitární právo nenařizuje souběžnou aplikaci čl. 81 či 82 Smlouvy ES a vnitrostátní
úpravy. Podle čl. 5 nařízení č. 1/2003 mají orgány pro hospodářskou soutěž členských států
v každém případě pravomoc používat články 81 a 82 Smlouvy ES a přijímat rozhodnutí, jimiž
budou nařizovat ukončení protiprávního jednání, předběžná opatření, přijímat závazky a ukládat
pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními předpisy.
Na druhou stranu dospěl Nejvyšší správní soud rozborem relevantní právní úpravy
i judikatury k závěru, že komunitární právo ve své současné podobě sice souběžnou aplikaci
vnitrostátního soutěžního práva nenařizuje, ale ani ji, za splnění určitých podmínek, nevylučuje .
To vyplývá již z dikce zmíněného čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003, podle něhož „pokud orgány
pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy
o hospodářské soutěži na dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě ve smyslu
čl. 81 odst. 1 Smlouvy, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu uvedeného ustanovení ,
použijí také čl. 81 odst . 1 Smlouvy na takové dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání
ve vzájemné shodě. Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí
vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na zneužití zakázané článkem 82 Smlouvy,
použijí také článek 82 Smlouvy “. Slovíčko „také“ obsahují i jiné jazykové verze tohoto
ustanovení.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze souhlasit s takovým výkladem, podle
něhož by toto ustanovení obecně a pro všechny členské státy předpokládalo, že k souběžnému
uplatnění komunitárního a vnitrostátního práva dojde pouze v první fázi vyšetřování daného
protisoutěžního jednání, že však po zjištění komunitárního prvku ve věci již je možné vést pouze
řízení o porušení komunitárního práva. Takovému výkladu totiž nic nenasvědčuje, naopak
opačný závěr potvrzuje - vedle zcela zřejmé dikce tohoto ustanovení (i v ostatních jazykových
verzích) i k němu se vztahujícího bodu 8 preambule nařízení - rovněž průběh přijímání
samotného nařízení č. 1/2003. V jeho původním návrhu předloženém Komisí [COM(2000) 582
final] bylo totiž stanoveno, že se na jednání ap likuje pouze právo Společenství, pakliže může
ovlivnit obchod mezi členskými státy. Uvedený návrh byl změněn do současné podoby,
neboť některé členské státy projevily přání ponechat si pravomoc rozhodovat o zakázaných
dohodách a zneužití dominantního postavení také podle svého vnitrostátního práva,
aby tak mohly i nadále chránit své zájmy . Souběžná aplikace komunitárního a soutěžního práva
byla umožněna za podmínek uvedených v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1/2003, tedy
tzv. konvergenčních pravidel (k tomu viz PETR, M.: Mezinárodní kartely: více trestů za jedno
jednání? Právní rozhledy č. 8/2008, str. 291), podle nichž použití vnitrostátního soutěžního práva
nesmí vést k zákazu dohod, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě
s komunitární dimenzí, které buďto neomezují hospodářskou soutěž dle čl. 81 odst. 1 Smlouvy
ES nebo splňují podmínky výjimek dle čl. 81 odst. 3 Smlouvy ES nebo podmínky nařízení
o blokových výjimkách vydaných k provedení čl. 81 odst. 3 Smlouvy ES. Naopak
u jednostranných jednání podniků (ve smyslu „soutěžitelů“), tedy především u zneužití
dominantního postavení, o něž se jedná i v předmětné věci, čl. 3 odst. 2 explicitně stanoví,
že konvergenční pravidla nebrání aplikaci přísnější vnitrostátní právní úpravy toto jednání
postihující. Dle čl. 3 odst. 3 pak tato konvergenční pravidla nebrání ani použití takových
„ustanovení vnitrostátních právních předpisů, které sledují převážně jiný cíl než články 81 a 82 Smlouvy “,
které tedy nelze považovat za vnitrostátní právní předpisy o hos podářské soutěži ve smyslu
citovaných ustanovení nařízení č. 1/2003.
Uvedené závěry pak plně potvrzuje i dosavadní judikatura obou komunitárních soudů,
tedy Soudního dvora a Soudu prvního stupně. Evropský soudní dvůr v konzistentní linii
judikatury (věci 14/68 Walt Wilhelm, 253/78 a 1/79 až 3/79 Giry a Guerlain , C-137/00 Milk
Marque a National Farmers’ Union, C-295/04 až C-298/04 Manfredi) uvádí, že „ v souladu s ustálenou
judikaturou se právo Společenství a vnitrostátní právo v oblasti hospodářské soutěže uplatní souběžně, vzhledem
k tomu, že se týkají rozdílných aspektů restriktivního jednání. Zatímco články 81 ES a 82 ES se na toto
jednání vztahují z důvodu překážek, které z něj mohou vyplývat pro obchod mezi členskými státy, vnitrostátní
právní předpisy vycházející z úvah, které jsou zvláštní pro každou vnitrostá tní právní úpravu, nahlížejí
na restriktivní jednání pouze v tomto rámci“ (citováno dle rozsudku ze dne 13 . 7. 2006 v posledně
jmenované věci Manfredi, Sb. rozh. SD, I-6619, bod 38). Byť se rozsudek ve věci Manfredi
vztahoval k protisoutěžnímu jednání, k němuž došlo v době před modernizací komunitárního
soutěžního práva, tj. před účinností nařízení č. 1/2003, Soudní dvůr věc rozhodoval po více
než dvou letech od jeho účinnosti, přičemž necítil pot řebu v rozsudku vyjádřit, že by toto
nařízení mělo přinést pro posuzování otázky přípustnosti uplatňování komunitárního
a vnitrostátního soutěžního práva na shodné protisoutěžní jednání jakoukoli zásadní změnu .
Přitom je třeba zdůraznit, že v citovaných věcech se Evropský soudní dvůr nezabýval
skutečně souběžnou (z časového hlediska) aplikací komunitárního a vnitrostátního soutěžního
práva jediným orgánem, ale naopak postupnou aplikací různými orgány, což je zásadní rozdíl .
Jak bude dále podrobně vysvětleno, jedině případ, kdy je se soutěžitelem vedeno řízení
o shodném protisoutěžním jednání, o němž již bylo v jiném řízení rozhodnuto, je možno
skutečně poměřovat se zásadou ne bis in idem. Proto Evropský soudní dvůr již ve věci Walt
Wilhelm judikoval, že sice takové dvojí řízení o shodném protisoutěžním jednání je přípustné,
ale z obecných zásad komunitárního práva, zejména z požadavku ekvity vyplývá, že v případě
udělení pozdější sankce musí být přihlédnuto také k sankci předchozí, za toto protisoutěžní
jednání již udělené (věc 14/68 Walt Wilhelm, [1969] ECR 1, bod 11) . V řadě věcí pak Evropský
soudní dvůr potvrdil, že princip ne bis in idem patří mezi základní zásady komunitárního práva,
přičemž odkázal také na čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě (viz např. spojené věci C-238/99 P,
C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P až C-252/99 P a C-254/99 P Limburgse Vinyl,
[2002] ECR I-8375, bod 59). Pro použití principu ne bis in idem v soutěžních věcech stanovil
Soudní dvůr následující podmínky: musí být d ána totožnost jednání, totožnost pachatele
a totožnost právem chráněného zájmu. Jen při splnění všech tří podmínek platí, že pachatel
nesmí být trestán podruhé za totožný skutek a pro ochranu téhož právního zájmu (spojené věci
C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P a C-219/00 P Aalborg Portland,
[2004] ECR I-123, bod 338).
Oba komunitární soudy se také zabývaly případy mezinárodních kartelů, které již byly
předmětem řízení ve třetích zemích mimo Evropskou unii, zejména ve Spoje ných státech
a v Kanadě. V těchto věcech (u Soudního dvora věci C- 397/03 P Archer Daniels Midland, C-
289/04 P Showa Denko, C-308/04 P SGL Carbon) dospěl Soudní dvůr dokonce k závěru,
že Komise byla oprávněna udělit pokuty i přesto, že dané společnosti již byly z a účast v kartelu
postiženy v těchto třetích zemích a že dokonce není povinna tyto již udělené pokuty ve svém
rozhodnutí zohlednit, neboť „pokud se sankce udělená ve třetím státě vztahuje na provedení nebo účinky
kartelové dohody na trhu tohoto státu a sankce Společenství se vztahuje pouze na provedení nebo účinky kartelové
dohody na trhu Společenství, nejedná se o totožnost skutkových jednání“ (C- 397/03 P Archer Daniels
Midland, Sb. rozh. SD, I-4429, bod 69). Právě v tomto kontextu se ve svém stanovisku k této věci
vyjadřoval rovněž generální advokát Tizzano . Pokud tedy hovořil o tom, že za dobu více než 30
let od vydání rozsudku Soudního dvora ve věci Walt Wilhelm byla hlediska vzájemné závislosti
a integrace systémů Společenství a vnitrostátních systémů ochrany hospodářské soutěže, jež vedla
k tomuto rozhodnutí, značně posílena zejména decentralizací použití antimonopolního práva
Společenství nařízením č. 1/2003, neměl tím vůbec v úmyslu revidovat závěry Soudního dvora
ve věci Walt Wilhelm, ale právě naopak, zdůraznit rozdílnou situaci uvnitř Společenství, tedy
integraci systémů vnitrostátní a komunitární ochrany hospodářské soutěže, která byla přijetím
nařízení č. 1/2003 ještě posílena, ve srovnání se situací ve vztahu ke třetím zemím mimo
Společenství. Tato úvaha pak vyústila v závěr aprobovaný posléze Soudním dvorem, podle něhož
zásada stanovená ve věci Walt Wilhelm o povinnosti zohlednit sankci již dříve udělenou v rámci
Společenství, neplatí v případě sankce udělené za protisoutěžní jednání ve třetí ze mi. Soudní dvůr
tedy nejenže doslovně nepřevzal argumentaci generálního advokáta Tizzana, jak upozorňoval
stěžovatel, ale generální advokát navíc ani nezpochybňoval aktuálnost rozsudku Walt Wilhelm,
pokud jde o principální přípustnost vedení dvojího řízení a udělení dvojí sankce za protisoutěžní
delikt podle komunitární úpravy a vnitrostátní úpravy členského státu .
Lze tedy shrnout, že judikatura komunitárních soudů nejenže nevylučuje možnost
souběžné aplikace komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva na shodné protisoutěžní
jednání, která vyplývá již z nařízení č. 1/2003, ale navíc připouští dokonce i možnost vést řízení
podle vnitrostátního práva a řízení podle komunitárního práva postupně, pouze s tou
podmínkou, že orgán, který uděluje pozdější sankci, musí přihlédnout k sankci za takové jednání
již udělené.
III. d)
Přípustnost souběžné aplikace – Úmluva
Je tedy třeba dále se zabývat přípustností souběžné aplikace čl . 82 Smlouvy a §11 odst . 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže z pohledu českého právního řádu, neboť, jak již bylo
řečeno, komunitární právo (včetně základních právních zásad Společenství, mezi něž patří dle
ustálené judikatury Soudního dvora i ochrana základních práv osob, jak vyplývají mj. z Úmluvy
a jejích protokolů – viz též čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU) takový postup sice umožňuje,
ale nenařizuje. Nejvyšší správní soud se tedy nejprve zabýval tím, zda by souběžné vedení řízení
o porušení čl. 82 Smlouvy a §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže odporovalo
ústavnímu pořádku ČR, vedle Listiny základních práv a svobod tedy především čl . 4 Protokolu
č. 7 k Úmluvě, na nějž se krajský soud v této souvislosti odvolával a kterým jsou Česká republika
a její orgány vázány při aplikaci vnitrostátního práva přímo, a nikoliv odvozen ě prostřednictvím
judikatury Soudního dvora, jak je tomu při aplikaci práva komunitárního .
Jádrem argumentace krajského soudu je přitom uplatnění zásady ne bis in idem. Jak ovšem
uvádí prof. K. ve svém stanovisku (a tentýž autor obdobně: KRATOCHVÍL V. a kol.: Trestní
právo hmotné: obecná část. Brno: Masarykova univerzita, 1996, str. 23) tato zásada má svůj aspekt
procesněprávní a hmotněprávní, přičemž vyjadřuje zákaz někoho stíhat (procesněprávní aspekt)
nebo potrestat (hmotněprávní aspekt) dvakrát za ste jnou věc, aniž by bylo předcházející
rozhodnutí v předepsaném řízení zrušeno. Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s názorem,
že uplatnění této zásady tedy předpokládá dvě po sobě jdoucí řízení, nikoliv jediné řízení, v němž
má být udělena sankce za sk utek, který naplňuje formální znaky dvou různých deliktů. Tento
rozdíl je ovšem zcela klíčový nejen z pohledu judikatury Evropského soudního dvora,
ale i z pohledu judikatury Evropského soudu pro lidská práva vztahující s k čl. 4 Protokolu č. 7
k Úmluvě.
Článek 4 odst. 1 Protokolu č. 7 zní následovně: „Nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán
v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen
konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto s tátu.“ (důraz doplněn). Aby tedy mohlo dojít
k „aktivaci“ čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7, musí nejdříve proběhnout „trestní“ řízení, které skončí
konečným osvobozujícím nebo odsuzujícím rozhodnutím (první řízení). Konečné osvobozující
nebo odsuzující rozhodnutí poté brání, aby dotčená osoba byla znovu stíhána nebo potrestána
za tentýž trestný čin v jakémkoliv následném řízení (druhé řízení). Musí jít tedy o řízení dvě
(Müller proti Rakousku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 10. 2006, stížnost
č. 12555/03, §31; Hauser-Sporn proti Rakousku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva
ze dne 7. 12. 2006, stížnost č. 37301/03, §42; Xheraj proti Albánii, rozsudek Evropského soudu
pro lidská práva ze dne 29. 7. 2008, stížnost č. 37959/02, §70; viz blíže TRECHSEL, S.: Human
Rights in Criminal Proceedings. Oxford: Oxford University Press, 2006, str. 388-391). Cílem čl. 4
Protokolu č. 7 je tedy zabránit opakování „trestního“ řízení, které již bylo jednou pravomocně
skončeno a tento článek se tudíž nepoužije, dokud není zahájeno řízení nové [Gradinger
proti Rakousku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 10. 1995, stížnost
č. 15963/90, §53 (české shrnutí dostupné in BERGER, V.: Judikatura Evropského soudu pro lidská
práva. IFEC: Praha, 2006, str. 345 - 347); Maier proti Rakousku, rozhodnutí o částečné přijatelnosti
ze dne 5. 12. 2002, stížnost č. 70579/01; Göktan proti Francii, rozsudek ze dne 2. 7. 2002, stížnost
č. 33402/96, §42, §49 - §50]. Opakovanost stíhání či trestu je podle Evropského soudu
pro lidská práva dokonce klíčový aspekt celého čl. 4 Protokolu č. 7 (Nikitin proti Rusku, rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ze dne 20. 7. 2004, stížnost č. 50178/99, §35).
V projednávané věci krajský soud netvrdí (a ani tvrdit nemůže), že by byl žalobce
opakovaně stíhán nebo potrestán v „trestním“ řízení podléhajícím pravomoci téhož státu
za delikt, za který již byl osvobozen nebo shledán vinným a potrestán konečným rozhodnutím .
Jeho výtka směřuje proti udělení pokuty souběžně za dva delikty mající základ v jednom skutku
v průběhu jediného řízení. Článek 4 Protokolu č. 7 je tudíž na projednávanou věc neaplikovatelný.
Judikatura Evropského soudu pro lidská práva k tomuto článku tak nejen, že není formálně
závazná, ale nelze jí přiznat ani funkci normativního vodítka (k závaznosti judikatury Evropského
soudu pro lidská práva srov. blíže KÜHN, Z., BOBEK, M., POLČÁK, R.: Judikatura a právní
argumentace, Praha: Auditorium, 2006, str. 82-89 či KÜHN, Z.: K otázce závaznosti rozhodnutí
Evropského soudu pro lidská práva pro domácí soudnictví. Právní rozhledy, č. 1/2005, str. 1-7,
a tam citovanou literaturu a zahraniční rozhodovací praxi). Rozsudek ve věci Franz Fischer proti
Rakousku (ze dne 29. 5. 2001, stížnost č. 37950/97), na nějž se krajský soud odvolává, tudíž
nemůže působit ani jako přesvědčivý precedent (kterým by se sou dce měl řídit nebo s nímž
by se musel alespoň vypořádat), nýbrž nanejvýš jako precedent příkladný (který slouží toliko jako
vzor či inspirace).
Navíc, aby bylo vůbec možné aplikovat čl. 4 Protokolu č. 7 v oblasti soutěžního práva
jako takového, bylo by nutné považovat protisoutěžní delikt (zde konkrétně zneužití
dominantního postavení) za „trestný čin“ ve smyslu tohoto ustanovení. Nejvyššímu správnímu
soudu není známo, že by se byl Evropský soud pro lidská práva někdy zabýval aplikací zásady
ne bis in idem v oblasti hospodářské soutěže, nicméně pro účely posouzení, zda se v projednávané
věci jedná o trestněprávní sankci, lze analogicky použít judikaturu Evropského so udu pro lidská
práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy. I přes drobné odlišnosti v terminologii obou ustanovení („trestní
obvinění“ v čl. 6 odst. 1 Úmluvy na jedné straně, a „trestní řízení“ a „trestný čin“ v čl. 4
Protokolu č. 7 na straně druhé) totiž nelze připustit, aby určité je dnání bylo „trestné“ povahy
pro účely jednoho ustanovení Úmluvy (či jednoho z protokolů) a pro účely jiného ustanovení ne;
výklad „trestnosti“ pro účely Úmluvy a jejích protokolů je tedy jednotný ( Göktan proti Francii,
op. cit., §48; Sergey Zolotukhin proti Rusku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne
7. 6. 2007, stížnost č. 14939/03, §29; Hangl proti Rakousku, rozhodnutí Evropského soudu
pro lidská práva o přijatelnosti ze dne 20. 3. 2001, stížnost č. 38716/97).
Evropský soud pro lidská práva odmítl posuzovat „trestní charakter“ vnitrostátních
sankcí pouze prismatem vnitrostátního práva a uchýlil se k autonomnímu výkladu pojmu „trestní
obvinění“. Pro posouzení, zda-li daná sankce má „trestní charakter“ ve smyslu čl . 6 odst. 1
Úmluvy (a vzhledem k výše uvedenému jednotnému výkladu i pro účely čl. 4 Protokolu č. 7
a čl. 7 Úmluvy), Evropský soud definoval tzv . “Engel kritéria“ (pojmenovaná podle kauzy Engel
a další proti Nizozemí, rozsudek ze dne 8. 6. 1976, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71,
5354/72 a 5370/72; české shrnutí dostupné in BERGER, V.: Judikatura Evropského soudu pro lidská
práva. IFEC: Praha, 2006, str. 262-265), která konzistentně aplikuje. Tzv. Engel kritéria jsou
následující: (1) formální zařazení do trestního nebo správního (disciplinárního) práva v rámci
právního systému členského státu (přičemž jako pomocné vodítko může sloužit i kvalifikace činu
v ostatních smluvních stranách Úmluvy; Evropský soud pro lidská práva tak hledá společný
jmenovatel všech smluvních stran); (2) povaha (závažnost) deliktu; a (3) povaha a přísnost sankce,
která za protiprávní jednání hrozí ( Engel a další proti Nizozemí, op. cit., §82; srov. rovněž rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2006, č. j. 4 As 2/2005 - 62, publikovaný
pod č. 847/2006 Sb. NSS). Tato kritéria byla rozvedena následnou judikaturou Evropského
soudu pro lidská práva ( Öztürk proti Německu, rozsudek ze dne 21. 2. 1984, stížnost č. 8544/79,
§47 - §54; Ziliberberg proti Moldavsku, rozsudek ze dne 1. 2. 2005, stížnost č. 61821/00, §29 -
§38; Jussila proti Finsku, rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne
23. 11. 2006, stížnost č. 73053/01, §30 - §38 a §43; Matyjek proti Polsku, rozhodnutí
o přijatelnosti ze dne 30. 5. 2006, stížnost č. 38184/03, §48 - §59).
„Trestní charakter“ deliktů a sankcí v oblasti hospodářské soutěže je otázkou
v rozhodovací praxi štrasburských orgánů velmi spornou, což kontrastuje s přístupem
lucemburských soudů, které, jak vyplývá z výše uvedeného, o obecné aplikovatelnosti čl. 4
Protokolu č. 7 k Úmluvě na sankce udělené za porušení komunitárního soutěžního práva
nepochybují. Někdejší Evropská komise pro lidská práva sice již v roce 1991 ve věci Société Stenuit
proti Francii (rozhodnutí ze dne 30. 5. 1991, stížnost č. 11598/85) dovodila „trestní charakter“
specifických francouzských sankcí v oblasti hospodářské soutěže, nicméně je přinejmenším
sporné, zda tento závěr posléze přejal i Evropský soud pro lidská práva (a už vůbec není jasné,
zda-li názor Evropské komise pro lidská práva na velmi specifické francouzské sankce Evropský
soud pro lidská práva zobecnil na všechny pokuty v oblasti hospodářské soutěže) . Judikatura
Evropského soudu pro lidská práva je v této otázce nesourodá a do jisté míry i kontra diktorní.
Poté, co byla stížnost ve věci Société Stenuit proti Francii rozhodnuta Evropskou komisí pro lidská
práva, dostala se věc před Evropský soud pro lidská práva, který ji ovšem vyškrtl ze seznamu
stížností (rozsudkem ze dne 27. 2. 1992), aniž by se jí meritorně zabýval, neboť stěžovatel vzal
svou stížnost zpět. Přesto velký senát Evropského soudu pro lidská práva ve věci Jussila
proti Finsku (rozsudek velkého senátu ze dne 23. 11. 2006, stížnost č. 73053/01) v §43 odkazuje
obiter dictum na rozsudek ve věci Société Stenuit proti Francii a pokuty v soutěžním právu zmiňuje
jako příklad autonomního výkladu pojmu „trestní obvinění“ v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Na druhé
straně Evropský soud v rozhodnutí o přijatelnosti ve věci OOO Neste St. Petersburg a další
proti Rusku ze dne 3. 6. 2004 (stížnosti č. 69042/01, 69050/01, 69054/01, 69055/01 a 69056/0
a 69058/01) výslovně konstatoval, že jeho dosavadní judikatura explicitně neodpovídá na otázku,
zda-li sankce za porušení hospodářské soutěže spadají pod trestní vě tev čl. 6 Úmluvy. Následně
Evropský soud pro lidská práva v této věci aplikoval tzv. “Engel kritéria“ a dospěl k závěru,
že dotčené sankce podle ruského zákona o ochraně hospodářské soutěže nemají trestněprávní
charakter. Jelikož v projednávané věci není v žádném případě čl. 4 Protokolu č. 7 aplikovatelný
(vzhledem k absenci opakovaného stíhání či trestu), Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné
pouštět se do samostatné analýzy „Engel kritérií“, pokud jde o povahu deliktů v předmětné věci,
neboť by to bylo pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci nadbytečné.
I za předpokladu, že pokuty udělené stěžovatelem mají trestněprávní charakter ve smyslu
čl. 6 odst. 1 Úmluvy (a tudíž analogicky i pro účely čl. 4 Protokolu č. 7), je třeba vzít v úvahu -
vedle nutné podmínky posloupnosti obou řízení a tudíž i sankcí - také důležitý rozdíl mezi dvěma
možnostmi aplikace zásady ne bis in idem, tj. že (1) nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž skutek,
nebo (2) nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž delikt (srov. blíže TRECHSEL, S., op. cit.,
str. 392-399). Výklad ve prospěch první varianty, představující vyšší stupeň ochrany delikventa,
by bylo možné vyčíst z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Gradinger
proti Rakousku, kde se na první pohled zdá, že relevantním komparátorem pro Evropský soud
pro lidská práva je skutečně skutek de iure, a nikoliv právní kvalifikace tohoto skutku (k „triádě“
skutkový děj, jeden skutek de iure, právní kvalifikace skutku de iure srov . např. KRATOCHVÍL,
V. a kol., op. cit, str. 219). Evropský soud konstatoval, že „si je plně vědom, že dotčená ustanovení se liší
nejen, pokud jde o označení [obou] trestných činů [offences], ale i … pokud jde o jejich povahu a účel… Nicméně
obě dotčená rozhodnutí byla založena na stejném skutku [conduct]“ (Gradinger proti Rakousku, op. cit., §55).
Nicméně Evropský soud pro lidská práva se od tohoto výkladu odklonil ve věci Oliveira
proti Švýcarsku, kde za relevantní komparátor pro posouzení přípustnosti po sobě následujících řízení
určil právní kvalifikaci skutku, a nikoliv skutek samotný ( Oliveira proti Švýcarsku, rozsudek ze dne
30. 7. 1998, stížnost č. 25711/94, §26). Evropský soud tak akceptoval, že jedním skutkem lze
spáchat několik deliktů, přičemž čl. 4 Protokolu č. 7 nebrání tomu, aby pro tentýž skutek byl
pachatel odsouzen ke dvěma trestům ve dvou po sobě jdoucích řízeních, pokud jde o souběh
dvou různých deliktů, i když jsou tyto delikty založeny na shodném jednání ( Oliveira
proti Švýcarsku, op. cit., §27).
Evropský soud pro lidská práva se následně v kauze Franz Fischer proti Rakousku pokusil
o sjednocení obou zjevně kontradiktorních přístupů (které byly ostatně tvrdě napadeny
doktrinální kritikou; srov. např. TRECHSEL, S., op. cit., str. 395; či REPÍK, B.: Evropská úmluva
o lidských právech a trestní právo , Praha: ORAC, 2002, str. 248-250) a nakonec se přiklonil
k restriktivnějšímu výkladu (pro pachatele) aplikovanému ve věci Oliveira proti Švýcarsku (Franz
Fischer proti Rakousku, op. cit., §25 a §29). Tohoto výkladu se Evropský soud pro lidská práva
již konstantně drží (srov. Göktan proti Francii, op. cit., §50; Manasson proti Švédsku, rozhodnutí
o přijatelnosti ze dne 8. 4. 2003, stížnost č. 41265/98; Sailer proti Rakousku, rozsudek
ze dne 6. 6. 2002, stížnost č. 38237/97, §25; a Hauser-Sporn proti Rakousku, op. cit., §42).
Nicméně je pravda, že Evropský soud si vyhradil možnost posoudit, zda-li nominálně odlišné
delikty ve skutečnosti nepředstavují „tentýž trestný čin“ ve smyslu čl. 4 Protokolu č. 7 Úmluvy.
Pro tyto účely Evropský soud pro lidská práva používá test, zda-li „jeden trestný čin zahrnuje všechna
zla obsažená v ostatních trestných činech … [či] zda oba dané trestné činy mají stejné základní prvky “ (Franz
Fischer proti Rakousku, op. cit., §25). Na základě tohoto testu dospěl Evropský soud například
k závěru, že dvojí trest pro nepřiznání příjmů a daňový únik nepředstavuje porušení čl . 4
Protokolu č. 7 (Ponsetti a Chesnel proti Francii, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. 9. 1999,
stížnosti č. 36855/97 a 41731/98; Manasson proti Švédsku, op. cit.; srov. rovněž závěry ve věcech
Isaksen proti Norsku, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 2. 10. 2003, stížnost č. 13596/02; Göktan
proti Francii, op. cit., §50; a Hauser-Sporn proti Rakousku, op. cit., §44 - §45).
III. e)
Přípustnost souběžné aplikace – Listina
Lze tedy uzavřít, že čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě není na projednávaný případ
aplikovatelný, a to především z toho důvodu, že žalobce nebyl v daném případě stíhán
ani potrestán podruhé za stejnou věc, o níž již bylo dříve rozhodnuto. Na druhou stranu
je pravdou, že Úmluva stanoví pouze minimální standard ochrany základních práv a nic nebrání
smluvním stranám Úmluvy přijmout standard vyšší . Je proto třeba se zabývat tím,
zda by souběžné aplikaci čl. 82 Smlouvy ES a §11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži,
jak k němu došlo v projednávané věci, bránila Listina základních práv a svobod. Princip ne bis in
idem je zakotven v čl. 40 odst. 5 Listiny, který ovšem stanoví: „Nikdo nemůže být trestně stíhán za čin ,
pro který již byl pravomocně odsouzen nebo zproštěn obžaloby . Tato zásada nevylučuje uplatnění mimořádných
opravných prostředků.“ I Listina tedy logicky předpokládá posloupnost řízení a sankcí . Z ustálené
judikatury Ústavního soudu vyplývá, že „smyslem a účelem ústavní zásady ne bis in idem je zabránit
opakovanému stíhání trestně odpovědné osoby za stejné faktické jednání“ (usnesení pléna Ústavního soudu
ze dne 9. 7. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 6/03, Sb. n. u. ÚS, svazek č. 18, usnesení č. 18, str. 573 a násl.;
souladně nález Ústavního soudu ze dne 18. 9. 1995, sp. zn. IV. ÚS 81/95, publ.
pod č. 32/1997 Sb.; či nález pléna Ústavního soudu ze dne 3 . 2. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 19/98, Sb.
n. u. ÚS, svazek č. 13, nález č. 19, str. 131 a násl.). I podle Ústavního soudu je tedy opakovanost
stíhání či trestu nezbytným předpokladem pro aktivaci zásady ne bis in idem zakotvené v čl. 40
odst. 5 Listiny. Z tohoto důvodu se ani čl. 40 odst. 5 Listiny na projednávaný případ (analogicky
k čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě) nevztahuje.
Pokud jde o rozdíl mezi dvěmi možnostmi aplikace zásady ne bis in idem, tj. že (1) nikdo
nesmí být stíhán opětovně pro týž skutek, nebo (2) nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž delikt
(viz výše), v judikatuře Ústavního soudu lze vysledovat obdobné napětí mezi oběma přístupy
jako v případě Evropského soudu pro lidská práva. Článek 40 odst. 5 Listiny používá pojem
„čin“, Ústavní soud se tedy musel vypořádat s otázkou, zda (1) pojem „čin“ lze ztotožnit
s pojmem „skutek“, jak jej používá trestní řád; či z da (2) pojem „čin“ lze ztotožnit s pojmem
„trestný čin“, jak jej používá čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě; či zda (3) má pojem „čin“ svůj
autonomní význam, který není nutně totožný ani s pojmem „skutek“ ani s pojmem „trestný čin“.
V linii judikatury reprezentované výše citovaným nálezem Ústavního soudu sp . zn. IV. ÚS 81/95
(souladně nález Ústavního soudu ze dne 20. 3. 1997, sp. zn. I.ÚS 184/96, Sb. n. u. ÚS, svazek
č. 7, nález č. 32, str. 209; nález Ústavního soudu ze dne 13. 7. 2006, sp. zn. I.ÚS 85/04, Sb.
n. u. ÚS, svazek č. 42, nález č. 136, str. 91) se Ústavní soud přiklonil k první výkladové variantě.
V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 6/03 (cit. výše) pak Ústavní soud podřadil pod Listinou používaný
pojem „čin“ pojem „dílčí útok“ pokračujícího trestného činu, čímž se zdá posunul ke třetí z výše
zmíněných variant výkladu. Ve všech uvedených nálezech a usneseních se však Ústavní soud
zároveň opřel o čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, který však v souladu s judikaturou
Evropského soudu pro lidská práva (viz výše) zakotvuje pouze restriktivnější variantu zásady
ne bis in idem, tj. že nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž delikt (a nikoliv pro týž skutek).
V každém případě je však nutno konstatovat, že čl . 40 odst. 5 Listiny na projednávaný případ
z důvodu absence opakovaného řízení nedopadá.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl po důkladném rozboru věci k závěru, že požadavek
krajského soudu, aby stěžovatel aplikoval na dané jednání žalobce pouze čl. 82 Smlouvy ES,
a nikoliv §11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži, nevyplývá z principu ne bis in idem,
jak je uznáván v komunitárním právu či v ústavním pořádku ČR, neboť v daném případě nebylo
se stěžovatelem vedeno řízení o věci, o níž již bylo předtím v jiném řízení pravomocně
rozhodnuto. Názor žalobce uvedený v posledním vyjádření ke kasační stížnosti,
že tato interpretace by vedla k obcházení zásady ne bis in idem, neobstojí, neboť hlavním účelem
této zásady je poskytnout právní jistotu tomu, o jehož vině a trestu již bylo jednou pravomocně
rozhodnuto, že již nebude vystaven, pokud nebude dané rozhodnutí cestou mimořádných
opravných prostředků zrušeno, novému (opakovanému) stíhání (řízení) a potrestání . Uplatňování
této zásady se liší pouze v tom, jak již bylo řečeno, zda se garantu je zákaz opakovaného stíhání
za stejný skutek, či pouze za stejný delikt. Zatímco čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě i čl. 40 odst. 5
Listiny podle mínění Nejvyššího správního soudu v zásadě garantují pro celou trestněprávní
oblast v širším slova smyslu (včetně správního trestání) pou ze zákaz opakovaného stíhání
za stejný delikt, ustanovení §11 odst . 1 písm. f) až h) trestního řádu naproti tomu považují
za nepřípustné trestní stíhání pro týž skutek, ovšem pouze v případech v těchto ustanoveních
uvedených, byť na druhou stranu trestní řád z důvodů nutnosti transpozice Schengenské úmluvy
a jiných právních instrumentů z oblasti třetího pilíře EU uznává jakožto překážku věci
rozhodnuté i obdobná rozhodnutí soudů a jiných justičních orgánů jiných členských států
Evropské unie (§11 odst . 4 trestního řádu).
Obdobná ustanovení lze nalézt rovněž v §66 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, obecně pro oblast správního trestání v ČR ovšem takto „vysoký standard“ zásady
ne bis in idem neplatí, a to už jen z toho důvodu, že shodným jednáním může dojít k porušení
či ohrožení zcela odlišných zájmů a tedy ke spáchání správních deliktů stanovených nejen
různými právními předpisy, ale navíc i sankcionovaných různými správními orgány, takže
dodržení zásady zákazu opakovaného trestu za shodné jednání by v těchto případech bylo stěží
realizovatelné (k možnosti jednočinného souběhu správního deliktu zneužití dominantního
postavení na trhu dle §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a deliktu spočívajícího
v porušení cenových předpisů dle 2 odst. 3 a §15 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách srov.
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2007, č. j. Komp 3/2006 - 511, publikované
pod č. 1517/2008 Sb. NSS). V těchto případech lze dle názoru zdejšího soudu trvat pouze
na zásadě zákazu opakovaného řízení a potrestání za týž delikt .
III. f)
Možnost souběhu deliktů
Od primárně procesněprávní zásady ne bis in idem je třeba odlišovat hmotněprávní institut
jednočinného souběhu deliktů, včetně posouzení otázky, zda bylo skutečně jed ním jednáním
spácháno více deliktů, či zda se ve skutečnosti jedná o souběh pouze zdánlivý . Odpověď na tuto
otázku je z hlediska problému, který ve svém rozsudku nastolil, ovšem nepřesně vymezil, krajský
soud, zcela klíčová.
Nutnost aplikovat tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít
ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem
k neexistenci jednotného kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně
upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv
veřejnoprávního deliktu. K této zásadě se již Nejvyšší správní soud vyslovil např . ve svém
rozsudku ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67, www.nssoud.cz, dle něhož „použití analogie
ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou
otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž
vytváření a ochraně je veřejný zájem“. Obdobně v rozsudku ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 -
135, publikovaném pod č. 1338/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval: „Správním
deliktem je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, správní orgán za ně pak uklád á zákonem
stanovený trest. Jedná se o protiprávní jednání bez ohledu na zavinění, zpravidla výslovně označené zákonem
jako správní delikt. Věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi mlhavý, může být
i výsledkem politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho
státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné době „pouze“ správními
delikty a naopak. Pro ilustraci lze vzpomenout i někdy převrácený poměr u peněžitých sankcí: stamilionové
pokuty, které hrozí za některé správní delikty, a více než desetinásobně přesahují možnou výměru peněžitého
trestu podle trestního zákona. Také proto pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné principy a pr avidla
jako pro trestnost trestných činů.“ Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku
dovodil, že při trestání správních deliktů se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh
trestných činů, a dospěl v tehdy posuzované věci k závěru, že je vyloučen vícečinný souběh
deliktů tam, kde se ve skutečnosti jedná o delikt pokračující, hromadný, případně trvající .
Obdobně tedy musí být trestněprávní teorie i praxe použita při posuzování otázky, zda
se v daném případě jedná o jednočinný souběh více správních deliktů, či zda jde o souběh pouze
zdánlivý.
Trestněprávní doktrína uvádí, že souběh „je dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více
trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsud ek za podmínky,
že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce neodsouzení“ (viz ŠÁMAL, P ., PÚRY,
F., RIZMAN, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné a přepracované vydání. Praha:
C. H. Beck, 2004, str. 26). Pro existenci jednočinného souběhu je důležité, aby v rámci jediného
skutku de iure daným jednáním došlo k zasažení různých individuálních objektů ochrany a byly
tak vyvolány různé právně významné následky . Je sice možný souběh také v případě, že byl
zasažen tentýž individuální objekt ochrany, ovšem chráněný v různých směrech, tj. proti různým
aspektům téhož jediného skutku (srov. KRATOCHVÍL, V. a kol.:, op. cit., str. 219-220; obdobně
např. SOLNAŘ, V.:, Systém československého trestního práva – Základy trestní odpovědnosti.
Praha: Academia, 1972, str. 327). Skutkem je určitá událost ve vnějším světě záležející v jednání,
která – v kontextu správního trestání – může mít znaky jednoho správního deliktu, dvou či více
správních deliktů (tedy jednočinný souběh), nebo nemusí vykazovat znaky žádného správního
deliktu. Podstata skutku tedy spočívá v jednání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 2. 2005, č. j. A 6/2003 - 44, publikovaný pod č. 1038/2007 Sb. NSS); slovy
trestněprávní judikatury pak (pro delikty, u nic hž je vyžadováno zavinění) platí, že „za jeden skutek
lze považovat jen ty projevy vůle pachatele navenek, které jsou pro tento následek kauzální, pokud jsou zahrnuty
zaviněním“ (srov. Sbírka rozhodnutí a stanovisek ve věcech trestních [„ Sb. rozh. tr.“] 8/1985).
Nejvyšší správní soud rovněž poznamenává, že se již k pojmu jednočinného souběhu
vyjadřoval ve své judikatuře, konkrétně pak např . ve svém rozsudku ze dne 12. 12. 2003,
č. j. 5 A 98/2001 - 36, www.nssoud.cz: „Jak vyplývá již z pojmu jednočinný souběh, jde o případy, kdy
jedním skutkem je současně (souběžně) naplněna skutková podstata dvou či více spr ávních deliktů (trestní právo
v tomto smyslu někdy hovoří o nestejnorodém jednočinném souběhu) . O jednočinný souběh se však nejedná tehdy,
pokud (např. i v důsledku změny právní úpravy) je v určitém období naplněna skutková podstata jednoho
správního deliktu a v dalším období jiného správního deliktu, a to i tehdy pokud by ostatní skutečnosti svědčily
pro to, že se jedná o jediný skutek .“
Přitom „každý skutek má být zásadně posouzen podle všech zákonných ustanovení, která na něj
dopadají“ (viz ŠÁMAL, P., PÚRY, F., RIZMAN, S., op. cit., str. 28; srov. NEZKUSIL, J.
Československé trestní právo. I.díl. 3. přepracované doplněné vydání, Praha: Orbis, 1976, s tr. 157
či SOLNAŘ, V., op. cit., str. 323). Ve zde zvažovaném případě tedy na první pohled připadá
v úvahu posouzení skutků žalobce z hlediska §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže
a čl. 82 Smlouvy ES. Přitom, jak rovněž vyplývá z trestněprávní judikatury (Sb. rozh. tr.
25/1964), „základním smyslem institutu jednočinného souběhu (…) je vystihnout povahu a stupeň nebezpečnosti
jednání pachatele pro společnost“.
Je však zároveň třeba brát v potaz možnost tzv. zdánlivého souběhu, tj. případy,
kdy je jednočinný souběh vyloučen, ačkoli skutek formálně vykazuje znaky dvou nebo více
skutkových podstat deliktů. Trestněprávní doktrína přitom rozlišuje několik typových situací, kdy
je souběh vyloučen: a) delikty jsou navzájem v poměru speciality, b) delikty jsou navzájem
v poměru subsidiarity, c) jde o tzv. faktickou konzumpci, d) jde o pokračování v deliktu, delikt
trvající či delikt hromadný. Nastoupení těchto typových situací způsobuje, že nelze uvažovat
o souběhu, ale o spáchání pouze jediného deliktu (srov. např. NEZKUSIL, J., op. cit., str. 157
a násl. nebo KRATOCHVÍL, V. a kol., op. cit., str. 222 a násl. či usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. 8 Tdo 10/2005). Pro rozhodování v tomto případě Nejvyšší soud
považuje za relevantní a tudíž také analyzuje pouze instituty uvedené sub a) – c).
„V poměru speciality jsou ustanovení určená k ochraně týchž zájmů, má-li být jedním z těchto ustanovení
(speciálním) zvláště postihnut určitý druh útoků proti týmž individuálním objektům, aby byla v ystižena zvláštní
povaha a stupeň nebezpečnosti takových útoků pro společnost . Speciální skutková povaha má konkretizovány
znaky (…) oproti obecné skutkové podstatě, kde jsou tytéž znaky v obecnější poloze (…). Navíc jsou často
do speciální skutkové podstaty přidávány další prvky, které sice rozšiřují obsah, ale zužují rozsah pojmu “
(ŠÁMAL, P., PÚRY, F., RIZMAN, S., op. cit., str. 28; obdobně NEZKUSIL, J., op. cit., str. 159).
K tomu ze starší literatury uvádí také Solnař, že v případě speciality „čin má sice také znaky dvou
nebo více ustanovení trestního zákona, tato ustanovení však jsou v poměru kruhů navzájem se pokrývajících
(poměr pojmu širšího a užšího) nebo v poměru kruhů se křížících. (…) Ustanovení užší je speciální v poměru
k širšímu a čin se posoudí jen podle ustanovení speciálního (…). Účelem speciálních ustanovení je postihnout
tyto útoky zvláštním způsobem, od obecného odchylným“ (SOLNAŘ, op. cit., str. 329).
V poměru speciality jsou skutkové podstaty kvalifikované a privilegované ve vztahu
k základní skutkové podstatě či složené skutkové podstaty vůči skutkovým podstatám, které lze
považovat za jejich části.
Zejména je v tomto ohledu důležité zodpovězení otázky, zda v obou případech je zasažen
chráněný zájem (objekt) pouze jediný, nebo zda je dána mnohost těchto zájmů. V případě, že by
došlo k zasažení zájmu pouze jediného a současně by se nejednalo o situaci, kdy by byl tento
zájem chráněný v různých směrech, proti různým aspektům téhož skutku, bylo by třeba hovořit o
deliktu pouze jediném. Tyto závěry lze dovozovat nejenom z doktríny, ale také z judikatury. Zde
je možné uvést např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSSR sp. zn. 1 Tzf 2/74 (15/74 Sb. rozh. tr.),
kde souběh mezi trestnými činy krá deže (§247 trestního zákona) a porušování domovní svobody
(§238 trestního zákona) byl připuštěn právě z důvodu různých společenských zájmů chráněných
předmětnými ustanoveními. V tomto smyslu je možné citovat také judikaturu starší, dle níž „ o
jednočinném souběhu trestných činů lze mluviti jen, zbývá -li po podřazení činu pod jedno z dotčených ustanovení
trestního zákona složka, jež nedošla právního zhodnocení již onou kvalifikací a jež poukazuje k poškození nebo
ohrožení jiného právního statku, než toho, k jehož ochraně hledí místo zákona na čin již použité “ (Nejvyšší
soud ČSR, č. 4159/1931 Sb. rozh. tr.).
„V poměru subsidiarity jsou pak ustanovení určená k ochraně týchž zájmů, je-li účelem subsidiárního
ustanovení pouze doplnit v témže směru ochranu, kterou poskytuje druhé, tzv. primární ustanovení. U primárního
ustanovení jsou znaky subsidiárního ustanovení (...) doplněny o znak nebo znaky další (...). Subsidiárního
ustanovení se použije tehdy, není-li čin trestný podle ustanovení primárního“ (ŠÁMAL, P ., PÚRY, F.,
RIZMAN, S., op. cit., str. 28). K bližšímu vymezení pojmu subsidiarity lze odkázat např.
na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. 8 Tdo 10/2005.
V poměru subsidiarity jsou vzdálenější vývojová stadia vůči stadiu bližšímu k dokonání
činu, méně závažné formy trestné součinnosti v poměru k závažnějším a ustanovení o trestném
činu ohrožovacím v poměru k ustanovení o trestném činu poruchovém.
Společně lze k pojmu speciality i subsidiarity uvést, že jejich důsledky jsou stejné . V obou
případech se užije toho ustanovení, u něhož obsah pojmu je širší a rozsah pojmu užší, tedy
ustanovení, jež lépe vystihuje daný případ a jímž je druhé ustanovení konzumováno .
Co se týká faktické konzumpce, která též vylučuje jednočinný souběh, lze o ní hovořit,
když „jeden trestný čin je prostředkem relativně malého významu ve srovnání se základním trestným činem
nebo vedlejším, málo významným produktem základního trestného činu. Předpoklady faktické konzumpce jsou
vytvořeny faktickým průběhem činu a nevyplývají z poměru skutkových podstat trestných činů n ebo jejich trestních
sankcí“ (viz ŠÁMAL, P., PÚRY, F., RIZMAN, S., op. cit., str. 29). (Pro ilustraci lze
z trestněprávní oblasti uvést situaci, kdy jsou oběti při vraždě poškozeny šaty .) Toto pojetí je
tradiční jak v nauce (viz SOLNAŘ, V., op. cit., str. 331, či NEZKUSIL, J., op. cit., str. 158,
či KRATOCHVÍL, V. a kol., op. cit., str. 225), tak v judikatuře (např. rozhodnutí Nejvyššího
soudu ČSR sp. zn. 11 To 49/86 [10/1987-II Sb. rozh. tr. ], rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR,
č. 42/1979-I Sb. rozh. tr., rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR, sp. zn. 6 To 29/71, rozhodnutí
Nejvyššího soudu ČSR, sp. zn. 5 Tz 47/76 [č. 34/77 Sb. rozh. tr.]).
Ještě je možné v souvislosti s výše uvedeným poznamenat, že pojem konzumpce lze
chápat v užším a širším smyslu. V užším smyslu se jedná právě o faktickou konzumpci, v širším
smyslu jde také o případy, kdy delikt speciální „konzumuje“ delikt obecný, poruchový delikt
konzumuje delikt ohrožující nebo dokonaný čin pokus či přípravu (tedy v případě poměru
speciality či subsidiarity); (srov. Nezkusil, J., op cit., str. 159).
Vzhledem k výše uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud při posouzení, zda se v daném
případě jedná o souběh deliktů, či zda jsou zde okolnosti souběh vylučující, k následujícím
závěrům:
Poměr subsidiarity je v daném případě možné vyloučit, neboť obě skutkové podstaty
(dle §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže a dle čl. 82 Smlouvy ES) postihují rovněž delikty
poruchové (nejen ohrožovací); už vůbec u nich nelze hovořit o formách součinnosti
či o vývojových stadiích.
Pakliže by měl být delikt dle §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže fakticky
konzumován čl. 82 Smlouvy ES, mělo by k jednání dle §11 zákona o ochraně hospodářské
soutěže docházet pravidelně, když dochází k jednání dle čl. 82 Smlouvy ES. Dále by mělo být
jednání (resp. způsobená škoda či jiný škodlivý následek) dle §11 zákona o hospodářské soutěži
„prostředkem nebo vedlejším produktem relativně malého významu“ ve vztahu k čl. 82 Smlouvy
ES.
V daném případě pravidelně, když stěžovatel aplikuje čl. 82 Smlouvy ES, mohl
by aplikovat i §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže, takže tato podmínka je splněna. Avšak
pro posouzení, zda porušení zákazu dle §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže způsobí
újmu relativně malého významu ve vztahu k porušení čl. 82 Smlouvy ES (viz výše rozhodnutí
Nejvyššího soudu ČSR, sp. zn. 5 Tz 47/76 [č. 34/77 Sb. rozh. tr.] či rozhodnutí Nejvyššího
soudu SSR ze dne 23. 11. 1972, sp. zn. 1 Tz 68/72 [viz FENYK, J ., ILLKOVÁ, P.: Rozhodnutí
a stanoviska k trestnímu zákonu – Výňatky z hmotněprávních rozhodnutí a stanovisek 1919 –
1995, I.vydání. Praha: C. H. Beck 1995, str. 12]), je nutné porovnat význam zájmů chráněných
oběma ustanoveními. Pakliže porušení zájmu chráněného §11 zákona o ochraně hospodářské
soutěže by bylo bezvýznamné ve vztahu k porušení zájmu chráněného čl. 82 Smlouvy ES, byl
by v tomto případě souběh vyloučen. Z hlediska těchto kriterií je však Nejvyšší správní soud
přesvědčen, že v daném případě nemůže jít o faktickou konzumpci, jelikož jedno jednání ne ní
„prostředkem nebo vedlejším, bezvýznamným produktem“ jiného jednání (už z hlediska
možných sankcí a charakteru jednotlivých deliktů); je tedy nutno konečně zkoumat, zda je dán
poměr speciality.
III. g)
Porovnání chráněných zájmů
Pro posouzení existence poměru speciality je nezbytné porovnat „objekt“, jenž chrání
„skutkové podstaty“ dle §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže a čl. 82 Smlouvy ES. Pokud
by byl objekt totožný, je třeba zjistit, zda všechny znaky §11 zákona o ochraně hospodářské
soutěže jsou obsaženy ve znacích čl. 82 Smlouvy ES a zda čl. 82 Smlouvy ES konkretizuje
a rozvíjí „obecnou skutkovou podstatu“ uvedenou v §11 zákona o ochraně hospodářské soutěže,
popř. zda je totožný zájem „chráněný v různých směrech, tj. proti různým aspektům
téhož jediného skutku“.
V některých případech lze v souladu s výše uvedeným postupovat tak, že se zjistí, zda
určitá skutková podstata je trestána mírněji nebo přísněji (kvalifikované, privilegované skutkové
podstaty), nebo zda jde o složené skutkové podstaty, kde skutková podstata speciální obsahuje
v sobě znak, který v obecné skutkové podstatě schází (např . v oblasti útoků proti svobodě je mezi
vydíráním a loupeží rozdíl v tom, že v loupeži je jeden prve k ve skutkové podstatě navíc
ve srovnání se skutkovou podstatou vydírání – viz rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSSR, č. 39/89
Sb. rozh. tr., či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31 . 3. 2008, č. j. 8 Tdo 307/2005).
Jak již bylo uvedeno, „v poměru speciality jsou ustanovení určená k ochraně týchž zájmů, má-li být
speciálním ustanovením zvláště postihnut určitý druh útoků proti týmž individuálním zájmům, aby byla vystižena
zvláštní povaha a stupeň nebezpečnosti takových útoků pro společnost“ (ŠÁMAL, P., PÚRY, F., RIZMAN,
S., op. cit., str. 28). V trestním právu je speciální skutková podstata vytvořena z toho důvodu,
aby lépe reagovala na speciální okolnost trestného činu, která mění nebezpečnost daného činu
pro společnost. To se potom promítá do skutkové podstaty, kdy dochází ke konkretizaci znaků
speciální skutkové podstaty oproti znakům skutkové podstaty obecné, případně je přidán další
prvek. Rozdílná nebezpečnost útoku na chráněný zájem se pak promítá v sankci za trestný čin
dle speciální skutkové podstaty. Sankce tak obvykle bývá vyšší (např. speciální skutkové podstaty
dle §219 odst . 2 trestního zákona – např. vražda veřejného činitele) nebo nižší (speciální
skutková podstata dle §220 trestního zákona – vražda novorozence matkou).
Pokud jsou chráněné zájmy rozdílné (nebo pokud je stejný zájem „chráněn ý v různých
směrech“), jednočinný souběh není vyloučen. Pokud jsou chráněné zájmy shodné, je třeba
posoudit, zda dochází k vyloučení jednočinného souběhu z důvodu speciality a v tom případě
se tedy zjišťuje, zda jedna „skutková podstata” obsahuje všechny znaky druhé „skutkové
podstaty” a upřesňuje ji.
Nejprve se tedy zastavme u zájmu chráněného skutkovou podstatou deliktu spočívajícího
ve zneužití dominantního postavení soutěžitele dle zákona o ochraně hospodářské soutěže . Podle
§1 odst . 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže tento zákon upravuje ochranu hospodářské
soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení
dohodami soutěžitelů, zneužitím dominantního postavení soutěžitelů nebo spojením soutěžitelů .
Oba základní delikty dle zákona o ochraně hospodářské soutěže, tj. kartelové dohody v širším
slova smyslu dle §3 odst. 1 cit. zákona a zneužití dominantního postavení na trhu dle §11 odst . 1
tohoto zákona postihují různé typy jednání, které ovšem ohrožují tentýž objekt vyjádřený
již v názvu zákona, tedy hospodářskou soutěž jako takovou, a to na trhu v rámci České republiky
(k tomu srov. §1 odst. 5 a 6 zákona o ochraně hospodářské soutěže).
Zákonem chráněný zájem ostatně vyplývá i z dosavadní judikatury Nejvyššího správního
soudu: „Účelem zákona je ochrana konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana
jednotlivých účastníků trhu. Ti jsou proti narušitelům soutěže nepřímo chráněni výkonem pravomoci Úřadu,
vykonávajícího dozor nad tím, zda a jakým způsob em soutěžitelé plní povinnosti vyplývající pro ně z tohoto
zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě zákona o soutěži . (…) Jak jednoznačně vyplývá
z předmětu úpravy zákona, nechrání tento jednotlivé soutěžitele, nýbrž chrání soutěž na trhu zboží . Jedná
se tudíž o objektivní zájem společnosti na zachování účinné hospodářské soutěže, ale nikoli
na subjektivních právech jejich jednotlivých účastníků. Jak vyplývá z ust. §1 odst. 1 zákona, ochrana
je prostřednictvím Úřadu poskytována nikoliv individuálním soutěžitelům a jejich zájmům, ale zachování
soutěžního prostředí.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, č. j. 2 A 11/2002-
227, publikovaný pod č. 463/2005 Sb. NSS). Také v rozsudku ze dne 9. 2. 2005,
č. j. 2 A 18/2002 - 58, publikovaném pod č. 580/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud
poznamenal, že „účelem protimonopolního zákonodárství je přispívat k tomu, aby nedocházelo k selhání trhu .
Když účastníci soutěže, nebo ti, kteří ji mohou ovlivnit, uzavřou mezi sebou dohodu soutěž naruš ující, trh selhává,
dochází k omezení nabídky, zvyšují se ceny. Zákon neslouží k tomu, aby prvoplánově chránil soutěžitele,
ale je tu proto, aby prostřednictvím příslušného úřadu ochraňoval soutěž na trhu“ (obdobně rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 A 19/2002 - 141, www.nssoud.cz, oba
rozsudky se týkají ještě předchozí právní úpravy dle zákona č . 63/1991 Sb., jsou však v tomto
ohledu plně použitelné i na zákon stávající).
Právní úprava postihující obdobné formy protisoutěžního jednání na komunitární úrovni
(čl. 81 a 82 Smlouvy ES) vyžaduje v daném ohledu hlubší rozbor. Čl. 2 Smlouvy ES obecně
definuje cíle a nástroje Společenství
takto:„Posláním Společenství je vytvořením společného trhu
a hospodářské a měnové unie a prováděním společných politik nebo činností uvedených v čl. 3 a 4 podporovat
harmonický, vyvážený a udržitelný rozvoj hospodářských činností, vysokou úroveň zaměstnanosti a sociální
ochrany, rovné zacházení pro muže a ženy, trvalý a neinflační růst, vysok ý stupeň konkurenceschopnosti
a konvergence hospodářské výkonnosti, vysokou úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, zvyšování
životní úrovně a kvality života, hospodářskou a sociální soudržnost a solidaritu mezi členskými státy .“
Základními nástroji pro dosahování takto vymezených cílů Společenství jsou tedy vytvoření
společného trhu, hospodářské a měnové unie a provádění společných politik Společenství. Tyto
obecné nástroje jsou pak konkretizovány v článcích 3 a 4 Smlouvy ES (k tomu viz např.
SVOBODA, P.: Úvod do evropského práva, 1. vydání, C. H. Beck 2004, str. 38-39), přičemž
základem společného trhu je dle čl. 3 odst. 1 písm. c) Smlouvy ES „vnitřní trh, který se vyznačuje
odstraněním překážek volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi čle nskými státy“, k fungování
společného trhu však dle písm. g) tohoto ustanovení významnou měrou přispívá také „systém
zajišťující, aby na vnitřním trhu nebyla narušována hospodářská soutěž“ . Základem tohoto systému jsou
pak mj. čl. 81 a 82 Smlouvy ES. Tyto skutečnosti jsou velmi podstatné pro porozumění
judikatuře Evropského soudního dvora, v níž dominuje teleologický výklad primárního
i sekundární práva Společenství, tedy výklad akcentující právě tyto základní cíle, nástroje
a principy, na nichž je Společenství založeno.
Právě z těchto důvodů Soudní dvůr v rozhodnutích citovaných výše vždy zdůrazňoval
specifický pohled komunitárního práva na protisoutěžní jednání, jež ovlivňuje svými účinky
fungování vnitřního trhu Společenství. Soudní dvůr konstatuje, že „články 81 ES a 82 ES se na toto
jednání vztahují z důvodu překážek, které z něj mohou vyplývat pro obchod mezi členskými státy, vnitrostátní
právní předpisy vycházející z úvah, které jsou zvláštní pro každou vnitrostá tní právní úpravu, nahlížejí
na restriktivní jednání pouze v tomto rámci“ (rozsudek ve věci Manfredi, op. cit., bod 38). K otázce,
kdy protisoutěžní jednání, naplňující ostatní znaky skutkových podstat dle čl . 81 nebo 82
Smlouvy ES, může ovlivnit obchod mezi členskými státy, existuje rovněž ro zsáhlá judikatura
Soudního dvora, kterou shrnuje mj. Komise ve svém oznámení poskytujícím výkladová pravidla
k podmínce účinku na obchod mezi členskými státy obsažené v čl. 81 a 82 Smlouvy ES (Official
Journal of the European Union, 27. 4. 2004, č. 2004/C 101/07). V již citované věci Manfredi
Soudní dvůr k této podmínce s odkazy na svou prejudikaturu uvádí, že „ výklad a uplatnění této
podmínky týkající se účinků na obchod mezi členskými státy musí vycházet ze skutečnosti, že jejím cílem
je vymezit v oblasti právní úpravy hospodářské soutěže hranici mezi působností práva Společenství a působností
práva členských států. Do působnosti práva Společenství tak spadá každá kartelová dohoda a každé jednání,
které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy tak, že mohou narušit uskutečnění cílů jednotného trhu mezi
členskými státy, zejména oddělováním vnitrostátních trhů nebo změnou s truktury hospodářské soutěže
na společném trhu (…). Aby rozhodnutí, dohoda nebo jednání mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy, musí
na základě souhrnu objektivních skutkových nebo právních okolností umožnit předpokládat s dostatečnou
pravděpodobností, že mohou přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými státy,
a to tak, že se lze obávat, že by mohly být překážkou uskutečňování jednotného trhu mezi členskými státy (…).
Krom toho je třeba, aby tento vliv nebyl zanedbatelný (…) . Ovlivnění obchodu uvnitř Společenství tedy obecně
vyplývá ze spojení více faktorů, které samy o sobě nejsou nezbytně určující“ (body 41 až 43).
Takto široce vymezený koncept účinků na obchod mezi členskými státy tedy v sobě
zahrnuje kritéria jak kvantitativní, tak kvalitativní, přičemž ke konečnému závěru o exis tenci,
či neexistenci komunitárního prvku ve věci lze dospět až po z hodnocení každého z těchto kritérií
nejen jednotlivě, ale i v jejich vzájemné souvislosti. V tomto ohledu uvádí Komise
ve zmiňovaném oznámení řadu příkladů ilustrujících uvažování komunitárních orgánů
při posuzování této otázky. Existují typy restriktivního jednání, které ze své samotné povahy mají
přímý vliv na obchod mezi členskými státy, pokud rozsah tohoto jednání a hospodářský význam
zúčastněných soutěžitelů není zanedbatelný. Takovým příkladem jsou dohody zavádějící přímá
omezení na dovozy a vývozy zboží či na poskytování služeb mezi členskými státy, horizontální
kartelové dohody zahrnující soutěžitele ve více členských státech nebo zneužívání dominantního
postavení ve více členských státech s cílem eliminovat ostatní soutěžitele nebo zvýšit bariéry
pro vstup na trh. Ovšem i horizontální kartelové dohody nebo zneužívání dominantního
postavení pokrývající území pouze jednoho členského státu jsou velmi často způsobilé ovlivnit
obchod mezi členským státy nezanedbatelným způsobem, pokud posilují parcelaci v nitřního trhu
oddělováním vnitrostátního trhu a jeho uzavíráním před konkurencí z jiných členských států tím,
že znemožňují či znesnadňují soutěžitelům z ostatních členských zemí efektivně konkurovat
na tomto relevantním vnitrostátním trhu. Ani u kartelových dohod či zneužití dominantního
postavení, které se týkají pouze části území konkrétního členského státu, není naplnění
komunitárního prvku vyloučeno, záleží ovšem na povaze daného restriktivního jednání
a na významu zde nabývají také kvantitativní krité ria, zejména otázka, zda restriktivní jednání
i tak pokrývá významnou část společného trhu, a dále podíl soutěžitelů zúčastněných
na restriktivním jednání na relevantním trhu a roční obrat zúčastněných soutěžitelů .
I přes komplexní povahu konceptu účinku na obchod mezi členskými státy je tedy
zřetelné, že je v tomto rozhodujícím kritériu, které odlišuje komunitární soutěžní delikty od všech
soutěžních deliktů upravených ve vnitrostátních právních řádech členských států, jednoznačně
reflektován zájem Společenství nikoliv jen na ochraně hospodářské soutěže samotné, ale jejím
prostřednictvím též na ochraně fungování společného trhu, a to zejména, slovy Soudního dvora,
před „oddělováním vnitrostátních trhů nebo změnou struktury hospodářské soutěže na společném trhu“.
Je samozřejmě možné namítnout, že obdobný zájem na fungování vnitrostátního trhu sleduje
právní úpravou ochrany hospodářské soutěže i vnitrostátní zákonodárce. K tomu je ovšem třeba
říci, že akcenty a potřeby vnitrostátní ochrany hospodářské soutěž e budou jiné a mohou se lišit
stát od státu, nicméně nemohou být zcela shodné s potřebami ochrany hospodářské soutěže
na společném trhu. Ten se totiž vyznačuje sice již velmi pokročilým sta diem právní
a hospodářské integrace, kdy došlo k podstatnému sblížení velké části právních předpisů
a opatření členských států, které přímo či nepřímo ovlivňují obchod mezi členskými státy, resp .
vytvářejí překážky tomuto obchodu, nicméně nebylo samozřejmě dosaženo a není ani účelem
vnitřního trhu dosáhnout úplné harmonizace právního prostředí pro podnikání,
neboť Společenství nemá k takovému kroku dostatečné pravomoci (viz např. oblast přímých
daní) a členské státy tak mohou i nadále spoléhat na výjimky vycházející z nutnosti kategorických
požadavků na ochranu veřejného zájmu, pokud takové omezující právní předpisy či jiná opatření
splňují požadavky kladené na ně judikaturou Soudního dvora . Vedle toho ovšem zde působí
přinejmenším ve stejné míře přirozené bariéry obchodu mezi členskými státy, které nemusí nutně
zmizet při odstranění právních překážek. Jsou to vedle jazykové bariéry především rozdílné
kulturní, ale i čistě spotřebitelské návyky či obchodní zvyklosti, k teré vedou často k přežívání
do značné míry oddělených vnitrostátních trhů i tam, kde byly zásadní právní či administrativní
překážky volného obchodu již odstraněny, byť samozřejmě míra prolnutí těchto trhů je
v různých oborech ekonomické činnosti různá. Je však možné říci, že protisoutěžní jednání
směřující k oddělování vnitrostátních trhů členských států má ve valné většině případů, alespoň
potenciálně, právě vzhledem k existenci těchto přirozených překážek nebezpečnější účinky,
než obdobné „parcelování“ vnitrostátních trhů na případné trhy regionální či lokální, které –
byť bychom patrně mohli jmenovat i někte ré vzácné výjimky - vesměs vykazují mnohem vyšší
stupeň homogenity.
Je tedy zřejmé, že „hranici mezi působností práva Společenství a působností práva členských států“
Soudní dvůr na rozdíl od krajského soudu nechápe jakožto zeď zcela neprodyšně oddělujíc í
soutěžní právo vnitrostátní a komunitární, ale jako hranici mezi výlučnou působností
vnitrostátního práva a oblastí, kde musí být aplikováno komunitární právo, kde se však souběžně
může uplatnit rovněž právo vnitrostátní. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že Soudní dvůr
nemá pravomoc vykládat vnitrostátní právo členských zemí a tudíž zjišťovat, jaký konkrétní
zájem soutěžní právo té které členské země chrání. Argumentace Soudního dvora ve výše
citovaných věcech, včetně nedávné kauzy Manfredi, je však založena na zvláštní povaze
společného trhu a je z ní tudíž patrné, že podle názoru Soudního dvora zájem na ochraně
hospodářské soutěže na společném trhu a zájem na ochraně hospodářské soutěže
na vnitrostátním trhu kteréhokoliv členského státu nemůže být shodný, ať již je právní úprava
daného členského státu jakákoli. Je pravdou, jak uvádí krajský soud, že trh každého členského
státu je nutně součástí společného trhu, totéž restriktivní jednání ovšem může mít různé následky
z hlediska fungování hospodářské soutěže v rámci daného státu a z hlediska „přeshraničních
efektů“ téhož jednání, tedy jeho dopadů na soutěž probíhající na společném trhu ES
jako takovém. I v případě společného trhu tedy platí, že celek je něčím více, než pouhým
souhrnem jeho jednotlivých částí.
Byť tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o odlišnosti zájmů chráněných čl. 82
Smlouvy ES a §11 odst . 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže mj. na základě výkladu
příslušných ustanovení komunitárního práva, má za to, že v daném případě není třeba,
aby se jakožto soud posledního stupně obracel dle čl. 234 Smlouvy ES na Soudní dvůr
s předběžnou otázkou, neboť k dané otázce již ustálená judikatura Soudního dvora existuje,
a to výše citovaná linie judikatury počínající věcí Walt Wilhelm a prozatím končící nedávným
rozsudkem Soudního dvora ve věci Manfredi. Lze tedy uplatnit výjimku na základě zásady acte
éclairé (rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81 Srl CILFIT a Lanificio
di Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, [1982] ECR 3415) z povinnosti položit předběžnou
otázku (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007,
č. j. 1 As 13/2007-63, publikovaný pod č. 1461/2008 Sb. NSS). Přitom nic nenasvědčuje tomu,
že by pro úvahy Soudního dvora k dané otázce měla být rozhodující modernizace komunitárního
soutěžního práva nařízením č. 1/2003, jak se domníval krajský soud . Jak již bylo řečeno, Soudní
dvůr ve věci Manfredi s touto změnou právní úpravy žádnou v daném kontextu relevantní
skutečnost nespojoval, navíc samotné nařízení č. 1/2003 souběžnou aplikaci čl. 81 a 82 ES
a vnitrostátního soutěžního práva výslovně připouští. Jak upozorňoval žalobce, opačný názor,
podle něhož skutkové podstaty dle čl. 81 a 82 Smlouvy ES a jim odpovídající skutkové podsta ty
dle vnitrostátního práva mají stejný objekt, explicitně zastával generální advokát Ruiz -Jarabo
Colomer ve svém stanovisku k věci C-213/00 P Italcementi proti Komisi, Soudní dvůr však v této
věci (spojené věci C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P a C-219/00 P
Aalborg Portland, op. cit., bod 338) ani ve věcech následujících názor generálního advokáta
nepřevzal.
Po zvážení všech uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že delikty
spočívající ve zneužití dominantního postavení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže
a podle Smlouvy ES nejsou v poměru speciality a nepřichází u nich v úvahu ani jiný z možných
případů konzumpce. Jednočinný souběh těchto deliktů je tedy možný, a to i přesto, že se znaky
obou skutkových podstat jinak v zásadě kryjí a liší se právě pouze v kritériu účinku
protisoutěžního jednání na obchod mezi členskými státy na straně jedné (čl. 82 Smlouvy ES)
a účinku protisoutěžního jednání na trh v ČR na straně druhé (§1 odst. 5 a 6 zákona o ochran ě
hospodářské soutěže), které však zároveň představují odlišné zájmy Společenství a jeho členského
státu. Česká republika mohla, ale nemusela, pokud jde o ostatní znaky skutkových podstat,
harmonizovat svou vnitrostátní úpravu s čl. 81 a 82 Smlouvy ES. Pokud tak stejně jako některé
další členské státy učinila, neznamená to ještě, že chrání hospodářskou soutěž ze zcela shodných
hledisek jako Společenství. Aby totiž došlo k jednočinnému souběhu, musí být dané jednání
způsobilé omezit hospodářskou soutěž na společném trhu tak, aby to mohlo ovlivnit obchod
mezi členskými státy v míře větší než zanedbatelné, na straně druhé musí být takové jednání vždy
způsobilé narušit také hospodářskou soutěž na území ČR. Z toho je zřejmé, že protisoutěžní
jednání naplňující znaky deliktu dle čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES bude ve většině případů, kdy bude
dána příslušnost stěžovatele jakožto tzv. dobře umístěného soutěžního úřadu (viz oznámení
Komise o spolupráci v rámci Sítě soutěžních úřadů, Official Journal of the European Union,
27. 4. 2004, č. 2004/C 101/03, body 8 až 15), zároveň naplňovat znaky příslušného deliktu
dle zákona o ochraně hospodářské soutěže, ovšem nemusí tomu tak být vždy. Například exportní
kartel mezi českými subjekty se může projevit výhradně na trzích jiných členských států
Společenství a může tudíž naplňovat podmínky čl. 81 Smlouvy ES, nemusí mít však žádný vliv
na hospodářskou soutěž s daným produktem na relevantním trhu v rámci ČR, nemusí tedy
představovat porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Vztah mezi komunitárními
a vnitrostátními skutkovými podstatami tedy není oním poměrem kruhů navzájem se pokrývajících,
jež měla pro vztah speciality na mysli výše citovaná trestněprávní teorie a praxe .
Nejvyšší správní soud dodává, že na odlišnosti objektů deliktů dle obou dotčených
právních úprav nemůže nic změnit ani znění důvodové zprávy k návrhu zákona č. 340/2004 Sb.,
jímž byl novelizován zákon o ochraně hospodářské soutěže pro účely uplatňování komunitárního
soutěžního práva v souladu s nařízením č. 1/2003. Je pravdou, že tato důvodová zpráva
jednoznačně konstatuje, že domácí právní úprava by neměla být vůči komunitárnímu právu
duplicitní a měla by se uplatňovat toliko na jednání soutěžitelů bez komunitárního prvku . Tento
patrně původně zamýšlený záměr zákonodárce však nebyl v konečném znění zákona vyjádřen,
byť takovou možnost zákonodárce jistě měl, neboť jak již bylo řečeno, komunitární právo
umožňuje, ale nenařizuje souběžnou aplikaci vnitrostátního soutěžního práva. Potom ovšem měl
zákonodárce v textu zákona použití vnitrostátních skutkových podstat v případech, kdy je dáno
porušení čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES, výslovně vyloučit, na obecná pravidla o jednočinném
souběhu deliktů v tomto případě spoléhat nelze, neboť ta vedou, jak již bylo vysvětleno, k jinému
výsledku. Dané možnosti zákonodárce prozatím nevyužil, naopak z dikce §7 odst . 1 a §11
odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže vyplývá, že stěžovatel je v případě souběhu obou
deliktů vázán zásadou legality, není tedy na jeho volbě, zda řízení o porušení zákona o ochraně
hospodářské soutěže zahájí, či nikoli, povinné použití čl. 81 a 82 Smlouvy ES pak vyplývá z čl. 3
odst. 1 nařízení č. 1/2003 (výjimkou jsou pouze případy, kdy řízení o témže jednání provádí
Komise či soutěžní úřad jiného člensk ého státu – viz čl. 11 odst. 6 a čl. 13 nařízení 1/2003).
Stěžovatel tedy nepochybil, pokud vedl řízení a rozhodl zároveň o porušení čl. 82
Smlouvy ES i §11 odst . 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Tyto skutečnosti mu
tak krajský soud vytýkal neprávem.
III. h)
Ukládání sankce při souběhu deliktů
Důvody, pro něž krajský soud zrušil příslušné výroky žalobou napadeného rozhodnutí
stěžovatele, se ovšem týkaly také uložené sankce. Je tedy třeba se dále zabývat otázkou, jakým
způsobem měl stěžovatel při souběhu deliktů spočívajících ve zneužití dominantního postavení
dle §82 Smlouvy o ES a dle §11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži postupovat.
V tomto ohledu je vhodné připomenout, že na zmíněný čl. 5 nařízení č. 1/2003,
který zakládá pravomoc orgánů pro hospodářskou soutěž členských států stíhat a sankcionovat
komunitární delikty, navazuje §1 odst . 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož
„se tento zákon použije obdobně i na řízení ve věcech soutěžitelů, jejichž jednání by mohlo mít v liv na obchod mezi
členskými státy Evropských společenství podle článků 81 a 82 Smlouvy“ , a dále §21a zákona o ochraně
hospodářské soutěže, podle něhož stěžovatel, pokud zahájí řízení o porušení čl. 81 nebo 82
Smlouvy ES postupuje při provádění šetření i rozhodování (včetně ukládání pokut), podle těch
ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže, která upravují provádění šetření
a rozhodování (včetně ukládání pokut) při obdobných porušeních tohoto zákona.
Zákon o ochraně hospodářské soutěže tedy stanoví na základě zmocnění uvedeného
v čl. 5 nařízení č. 1/2003 rovněž sankce pro porušení článků 81 a 82 Smlouvy ES, přičemž tyto
sankce jsou identické jako v případě porušení obdobných ustanovení zákona o ochraně
hospodářské soutěže. Podle §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže může stěžovatel
soutěžitelům uložit pokutu do výše 10 000 000 Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu
dosaženého za poslední ukončené účetní období, jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušili
zákazy stanovené mj. v §3 odst. 1 a §11 odst. 1 zákona, tedy zjednodušeně řečeno, jestliže
uzavřeli kartelové dohody nebo zneužili dominantního postavení na trhu. Při rozhodování o výši
pokuty stěžovatel přihlédne zejména k závažnosti, případnému opakování a délce trvání
porušování tohoto zákona. Toto ustanovení má stěžovatel na základě §21a odst . 5 cit. zákona
použít i pro uložení pokut za kartelové dohody či zneužití dominantního postavení,
jež představují porušení čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES. Z tohoto pohledu se nezdá,
že by zákonodárce v ČR považoval porušení čl. 81 a 82 Smlouvy ES za závažnější, než obdobná
porušení vnitrostátního zákona, jak dovozoval krajský soud, jestliže stanovil pro oba delikty
společnou sazbu (resp. společné sazby uvedené v ust. §22 odst. 2 cit. zákona) i společná kritéria
pro určování výše pokuty. Navíc dané rozpětí vyjádřené procentem z obratu v podstatě odpovídá
sazbě pokuty, kterou uděluje dle čl. 23 odst. 2 nařízení č. 1/2003 za porušení čl. 81 a 82 Smlouvy
ES Komise, pokud je to ona, kdo vede na základě čl . 7 nařízení č. 1/2003 řízení o porušení
těchto ustanovení Smlouvy ES. V tomto případě je horní hranice sazby stanovena rovněž ve výši
10 % z celkového obratu soutěžitele za předchozí hospodářský rok.
Již bylo řečeno, že v případě souběhu komunitárního a vnitrostátního deliktu je stěžovatel
povinen vést řízení o porušení obou deliktů, a pokud se v řízení prokáže, že došlo
k protisoutěžnímu jednání, je stěžovatel povinen takové jednání do budoucna zakázat, není však
povinen uložit pokutu. Z dikce §22 odst. 2 zákona vyplývá, že uložení pokuty a případně její výše
v rámci zákonného rozpětí je na správním uvážení stěžovatele. Pokud se však rozhodne pokutu
uložit, musí v každém případě postupovat v souladu s již existující judikaturou správních soudů
vztahující se k ukládání sankcí v případě souběhu více deliktů.
V rozsudku ze dne 22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93 - 34, publikovaném pod č. 182 soudní
judikatury ve věcech správních, Vrchní soud v Praze popsal postup při ukládání sankcí za více
správních deliktů
takto:„Zákon č. 238/1991 Sb. (stejně jako řada dalších zákonů umožňujících uložit
pokutu za správní delikt) neupravuje, jak má správní orgán postupovat v případě, že jedno jednání či opomenutí
právnické či fyzické osoby naplňuje zároveň skutkovou podstatu více deliktů současně (nauka tu hovoří
o jednočinném souběhu). Jinak řečeno, zda za situace, kdy u všech těchto deliktů, je dána příslušnost jediného
správního orgánu a je o nich rozhodováno jediným rozhodnutím, má být uložena za každý správní delikt
samostatná pokuta, nebo zda má být uložena sice jediná pokuta, která je součtem jednotlivých "dílčích" pokut
za každý z těchto deliktů, a nebo zda je možné uložit pouze jedinou pokutu v rámci zákonného rozpětí
stanoveného pro jeden z těchto deliktů. Při nedostatku výslovné úpravy v těchto zákonech (v rozsuzovaném případě
v zákoně č. 238/1991 Sb.) nezbývá, než podle obecně přijímaných pravidel logického výkladu právních předpisů
použít per analogiam legis právní úpravu, která je řešené problematice v oblasti ukl ádání sankcí za správní
delikty nejbližší. Touto nejbližší úpravou analogicky použitelnou je ustanovení §12 odst . 2 zákona ČNR
č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Podle tohoto ustanovení se za více přestupků téhož pachatele projednaných
ve společném řízení uloží sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný. Soud,
který vychází z obecně přijímané a v právním státě jedině možné zásady jednotného právního řádu státu, považuje
za přípustné při logickém výkladu právního předpisu hmotného práva správního užití ustanovení jiného právního
předpisu cestou analogie zákona tam, kdy to, co má být aplikováno, vůbec určitou otázku neřeší, nevede -li takový
výklad k újmě pro účastníka řízení . Jiná možnost tu ostatně ani není, protože se nabízí i řada dalších otázek,
které předpisy o sankcích neřeší buď vůbec, anebo zcela nedostatečně, přičemž bez jejich zodpovězení by nebylo
možno vůbec spravedlivě rozhodovat (otázky jednočinného a vícečinného souběhu deliktů, zpětnost, podmínky
deliktní způsobilosti, okolnosti vylučující protiprávnost a mnohé jiné) . Ve svých důsledcích to znamená, že správní
orgán v uvedeném případě "vysloví vinu" za všechny sbíhající se delikty, ale sankci (pokutu) uloží ve výměře
ustanovení vztahujícího se na ten ze sbíhajících se deliktů, který je nejpřísněji postižitelný (a pokud u sbíhajících
se správních deliktů je stanovena sankce shodná, uloží jedinou sankci ve výměře podle některého z nich) . Při úvaze
o konkrétní výši sankce v rámci rozpětí pak přihlíží k tomu, že jednán ím či opomenutím byla naplněna skutková
podstata více deliktů, přičemž tato skutečnost obvykle zvyšuje závažnost sankcionovaného protiprávního jednání
či opomenutí a projevuje se zpravidla přísnější sankcí (zásada absorpční) . Není tedy možné stanovit pokuty
za jednotlivé delikty a výslednou (celkovou) pokutu rovnající se součtu "dílčích pokut" podle kumulativní zásady
(quod delicta, tot poenae). Takovýto postup by v krajním případě znamenal že by za jediné protiprávní jednání
bylo možno uložit i sankci několikanásobně přesahující zákonem stanovenou horní hranici. Použití kumulativní
metody je našemu právnímu řádu (na rozdíl od právních řádů některých jiných s tátů) vůbec cizí; stejně
tak ve správním trestání nepřichází bez výslovného zákonného poukazu v úvahu použití zásady asperační,
kde se sankce vyměřuje podle sazby za nejpřísnější sbíhající se delikt a horní hranice jeho sankce se zvyšuje .“
(důraz doplněn).
K principu analogického použití §12 odst. 2 zákona o přestupcích, tedy absorpční
metody, se následně přihlásil i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 12. 12. 2003,
č. j. 5 A 98/2001 - 36, www.nssoud.cz, obdobně Nejvyšší správní soud judikoval také v rozsudku
ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, publikovaném pod č. 772/2006 Sb. NSS, pro případ
vícečinného souběhu správních deliktů.
Absorpční zásada se tedy uplatní i v případě souběhu deliktů dle zákona o ochraně
hospodářské soutěže, neboť zákon o ochraně hospodářské soutěže jinou metodu ukládání sankcí
nestanoví. Jak již bylo řečeno, podle zákona o ochraně hospodářské soutěže postupuje stěžovatel
i v případě ukládání sankce za spáchání komunitárních deliktů dle čl . 81 a 82 Smlouvy ES,
přičemž používá identická ustanovení pro sazbu pokuty i pro kritéria určující výši pokuty v rámci
sazby jako v případě obdobných deliktů vnitrostátních. Z toho vyplývá, že absorpční metodu
je třeba použít i pro ukládání sankcí stěžovatelem při soubě hu deliktů komunitárních
či při souběhu komunitárního a vnitrostátního deliktu. Postup stěžovatele je třeba v tomto
ohledu odlišovat od situace, kdy za příslušný delikt uděluje sankci dle čl. 23 nařízení č. 1/2003
přímo Komise, přičemž při stanovení výše pokuty vychází z pravidel stanovených v tomto
ustanovení a ze své ustálené správní praxe, která reflektuje ro vněž dosavadní judikaturu
komunitárních soudů k této otázce a kterou Komise shrnula v Pokynech pro výpočet pokut
uložených podle čl. 23 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1/2003 (Úřední věstník Evropské unie,
1. 9. 2006, č. 2006/C 210/02). Pokud však ukládá sankci stěžovate l, řídí se jeho postup,
jak již bylo řečeno, primárně vnitrostátním právem, musí ovšem respektovat judikaturu Soudního
dvora, která se vztahuje obecně k zásadám aplikace hmotného komunitárního práva v rámci
systému práva vnitrostátního. Jak opakovaně vyslovil Soudní dvůr (v obecné rovině např.
ve věcech 33/76 Rewe-Zentralfinanz, 14/83 Von Colson a Kamann, C-312/93 Peterbroeck, C-430/93
a C-431/93 Van Schijndel), podmínky, za nichž je uplatňováno právo komunitární, nesmí být
méně příznivé než ty, které se týkají obdobných situací při uplatňování vnitrostátního práva
(zásada ekvivalence), a zároveň nesmí v praxi znemožňovat či nadměrně ztěžovat výkon práv
přiznaných právem Společenství a musí zaručit plný účinek komunitárního práva (zásada
efektivity).
Uplatňování absorpční metody je nepochybně v souladu s principem ekvivalence,
neboť se uplatní zcela shodným způsobem rovněž v případě souběhu vnitrostátních deliktů.
Absorpční zásada není podle názoru Nejvyššího správního soudu v rozporu ani z principem
efektivity, neboť stěžovatel sice ukládá sankci pouze za jeden z deliktů, na něž dopadá v daném
případě shodná sankce (viz výše citovaný rozsudek Vrchního soudu v Praze), v rámci hodnocení
závažnosti protiprávního jednání však může přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti
i ke skutečnosti, že soutěžitel spáchal více deliktů (ať již v jednočinném nebo vícečinném
souběhu), lze tedy zohlednit všechny chráněné zájmy, které soutěžitel svým jednáním porušil
či ohrozil, včetně zájmu na řádném fungování společného trhu, přičemž tato metoda nepochybně
umožňuje, aby takto udělená výsledná sankce měla dostatečně odrazující účinek (viz např .
rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech 100/80 až 103/80 Musique Diffusion française, 1983
[ECR] 1825, bod 106) jak z hlediska případné recidivy ze strany samotného delikventa,
tak z hlediska ostatních soutěžitelů. V žádném případě si však st ěžovatel nemůže počínat
tak, že by přiřadil ke každému deliktu shodnou výši pokuty, jako kdyby o tomto deliktu
rozhodoval samostatně, a následně tyto částky sečetl, a to ani v případě, že by nepřekročil horní
hranici zákonného rozpětí, neboť takový postup by odpovídal kumulativní metodě trestání
za souběh deliktů, která je v daném případě nepřípustná.
Při porovnání takto vymezených zásad pro udělování úhrnné sankce v případě souběhu
soutěžních deliktů s postupem stěžovatele v dané věci se Nejvyšší správní soud musí ztotožnit
s názorem žalobce, že rozhodnutí stěžovatele v prvním ani ve druhém stupni z tohoto hlediska
nemůže obstát. Byť byla původně skutkové stránka věci vymezena šířeji, stěžovatel nakonec
dospěl v rozkladovém řízení k závěru, že žalobce porušil čl. 82 Smlouvy ES a rovněž §11 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže dvěma samostatnými skutky, které také vymezil
ve výrocích I.1 a I.2 žalobou napadeného rozhodnutí ze dne 12. 3. 2007. Z odlišného charakteru
i doby trvání obou těchto jednání je zřejmé, že je nelze považovat za dva stejnorodé útoky
pokračujícího deliktu, ale že jde o samostatné skutky, naplňující podle závěrů stěžovatele v obou
případech jednak skutkovou podstatu deliktu dle §11 odst . 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže, jednak skutkovou podstatu deliktu dle čl. 82 Smlouvy ES. Podle závěrů stěžovatele tedy
máme v dané věci co do činění s vícečinným stejnorodým souběhem na základě dvou skutků,
z nichž každý zároveň představuje jednočinný souběh dvou deliktů. Ve výsledku se tedy jedná
o čtyři delikty, tedy o dvojí porušení §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a o dvojí
porušení čl. 82 Smlouvy ES.
Z těchto svých závěrů měl tedy stěžovatel vyjít při ukládání sankce za uved ené delikty
za pomoci absorpční metody. Z odůvodnění výše pokuty v rozhodnutí stěžovatele v prvním
stupni (body 302 až 327) i ve stupni druhém (body 201 až 219) je sice pat rné, že se stěžovatel
věnoval hodnocení jednání žalobce z hledisek uvedených v §22 odst. 2 zákona o ochraně
hospodářské soutěže, nelze z nich však vůbec zjistit, za který ze čtyř uvedených deliktů stěžovatel
primárně pokutu ukládal a jakým způsobem přihlédl k tomu, že byly spáchány i delikty zbývající.
Tento závěr platí zejména, pokud jde o jednočinné souběhy deliktů komunitárních
a vnitrostátních, které stěžovatel při zdůvodnění výši sankce vůbec nerozlišoval, není tedy možné
přezkoumat, jakými úvahami se v tomto ohledu řídil a zda postupoval v souladu se zásadou
absorpční, nebo zda naopak konečná výše sankce není výsledkem nepřípustné kumulace .
Žalobou napadené rozhodnutí je tedy v tomto ohledu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Pokud jde o stanovení výše pokuty ve vztahu k deliktům spáchaným ve vícečinném souběhu,
žalobce v žalobě explicitně namítá nedostatek důvodů rozkladového rozhodnutí. Tato otázka,
stejně jako s tím související případná otázka, zda si i v tomto ohledu stěžovatel nepočínal
v rozporu s absorpční zásadou, se však vymykají rozsahu stížních bodů obsažených v kasační
stížnosti, kterou podal stěžovatel, nikoliv žalobce, Nejvyšší správní soud se tedy těmito otázkami
v tomto rozsudku nemohl zabývat.
IV.
Shrnutí a celkové hodnocení důvodnosti kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud dospěl k následujícím závěrům. Za prvé, čl. 3 odst. 1 nařízení č.
1/2003 i ustálená judikatura Soudního dvora připouštějí za vymezených podmínek uplatnit na
jednání soutěžitelů spočívající v uzavírání zakázaných dohod omezujících hospodářskou soutěž
nebo ve zneužití dominantního postavení na trhu, která naplňují znaky skutkových podstat dle čl .
81 Smlouvy ES nebo dle čl. 82 Smlouvy ES, rovněž jim odpovídající skutkové podstaty dle §3
odst. 1 a §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Za druhé, souběžnému vyslovení
viny za spáchání uvedených komunitárních a vnitrostátních deliktů v jediném rozhodnutí
správního orgánu nebrání zásada ne bis in idem, jak vyplývá z obecných právních zásad
Společenství, z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě a z čl. 40 odst. 5 Listiny, neboť nejde o
situaci, kdy je opakovaně vedeno řízení o téže věci, o níž již bylo pravomocně rozhodnuto . Za
třetí, jednočinný souběh uvedených komunitárních a vnitrostátních správních deli ktů je možný,
neboť zájmy chráněné skutkovými podstatami správních deliktů dle Smlouvy ES a skutkovými
podstatami dle zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou rozdílné. Za čtvrté, při ukládání
sankce dle §22 odst . 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže za uvedené sbíhající se delikty
postupuje správní orgán v souladu s absorpční zásadou, tedy vyměří pokutu za jeden
ze sbíhajících se deliktů a zároveň je oprávněn v rámci hodnocení závažnosti jednání přihlédnout
jakožto k přitěžující okolnosti i k tomu, že bylo spácháno více deliktů. Celkovou výši pokuty musí
správní orgán ve svém rozhodnutí i z uvedeného hlediska náležitě odůvodnit.
Lze tedy uzavřít, že Nejvyšší správní soud shledal stížní nám itky důvodnými
v tom rozsahu, v jakém stěžovatel krajskému soudu vytýkal nesprávné posouzení právní otázky,
zda byl stěžovatel oprávněn rozhodnout v jediném řízení o vině za spáchání správního deliktu
dle čl. 82 Smlouvy ES a správního deliktu dle §11 odst . 1 zákona o ochraně hospodářské
soutěže, již se však se stěžovatelem nemohl ztotožnit v posouzení právní otázky, zda stěžovatel
postupoval po právu rovněž při ukládání trestu za tyto delikty, byť na druhou stranu ani v této
otázce nemohl plně souhlasit s argumentací a závěry krajského soudu .
Nad rámec stížních bodů Nejvyšší správní soud v souladu s §109 odst. 3 s. ř. s.
posuzoval, zda byl krajský soud vůbec oprávněn se přípustností souběžného použití ustanovení
o komunitárním a vnitrostátním deliktu zabývat vzhledem k tomu, že žalobce v žalobě
ani následně ve lhůtě pro podání žaloby tuto otázku explicitně nenamítal. Je pravdou, jak vyplývá
z předešlého výkladu, že jde o otázku primárně hmotněprávní (byť si ji krajský soud nesprávně
vymezil jako porušení procesní zásady ne bis in idem), k níž by krajský soud v zásadě nebyl
oprávněn přihlížet nad rámec žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.). Na druhé straně žalobce
uplatnil v žalobě řadu konkrétních námitek týkajících se mj. výše udělené pokuty, k jejichž
řádnému posouzení bylo v daném případě třeba si nejprve ujasnit, zda stěžovatel v meritorním
rozhodnutí správně aplikoval institut souběhu deliktů, a to včetně toho, zda použil zákonnou
metodu pro výpočet sankce za sbíhající se delikty. Krajský soud pak mohl a měl, pokud by danou
otázku vyhodnotil správně, v souladu s §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. přihlížet z úřední povinnosti
k tomu, že žalobou napadené rozhodnutí je z hlediska výroku o trestu stiženo
nepřezkoumatelností, nikoliv však pro nesrozumitelnost, ale pro nedostatek důvodů . Žalobce
ani tuto námitku v žalobě, pokud jde o delikty spáchané v jednočinném souběhu, explicitně
neuplatnil, řádnému posouzení uplatněných žalobních námitek směřujících do výše pokuty
však brání skutečnost, že stěžovatel nerozlišoval při zdůvodnění výše sankce jednotlivé delikty
spáchané v jednočinném souběhu. (K otázce, kdy je krajský soud oprávněn přihlížet k vadám
řízení dle §76 odst. 1 s. ř. s. z úřední povinnosti srov. např. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2007, č. j. 9 Afs 86/2007 - 161, publikované
pod č. 1542/2008 Sb. NSS).
Přezkoumávaný rozsudek krajského soudu tedy nemůže obstát v rozsahu, v jakém ruší
výroky žalobou napadeného rozhodnutí týkající se viny a zákazu protiprávního jednání, naopak
zrušení výroku o trestu žalobou napadeného rozhodnutí by mohlo obstát, byť z jiných důvodů,
než uváděl krajský soud. Ovšem vzhledem k tomu, že krajský soud rozhodl o meritu jediným
výrokem, nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu než v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek
krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. V něm bude Krajský soud v Brně vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3
s. ř. s.), bude se tedy zabývat jednotlivými v žalobě uplatněnými námitkami s výjimkou těch,
v jejichž posouzení by mu bránila výše zmíněná dílčí nepřezkoumatelnost žalobou napadeného
rozhodnutí.
V.
Náklady řízení
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Brně v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 31. října 2008
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu