ECLI:CZ:NSS:2010:5.AZS.11.2010:60
sp. zn. 5 Azs 11/2010 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D., JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D., JUDr. Marie
Turkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové, Ph.D. v právní věci žalobkyně: O. M., proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2009, č. j. 46 Az 40/2009 – 16,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 5. 6. 2009, č. j. OAM-161/LE-BE03-BE03-2009, byla zamítnuta
žádost žalobkyně o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodná podle §16 odst. 2
zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“). V odůvodnění rozhodnutí žalovaný
uvedl, že žalobkyně podala žádost o mezinárodní ochranu až poté, co jí bylo uděleno v pořadí již
druhé správní vyhoštění rozhodnutím Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby
cizinecké policie Brno, Inspektorátu cizinecké policie Znojmo ze dne 26. 5. 2009,
č. j. CPBR-6205-20/ČJ-2009-064068-SV. Za důvod svého odchodu z Ukrajiny přitom žalobkyně
podle žalovaného uvedla pouze možnost vydělat si v České republice a dostudovat zde, tedy
skutečnosti z hlediska zákona o azylu irelevantní. Žalovaný proto dospěl k názoru, že žalobkyně
podala žádost pouze s cílem vyhnout se vyhoštění z České republiky.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou podanou dne 25. 6. 2009 u Krajského
soudu v Praze, který shledal žalobu důvodnou a rozsudkem ze dne 29. 9. 2009,
č. j. 46 Az 40/2009 - 16, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V odůvodnění svého rozsudku se krajský soud ztotožnil se závěrem žalovaného, že žalobkyně
podala žádost o mezinárodní ochranu pouze s cílem vyhnout se vyhoštění z území České
republiky. S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2008,
č. j. 5 Azs 24/2008-48, publikovaný pod č. 1724/2008 Sb.NSS, uvedl, že žalobkyně naplnila
všechny podmínky třístupňového testu, jejichž splnění je nezbytné k zamítnutí žádosti
pro zjevnou nedůvodnost podle §16 odst. 2 zákona o azylu. Krajský soud nicméně konstatoval,
že žalovaný pochybil, pokud se v odůvodnění rozhodnutí nezabýval otázkou možné vážné újmy,
která mohla žalobkyni hrozit v případě návratu do země původu, neboť i v případě zamítnutí
žádosti pro zjevnou nedůvodnost je žalovaný povinen se přesvědčivě vypořádat s otázkou
možného udělení doplňkové ochrany. Krajský soud tedy dospěl k závěru, že rozhodnutí
žalovaného je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a zrušil je.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, jíž opírá
o kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel má za to, že rozhodl zcela v souladu s §16 odst. 2 zákona o azylu. Toto
ustanovení bylo do zákona o azylu vtěleno jako prostředek k zabránění zneužívání azylové
procedury. Závěr krajského soudu, že v případě zamítnutí žádosti podle §16 odst. 2 zákona
o azylu je třeba posuzovat i naplnění podmínek pro udělení doplňkové ochrany, podle stěžovatele
odporuje zákonu. Povinnost zkoumat existenci hrozby vážné újmy ukládá zákon o azylu pouze
v případě zjevné nedůvodnosti podle §16 odst. 1 písm. e) a f) zákona o azylu. Pokud by bylo
úmyslem zákonodárce, aby nebezpečí vážné újmy bylo posuzováno i při zamítnutí žádosti podle
§16 odst. 2 zákona o azylu, nepochybně by tento požadavek učinil součástí textu zákona o azylu.
Stěžovatel se domnívá, že se nejedná o naplnění zásady non-refoulement. V této souvislosti poukázal
též na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2009, č. j. 3 Azs 32/2009 - 42, a ze dne
2. 9. 2009, č. j. 3 Azs 37/2009 - 55, obě dostupná na www.nssoud.cz. Dále uvedl, že v judikatuře
Nejvyššího správního soudu existuje rozkol, pokud jde o otázku posuzování podmínek
pro udělení doplňkové ochrany v případě zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu podle §16
odst. 2 zákona o azylu, přičemž poukázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 9. 2009, č. j. 4 Azs 51/2009 - 65, www.nssoud.cz. Dle stěžovatele je proto nutno judikaturu
Nejvyššího správního soudu sjednotit.
Zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany podle §16 odst. 2 zákona o azylu
neznamená okamžitý výkon uloženého správního vyhoštění. Jedná se toliko o konstatování snahy
žadatele odvrátit hrozící správní vyhoštění prostřednictvím zjevně nedůvodné žádosti
o mezinárodní ochranu, což je zneužitím azylové procedury. U žadatelů, jejichž žádost byla
zamítnuta pro zjevnou nedůvodnost, je zásada non-refoulement naplněna v rámci řízení o správním
vyhoštění při posuzování důvodů znemožňujících vycestování podle §179 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“). Pokud by o stejné věci stěžovatel rozhodoval i v řízení o žádosti o udělení
mezinárodní ochrany, jednalo by se o nežádoucí duplicitu. Posuzování existence hrozícího
nebezpečí vážné újmy v rámci řízení o správním vyhoštění pokládá stěžovatel za konformní
s právem Evropské unie. Podle stěžovatele je namístě učinit judikaturní odklon, neboť dosavadní
judikatura, zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2009,
č. j. 1 Azs 107/2008-78, www.nssoud.cz, neobsahuje názor Nejvyššího správního soudu
na duplicitu posuzování existence hrozby nebezpečí vážné újmy podle §14a zákona o azylu
a §179 zákona o pobytu cizinců. Judikatura nereflektuje ani existenci závazného stanoviska
podle §120a zákona o pobytu cizinců, jehož prostřednictvím se správní orgán vypořádává
s povinností dodržovat zásadu non-refoulement.
Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 8. 4. 2010 uvedla, že §16 odst. 2
zákona o azylu je třeba interpretovat tak, že pouze dává stěžovateli pravomoc za stanovených
podmínek žádost o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodnou zamítnout. Toto
ustanovení musí stěžovatel posuzovat v kontextu s §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu
a zkoumat, zda případné vycestování cizince nebude v rozporu s mezinárodními závazky České
republiky, např. s pravidlem non-refoulement. Dospěje-li k závěru, že vycestování není v rozporu
s mezinárodními závazky, může za stanovených podmínek žádost zamítnout pro zjevnou
nedůvodnost. V odůvodnění rozhodnutí však musí své závěry řádně odůvodnit. Pokud jde
o kasační námitku týkající se vztahu mezi posuzováním existence nebezpečí vážné újmy podle
§14a zákona o azylu a podle §179 zákona o pobytu cizinců, nejedná se dle žalobkyně o dvojí
posuzování téže věci. Uvedená řízení se podstatně liší z hlediska svého předmětu, způsobu
zahájení i správního aktu, který je jeho výsledkem. Závazné stanovisko je pozitivním správním
aktem, naproti tomu rozhodnutí podle §16 odst. 2 zákona o azylu je správním aktem negativním.
Žalobkyně přitom poukázala na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 12. 2000,
č. j. 22 Ca 58/2000 - 31, zveřejněný v časopise Soudní judikatura ve věcech správních
pod č. 849/2001, s. 371, podle něhož „[v] řízení zahajovaném na návrh mohou materiální právní moci
nabýt pouze pozitivní správní rozhodnutí, zatímco negativní správní rozhodnutí nabývají pouze formální právní
moci. Negativní rozhodnutí tak nebrání správnímu orgánu v provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí
v téže věci“.
V replice ze dne 14. 4. 2010 stěžovatel uvedl, že Nejvyšší správní soud provedl
judikatorní odklon, kterým se dostal do rozporu s předchozí judikaturou. Nezabýval se ovšem
skutečností, že zásada non-refoulement je u zjevně nedůvodných žádostí podle §16 odst. 2 zákona
o azylu naplněna v rámci řízení o správním vyhoštění. Skutečnost, že posuzování důvodů
pro udělení doplňkové ochrany je vyloučeno v případě zjevně nedůvodných žádostí, vedla
zákonodárce k tomu, že v zákoně o pobytu cizinců zakotvil §179.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.) a jedná za něj
zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním, vyžadovaným podle zvláštních zákonů
pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud se ve smyslu ustanovení §104a s. ř. s. dále zabýval otázkou,
zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by
tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná. Výklad
zákonného pojmu „přesah vlastních zájmů stěžovatele“, který je podmínkou přijatelnosti kasační
stížnosti, provedl Nejvyšší správní soud již ve svém usnesení ze dne 26. 4. 2006,
č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publikovaném pod č. 933/2006 Sb.NSS. O přijatelnou kasační stížnost
se podle tohoto usnesení může jednat v následujících typových případech:
1) Kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny
judikaturou Nejvyššího správního soudu.
2) Kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně.
Rozdílnost v judikatuře přitom může vyvstat na úrovni krajských soudů i v rámci Nejvyššího
správního soudu.
3) Kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikatorní odklon, tj. Nejvyšší
správní soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je namístě změnit výklad určité
právní otázky, řešené dosud správními soudy jednotně.
4) Další případ přijatelnosti kasační stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném
rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotně-právního
postavení stěžovatele.
Stěžovatel se domníval, že přijatelnost je dána proto, že je judikatura Nejvyššího správního
soudu rozporná v otázce, zda zkoumat důvody pro udělení doplňkové ochrany při posuzování
žádosti jako zjevně nedůvodné podle §16 odst. 2 zákona o azylu, případně je podle stěžovatele
v této otázce nutný judikatorní odklon. Dalším důvodem pro přijatelnost je podle stěžovatele
to, že dosud nebyla judikaturou plně řešena otázka vztahu §179 zákona o pobytu cizinců a §14a
zákona o azylu.
V rozsudku ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Azs 21/2006 - 59, publikovaném pod č. 1143/2007
Sb. NSS, zdejší soud dovodil, že kasační stížnost může být přijatelná i v případě, je-li podána
ministerstvem vnitra, a pokud je tato přijatelnost dána zásadním pochybením krajského soudu,
nezkoumá se možný dopad do hmotně-právního postavení stěžovatele (ministerstva). Zdejší
soud v tomto rozsudku konstatoval, že „respektování právního názoru krajského soudu ministerstvem
v dalším řízení jistě může mít dopad i na postavení žadatele o azyl i na aplikaci zákona v obdobných azylových
případech“. K možnému dopadu na postavení žadatelů o mezinárodní ochranu a na aplikaci
zákona v obdobných případech přihlédl zdejší soud při posuzování přijatelnosti i v tomto
případě.
Nejvyšší správní soud neshledal test přijatelnosti úplně přiléhavým pro nyní řešenou situaci.
V dané věci je třeba jednoznačně vyřešit otázku opakovaně namítanou stěžovatelem,
že ministerstvo vnitra se zabývá otázkou hrozící vážné újmy v závazném stanovisku vydávaném
v řízení o správním vyhoštění (§120a a §179 zákona o pobytu cizinců), a tudíž je nadbytečné
se jí zabývat znovu v řízení o mezinárodní ochraně (§14a zákona o azylu), když zamítá žádost
jako zjevně nedůvodnou podle §16 odst. 2 zákona o azylu. Zdejší soud doposud vždy tuto
námitku stěžovatele odmítl s kusou argumentací (srov. usnesení ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 8 Azs 30/2009 - 50, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 5 Azs 7/2010 - 131, nebo ze dne 15. 7. 2010,
č. j. 9 Azs 14/2010 - 73, vše dostupné na www.nssoud.cz). Vzhledem k tomu, že ministerstvo
vnitra svůj právní názor i nadále zastává a používá jej ve všech obdobných situacích, řádně
odůvodněné meritorní rozhodnutí s vyjádřením právního názoru Nejvyššího správního soudu
je v zájmu velké skupiny žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří se nacházejí v obdobné situaci
jako žalobce. Proto shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost přijatelnou, byť z důvodu,
který nelze podřadit pod výše uvedený test přijatelnosti.
Nejvyšší správní soud po té posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zároveň zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Předmětem kasační stížnosti je otázka posuzování doplňkové ochrany podle §14a zákona
o azylu v případě zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné podle
§16 odst. 2 zákona o azylu.
Pro tuto právní otázku je relevantní mj. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 1. 2009, č. j. 1 Azs 96/2006 - 80, publikované pod
č. 1839/2009 Sb.NSS, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil závěr, že „ustanovení §28 zákona
o azylu, ve znění účinném do 31. 8. 2006, je nutno vyložit tak, že pojem „rozhodnutí o neudělení nebo odnětí
azylu“ zahrnuje také rozhodnutí o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné (§16 zákona). V tomto případě byl
správní orgán povinen rozhodnout též o překážce vycestování“. Rozšířený senát v tomto rozhodnutí zvrátil
dosavadní judikaturu správních soudů, podle níž nebyl správní orgán při vydání rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o azyl jako zjevně nedůvodné povinen rozhodnout výrokem o překážkách
vycestování. S ohledem na skutečnost, že institut překážek vycestování byl od 1. 9. 2006
ze zákona o azylu odstraněn a „nahrazen“ institutem doplňkové ochrany, je zřejmé, že po této
novele má správní orgán povinnost zabývat se namísto překážek vycestování doplňkovou
ochranou. To ostatně vyplývá již z výroku jeho rozhodnutí, jímž podle §16 zákona o azylu
zamítá „žádost o udělení mezinárodní ochrany“ jako zjevně nedůvodnou, musí ho tedy náležitě
odůvodnit z hlediska obou forem mezinárodní ochrany, tj. jak azylu, tak doplňkové ochrany.
K tomu také již dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 8. 2008,
č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, publikovaném pod č. 1724/2008 Sb.NSS a v rozsudku ze dne
11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, www.nssoud.cz, proti nimž se stěžovatel svou kasační
stížností vymezuje.
Byla by absurdní představa, že by správní orgán byl oprávněn výrokem svého rozhodnutí
zamítnout žádost o udělení mj. doplňkové ochrany jako zjevně nedůvodnou, aniž
by se v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádal s tím, proč je tato žádost z hlediska doplňkové
ochrany zjevně nedůvodná. Výrok rozhodnutí správního orgánu musí mít vždy náležitou oporu
v jeho odůvodnění. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud ve zmiňovaném rozsudku ze dne
15. 8. 2008, č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, „[p]oužití ustanovení §16 odst. 2 zákona o azylu tudíž vyžaduje
třístupňový test: (1) zda hrozí stěžovateli vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny (…); (2)
zda mohl žadatel požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve; a (3) zda je z postupu žadatele patrné, že žádost
o mezinárodní ochranu podal „pouze“ s cílem vyhnout se tomuto hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání
k trestnímu stíhání do ciziny. Tyto tři podmínky musí být splněny kumulativně; v případě nesplnění byť jedné
z nich nelze §16 odst. 2 zákona o azylu aplikovat.“ V případě zamítnutí žádosti o mezinárodní
ochranu podle §16 odst. 2 zákona o azylu je přitom nutno v rámci třetího bodu testu posuzovat
podmínky pro udělení obou forem mezinárodní ochrany, tj. azylu i doplňkové ochrany (srov.
např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2010, č. j. 1 Azs 14/2010 - 54, nebo
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2009, č. j. 5 Azs 53/2009 - 75, oba dostupné
na www.nssoud.cz). Jinými slovy, žádost o udělení mezinárodní ochrany je zjevně nedůvodná
podle §16 odst. 2 zákona o azylu pouze tehdy, pokud je zjevně nedůvodná jak z hlediska azylu,
tak i z hlediska doplňkové ochrany. Je povinností správního orgánu v každém konkrétním
případě vážit, zda žadatel v žádosti o udělení mezinárodní ochrany neuvedl důvody, které jsou
relevantní z hlediska azylu či doplňkové ochrany, nebo zda žádost podal pouze s cílem vyhnout
se hrozícímu vyhoštění, vydání či předání k trestnímu stíhání do ciziny. Při tomto uvážení
je přitom v rámci třetího bodu výše uvedeného testu třeba přihlédnout ke všem relevantním
okolnostem daného případu, a to nejen k době, která uplynula od chvíle, kdy žadatel přicestoval,
do chvíle, kdy podal žádost o mezinárodní ochranu, ale také k věrohodnosti jeho tvrzení
o důvodech žádosti o mezinárodní ochranu a k relevanci tvrzené hrozby vzhledem k informacím
o zemi původu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2009,
č. j. 5 Azs 48/2009 - 95, rozsudek ze dne 31. 7. 2009, č. j. 5 Azs 31/2009 - 67, rozsudek ze dne
23. 7. 2009, č. j. 5 Azs 42/2009 - 58, rozsudek ze dne 10. 7. 2009, č. j. 5 Azs 39/2009 - 75,
všechny dostupné na www.nssoud.cz).
Jak konstatoval Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku ze dne 15. 8. 2008,
č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, „§16 odst. 2 zákona o azylu tudíž nelze vykládat jako další
vylučující klauzuli; vylučující klauzule jsou taxativně vymezeny v čl. 12 a 17 kvalifikační směrnice
(v zákoně o azylu pak v §15 a §15a) a rozšíření důvodů pro vyloučení z mezinárodní ochrany by bylo v rozporu
s komunitárním právem“ (důraz doplněn NSS). Samotná skutečnost, že žadateli o mezinárodní
ochranu hrozí vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny a že mohl požádat
o udělení mezinárodní ochrany dříve, než tak skutečně učinil, tedy nezbavuje správní orgán
povinnosti posoudit, zda žadatelem uváděné skutečnosti neodůvodňují udělení některé z forem
mezinárodní ochrany, tj. azylu či doplňkové ochrany, byť by se tak mělo dít ve zrychleném řízení
podle §16 zákona o azylu. Správní orgán je povinen se řádně vypořádat v rámci třetího bodu
testu s otázkou, zda žádost o mezinárodní ochranu byla podána z důvodů relevantních z hlediska
azylu nebo doplňkové ochrany, či zda byla podána „pouze“ s cílem vyhnout se hrozícímu
vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny.
Jak plyne z obsahu správního spisu, žalobkyně jako důvod své žádosti uvedla
mj. skutečnost, že by jí v případě návratu domů hrozily problémy ze strany osoby, která jí půjčila
peníze na cestu do České republiky. Přestože se jedná o tvrzené nebezpečí ze strany soukromé
osoby, potenciálně mohou být i takové skutečnosti při splnění podmínek §2 odst. 8 ve spojení
s §14a odst. 2 zá kona o azylu důvodem pro udělení doplňkové ochrany (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2008, č. j. 3 Azs 48/2008 - 57, www.nssoud.cz,
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2006, č. j. 2 Azs 66/2006 - 52, publikovaný
pod č. 1066/2007 Sb.NSS). Stěžovatel se proto měl s tímto tvrzením žalobkyně řádně vypořádat
z hlediska možných důvodů pro udělení doplňkové ochrany (pokud jde o azyl, chybí zde zjevně
spojitost s důvody pronásledování taxativně vymezenými v §12 zákona o azylu) a teprve poté
měl učinit závěr o tom, zda žalobkyně podala žádost „pouze“ s cílem vyhnout se hrozícímu
vyhoštění. S ohledem na shora uvedené se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit se závěrem
krajského soudu, že v posuzovaném případě byly naplněny všechny podmínky třístupňového
testu, jejichž splnění je nezbytné k zamítnutí žádosti pro zjevnou nedůvodnost podle §16 odst. 2
zákona o azylu. Zda byla naplněna i třetí podmínka testu, prozatím není možné posoudit právě
v důsledku toho, že se stěžovatel v odůvodnění svého rozhodnutí nevypořádal s otázkou
doplňkové ochrany, čímž zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti spočívající
v nedostatku důvodů rozhodnutí. V tomto ohledu je tedy třeba také korigovat závěry krajského
soudu. Jeho pochybení však nemohlo mít vliv na správnost jeho celkového závěru o tom,
že pokud se stěžovatel v odůvodnění svého rozhodnutí nezabýval otázkou doplňkové ochrany,
zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.
Pokud jde o namítanou duplicitu posuzování nebezpečí vážné újmy podle §14a zákona
o azylu a podle §179 zákona o pobytu cizinců, Nejvyšší správní soud znovu připomíná,
že se obdobně formulovanou kasační námitkou již zabýval v jiných právních věcech, přičemž
opakovaně dospěl k závěru, že ji nelze přisvědčit (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 7. 2010, č. j. 9 Azs 14/2010 - 73, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 6. 2010, č. j. 8 Azs 3/2010 - 61, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 8 Azs 30/2009 – 50, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2010,
č. j. 5 Azs 7/2010 - 131, všechny dostupné na www.nssoud.cz).
Skutečnost, že stěžovatel vydal o důvodech znemožňujících vycestování závazné
stanovisko v rámci řízení o správním vyhoštění, jej nezbavuje povinnosti uložené mu v §28
odst. 2 zákona o azylu odůvodnit své rozhodnutí ve vztahu k oběma formám mezinárodní
ochrany, tedy i ohledně doplňkové ochrany dle §14a zákona o azylu. V případě institutu
doplňkové ochrany se nejedná pouze o promítnutí zásady non-refoulement do českého právního
řádu, ale především o transpozici směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004
o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní
příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje
mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“).
Podle čl. 18 kvalifikační směrnice přizná členský stát status podpůrné (tj. doplňkové) ochrany
státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti splňující podmínky pro její
získání. Neudělení doplňkové ochrany osobě, která splňuje podmínky jejího udělení, by tedy bylo
porušením unijního práva. V této souvislosti je nutno opět zdůraznit, že §16 odst. 2 zákona
o azylu nelze vykládat jako další hmotněprávní vylučující klauzuli (tou jsou v návaznosti
na kvalifikační směrnici pouze ustanovení §15 a §15a zákona o azylu), nýbrž toliko jako procesní
prostředek k zefektivnění a urychlení řízení o žádostech v těch případech, kdy je pravděpodobné,
že žádost byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání či předání
k trestnímu stíhání do ciziny. Tento předpoklad je ovšem třeba v daném řízení také ověřit,
a to z hlediska obou forem mezinárodní ochrany – azylu i doplňkové ochrany.
Podle čl. 8 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách
pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále
jen „procedurální směrnice“) jsou členské státy povinny zajistit, aby rozhodující orgán rozhodl
o žádostech o azyl po přiměřeném posouzení. Vzhledem k tomu, že Česká republika využila
možnost stanovit jednotné řízení jak pro udělování azylu, tak i pro udělování doplňkové ochrany,
uplatní se v souladu s čl. 3 odst. 3 procedurální směrnice požadavky přiměřeného posouzení
v celém řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, tedy i při posuzování podmínek
pro udělení doplňkové ochrany. Toto přiměřené posouzení žádosti se musí dostat žadateli
i v případech, kdy, jak již Nejvyšší správní soud uvedl v citovaném rozsudku ze dne 15. 8. 2008,
č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, čl. 23 odst. 4 ve spojení s čl. 28 odst. 2 procedurální směrnice umožňuje
členským státům stanovit zrychlené řízení pro zjevně nedůvodné žádosti, a to mj. v případech,
kdy žadatel nepodal žádost bez zjevného důvodu dříve, i když k tomu měl příležitost nebo pokud
podal svou žádost pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o vyhoštění. Právě
těchto ustanovení procedurální směrnice využila Česká republika pro institut zjevně nedůvodných
žádostí dle §16 odst. 2 zákona o azylu, nicméně i v tomto zrychleném řízení se musí, jak již bylo
řečeno, dostat přiměřeného posouzení tvrzeným důvodům pro udělení azylu i doplňkové
ochrany.
Přitom je třeba vycházet z toho, že zákon o azylu nezprošťuje ani pro řízení podle §16
odst. 2 zákona o azylu správní orgán povinnosti provést se žadatelem osobní pohovor (§23
zákona o azylu). Česká republika totiž nevyužila možnost, kterou jí poskytoval čl. 12 odst. 2
písm. c) ve spojení s čl. 23 odst. 4 písm. j) procedurální směrnice, zavést ve vnitrostátní úpravě
výjimku z povinnosti provádět osobní pohovor mj. pro případy žádostí podaných pouze proto,
aby žadatel pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o vyhoštění. Požadavky na obsah a formu
osobního pohovoru stanoví čl. 13 procedurální směrnice. Účelem osobního pohovoru
je především zjištění všech skutečností relevantních z hlediska posouzení žádosti o mezinárodní
ochranu. Žadateli musí být při pohovoru dána možnost věrohodným způsobem uvést
skutečnosti, o něž opírá svou žádost, aby měl možnost unést důkazní břemeno, které je na něj
v rámci řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany kladeno (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 Azs 66/2008 - 70, publikovaný pod č. 1749/2009
Sb.NSS). Na rozdíl od zákona o azylu však zákon o pobytu cizinců nestanoví, aby byl v řízení
o správním vyhoštění obligatorně veden osobní pohovor, při němž by mohla osoba, jíž hrozí
vyhoštění, podrobně rozvést veškeré skutečnosti svědčící o tom, že jí v případě návratu do země
původu hrozí nebezpečí vážné újmy. Tím jí je ovšem ztížena možnost uvést konkrétní důvody,
které jí znemožňují vycestování. Rovněž z tohoto důvodu nelze vydání závazného stanoviska
podle §120a zákona o pobytu cizinců o případných důvodech znemožňujících vycestování
cizince ztotožňovat s rozhodnutím ve věci doplňkové ochrany, ať již podle §14a či §16 zákona
o azylu.
Už vůbec pak nelze považovat takové stanovisko ve vztahu k řízení o žádosti o udělení
mezinárodní ochrany za překážku věci rozhodnuté, jak uváděl stěžovatel. Nejvyšší správní soud
se naopak plně ztotožňuje se žalobkyní, že závazné stanovisko správního orgánu o případných
důvodech znemožňujících vycestování cizince vydané v jiném řízení a pro jiný účel, než je řízení
o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, samozřejmě nebrání správnímu orgánu posoudit žádost
téže osoby o udělení mezinárodní ochrany a o této žádosti také rozhodnout mj. z hlediska
doplňkové ochrany, ani neopravňuje správní orgán k tomu se této povinnosti (vydat rozhodnutí
mj. o doplňkové ochraně a toto své rozhodnutí řádně odůvodnit) vyhnout. Jiná otázka
je, že správní orgán by měl být ve své rozhodovací praxi konzistentní, tedy posuzovat obdobné
skutkové okolnosti podle obdobně formulované právní úpravy obdobně jak v řízení o správním
vyhoštění, tak v řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, to ovšem neznamená, že by, jak
již bylo řečeno, v řízení podle zákona o azylu nemohly vyjít najevo nové skutkové okolnosti,
které správnímu orgánu nebyly známy v době předcházejícího řízení podle zákona o pobytu
cizinců.
Navíc ustanovení §120a zákona o pobytu cizinců opakované posuzování téže otázky
podle zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu výslovně akceptuje. Umožňuje totiž cizincům,
u nichž správní orgán shledal v závazném stanovisku nemožnost vycestování z důvodu hrozící
vážné újmy (§179 zákona o pobytu cizinců), požádat o udělení mezinárodní ochrany podle
zákona o azylu (§120a odst. 6 zákona o pobytu cizinců), přičemž následně je posuzována
i možnost udělení doplňkové ochrany (§14a zákona o azylu). Toto ustanovení by se v případě,
že by zdejší soud akceptoval výklad stěžovatele, stalo obsoletním. Při pohledu na důvodovou
zprávu k původnímu znění §179 zákona o pobytu cizinců, jakož i na důvodovou zprávu
k zákonu č. 165/2006 Sb., jímž se znění §179 zákona o pobytu cizinců sjednotilo se zněním
nového §14a zákona o azylu a jímž byl zaveden institut závazného stanoviska ministerstva vnitra
k důvodům znemožňujícím vycestování, je patrný úmysl zákonodárce naplnit prostřednictvím
§120a a §179 zákona o pobytu cizinců závazek non-refoulement pro všechny případy
vyhošťovaných cizinců, nikoli zavést zde samostatné posouzení toho, zda udělit doplňkovou
ochranu. Na tom nic nemění skutečnost, že důvody znemožňující vycestování jsou formulovány
stejně jako důvody pro udělení doplňkové ochrany. Důvodová zpráva k původnímu znění §179
uváděla: „Jedná se o ustanovení, které zabrání nucenému vycestování cizince do země, která je pro něj určitým
způsobem nebezpečná.“ Důvodová zpráva k zákonu č. 165/2006 Sb. uvádí: „Institut překážek
vycestování podle §91 zákona o azylu se zrušuje a pro futuro se navrhuje nahradit právě doplňkovou ochranou ve
smyslu navrhovaného §14a zákona o azylu, který je naformulován ve stejné šíři jako byly překážky vycestování.
V této souvislosti se mění i §179 zákona o pobytu cizinců na území České republiky, upravující překážky
vycestování podle tohoto zákona, a to tak, aby odpovídaly důvodům pro udělení doplňkové ochrany podle zákona
o azylu.“
Mezinárodní závazek non-refoulement má Česká republika také vůči osobám, které
se rozhodnou o mezinárodní ochranu z nejrůznějších pohnutek nepožádat, ale pocházejí ze zemí,
kde by jim potenciálně hrozila vážná újma (pro vysvětlení závazku non-refoulement srov. například
rozsudek zdejšího soudu ze dne 21. 3. 2006, č. j. 2 Azs 75/2005 - 67 nebo ze dne 14. 6. 2007,
č. j. 9 Azs 23/2007 - 64, publikovaný pod č. 1336/2007 Sb.NSS). Těmto cizincům uvedená
konstrukce umožňuje pobývat na území České republiky v režimu „strpění“ na základě víza
uděleného podle §33 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, respektive si o mezinárodní ochranu
požádat dodatečně.
Co je však zcela zásadní, důvody znemožňující vycestování podle §179 zákona o pobytu
cizinců a důvody pro udělení doplňkové ochrany podle §14a odst. 2 zákona o azylu jsou sice
vymezeny shodně, odlišný je však obsah ochrany cizince a jeho právní postavení v České
republice podle obou institutů. Čl. 24 odst. 2 kvalifikační směrnice stanoví, že členský stát vydá
beneficiářům podpůrné (tj. doplňkové) ochrany povolení k pobytu, které má dobu platnosti
alespoň 1 rok, čemuž odpovídá §53a odst. 1 zákona o azylu, podle něhož se beneficiáři
doplňkové ochrany udělí oprávnění k pobytu na území na dobu, po kterou mu hrozí vážná újma,
nejméně však na 1 rok. Podle §120a odst. 4 zákona o pobytu cizinců platí, že není-li vycestování
cizince možné, policie cizinci udělí vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu, jehož
platnost stanoví na 6 měsíců (§33 odst. 5 zákona o pobytu cizinců). Pouhé udělení víza
za účelem strpění pobytu na dobu 6 měsíců by tedy v případě žadatele o udělení mezinárodní
ochrany, kterému hrozí vážná újma, bylo v rozporu s čl. 24 odst. 2 kvalifikační směrnice.
Zásadním způsobem se liší též práva a povinnosti beneficiářů doplňkové ochrany a osob,
jimž byla uděleno vízum za účelem strpění pobytu. Kvalifikační směrnice vyžaduje, aby byla
beneficiářům doplňkové ochrany přiznána, byť pouze po přechodnou dobu, obdobná práva jako
azylantům v oblastech přístupu ke vzdělání (čl. 27), péče o nezletilé osoby bez doprovodu (čl. 30),
přístupu k bydlení (čl. 31) a svobody pohybu (čl. 32) a alespoň v omezené míře též práva
v oblastech přístupu k zaměstnání (čl. 26), sociální péče (čl. 28) a zdravotní péče (čl. 29).
Vnitrostátní právní předpisy České republiky tak zaručují některá z práv v těchto oblastech
beneficiářům doplňkové ochrany, aniž by je současně zaručovaly také osobám s vízem za účelem
strpění pobytu, případně je těmto osobám přiznávají v menším rozsahu či v závislosti na splnění
dalších podmínek, které se na beneficiáře doplňkové ochrany nevztahují. Tak tomu je například
v oblasti zaměstnávání, neboť osoba, jíž bylo uděleno vízum za účelem strpění pobytu, může
na území České republiky pracovat pouze tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání cizince,
zatímco u beneficiáře doplňkové ochrany se povolení k zaměstnání cizince nevyžaduje (§89, §97
a §98 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti). Pokud jde o dávky pomoci v hmotné nouzi,
nemůže mít osoba, již bylo uděleno vízum za účelem strpění pobytu podle §33 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců, narozdíl od beneficiáře doplňkové ochrany nárok na příspěvek na živobytí
a na doplatek na bydlení (a contrario §5 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné
nouzi). Jako osobě pobývající na území České republiky jí lze poskytnout pouze mimořádnou
okamžitou pomoc za podmínek stanovených v §5 odst. 2 až 5 zákona o pomoci v hmotné nouzi.
Podle §3 odst. 2 písm. a) zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, náleží osobě,
jíž bylo uděleno vízum za účelem strpění pobytu, dávky státní sociální podpory až ode dne,
kterým uplynulo 365 dnů ode dne hlášení k pobytu na území České republiky, zatímco podle §3
odst. 2 písm. g) zákona o státní sociální podpoře náleží beneficiáři doplňkové ochrany dávky
státní sociální podpory bez tohoto omezení. Pokud jde o účast na systému veřejného
zdravotního pojištění, poukazuje Nejvyšší správní soud na §53c zákona o azylu, podle něhož
se beneficiář doplňkové ochrany považuje pro účely poskytování zdravotní péče za osobu
s trvalým pobytem na území. Podle §2 odst. 1 písm. a) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, jsou tedy beneficiáři
doplňkové ochrany účastníky veřejného zdravotního pojištění. Pokud jde o osobu, jíž bylo
vydáno vízum za účelem strpění pobytu, stanoví §48 písm. a) zákona o pobytu cizinců,
že se taková osoba považuje pro účely úhrady poskytování zdravotní péče za osobu požívající
dočasné ochrany, pokud nelze zajistit úhradu jiným způsobem. S ohledem na §32 odst. 2 zákona
č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, podle něhož se cizinec požívající dočasné ochrany
považuje pro účely poskytování zdravotní péče za cizince s povoleným trvalým pobytem, se tedy
účastníkem systému veřejného zdravotního pojištění může stát i osoba, jíž bylo vydáno vízum
za účelem strpění pobytu. Jak ovšem plyne ze znění §48 zákona o pobytu cizinců, pojištěncem
by se stala pouze v případě, že by nebylo možno zajistit úhradu za poskytnutí zdravotní péče
jiným způsobem. Osoba, jíž bylo uděleno vízum za účelem strpění pobytu nemá na rozdíl
od beneficiáře doplňkové ochrany přístup ani ke státnímu integračnímu programu (§68 až 70
zákona o azylu, čl. 32 odst. 2 kvalifikační směrnice), konkrétně k jazykovým kursům češtiny.
Lze tedy konstatovat, že rozsah práv zaručených osobám, u nichž existují důvody
znemožňující vycestování podle §179 zákona o pobytu cizinců, zcela zjevně nedosahuje
standardu práv zaručených beneficiářům doplňkové ochrany. Takové rozlišování mezi žadateli
o udělení mezinárodní ochrany by bylo zjevně v rozporu s kvalifikační směrnicí, neboť by těmto
žadatelům byl přiznán různý rozsah práv v závislosti na tom, v jakém řízení by bylo o nebezpečí
vážné újmy rozhodováno.
Pokud jde o argumentaci stěžovatele týkající se údajného judikatorního rozkolu,
konstatuje Nejvyšší správní soud, že ze stěžovatelem uváděných rozhodnutí nelze dovozovat
rozkol v judikatuře Nejvyššího správního soudu. O závěru vyplývajícím z již zmiňovaných
rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2008, č. j. 5 Azs 24/2008 - 48, a ze dne
11. 2. 2009, č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, podle něhož má stěžovatel povinnost odůvodnit
v rozhodnutí podle §16 odst. 2 zákona o azylu také to, proč považuje danou žádost za zjevně
nedůvodnou z hlediska doplňkové ochrany a vypořádat se přitom s relevantními tvrzeními
žadatele, není ani v následné judikatuře Nejvyššího správního soudu žádných pochyb.
Rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu však byla opakovaně předložena až navazující
otázka, kterou se zabýval první senát ve zmiňovaném rozhodnutí ze dne 11. 2. 2009,
č. j. 1 Azs 107/2008 - 78, totiž zda má krajský soud povinnost přihlédnout k vadě rozhodnutí
správního orgánu, jenž se nevypořádal s relevantními tvrzeními žadatele z hlediska doplňkové
ochrany, z úřední povinnosti, tj. i v případech, kdy v žalobě není doplňková ochrana vůbec
namítána a žaloba se omezuje pouze na otázky azylu. Tato otázka se tedy týká výkladu soudního
řádu správního, zejména ustanovení §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nikoliv výkladu §16 odst. 2
či jiných ustanovení zákona o azylu. Usnesením ze dne 29. 9. 2009, č. j. 4 Azs 51/2009 - 65,
www.nssoud.cz, na které poukazoval stěžovatel, bylo pouze přerušeno řízení o kasační stížnosti
právě z toho důvodu, že rozhodnutí v dané věci záviselo na posouzení této sporné otázky
rozšířeným senátem. Tak tomu ovšem není v nyní posuzované věci, neboť žalobkyně v řízení
před krajským soudem uplatnila žalobní námitku týkající se nesprávné aplikace §14a zákona
o azylu a krajský soud shledal rozhodnutí stěžovatele právě v této otázce nepřezkoumatelným
pro nedostatek důvodů, pohyboval se tedy v rámci žalobních námitek.
Pokud jde o usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2009,
č. j. 3 Azs 37/2009 - 55, www.nssoud.cz, nejsou závěry v něm obsažené v posuzované věci
relevantní, neboť uvedená věc se týkala posuzování podmínek pro udělení humanitárního azylu
podle §14 zákona o azylu. Konečně stěžovatel poukázal rovněž na usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 9. 2009, č. j. 3 Azs 32/2009 - 42, www.nssoud.cz, v němž se Nejvyšší
správní soud vyjádřil k otázce důkazního břemene ležícího na žadateli o udělení mezinárodní
ochrany. Přitom v souladu s dosavadní judikaturou uvedl, že „[ž]adatel může prokázat nejen,
že žádost nemohl podat dříve, ale (nezávisle na tom, že ji mohl podat dříve) rovněž, že ji nepodal pouze
s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. V tomto případě leží důkazní břemeno výhradně na žadateli“.
Ani tento - s ohledem na dikci §16 odst. 2 zákona o azylu jistě správný - závěr však
nezpochybňuje závěry obsažené v judikatuře, na niž bylo výše odkazováno. Jak již Nejvyšší
správní soud mnohokrát zdůraznil, řízení ve věcech mezinárodní ochrany je specifické tím,
že žadatel nemá ve většině případů jinou možnost jak prokázat tvrzené důvody pro udělení azylu
či doplňkové ochrany než svou vlastní věrohodnou výpovědí. Je potom na správním orgánu, aby
se s tvrzeními, která žadatel v rámci správního řízení uplatnil, zabýval jak z hlediska jejich
věrohodnosti, tak z hlediska toho, zda odůvodňují udělení azylu nebo doplňkové ochrany,
a s tímto hodnocením žadatele také náležitě seznámil v odůvodnění svého rozhodnutí.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud nemohl argumentaci uváděné
stěžovatelem v kasační stížnosti přisvědčit. Zároveň Nejvyšší správní soud neshledal,
že by dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu řešila otázky, jež byly předmětem kasační
stížnosti, nejednotně, a ani nenalezl důvod, proč by se měl od této judikatury odchýlit,
jak ho k tomu vybízel stěžovatel. Vzhledem k tomu, že i krajský soud rozhodl přes nesprávnost
některých svých dílčích závěrů z celkového hlediska v souladu s touto judikaturou, posoudil
Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou, a proto ji dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Žalobkyně měla ve věci úspěch, měla by tedy vůči stěžovateli právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalobkyně však žádné náklady neuplatnila a vzhledem k tomu, že nebyla
v řízení o kasační stížnosti zastoupena, ani ze soudního spisu nevyplývá, že by jí v tomto řízení
náklady vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 17. září 2010
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu