ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.65.2008:69
sp. zn. 2 As 65/2008 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce B. D. P.,
zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Brno, Příkop 8, proti žalované
Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, se sídlem
Praha 3, Olšanská 2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 20. 3. 2008, č. j. 11 Ca 257/2007 - 28,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2008, č. j. 11 Ca 257/2007 - 28,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojí stěžovatel proti shora uvedenému rozsudku
Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne
10. 9. 2007, č. j. SCPP-3062/C-237-2007. Rozhodnutím žalované, ve spojení s jemu
předcházejícím rozhodnutím prvostupňového orgánu (Policie České republiky, Oblastního
ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Brno), bylo žalobci, s odkazem na ustanovení
§119 odst. 1 písm. a) bod 2 a §119 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
uloženo správní vyhoštění na dobu pěti let od právní moci tohoto rozhodnutí. Doba
k vycestování z území České republiky (§118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) byla žalobci
stanovena v délce 30 dnů od právní moci rozhodnutí. Současně s tím bylo vysloveno, že podle
§120a zákona o pobytu cizinců se na žalobce nevztahuje důvod znemožňující vycestování.
Rozhodnutí žalované napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou, kterou se domáhal
jeho zrušení. Městský soud však žalobu rozsudkem ze dne 20. 3. 2008, č. j. 11 Ca 257/2007 - 28,
zamítl.
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku, s odkazem na §118 odst. 1 a 2,
§119 odst. 1 písm. a) bod 2 a §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, konstatoval,
že správní vyhoštění bylo žalobci uloženo pro závažné porušení veřejného pořádku.
Co se pod pojmem veřejný pořádek rozumí, žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla
s tím, že v konkrétním případě došlo ze strany žalobce k opakovanému vědomému porušení
právních předpisů, počínaje neoprávněným pobytem na území ČR bez platného cestovního
dokladu až po účelové přiznání otcovství k nezletilému občanu ČR. Městský soud nedal žalobci
za pravdu v tom, že narušování veřejného pořádku nebylo posouzeno ve vztahu ke konkrétním
skutkovým zjištěním, neboť je zřejmé, že závěr byl učiněn na základě celé řady činů žalobce.
Pokud žalobce namítá nutnost posuzovat jeho případ na základě jeho konkrétního chování,
městský soud uvedl, že bylo na žalobci, aby přesvědčivě zdůvodnil, proč právě konkrétní
a ve věci zjištěné okolnosti neumožňují závěr, k němuž správní orgány dospěly. To však žalobce
neučinil. Podle názoru městského soudu je jak z prvostupňového, tak z napadeného rozhodnutí
patrno, že se správní orgány konkrétním jednáním žalobce podrobně zabývaly a toto jednání
vyhodnotily z pohledu zákonem stanovených podmínek. Jednání žalobce je nutno posuzovat
komplexně a z jeho charakteru lze učinit závěr o neúctě žalobce k povinnostem, které mu právní
řád ČR ukládá. Městský soud odmítl i odkaz na §27 odst. 2, větu druhou Směrnice Evropského
Parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. 4. 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných
příslušníků svobodně se pohybovat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68
a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS,
75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „Směrnice“), protože námitky
nebyly uvedeny konkrétně ve vztahu k žalobci. Správní orgány podle mínění městského soudu
nepostupovaly mechanicky tak, že by samotné odsouzení pro trestný čin považovaly za důvod
nevyhovění žádosti žalobce (k zamítnutí žádosti o vydání výjezdního příkazu z důvodu spáchání
trestného činu ostatně ani nedošlo), rozhodnutí nebyla vydána ani z důvodu generální prevence,
ale pro konkrétní jednání žalobce. Správní orgány se zabývaly všemi shromážděnými listinami,
dokazováním zjištěné rozpory odstranily a vypořádaly se se zjištěnými skutečnostmi. Nebyly
shledány ani žádné vady řízení, které by měly za následek nezákonnost či věcnou nesprávnost
napadeného rozhodnutí. Žalobce vědomě obešel zájem ČR na tom, aby jeho pobyt skutečně
naplnil účel rodinného soužití a pokusil se zajistit si výhody vyplývající z pobytu na území ČR
způsobem, který je neslučitelný s vnitrostátním právním řádem. V konkrétní rovině je pravdou,
že předmětem správního řízení nebylo posuzování pohnutek žalobce či paní R. Š. pro zápis
žalobce do rodného listu jako otce nezletilé E. Š., ale celkový způsob žalobcova jednání
(především pokus obejít zákonem stanovené podmínky pro vydání rozhodnutí o správním
vyhoštění); ten vyvolal podezření o možném závažném narušování veřejného pořádku. Podmínkou
pro závěr o porušení veřejného pořádku není spáchání trestného činu nebo přestupku; jedná se o
pojem širší, zahrnující v sobě i porušování obecně respektovaných pravidel. Správní orgán
nemusí navíc zjišťovat, zda žalobce zneužil nezákonného pobytu na území ČR k závadnému
účelu, a postačí pouze zjištění důvodné obavy, že veřejný pořádek závažným způsobem narušit
může. Dále soud uvedl, že jelikož není pojem veřejný pořádek zákonem o pobytu cizinců definován,
je na správním orgánu, aby jej v rozhodnutí vymezil a přesvědčivě zdůvodnil, zda pod něj lze
podřadit zjištěný skutkový stav. Již v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je přitom
uvedeno, co se za veřejný pořádek považuje, co znamená možnost jeho ohrožení a co se rozumí
závažným způsobem jeho narušení. Městský soud doplnil, že uvedený pojem vnímá jako soubor
pravidel, které společnost považuje za normy správného chování, a to jak po stránce právní, tak
morální, a jejich porušení je vnímáno jako jednání, které společnost není ochotna akceptovat.
Tomuto vymezení koresponduje i definice veřejného pořádku tak, jak je uvedená v napadeném
rozhodnutí. Odmítl v této souvislosti odkaz na §36 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním
právu soukromém a procesním, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZMPS“), neboť toto
ustanovení, jakkoli je uvozeno názvem Veřejný pořádek, tento pojem nedefinuje a řeší pouze
otázky možné aplikace cizích právních norem, což je dáno i právní oblastí, na kterou ZMPS jako
celek dopadá.
Jako důvodnou neuznal městský soud ani námitku, že aplikace §119 odst. 1 a 2 zákona
o pobytu cizinců paradoxně způsobuje horší postavení pro cizince, kteří na území ČR pobývají
jako rodinní příslušníci občanů Evropské unie, oproti cizincům z tzv. třetích zemí, u kterých
je stanovena maximální doba vyhoštění. Uvedl, že ustanovení §119 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců, podle něhož bylo v dané věci rozhodováno, nemá vlastní ustanovení o lhůtách,
v nichž nelze cizinci povolit vstup na území státu po vydání rozhodnutí o správním vyhoštění,
a proto bylo správně rozhodováno i za použití prvního odstavce citovaného ustanovení.
Také argumentaci nepřiměřeným zásahem do rodinného života žalobce a nezletilé E. Š.
soud odmítl s tím, že nemá oporu ve spise. Shromážděné podklady dokládají, že nezletilá
s žalobcem nežije ve společné domácnosti, žalobce se na její výchově nijak nepodílel
a na její výživu přispěl toliko jednorázově. Je tedy zřejmé, že o zásah do rodinného života nejde,
aniž by bylo nutno blíže hodnotit, zda žalobce otcovství k nezletilé uznal účelově, či nikoli.
Konečně městský soud neuznal jako důvodnou ani námitku nezákonnosti výrokové části
rozhodnutí pro obsahovou nejednotnost a nesrozumitelnost. Odmítl názor, že doba, po níž nelze
cizinci umožnit vstup na území ČR, je spojena s dobou platnosti a nikoli s vykonatelností
rozhodnutí o správním vyhoštění s tím, že zákon o pobytu cizinců pouze stanoví prostor
pro případné dokončení azylového řízení. Nelze totiž dopustit, aby bylo možné do lhůty,
po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území ČR, započítat eventuální dobu azylového řízení.
Proti tomuto rozsudku brojil žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností odkazující
na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel v prvé řadě namítá nesprávný právní závěr soudu týkající se vady výrokové
části správního rozhodnutí, kdy byla stěžovatelem namítána jeho nejednotnost
a nesrozumitelnost, atakující právní jistotu. Ve výroku prvostupňového rozhodnutí se operuje
s pojmy platnost, vykonatelnost a právní moc rozhodnutí v rozporu s §§73, 74 a 101 správního řádu,
za užití §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Správní orgány stanovují platnost rozhodnutí ode
dne právní moci a dále ji, do budoucna, za určitých podmínek přerušují a nezákonně spojují
platnost rozhodnutí s jeho vykonatelností, aniž by však zákon o pobytu cizinců výslovně
umožňoval platnost, resp. dobu, po níž nelze umožnit cizinci vstup na území ČR, takto přerušit.
Doba platnosti je spojena s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území ČR; tato doba
je spojena s platností rozhodnutí (zrušením platnosti je zrušen zákaz vstupu na území). Nemůže
existovat rozhodnutí o správním vyhoštění, které by bylo platné teprve od okamžiku,
kdy by doba zákazu vstupu na území již uplynula. Navíc podle §118 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců policie předmětnou dobu (resp. její rozsah a trvání) stanoví, ale do jejího běhu zasahovat
nemůže. Názor městského soudu, že nelze do doby vyhoštění připustit započítávání doby trvání
azylového řízení, je nesprávný již jen z toho důvodu, že řízení o mezinárodní ochraně je zcela
vyjmuto z režimu řízení dle zákona o pobytu cizinců. Uvedený problém lze řešit dostupnými
právními instrumenty, např. novým rozhodnutím dle §101 správního řádu.
Stěžovatel dále trvá na své argumentaci, že občané třetích zemí, kteří nejsou rodinnými
příslušníky občanů Evropské unie, jsou ohroženi „zákazem pobytu“ nižšího rozsahu, s ohledem
na širší rejstřík důvodů uložení správního vyhoštění, s odstupňovanými dobami možného trvání
Aplikace §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, v němž se hovoří o narušení veřejného
pořádku, však koresponduje s §119 odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona, umožňujícím uložit vyhoštění
až na dobu 10 let. Rozsudek městského soudu taktéž vůbec nezohlednil požadavky čl. 6 odst. 2
Směrnice, jež stěžovatel splňuje. Žalovaný obešel smysl bodů 22 a 28 preambule Směrnice,
které se týkají pojmu veřejného pořádku a opatření týkajících se tzv. účelových manželství či jiných
forem vztahů uzavíraných výlučně za účelem získání pobytu. Je proti smyslu této Směrnice,
aby stát při potírání účelových vztahů a účelového určování otcovství tyto situace pro nedostatek právní
úpravy (jež počítá pouze s účelovým manželstvím) podřazoval pod pojem veřejný pořádek. Na zákon
o pobytu cizinců je potom nutné pohlížet jako na příznivější vnitrostátní úpravu ve smyslu čl. 37
Směrnice.
V další části kasační stížnosti stěžovatel opakuje, že dojde k nepřiměřenému zásahu
do života jeho i nezletilého dítěte a ohrožení či dokonce znemožnění vymáhání výživného.
Připomíná zákonné konstrukce domněnek otcovství, kdy má stejnou váhu otcovství biologického
otce i otce v právním smyslu. Ve správním řízení je zkoumání těchto okolností výslovně
zakázáno [§57 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Žalovaný sice formálně platnost rodného
listu nepopřel, osobní stav stěžovatele nezpochybnil a neshledal ani žádný důvod neplatnosti
úkonu – prohlášení otcovství, fakticky však zpochybnil účinky rodného listu i účel prohlášení
otcovství. S odkazem na §34 a násl. občanského zákoníku je proto třeba vycházet z premisy,
že stěžovatel je otcem nezletilého občana ČR, a proto jsou v jeho případě dány podmínky pro
použití §119a odst. 3 zákona o pobytu cizinců a rozhodnutí o správním vyhoštění vydat
nelze. Na podporu své argumentace odkazuje stěžovatel na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
19. 12. 2007, sp. zn. 7 Tdo 1456/2007, jež vylučuje posuzování osobního stavu účastníka řízení
v rámci předběžné otázky. Stěžovatel kromě toho má zato, že závěr o účelovosti prohlášení jeho
otcovství k nezletilé E. Š. nemá oporu v provedeném dokazování. Nosným důkazem
je dokument ze dne 8. 6. 2007 označený jako úřední záznam, který však nemůže sloužit ani jako
důkaz, ani jako podklad pro rozhodnutí, neboť se proti němu nelze nijak ohradit (např. formou
námitek k jeho obsahu, jak je tomu v případě protokolu podle §18 správního řádu). Skutkové
závěry soudu tak jsou nesprávné a rozsudek je nezákonný pro nedostatek důvodů.
Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta před
středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Jako jednu z námitek kasační stížnosti stěžovatel uplatnil námitku nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. ]. Nesprávné posouzení přitom spatřuje v tom, že městský soud aproboval výrok
prvostupňového rozhodnutí, jímž správní orgán prvního stupně vyslovil, že: „Pro případ vynětí
cizince z působnosti zákona č. 326/1999 Sb., z důvodu uvedeného v ustanovení §2 písm. a), c) tohoto zákona,
kdy není možné rozhodnutí vykonat, se doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území České republiky
přerušuje na dobu, po kterou toto rozhodnutí nelze vykonat.“. Tuto námitku sice stěžovatel neuplatnil
v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, ale až v žalobě, nicméně městský soud
ji, v souladu s ustálenou judikaturou (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, publikovaný pod č. 1742/2009 Sb. NSS), správně přijal
a věcně projednal.
K uvedené námitce je proto třeba posoudit, zda zákon o pobytu cizinců správnímu
orgánu umožňuje přerušit běh lhůty, po níž nelze cizinci, jež se stane žadatelem u udělení
mezinárodní ochrany, umožnit vstup na území České republiky, takovým způsobem, jakým
to učinil správní orgán prvního stupně v jím vydaném rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že se jedná
o úvahu, kterou měl k uvedené žalobní námitce učinit městský soud a kterou za něj nemůže
nahrazovat zdejší soud v řízení o kasační stížnosti, je nutné zhodnotit, zda jsou úvahy
z napadeného rozsudku seznatelné a zda jsou z nich patrny také důvody, na základě nichž k nim
městský soud dospěl.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud předně uvádí, že podle konstantní judikatury
se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje například takové rozhodnutí, v němž
nebyly vypořádány všechny žalobní námitky, dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé,
proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky
považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna
zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by spis
obsahoval protichůdná sdělení a z rozhodnutí by nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty
v úvahu a proč (srov. např. rozsudky ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006 - 36, zveřejněný
pod č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005 - 298, zveřejněný
pod č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001 - 47, zveřejněný
pod č. 386/2004 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 17. 9. 2003, č. j. 5 A 156/2002 - 25, zveřejněný
pod č. 81/2004 Sb. NSS). Výše uvedená rozhodnutí tak představují výkladové vodítko
pro posouzení, zda lze úvahy a závěry správního orgánu považovat za přezkoumatelné, či nikoli.
Nejvyšší správní soud zaměřil nejprve na odůvodnění rozsudku městského soudu.
Ten k uvedené námitce konstatoval, že: „Není správná úvaha žalobce o tom, že doba, po níž nelze cizinci
umožnit vstup na území republiky, je spojena s dobou platnosti rozhodnutí a v rozporu s vykonatelností
rozhodnutí o správním vyhoštění, neboť zákon o pobytu pouze stanoví nezbytný prostor pro případné dokončení
řízení o žádosti cizince o azyl, neboť nelze připustit, aby do lhůty, po kterou nelze cizinci vstup na území České
republiky umožnit, bylo možné započítat eventuální dobu azylového řízení.“
V návaznosti na výše uvedené pojetí nepřezkoumatelnosti lze konstatovat, že se městský
soud s předmětnou námitkou nevypořádal zcela srozumitelně a dostatečně a kromě toho ve své
argumentaci ani nemířil na skutečnou podstatu stěžovatelovy námitky. Městskému soudu lze dát
za pravdu v dílčím tvrzení, že: „není pravdou, že doba, po kterou nelze umožnit vstup na území, je stanovena
dobou platnosti rozhodnutí“, neboť §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném
do 20. 12. 2007 dobu zákazu vstupu na území skutečně nevázal na platnost rozhodnutí, další část
odůvodnění rozsudku však na tento závěr logicky nenavazuje, a proto postrádá potřebnou míru
srozumitelnosti. Odpovídá-li totiž městský soud dále na uvedenou žalobní námitku v tom duchu,
že „(…) zákon o pobytu (…) stanoví nezbytný prostor pro případné dokončení řízení o žádosti cizince o azyl,
neboť nelze připustit, aby do lhůty, po kterou nelze cizinci vstup na území České republiky umožnit, bylo možné
započítat (…) dobu azylového řízení“, pak se jednak vůbec nevypořádává s podstatou námitky,
tj. že s přerušením lhůty zákon o pobytu cizinců v žádném svém ustanovení nepočítá, a jednak
tak činí ve velmi obecné rovině poukazem na obecné zásady vzájemného vztahu institutů
vyhoštění a žádosti o mezinárodní ochranu, které jsou bez potřeby dalšího výkladu patrné
z §2 písm. a) a §119 odst. 5 zákona o pobytu cizinců a o jejichž objasnění stěžovatel podanou
žalobou neusiloval. Odůvodnění městského soudu tak mělo směřovat především ke zjištění,
zda citovaný výrok má oporu v některém z ustanovení zákona o pobytu cizinců (a pokud ano,
kterého), případně pokud by městský soud dospěl k závěru, že běh lhůty, po kterou nelze cizinci
povolit vstup na území ČR, nelze přerušit ani z důvodu překážky uvedené v §2 písm. a) zákona
o pobytu cizinců, měl na základě tohoto zjištění přijmout odpovídající důsledky (například tuto
část napadeného rozhodnutí zrušit).
Městský soud v Praze tedy nevypořádal srozumitelně a dostatečně jednu ze žalobních
námitek, čímž své rozhodnutí zatížil nepřezkoumatelností dílem pro nesrozumitelnost, dílem
pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Přestože stěžovatel uvedenou námitku
podřadil pod nezákonnost spočívající v nesprávním posouzení právní otázky [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.], úvahy o nezákonnosti tam, kde absentuje dostačující odůvodnění rozsudku,
by byly předčasné. Navíc i za situace, kdy by stěžovatel námitku nepřezkoumatelnosti výslovně
nevznesl, jde o vadu, k níž by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlížet i nad rámec stížních
námitek (§109 odst. 3 s. ř. s.). Pro úplnost sluší dodat, že za situace, kdy je rozsudek krajského
(městského) soudu zatížen nepřezkoumatelností, pokud jde o vypořádání žalobní námitky u níž
nelze bez dalšího vyloučit její relevanci pro výsledek soudního řízení, nemůže Nejvyšší
správní soud postupovat v intencích usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 75 (in www.nssoud.cz), tedy nahradit nesprávné (zde ovšem zcela
absentující) důvody rozhodnutí vlastním právním názorem, bez nutnosti zrušení napadeného
rozsudku.
Co se týče dalších stížních námitek, jakkoli v obecné rovině platí, že dospěje-li soud
k závěru, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, dále se dalšími
stížními námitkami nezabývá (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005,
č. j. 3 As 6/2004 - 105, publikovaný pod č. 617/2005 Sb. NSS), v případě nepřezkoumatelnosti
oddělitelných skutkových nebo právních otázek přezkoumá soud z důvodu hospodárnosti řízení
ostatní otázky soud vždy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci
(rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publikovaný pod č. 1566/2008 Sb. NSS). Tyto závěry, vyslovené
v souvislosti s přezkumem správních rozhodnutí prvoinstančními soudy, lze nepochybně
analogicky aplikovat i na přezkum rozsudků krajských soudů Nejvyšším správním soudem.
Tato situace nastala i v přezkoumávaném případě, kdy se zbývající stížní námitky týkají způsobu,
jakým městský soud uvážil o částech výroku prvostupňového rozhodnutí (ve znění rozhodnutí
žalované), jimiž bylo stěžovateli uděleno správní vyhoštění a byla mu stanovena doba, po kterou
mu nebude umožněn vstup na území ČR.
Poukazuje-li stěžovatel na údajné nerovné podmínky pro občany Evropské unie a jejich
rodinné příslušníky, a to na základě přesvědčení, že zákon o pobytu cizinců pro ně stanoví
přísnější režim než pro cizince z ostatních zemí, nemůže se zdejší soud s uvedeným tvrzením
ztotožnit. Zatímco §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců dopadá na cizince bez rozdílu jejich
původu, §119 odst. 2 téhož zákona stanoví zvláštní režim pro občany Evropské unie a jejich
rodinné příslušníky. Bez ohledu na to, zda lze stěžovatele po právu do posledně zmiňované
kategorie zařadit, platí že už jen ze samotného počtu důvodů vyhoštění je zřejmé, že zákonodárce
spojil v jejich případě hrozbu vyhoštění s užším výčtem jednání, navíc při zkoumání charakteru
těchto jednání tak, jak jsou vyjmenována v §119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, vyplývá,
že jsou redukovány jen na ty nejzávažnější formy (tj. ohrožení bezpečnosti státu, narušení
veřejného pořádku a ohrožení veřejného zdraví); jiné důvody vyhoštění občanů Evropské unie
či jejich rodinných příslušníků zákonodárce vůbec nepřipouští. Z tohoto důvodu je potom
pojmově vyloučeno hovořit o jakémkoli znevýhodnění, těchto osob, neboť je naopak zřejmé,
že režim občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků je v porovnání s režimem cizinců
z ostatních zemí mírnější. Jak správně uvedl již městský soud, ustanovení §119 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců se (na rozdíl od §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) omezuje pouze
na stanovení důvodů, pro něž je možné občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka
vyhostit, a proto musí být konkrétní doba, po niž je cizinci zakázán vstup na území ČR, zjištěna
z §119 odst. 1 téhož zákona. Nelze hovořit o diskriminaci, je-li bez ohledu na cizincův původ
za tutéž formu jednání stanoveno stejné časové rozmezí, po něž mu nebude umožněn vstup
na území ČR.
Mezi účastníky je dále sporné, zda ve správním řízení zjištěné skutečnosti týkající
se počínání stěžovatele na území ČR odůvodňují závěr o existenci důvodné(ho) nebezpečí, že by žadatel
mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Stěžovatel jako hlavní argument uvádí, že pokud
zákon o pobytu cizinců v době rozhodování neznal žádná zvláštní opatření pro případy
účelových určení otcovství, nelze takové jednání (které navíc popírá) podřadit pod jiný právní
institut (zde důvodné nebezpečí narušení veřejného pořádku). Má zato, že je naopak třeba na toto mlčení
zákona o pobytu cizinců nahlížet jako na příznivější právní úpravu ve smyslu čl. 37 Směrnice.
K obsahu pojmu veřejný pořádek, resp. k otázce, zda pod tento pojem lze zahrnout i účelové
určení otcovství, lze nejprve uvést, že od 1. 9. 2008 (tedy až po vydání rozhodnutí žalované v této
věci) nabyl účinnosti zákon č. 379/2007 Sb., který změnil zákon o pobytu cizinců tím způsobem,
že nyní ve vícerých ustanoveních uvádí jako důvod pro zrušení platnosti nebo zamítnutí žádosti
o povolení (např. k trvalému či přechodnému pobytu) situaci, kdy bylo žadatelovým účelově
prohlášeným souhlasem určeno otcovství. Typově obdobný případ nicméně posuzoval Nejvyšší správní
soud již ve svém rozsudku ze dne 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 - 64, dostupném
z http://www.nssoud.cz. V tomto případě příslušný správní orgán (v řízení o povolení trvalého
pobytu) pod pojem narušení veřejného pořádku podřadil účelově uzavíraná manželství přesto, že v době
jeho rozhodování ještě nebylo do zákona o pobytu cizinců včleněno ustanovení §87k odst. 1
písm. c), podle něhož policie nebo ministerstvo žádost o povolení k trvalému pobytu zamítne,
jestliže žadatel uzavřel manželství s cílem získat povolení k trvalému pobytu.
Jakkoli se ve zmiňovaném případě jednalo o jiný druh správního řízení než v nyní
posuzované věci, lze závěry tohoto rozsudku v obecné rovině vztáhnout i na nyní
přezkoumávanou věc, neboť zdejší soud se zde pokusil najít uspokojivou definici pojmu veřejný
pořádek, tedy pojmu užívaného zákonem o pobytu cizinců na mnoha místech, včetně řízení
o uložení správního vyhoštění. Nejvyšší správní soud dospěl v citovaném rozsudku k závěru,
že tento pojem není v právním řádu ČR dosud jednoznačně definován, jakkoli se zmínka o něm
objevuje v různých souvislostech v celé řadě právních předpisů (včetně §36 ZMPS,
jehož použitelnost je však komplikována nejen zahrnutím do právního odvětví zcela odlišného
od práva správního, ale zejména jeho stručností a omezeností na zásady společenského a státního
zřízení ve stylu ideologie vládnoucí v době přijetí tohoto zákona). Veřejný pořádek coby normativní
systém má, dle citovaného rozsudku, povahu heterogenní (zejména proměnlivou v čase
a dle konkrétního právního odvětví) a normy v něm obsažené nespojuje povaha jejich závaznosti
a původu, nýbrž jejich účel, kterým je optimální fungování společnosti. Nejvyšší správní soud
se v citovaném rozsudku pokusil jej vymezit jako: „normativní systém, na němž je založeno fungování
společnosti v daném místě a čase a jenž v sobě zahrnuje ty normy právní, politické, mravní, morální a v některých
společnostech i náboženské, které jsou pro fungování dané společnosti nezbytné. Nadto je možno pod pojmem
veřejného pořádku rozumět také faktický stav společnosti, k němuž je dodržování tohoto heterogenního
normativního systému zacíleno. Narušení veřejného pořádku je proto zároveň narušením normy a zároveň
narušením optimálního stavu společnosti, který je účelem a dispozicí této normy. Je proto „při hledání odpovědi
na otázku, zda posuzované jednání může ´závažným způsobem narušit veřejný pořádek´, potřeba souběžně
zvažovat, jednak do jaké míry je toto jednání obecně závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti, a jednak
do jaké míry narušuje právě zájmy chráněné zákonem o pobytu cizinců, tedy fungování takového režimu pobytu
vstupu cizinců na české území a jejich pobytu zde, který bude jak v souladu se zájmy ČR jako celku, tak bude
respektovat lidská práva těchto cizinců“.
Ve vztahu k výkladu pojmu narušení veřejného pořádku užitého v §119 odst. 2 písm. b)
[a potažmo §119 odst. 1 písm. a) bodu 2] zákona o pobytu cizinců považuje Nejvyšší správní
soud shora podané vymezení za plně použitelné, neboť nespatřuje racionální důvod pro to,
aby stejné právní pojmy (užité navíc ve stejném zákoně, v normách sledujících stejné cíle) byly
vykládány různým způsobem (k tomu srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 72/06, publikovaný ve Sbírce zákonů pod č. 291/2008 Sb.). Pro nyní posuzovanou
věc je přitom podstatné, že k obdobnému vymezení narušení veřejného pořádku v podstatě dospěl
jak žalovaný v napadeném rozhodnutí, tak městský soud (viz str. 7 a 8 rozsudku).
Podřazení účelového prohlášení otcovství pod narušení veřejného pořádku neshledává zdejší
soud ani v rozporu se Směrnicí, která ostatně udržení veřejného pořádku jako důvod
pro vyhoštění osob (včetně občanů Evropské Unie a jejich rodinných příslušníků) reflektuje,
byť s výslovným pokynem na užití pravidla přiměřenosti (srov. zejména čl. 23 Preambule). Bod
28 Preambule pak stanoví, že členské státy by měly mít možnost přijmout potřebná opatření k ochraně
před zneužíváním práv nebo podvody, a zejména před účelovými manželstvími nebo jakoukoliv jinou formou
vztahů uzavíraných výlučně za účelem získání práva na volný pohyb a pobyt. Tomu odpovídá i čl. 35
Směrnice, podle něhož členské státy mohou přijmout potřebná opatření k odepření, pozastavení nebo
odnětí jakéhokoliv práva přiznaného touto směrnicí v případě zneužití práv nebo podvodu, například účelových
sňatků. Veškerá taková opatření musí být přiměřená a spojená s procesními zárukami stanovenými v článcích 30
a 31 Směrnice. Z obou ustanovení je tedy zřejmá snaha Směrnice potírat uvedené společenské jevy.
Skutečnost, že uzavírání účelových manželství i jiných forem vztahů není výslovně zahrnuto pod
pojem narušení veřejného pořádku neznamená, že se o narušení veřejného pořádku nejedná
(viz argumentace uvedená výše). Pro frekventovaný výskyt uvedených jednání šel jak evropský,
tak posléze český zákonodárce cestou kasuistického zakotvení zvláštního důvodu pro neudělení,
případně pro zrušení platnosti povolení k pobytu, aby do budoucna odstranil výkladové
pochybnosti, zda jde o případy narušení veřejného pořádku či nikoli. Blíže lze odkázat na důvodovou
zprávu k zákonu č. 379/2007 Sb., v níž se uvádí, že: „Návrh je motivován zejména skutečností, že byl
zaznamenán významný nárůst počtu žádostí o povolení k pobytu podaných cizinci, kteří jsou rodiči nezletilých
občanů České republiky. K určení otcovství došlo v těchto případech souhlasným prohlášením rodičů podle §52
zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů. Celkem bylo za období od 1. ledna 2006
do 31. května 2006 podáno 164 takových žádostí. V cca 80 případech vznikly důvodné pochybnosti o tom,
zda žádající cizinec je biologickým otcem dítěte. V několika případech šlo o žádosti matek, u nichž vznikly
pochybnosti, zda je biologickým otcem občan České republiky, který uznal otcovství k dítěti cizinky. Vzniknou-li
pochybnosti o tom, zda k určení otcovství souhlasným prohlášením rodičů nedošlo účelově v souvislosti se snahou
získat na území České republiky povolení k pobytu, provádí příslušný správní orgán (oddělení cizinecké policie)
další šetření. Pokud je prokázáno účelové jednání, jsou žádosti o udělení povolení k trvalému pobytu v současné
době zamítány s odůvodněním, že by žadatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek.“ Takový
postup vnitrostátní legislativy nicméně nikterak nevylučuje, aby svou podstatou neurčitý právní
pojem (zde lze opět odkázat na již zmiňovaný rozsudek zdejšího soudu č. j. 2 As 78/2006 - 64)
byl naplněn i jinými (typovými) případy; v opačném případě by jeho použití postrádalo smysl.
Je tedy evidentní, že zakotvením zvláštního důvodu obcházení zákona ve formě účelově uzavřeného
manželství nedošlo k vyprázdnění pojmu narušení veřejného pořádku; současně neuvedení dalších
kasuistik tohoto typu nelze vykládat jako příznivější vnitrostátní úpravu ve srovnání s požadavky
Směrnice, která pro takový postup skutečně otevírá prostor v čl. 37.
Kromě toho, judikoval-li již v minulosti zdejší soud, že pod narušení veřejného pořádku
spadalo i účelové uzavření manželství v době, kdy zákon o pobytu cizinců toto jednání výslovně jako
důvod pro odmítnutí žádosti nebo zrušení platnosti pobytu cizince neobsahoval, není důvodu
k odchýlení vytyčeného rozhodovacího trendu v případech účelových určení otcovství, tj. v situacích
typově obdobných a společně upravených v týchž ustanoveních Směrnice.
Aplikuje-li zdejší soud výše uvedené závěry na skutkový stav věci, pak v otázkách, zda
jednání stěžovatele naplnilo ustanovení §119 odst. 2 písm. b) [potažmo §119 odst. 1 písm. a)
bodu 2] zákona o pobytu cizinců a zda mohlo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, dospívá
k závěru, že určení otcovství stěžovatele k nezletilé E. Š., v nepřehlédnutelné souvislosti s tím, že
na území České republiky vstoupil a pobýval zde nelegálně, takové důvodné nebezpečí vskutku
založilo. I dle názoru zdejšího soudu totiž skutkový stav, tak jak byl zjištěn během správního
řízení, podporuje závěr správních orgánů i městského soudu, že určení otcovství bylo účelové.
Jinak řečeno, uznání otcovství sice bylo de iure právním úkonem formálně dokonalým, a proto
také ve své podstatě zůstalo nezpochybněno (argumentace, že v rámci předběžné otázky nemůže
být posuzován osobní stav účastníka řízení, tudíž není relevantní), otcovství stěžovatele vůči
nezletilé však zůstalo pouze formálním svazkem a vůbec nenaplnilo – a zjevně ani naplnit nemělo
– definiční znaky otcovství, resp. rodičovské zodpovědnosti tak, jak jsou vymezeny kromě norem
morálních a mravních i v §31 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů.
Zpochybnění legitimního cíle uznání otcovství tak v řízení před správním orgánem prvního
stupně a žalovaným rozhodně nesměřovalo k popření platnosti osobního stavu stěžovatele a
nezletilé E. Š., nýbrž pouze k posouzení, zda nešlo o jednání in fraudem legis a zda případné
vyhoštění stěžovatele může způsobit nepřiměřený zásah do osobního a rodinného života všech
zúčastněných. Žalovaný přezkoumatelným způsobem zdůvodnil, proč k takovému
nepřiměřenému zásahu dojít nemůže, a tento závěr potom správně aproboval i městský soud.
Tím se Nejvyšší správní soud dostává k poslední stížní námitce, podle níž ze spisu
nevyplývá žádný přesvědčivý a jednoznačný podklad pro závěr, že k prohlášení otcovství došlo
ze strany stěžovatele pouze účelově. Jak Nejvyššímu správnímu soudu ze spisu vyplynulo,
v průběhu správního řízení vznikly žalovanému i správnímu orgánu prvního stupně pochybnosti,
zda nezletilá E. Š. nesloužila pouze jako nástroj v rukou své matky (tedy zda ta nebyla při uznání
otcovství vedena pouze ekonomickým aspektem rodičovství, tj. úmyslem získat pro svou
nezletilou dceru výživné) a stěžovatele (který usiloval o příznivější postavení své osoby v rámci
zákona o pobytu cizinců. Oba tyto úmysly by v kontextu uznání otcovství stěžovatele vůči
nezletilé E. Š. i přes absenci důkazu o genetické, ale především jakékoli citové a osobní vazbě,
bylo nutné označit za zavrženíhodné a nežádoucí, neboť hrubě popírají účel a smysl otcovství
tak, jak jej chápe nejen platná právní úprava, ale i v České republice všeobecně pojímaná morálka
a etika, obojí historicky vystavěné na dlouhotrvající židovsko-křesťanské tradici.
Co se týče konkrétního důkazního podkladu pro závěr o účelovosti určení otcovství,
stěžovatel výslovně zpochybňuje použitelnost „úředního záznamu“ vyhotoveného
prvostupňovým orgánem dne 8. 6. 2007. Jeho obsahem je přiznání matky nezletilé, že k určení
otcovství došlo za jednorázovou úplatu, po jejímž provedení však matka nezletilé stěžovatele
nikdy neviděla. Nejvyšší správní soud nemohl nicméně přehlédnout, že na nepoužitelnost tohoto
důkazu poukazuje stěžovatel poprvé až v kasační stížnosti. V žalobě se v tomto směru omezil
na obecné a nekonkrétní tvrzení, že skutková zjištění nemají oporu v provedeném dokazování
a jsou založena na pouhých dedukcích a že z protokolů o výsleších obou účastníků řízení
účelovost stěžovatelova jednání nevyplývá, ba naopak. Za této situace je nutno aplikovat
ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., dle kterého se ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté,
kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, v řízení o kasační stížnosti nepřihlíží. K ústavní
konformitě tohoto ustanovení se vyjádřil v minulosti i Ústavní soud, který například ve svém
nálezu ze dne 1. 7. 2008, č. j. III. ÚS 1420/07, dostupném z http://nalus.usoud.cz, vyslovil,
že: „ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s. (...) překáží tomu, aby způsobilý důvod, řádně uplatněný, byl v kasační
stížnosti ´rozšiřován´ o ´ skutečnosti´ dříve neuvedené, resp. aby byl na těchto novotách dodatečně založen (...)
Je rovněž nutné rozlišovat, že nepřihlédnutí k novým ´skutečnostem´ dle §109 odst. 4 s. ř. s. se promítá pouze do
věcného posouzení, nikoli však do procesního posouzení kasační stížnosti jako nepřípustné (§104 odst. 4
s. ř. s.).“ Z tohoto důvodu se tedy Nejvyšší správní soud touto dílčí argumentací stěžovatele věcně
nezabýval.
Nad tento rámec je však vhodné poznamenat, že zmiňovaný „úřední záznam“ nebyl
jediným důkazem, o který by byl závěr o účelovosti stěžovatelova jednání opřen. Jak vyplývá
ze spisu, vzhledem k rozporům mezi obsahem výše uvedeného „úředního záznamu“ a protokolu
z ústního jednání, v němž matka nezletilé účelovost prohlášení otcovství popřela a naopak tvrdila,
že se stěžovatel o nezletilou řádně stará a pravidelně přispívá na její výchovu,
si správní orgán prvního stupně opatřil i další důkazy. Jednalo se zejména o zjištění Úřadu práce
Brno – město – odboru státní sociální podpory. Z protokolu o ústním jednání před tímto
orgánem ze dne 13. 6. 2007 zejména vyplývá, že matka nezletilé se stěžovatelem nevede
společnou domácnost a nikdy s ním nežila. To vše by snad nemuselo nutně nic vypovídat
o účelovosti uznání otcovství, avšak zjištění, že stěžovatel vstoupil na území ČR nelegálně,
protiprávně se zde zdržoval a ke správnímu orgánu se (za účelem odstranění tohoto stavu)
dostavil až ve chvíli, kdy měl za to, že se nachází v postavení rodinného příslušníka občana
Evropské unie, staví jeho chování, stejně jako chování R. Š., do zcela jiného, negativního světla.
Žalovaný tak správně hodnotil všechny rozhodné skutečnosti nejen samy o sobě, ale především
v jejich vzájemné souvislosti, a závěr, k němuž dospěl, proto nepostrádá logiku. Pokud tedy
městský soud tyto jeho závěry aproboval, nelze mu z hlediska zákona ničeho vytknout.
Nejvyšší správní soud tak potvrzuje názor městského soudu, že svazek vzniklý mezi
stěžovatelem a nezletilou E. Š., za situace, kdy se stěžovatel na její výchově nepodílel ani
finančně, ani osobním výkonem rodičovské péče, nelze pro účely zákona o pobytu cizinců
pokládat za rodičovství a že lze jen stěží předpokládat, že by vyhoštění stěžovatele způsobilo jemu
nebo nezletilému dítěti nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života. Lze tak uzavřít,
že nemá pochybnost o tom, že stěžovatelova snaha získat povolení k trvalému pobytu v ČR byla
prvotním a jediným účelem uznání otcovství k nezletilé E. Š. a jeho jednání tak lze subsumovat
pod závažné narušení veřejného pořádku, coby zákonnou podmínku aplikace §119 odst. 2 písm. b)
zákona o pobytu cizinců.
Nejvyšší správní soud však pro nepřezkoumatelnost (spočívající v nesrozumitelnosti
a nedostatku důvodů) závěru o zákonnosti třetího výroku prvostupňového rozhodnutí neshledal
rozsudek městského soudu jako udržitelný, a proto jej podle §110 odst. 1, věty první před
středníkem s. ř. s., za použití §109 odst. 3 s. ř. s. ruší a věc městskému soudu vrací k dalšímu
řízení. V něm městský soud rozhodne, vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním
soudem (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. července 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu