ECLI:CZ:NSS:2010:3.AS.12.2010:68
sp. zn. 3 As 12/2010 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobkyně: CET 21, spol.
s r.o., se sídlem Praha 5, Kříženeckého nám. 1078/5, proti žalované: Rada pro rozhlasové
a televizní vysílání, se sídlem Praha 2, Škrétova 44/6, o přezkoumání rozhodnutí žalované
ze dne 26. 8. 2008, sp. zn. 2008/871/FOL/CET, č.j. fol/7463/08, o kasační stížnosti žalované
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2009, č. j. 11 Ca 27/2009 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Rozhodnutí žalované
Rozhodnutím ze dne 26. 8. 2008, sp. zn. 2008/871/FOL/CET, č.j. fol/7463/08, uložila
Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „Rada“ nebo „stěžovatelka“) žalobkyni pokutu
ve výši 50 000 Kč za porušení §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon č. 231/2001 Sb.“),
neboť odvysílala označení sponzora IKO (mutace 2) s premiérou dne 23. 3. 2008, čímž
se dopustila porušení povinnosti zajistit, aby reklamy a teleshopping byly rozeznatelné,
u provozovatele televizního vysílání zřetelně zvukově, obrazově či zvukově -obrazově oddělené
od ostatních částí programu. Zároveň žalovaná rozhodla o lhůtě splatnosti, místě plnění
a o nákladech řízení. Své rozhodnutí odůvodnila
takto:
Sponzorský vzkaz dosáhl podle Rady takové míry dynamiky, že je nevyhnutelné
považovat jej za reklamu. Nejde zde totiž o sdělení, že sponzorem pořadu je IKO,
ale o propagaci výrobku se zdůrazněním jeho kvalit a variability. Ve spotu jde o poukázání
na možné barevné varianty produktu – krytina mění barevný odstín – doplněno slovy
o vychutnání rad a nápadů všech druhů a barev. Prezentace produkt přímo nabízí spotřebiteli,
snaží se jej zlákat ke koupi nového vý robku. Obsahem sponzorského vzkazu je tedy jednoznačně
reklamní sdělení. Jelikož nebyla tato reklama nijak oddělena od ostatních televizních pořadů,
dospěla Rada k závěru o porušení §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb.
Za porušení téhož ustanovení bylo již Radou žalobkyni v minulosti vydáno upozornění
na porušení zákona se stanovením lhůty k nápravě ihned, konkrétně v případě Rup/65/04:
upozornění ze dne 29. 6. 2004 – reklama na pivo Velkopopovický kozel neoddělená od ostatních
pořadů, odvysílaná dne 9. 2. 2004, a Rup/67/04 – upozornění ze dne 29. 6. 2004: reklama
na čokoládovou tyčinku Kit Kat nedostatečně rozeznatelná a zřetelně oddělená od ostatních částí
programu, odvysílaná dne 5. 2. 2004.
II.
Rozsudek Městského soudu v Praze
Na základě podané žaloby Městský soud v Praze rozhodnutí Rady zrušil a věc jí vrátil
k dalšímu řízení. Soud přisvědčil námitce, podle níž nebyla žalobkyně předem upozorněna
na porušení zákona. Žalovaná k otázce naplnění ustanovení §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb.
konstatovala, že žalobkyni již bylo v minulosti vydáno upozornění na porušení zákona
se stanovením lhůty k nápravě ihned a byly zmíněny dva konkrétní případy, kterých se mělo
upozornění týkat. Ve věci je však podstatné, že samo žalobou napadené rozhodnutí uvád í,
že se jednalo o upozornění na neoddělenou reklamu od ostatních pořadů (Velkopopovický kozel)
a nedostatečně rozeznatelnou a zřetelně oddělenou reklamu od ostatních částí programu (tyčinka
Kit Kat).
Žalobou napadeným rozhodnutím byla sice ukládána pokuta za porušení povinnosti
zajistit, aby reklamy a teleshopping byly rozeznatelné a oddělené od ostatních částí programu,
k závěru, že bylo naplněno ustanovení §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb. však bylo
třeba dospět výkladem a posoudit předtím obsah předmětného „sponzorského vzkazu“.
Posouzení, zda ve věci šlo o sponzorský vzkaz či materiálně vzato o reklamu, tvoří těžiště
žalobou napadeného rozhodnutí. Ve věci nenastala situace, kdy by mezi účastníky nebylo sporu
o tom, že byla vysílána reklama a spor by byl veden o to, zda byla či nebyla oddělena. Spor
byl veden o to, zda šlo právě o sponzorský vzkaz či, vzhledem k žalovanou tvrzenému
dynamickému charakteru spotu, ve skutečnosti o reklamu.
Toto je však podle soudu oproti předchozím upozorněním zcela jiná situace. Z hlediska
posouzení splnění podmínky předchozího upozornění nelze postupovat tak, že teprve výkladem
správní orgán dospěje k závěru, že materiálně šlo o reklamu , a odkáže na upozornění, které
má souvislost právě s vysíláním reklamy.
Žalovaná jistě není vázána formálním označením vysílaného spotu a byla oprávněna jej
posoudit po materiální stránce z hlediska jeho souladu se zákonem. Jde však o to, aby předchozí
upozornění obsahově korespondovalo tomu, co je případně následně v řízení z jištěno. V souzené
věci byl žalobkyni vytýkán obsah konkrétního spotu, jeho dynamický charakter se závěrem,
že se ve skutečnosti jedná o reklamu. Pak ovšem mělo v minulosti předcházet upozornění
na povinnost, aby sponzorský vzkaz neobsahoval dynamické prvky vybízející ke koupi
konkrétního výrobku a aby tento vycházel z požadavků na sponzorský vzkaz jako takový,
které stanovil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku sp. zn. 7 As 81/2005. Jen tak totiž může
být realizována preventivní funkce institutu předchozího upozornění na porušení zákona.
Provozovateli musí být zřejmé, jaké konkrétní jednání je mu vytýkáno , a jakého se tak má
do budoucna vyvarovat.
Napadené rozhodnutí tak podle soudu nedává dostatečný podklad pro závěr, že byla
splněna podmínka předchozího upozornění na porušení zákona se stanovením lhůty k nápravě.
Správní spis nadto neobsahuje byť jen kopii upozornění Rup/65/04 a Rup/67/04 a závěr
o obsahu zmíněných upozornění je třeba činit pouze z toho, co žalovaná uvedla o jejich obsahu
v žalobou napadeném rozhodnutí.
III.
Kasační stížnost
Rozsudek Městského soudu v Praze napadla žalovaná kasační stížností z důvodů
vymezených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Upozornění, na které stěžovatelka ve svém rozhodnutí odkázala –
Velkopopovický kozel: neoddělená reklama od ostatních pořadů; tyčinka Kit Kat: nedostatečně
rozeznatelná a zřetelně oddělená reklama od ostatních částí programu – se obě týkají stejného
ustanovení §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb., a dokonce se jedná o typově stejné
jednání, neboť i ve výše zmíněných upozorněních byl provozovatel upozorněn na porušení
zákazu neoddělené reklamy s tím, že odvysílal sponzorské vzkazy, které obsahovaly tolik
reklamních prvků, že je bylo nezbytné označit jako reklamu.
Stěžovatelce není jasné, z jakých závěrů vycházel soud, pokud zrušil rozhodnutí Rady
s jediným odůvodněním, a to že bylo porušeno ustanovení §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb.
Rozhodnutí soudu je podle Rady nesrozumitelné. Pokud měl soud pochybnosti o existenci
či relevanci upozornění, na které Rada ve svém rozho dnutí odkázala, měl podle jejího názoru
v průběhu soudního řízení stěžovatelku o zaslání upozornění požádat. Není zákonnou povinností
Rady, aby v rámci správního spisu vedla také upozornění, které předcházelo rozhodnutí o uložení
pokuty. Stěžovatelka má za to, že soud pochybil, pokud její rozhodnutí zrušil na základě
tvrzení, které nemá podložené žádnými důkazy a o doložení těchto důkazů v soudním řízení
ani nepožádal.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
IV.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Ke kasační stížnosti se žalobkyně vyjádřila přípisem ze dne 29. 3. 2010. Plně se ztotožnila
se závěry soudu. Napadený rozsudek je podle ní věcně správný a srozumitelný. Žalobkyně
navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
V.
Právní úprava
Podle §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb. je provozovatel vysílání povinen
zajistit, aby reklamy a teleshopping byly rozeznatelné a u provozovatele rozhlasového vysílání
zřetelně zvukově, u provozovatele televizního vysílání zřetelně zvukově, obrazově či zvukově-
obrazově oddělené od ostatních částí programu.
Podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. jestliže provozovatel vysílání a provozovatel
převzatého vysílání porušuje povinnosti stanovené tímto zákonem nebo podmínky udělené
licence, upozorní jej Rada na porušení tohoto zákona a stanoví mu lhůtu k nápravě.
VI.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
VI. a)
Dostatečnost upozornění podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb.
Institutem předchozího upozornění podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb.
se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval ve svých dřívějších rozhodnutích. Podle rozsudku
ze dne 14. 5. 2008, č. j. 6 As 21/2007 – 109, www.nssoud.cz, je smyslem ustanovení §59 zákona
o vysílání „zajistit, aby provozovatel nebyl trestán za deliktní jednání, jehož si nebyl vědom. Obecně vzato
se tímto institutem realizuje preventivní funkce správního trestání. Zákonodárce dává prostor k dobrovolné
nápravě závadného jednání provozovatele vysílání. Zákon nijak blíže nespecifikuje charakter ,upozornění‘
a ani nestanoví, do jaké míry musí být toto upozornění konkretizováno. Nejvyšší správní soud je toho názoru,
že v takovém případě je třeba vnímat ,upozornění‘ v materiálním smyslu, tedy jako předání informace o tom,
že provozovatel porušuje povinnosti stanovené zákonem a že mu hrozí sa nkce“. Podle Nejvyššího správního
soudu proto nelze dovozovat, že by takové upozornění musela žalovaná činit u každého
jednotlivého skutku, kterým byla porušena tatáž zákonná povinnost u téhož provozovatele...
„Pokud by upozornění mělo být validní pouze pr o určitý skutek, pak by provozovatel byl nepostižitelný, pokud
by pořad nereprízoval.“ (Obdobně se Nejvyšší správní soud též vyjádřil např. v rozsudcích ze dne
30. 5. 2008, č. j. 4 As 35/2007 - 120, nebo ze dne 22. 1. 2009, č. j. 6 As 30/2008 – 97.)
V rozsudku ze dne 22. 1. 2009, č. j. 6 As 20/2008 - 83, pak Nejvyšší správní soud blíže
konkretizoval, že „povinnost upozornění podle ust. §59 odst. 1 zákona o vysílání se váže spíše k porušení
zákonné povinnosti než ke konkrétnímu skutku. Je věcí soudního přez kumu určit, zda případně správní orgán
(žalovaná) nevybočil z mezí povinnosti předchozího upozornění, tj. zda není vazba mezi upozorněním
a konkrétním postihovaným skutkem příliš ,tenká‘ či zda vůbec nechybí“.
Povinnost upozornit provozovatele vysílání na porušení povinnosti stanovené zákonem
č. 231/2001 Sb. je nezbytným předpokladem uložení sankce; není-li tato povinnost splněna,
je případná sankce uložena nezákonně. Z výkladu ustanovení §59 odst. 1 zák. o vysílání
zastávaného správními soudy je pak zřejmé, že uložení sankce nemusí vždy předcházet vydání
formálního upozornění (jako samostatného správního aktu); je však třeba, aby stěžovatelka
v průběhu každého správního řízení, jež je zakončeno uložením sankce, postavila na jisto,
že povinnost předchozího upozornění splnila.
Správní soud pak může při přezkumu správního rozhodnutí Rady k námitce
provozovatele vysílání hodnotit, zda byla naplněna povinnost předchozího upozornění,
tedy zda byla sankce uložena zákonným způsobem. Při přezkumu správní soud hodnotí právě
onu vazbu (souvislost) mezi jednáním, na něž byl provozovatel jako na nezákonné dříve
upozorněn, a nyní postihovaným jednáním. Soudy tak činí v každém jednotlivém případě
a jiný přístup není ani z podstaty věci možný. Soudy totiž nejsou oprávněny formulovat
obecné pravidlo (obdobu právní normy) pro všechny budoucí případy, které by určovalo
konkrétní časovou (či dokonce i materiální) hranici, za níž již souvislost mezi upozorněním
a postihovaným skutkem neexistuje. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 2. 2010, č. j. 6 As 17/2009 - 94, www.nssoud.cz, „je tedy v zájmu Rady jako správního orgánu
své rozhodnutí pečlivě odůvodnit i v tomto směru tak, aby v soudním přezkumu nebylo pochyb o souvislosti
předchozího upozornění s postihovaným jednáním. Vhodné by jistě bylo, kdyby stěžovatelka uvedla (byť jediné)
správní řízení nejen spisovou značkou, ale též názvem pořadu a velmi stručnou charakteristikou závadného
jednání“.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že citovaná judikatura dopadá obecně
i na projednávaný případ, a to zejména pokud jde o závěry týkající se účelu upozornění podle 59
odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., resp. jeho obsahových náležitostí. Současně je však toho názoru,
že konkrétní okolnosti nyní souzené věci vyžadují určité upřesnění výše citovaných rozhodnutí
(jejich obecně formulovaných vývodů), a to pokud se jedná o otázku vztahu upozornění
ke konkrétnímu skutku. Důvodem je poměrně specifická konstrukce postihu za správní delikt
podle §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb. v případech, kdy je delikt spáchán odvysíláním
sponzorského vzkazu, jenž byl následně Radou posouzen jako reklama.
Zatímco v dříve rozhodovaných věcech, na které bylo odkázáno výše, šlo převážně
o delikt podle §32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., tj. zařazení pořadu, který by mohl
ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých do vysílání (navíc u pořadů typu
série – VyVolení, Big Brother apod.), a posouzení deliktu Radou zde probíhalo tak říkajíc
„v jediném kroku“ (tj. pořad by mohl/nemohl ohrozit vývoj dětí a mladistvých),
v projednávaném případě Rada nejprve jako prejudiciální otázku svého druhu posoudí, zda daný
sponzorský vzkaz je či není reklamou ve smyslu §2 odst. 1 písm. n) zákona č. 231/2001 Sb.,
a teprve dojde-li k závěru, že tomu tak je, může rozhodnout, že tato - materiálně nahlíženo -
reklama nebyla náležitě oddělena od ostatních částí programu .
V případech porušení §32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb. je tak možné
presumovat, že provozovatel vysílání si byl vědom (potenciální) závadnosti vysílaného pořadu
pro vývoj dětí a mladistvých, a předchozí upozornění učiněné v souvislosti s jiným skutkem
lze tedy posoudit jako dostačující pro to, aby byl účel §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb.
tak, jak byl vyložen výše, naplněn. Jedná-li se však o porušení §48 odst. 4 písm. a) zákona
č. 231/2001 Sb. odvysíláním sponzorského vzkazu, není taková presumpce možná, neboť
provozovatel vysílání nemůže spolehlivě předvídat, jakým způsobem Rada daný konkrétní
sponzorský vzkaz posoudí, tj. ztotožní-li se s jeho označením jako sponzoringu, nebo jej bude
kvalifikovat jako reklamu. Právě tato „dvojkrokovost“ rozhodnutí o odpovědnosti za delikt
podle §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb. spáchaného odvysíláním sponzorského
vzkazu vede Nejvyšší správní soud k závěru, že v těchto případech je pro splnění účelu §59
odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. nutné, aby byl provozovatel vysílání upozorněn na porušení
povinnosti zakotvené v §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb. vždy , tj. ve vztahu
ke každému konkrétnímu sponzorskému vzkazu. Sankci pak bude možné uložit pouze tehdy,
pokud provozovatel ani po upozornění, že daný sponzorský vzkaz je Radou hodnocen
jako reklama, od jeho vysílání neupustí.
Z výše uvedeného vyplývá, že závěr Městského soudu v Praze o nedostatečnosti
upozornění podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. je správný, byť vychází z poněkud
odlišných úvah, než kterými byl veden Nejvyšší správní soud. Situací, kdy Nejvyšší správní soud
v kasačním řízení zjistí, že krajský soud rozhodnutí žalovaného správně zrušil, ovšem správný
výrok rozsudku opřel o zčásti nesprávné důvody, se již dříve zabýval rozšířený senát. Dospěl
přitom k závěru, že v takových případech „je třeba vždy uvážit, zda důvody, na nichž stojí zrušující
rozsudek krajského soudu, jsou dostatečným podkladem pro daný výrok a zda převažují nad důvody, které
neobstály. Míra této opory výroku pak je rozhodující pro úvahu Nejvyššího správního soudu, zda lze ka sační
stížnost zamítnout a část důvodů pro zrušení správního rozhodnutí nahradit důvody vlastními, či zda je třeba
zrušující rozsudek krajského soudu zrušit a zavázat jej, aby nové rozhodnutí opřel o důvody jiné“ .
(Srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs
15/2007 - 75, publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS.)
Poté, co Nejvyšší správní soud poměřil situaci v projednávané věci výše naznačenými
kritérii, dospěl k závěru, že důvody, o které se napadený rozsudek opírá, v převážné míře obstojí,
a jsou tedy dostatečným podkladem pro výrok, jímž bylo rozhodnutí stěžovatelky zrušeno.
Nebylo proto na místě rozsudek Městského soudu v Praze rušit a věc mu vracet k dalšímu řízení,
rozsudkem Nejvyššího správního soudu dojde pouze k dílčí modifikaci právního názoru,
jímž bude Rada pro další řízení ve věci vázána (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č . j. 8 Afs 15/2007 - 75, publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS).
VI. b)
Procesní aktivita soudu
Oprávněný dle názoru Nejvyššího správního soudu není ani názor stěžovatelky,
podle kterého bylo na Městském soudu v Praze, aby si vyžádal správní spisy stěžovatelky,
pokud mu nebyl znám obsah jí odkazovaných správních řízení. Stěžovatelka nemůže požadovat
takovou procesní aktivitu (směřující k obraně rozhodnutí správního orgánu) po soudu, neboť
role soudu ve správním soudnictví je „omezena“ na rozhodování sporu; povinnost tvrzení
a povinnost důkazní náleží účastníkům řízení [srov. §71 odst. 1 písm. d ) a e) s. ř. s., jež lze
obdobně vztáhnout i na žalovaného].
VII.
Závěr
Vzhledem ke shora uvedeným důvodům dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že napadený rozsudek netrpí vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) ani d) s. ř. s., a proto kasační
stížnost zamítnul podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou.
VIII.
Náklady řízení
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobkyně měla v řízení
před Nejvyšším správním soudem úspěch, náhradu nákladů řízení však nepožadovala, Nejvyšší
správní soud jí proto náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. listopadu 2010
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu