ECLI:CZ:NSS:2010:9.AO.5.2010:87
sp. zn. 9 Ao 5/2010 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci
navrhovatelky: Mgr. J. P., zastoupená Mgr. Pavlem Šmídem, advokátem se sídlem
Jaselská 23, Brno, proti odpůrci: obec Dolní Věstonice, se sídlem Dolní Věstonice 67, o
návrhu ze dne 18. 8. 2010 na zrušení opatření obecné povahy - Územního plánu obce
Dolní Věstonice, schváleného usnesením zastupitelstva obce Dolní Věstonice dne
6. 4. 2009, postoupeném Nejvyššímu správnímu soudu dne 16. 11. 2010,
takto:
I. Návrh na zrušení Územního plánu obce Dolní Věstonice, schváleného usnesením
zastupitelstva obce Dolní Věstonice dne 6. 4. 2009, v části vymezující veřejně
prospěšnou stavbu: „veřejná dopravní a technická infrastruktura - D 3“ ve vztahu
k pozemku parcelní č. 211 v katastrálním území Dolní Věstonice,
se zamítá.
II. Návrh na zrušení Územního plánu obce Dolní Věstonice, schváleného usnesením
zastupitelstva obce Dolní Věstonice dne 6. 4. 2009, vyjma části vymezující veřejně
prospěšnou stavbu: „veřejná dopravní a technická infrastruktura - D 3“
ve vztahu k pozemku parcelní č. 211 v katastrálním území Dolní Věstonice,
se odmítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Písemným podáním s označením dne vyhotovení 18. 8. 2009 (správně
ze dne 18. 8. 2010, pozn. Nejvyššího správního soudu), doručeným Krajskému soudu
v Brně (dále také „krajský soud“) dne 19. 8. 2010, v rámci žaloby vedené pod
sp. zn. 29 Ca 110/2008 ve věci odstranění nepovolené stavby – skladu zahradního
nábytku, navrhovatelka mj. navrhla v části označené „D. Územní plán (ÚP) obce Dolní
Věstonice“, aby krajský soud pozastavil platnost územního plánu obce Dolní Věstonice
do odstranění závad, nařídil nezasahovat územním plánem do soukromých pozemků
bez souhlasu vlastníků a vyloučil využívání neexistující parcely 1859/1 v územním plánu.
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 29 Ca 110/2008 - 136, byl (ve výroku IV.) daný návrh vyloučen k samostatnému
projednání a rozhodnutí s tím, že následně bylo usnesením téhož soudu ze dne
6. 10. 2010, č. j. 29 A 94/2010 - 60, rozhodnuto o postoupení návrhu Nejvyššímu
správnímu soudu, který je podle §101c zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), věcně příslušným k řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy. Pro řízení v této věci navrhovatelka dne 4. 11. 2010
udělila plnou moc advokátovi Mgr. Pavlu Šmídovi, kterou 12. 11. 2010 předložila
krajskému soudu. Předmětný návrh byl Nejvyššímu správnímu soudu krajským soudem
postoupen dne 16. 11. 2010.
S ohledem na to, že z postoupeného návrhu nebylo zcela jednoznačné, zda
se skutečně jedná o návrh na zrušení opatření obecné povahy či jeho části podle
ustanovení §101a a násl. s. ř. s., Nejvyšší správní soud vyzval usnesením předsedy senátu
ze dne 18. 11. 2010, č. j. 9 Ao 5/2010 – 11, navrhovatelku v souladu s ustanovením §37
odst. 5 s. ř. s. k doplnění návrhu. Soud vyzval navrhovatelku ke sdělení, zda její návrh
ze dne 18. 8. 2010, nesprávně datovaný dnem 18. 8. 2009, nazvaný „D. Územní plán (ÚP)
Obce Dolní Věstonice“, má skutečně považovat za návrh na zrušení opatření obecné povahy
či jeho části podle ustanovení §101a a násl. s. ř. s., a pokud ano, uložil navrhovatelce,
aby zaplatila soudní poplatek podle zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích,
ve znění pozdějších předpisů, který činí podle položky 14a Sazebníku soudních poplatků
částku 1000 Kč. Dále Nejvyšší správní soud uložil navrhovatelce odstranit vady podání
tím, že sdělí, v jakém rozsahu územní plán napadá; v čem konkrétně spatřuje zkrácení
svých práv; navrhne či doloží k těmto svým tvrzením důkazy; specifikuje návrh výroku
rozhodnutí, tj. zda chce zrušit opatření obecné povahy v celém rozsahu či pouze v části;
uvede svůj návrh do souladu s kompetencemi, které má Nejvyšší správní soud podle
s. ř. s.
Podáním, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 25. 11. 2010,
navrhovatelka soudu sdělila, že její návrh ze dne 18. 8. 2010, podaný ke krajskému soudu,
má Nejvyšší správní soud považovat za návrh na zrušení opatření obecné povahy
územního plánu obce Dolní Věstonice, schváleného zastupitelstvem obce Dolní
Věstonice dne 6. 4. 2009, a to za návrh požadující zrušení územního plánu v celém jeho
rozsahu. Navrhovatelka uvedla, že se cítí být zkrácena na svých právech zejména z toho
důvodu, že napadený územní plán je v rozporu se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“),
a se zákonem č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku
nebo ke stavbě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vyvlastnění“).
Navrhovatelka dále uvedla, že napadený územní plán poškozuje její vlastnická práva,
protože v části „Výkres Veřejně prospěšné stavby“ navrhuje umístit dopravní
a technickou infrastrukturu tak, že bude nezbytné vyvlastňovat soukromým vlastníkům
části jejich pozemků a může poškodit také stavby soukromých vlastníků, mj. sklad
zahradního nářadí a téměř 400 let starý habánský sklep ve vlastnictví navrhovatelky.
Výstavba komunikace a inženýrských sítí má být budována z důvodů plánované výstavby
nových rodinných domů soukromými vlastníky, což nelze považovat za stavbu
ve veřejném zájmu. Napadený územní plán opomíjí pozemkové úpravy v obci schválené
v roce 2004. Navrhované vedení místní komunikace opomíjí historický stav doložitelný
místním šetřením či výpověďmi svědků. Navrhovaná cesta zasahuje na pozemky
soukromých vlastníků. Napadený územní plán opomíjí základní principy urbanistické
koncepce, ochrany zemědělského fondu a zejména ochrany soukromého vlastnictví, když
předpokládá odnětí části soukromých zahrad a asanaci doplňkových staveb ve prospěch
několika jednotlivců. Napadený územní plán je zpracován chybně v měřítku,
které nevyhovuje podmínkám zákona, v části „Výkres základního členění“ nejsou
zakresleny hranice zastavitelných ploch dle §2 stavebního zákona a vyhlášky č. 500/2006 Sb. Jako důkazní prostředky ke svým tvrzením navrhla znalecký posudek v oblasti
územního plánování, výslech ing. P. Př., zmocněnce vlastníků dotčených pozemků a
nemovitostí, výslech ing. J. S. - autorizovaného urbanisty, místní šetření, územní plán
odpůrce, pozemkové úpravy z roku 2004, výpovědi vlastníků dotčených pozemků.
S ohledem na skutečnost, že z doplněného návrhu však stále nebylo zřejmé,
jaké pozemky či stavby ve vlastnictví navrhovatelky a jakým způsobem mají být
napadeným opatřením obecné povahy dotčeny, vyzval Nejvyšší správní soud usnesením
ze dne 29. 11. 2010, č. j. 9 Ao 5/2010 - 25, navrhovatelku k dalšímu doplnění návrhu.
Požadoval, aby jednak doložila svoji aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy, a to přesným označením dotčených staveb či pozemků
ve vlastnictví navrhovatelky, včetně příslušných výpisů z katastru nemovitostí a uvedením,
s jakými ustanoveními stavebního zákona, jakož i zákona o vyvlastnění, je napadené
opatření obecné povahy v rozporu a jak se tvrzené porušení uvedených předpisů dotýká
jejích subjektivních veřejných práv. Dále soud vyzval navrhovatelku, aby konkretizovala
své tvrzení o rozporu napadeného opatření obecné povahy s pozemkovými úpravami
a současně uvedla, jak se tvrzené porušení dotýká jejích subjektivních práv. Navrhovatelka
měla dále uvést, z jakých konkrétních důvodů navrhuje zrušit napadené opatření obecné
povahy v celém rozsahu; vyznačit, jakým způsobem zasahuje veřejně prospěšná stavba
„dopravní a technická infrastruktura D3“ do vlastnických práv navrhovatelky v příslušné
části územního plánu; a sdělit, zda uplatnila k územnímu plánu jakékoliv připomínky
či námitky, pokud ano, ve které etapě či etapách pořizování územního plánu byly
připomínky či námitky, případně obojí navrhovatelkou uplatněny, co bylo jejich obsahem
a jakým způsobem se s připomínkami či námitkami navrhovatelky vypořádal odpůrce.
Navrhovatelka byla současně výslovně upozorněna na to, že k doložení aktivní legitimace
navrhovatele, která je jednou z podmínek věcného meritorního posouzení návrhu,
nepostačí pouhé tvrzení o nedodržení zákona, není-li toto tvrzení spojeno s tvrzeným
zásahem do hmotně právní sféry navrhovatele. Dále byla navrhovatelka opětovně
poučena o tom, že nevyhoví-li předmětné výzvě, bude její návrh dle ustanovení §37
odst. 5 s. ř. s. odmítnut.
Podáním, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 3. 12. 2010, navrhovatelka
doplnila svůj návrh v tom smyslu, že v rámci společného jmění manželů je spoluvlastnicí
následujících pozemků: parc. č. 209/10 - zahrada, parc. č. 209/11 – zastavěná plocha
a nádvoří, parc. č. 211 - zastavěná plocha a nádvoří, parc. č. 2344 – orná půda, vše
v katastrálním území Dolní Věstonice. K tomuto tvrzení doložila výpis z katastru
nemovitostí, včetně LV č. 379 a LV č. 499, a katastrální mapu se zakreslenými
nemovitostmi, které vlastní. K ostatním požadavkům soudu uvedla, že se jí vzhledem
ke krátké lhůtě, stanovené soudem pro doplnění návrhu, nepodařilo získat informace,
jak od odborného zmocněnce, který ji zastupoval dříve, tak od urbanisty, ing. S., který je s
případem detailně seznámen. Tyto skutečnosti doloží navrhovatelka soudu v pondělí dne
6. 12. 2010.
Podáním, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 6. 12. 2010, navrhovatelka
předložila soudu doplnění návrhu. K požadavku soudu na konkretizaci ustanovení
stavebního zákona, jakož i zákona o vyvlastnění, se kterými je dle jejího tvrzení napadené
opatření obecné povahy v rozporu, a uvedení, jak se tvrzené porušení dotýká jejích
subjektivních veřejných práv, navrhovatelka odkázala na dokument „Argumentace ve věci
hranice zastavitelného území“, zpracovaný ing. Slaninou, kde jsou rozpory detailně
popsány. K požadavku soudu na konkretizaci svého tvrzení o rozporu napadeného
opatření obecné povahy s pozemkovými úpravami a doplnění návrhu, jak se tvrzené
porušení dotýká jejích subjektivních práv, odkázala navrhovatelka na přípis „C“ označený
jako „Rekonstrukce přídělů a komplexní úprava (KPÚ) v katastrálním území Dolní
Věstonice“. K požadavku soudu na doplnění návrhu o konkrétní důvody, pro které
požaduje zrušit napadené opatření obecné povahy v celém rozsahu, uvedla,
že má důvodně za to, že zmiňované vady územního plánu jsou natolik závažné, že činí
celý územní plán vadný, a proto jej požaduje zrušit v celém rozsahu. K požadavku soudu,
aby v územním plánu vyznačila, jakým způsobem zasahuje dopravní a technická
infrastruktura do jejích vlastnických práv, navrhovatelka zaslala soudu mapu, na které
vyznačila nemovitosti, jež vlastní, a uvedla, že navrženým územním plánem bude dotčena
na svých vlastnických právech, neboť tento plán mění historicky zažitý stav, kdy mění
polohu veřejně přístupné účelové komunikace a posouvá ji do míst, kudy nikdy nevedla,
a zasahuje tak na pozemek navrhovatelky. Pod cestou je kolmo k její ose umístěn
v podzemí vinný sklep včetně podzemní přístupové šíje. Pokud by tedy cesta byla
vybudována v místě, kde je v územním plánu navrhována, vedlo by to ke zřícení sklepa.
Navrhovatelka dále uvedla, že námitky a připomínky k územnímu plánu
uplatňovala prostřednictvím obecného zmocněnce ing. P. Př., a to ve všech etapách
pořizování územního plánu. Své námitky a připomínky soudu zaslala v příloze doplnění
návrhu.
Navrhovatelka vzhledem k výše uvedeným skutečnostem navrhla, aby Nejvyšší
správní soud Územní plán obce Dolní Věstonice, schválený zastupitelstvem obce Dolní
Věstonice dne 6. 4. 2009, jakožto opatření obecné povahy v celém rozsahu zrušil.
II.
Vyjádření odpůrce
Odpůrce se k podanému návrhu písemně vyjádřil a navrhl jeho zamítnutí. Odkázal
na rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 24. 8. 2010, č. j. 29 Ca 110/2008 - 136,
které zamítlo žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského
kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, ve věci odstranění nepovolené
stavby „skladu zahradního nářadí“ na pozemku parcelní č. 1859/4, 1859/10
v katastrálním území Dolní Věstonice, provedené bez stavebního povolení.
Odpůrce je toho názoru, že územní plán obce Dolní Věstonice (dále také „ÚP“)
je zpracován v souladu se stavebním zákonem a jeho prováděcími předpisy, byl řádně
pořízen, schválen a vydán.
Návrh na zrušení územního plánu je dle odpůrce veden jedinou snahou,
a to snahou navrhovatelky legalizovat nepovolenou stavbu skladu zahradního nářadí,
nacházející se na pozemku ve vlastnictví odpůrce, parcelní č. 1859/4, 1859/10
v katastrálním území Dolní Věstonice.
Veřejně prospěšná stavba, vymezená v ÚP jako D3, představuje veřejnou dopravní
a technickou infrastrukturu (plochu komunikace pro motorovou dopravu a plochy
pro inženýrské sítě a technické vybavení), která bude sloužit ke zpřístupnění a obsluze
nově zastavitelné plochy, určené pro výstavbu rodinných domů. Její zařazení je naprosto
v souladu s právními předpisy, neboť ve smyslu ustanovení §2 odst. 1 písm. l) stavebního
zákona se veřejně prospěšnou stavbou rozumí stavba pro veřejnou infrastrukturu, určená
k rozvoji nebo ochraně území obce, vymezená ve vydané územně plánovací dokumentaci.
Tato komunikace je navrhována v lokalitě pro výstavbu rodinných domů pod č. BR 4,
jež umožní rozvoj bydlení obce. Nejedná se o soukromou příjezdovou cestu, ale místní
komunikaci, která bude ve vlastnictví obce.
Pokud jde o samotné umístění plochy D3, pak snahou odpůrce bylo umístit tuto
plochu na pozemky v jeho vlastnictví. Takovým pozemkem je pozemek par. č. 2102,
jehož šířka však není dostatečná pro realizaci komunikace a inženýrských sítí, proto byla
plocha vymezena v územním plánu více do šířky, a to jižním směrem, tedy směrem
od zastavěného území obce. Návrh umístění stavby D3 vychází z požadavku stanoveného
v §22 odst. 3 vyhlášky 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území (dále
jen „prováděcí vyhláška“), dle kterého je nejmenší šířka veřejného prostranství, jehož
součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemky rodinných domů, 8 m. Návrh
ing. S., který navrhovatelka předkládá jako jeden z důkazních prostředků, je v přímém
rozporu s uvedeným ustanovením.Východně od pozemku parc. č. 2102 byla manžely P.
postavena nepovolená stavba, přičemž v době zpracování územního plánu již bylo
vedeno řízení o její odstranění, což odpůrce zohlednil v územním plánu, na druhé straně
zohlednil také skutečnost, že na základě předchozí územně plánovací dokumentace byla
již vydána dvě územní rozhodnutí pro umístění rodinných domů v dané lokalitě.
Nepovolená stavba je umístěna zcela nekoncepčně mimo zastavěné území v Chráněné
krajinné oblasti Pálava a na cizím pozemku. Svým umístěním komplikuje příjezd do
lokality, ve které mají být umístěny rodinné domy, a znehodnocuje ji z hlediska
architektonického. Ing. S. není dle názoru odpůrce znalcem v oboru územního plánování,
posudek, který je označen „Odborný posudek k územnímu plánu Obce Dolní Věstonice“,
zpracoval bez znalosti ÚP.
Tvrzení navrhovatelky, že územní plán opomíjí pozemkové úpravy, není pravdivé.
Katastrální mapa reflektující pozemkové úpravy byla podkladem pro zpracování ÚP.
Pozemkové úpravy však byly zpracovány jen v tzv. extravilánu obce. V intravilánu obce
platí původní, velmi nepřesná mapa, založená v době tereziánského mapování.
Na rozhraní obou map tak vzniká celá řada nepřesností, aktuální soutisk map dostupný
na stránkách ČUZK však potvrzuje správnost podkladu, použitého pro zpracování ÚP.
Územní plán je zpracován ve správném měřítku, a to přesně v souladu
s ustanovením §13 odst. 2 prováděcí vyhlášky. Výkres základního členění obsahuje
zastavitelné plochy včetně jejich hranic, a to jak ve výkresové, tak v textové části ÚP
v kap. 1 C, kde jsou upřesněna i opatření a podmínky využití jednotlivých zastavitelných
ploch. Žádný právní předpis nestanoví použití grafického značení zastavitelných ploch,
dle legendy je zřejmé, jak jsou v jednotlivých výkresech zastavitelné plochy vyznačeny
včetně jejich hranic.
Odpůrce dále uvádí, že žalobní petit je chybný, protože opatření obecné povahy
vydala obec Dolní Věstonice, přičemž veřejná vyhláška Městského úřadu v Mikulově
pouze tuto skutečnost oznámila. Ze všech výše uvedených důvodů navrhuje odpůrce, aby
Nejvyšší správní soud návrh na zrušení opatření obecné povahy Územního plánu obce
Dolní Věstonice, schváleného usnesením zastupitelstva obce Dolní Věstonice dne
6. 4. 2009, zamítnul.
III.
Pří ústním jednání konaném dne 16. 12. 2010 setrvali účastníci řízení na obsahu
svých podání.
Zástupce navrhovatelky v plném rozsahu odkázal na obsah návrhu na zahájení
řízení včetně všech jeho doplnění. V této souvislosti zejména zdůraznil, že napadené
opatření obecné povahy v jedné rovině narušuje vlastnické právo navrhovatelky, ve druhé
rovině pak narušuje vlastnické právo vlastníků sousedních zahrad, do kterých zasahuje,
a ohrožuje jak pozemky a stavby ve vlastnictví navrhovatelky, tak vlastnická práva
ostatních vlastníků.
K dotazu předsedy senátu, zda navrhovatelka trvá na svých návrzích k dokazování,
zejména pak na svědeckých výpovědích ing. P. Př. a ing. J. S., zástupce navrhovatelky
uvedl, že pokud jde o navrhované svědecké výpovědi, netrvá navrhovatelka na jejich
provedení před soudem a netrvá ani na provedení jiných navrhovaných důkazů. V
souvislosti s dokazováním odkázal zástupce navrhovatelky na spisový materiál a veškeré
listiny, jež byly jako důkazy k návrhu doloženy.
Návrh byl dále k dotazu soudu doplněn o níže uvedené skutečnosti:
Navrhovatelka v doplnění návrhu tvrdila, že v katastrálním území Dolní Věstonice
vlastní ve společném jmění manželů pozemky parc. č. 209/10 - zahradu, parc. č. 209/11
- zastavěnou plochu a nádvoří, parc. č. 211 - zastavěnou plochu a nádvoří a pozemek
parc. č. 2344 – ornou půdu. K tomuto tvrzení doložila výpisy z katastru nemovitostí,
LV č. 379 a LV č. 499, ze kterých ovšem vyplývá, že ve společném jmění manželů
navrhovatelka vlastní pouze pozemek parc. č. 1921/24, který ve svém výčtu pozemků
neuvedla, ostatní nemovitosti jsou pak dle přiloženého LV č. 379 ve výlučném vlastnictví
navrhovatelky.
K dotazu soudu, zda má vycházet z tvrzení navrhovatelky či z údajů uvedených
na LV č. 379 a LV č. 499 doložených navrhovatelkou, zástupce navrhovatelky uvedl,
že rozhodné jsou údaje uvedené na příslušných listech vlastnictví. Tyto údaje odpovídají
skutečnosti.
Soud dále požádal navrhovatelku, aby svůj návrh při ústním jednání doplnila v tom
smyslu, aby jednak označila parcelním číslem pozemek, na který dle jejího tvrzení pod
bodem 5) doplněného návrhu (doplnění ze dne 6. 12. 2010) veřejně prospěšná stavba D3
zasahuje, a dále vyznačila tento pozemek graficky na soudem předložených výřezech
z příslušné části územního plánu. Dále soud požádal navrhovatelku, aby označila
parcelním číslem pozemky, pod kterými je umístěn vinný sklep, který je dle jejího tvrzení
pod bodem 5) doplněného návrhu veřejně prospěšnou stavbou D3 ohrožen, a dále
vyznačila tyto pozemky graficky na soudem předložených výřezech z územního plánu.
K výzvě soudu byl vyznačen červenou barvou pozemek parc. č. 211, který vlastní
navrhovatelka, a dále pak pozemek parc. č. 1859/4, na kterém stojí stavba skladu
zahradního nábytku (nářadí). Zástupce navrhovatelky upřesnil, že pozemek
parc. č. 1859/4 je ve vlastnictví odpůrce (výřezy příslušné části územního plánu
s grafickým označením uvedených pozemků jsou založeny na čl. listu 83 a 84 soudního
spisu). Zástupce navrhovatelky dále uvedl, že podzemní vinný sklep se nachází částečně
pod pozemkem parc. č. 211 a částečně pod pozemkem parc. č. 2102. Původně to byl
pozemek parc. č. 1859/1, dnes je to pozemek parc. č. 2102, který je ve vlastnictví státu.
Vstup do vinného sklepa je z pozemku parc. č. 211. Uvedená tvrzení byla graficky
vyznačena červenou barvou na shora uvedených výřezech z příslušné části územního
plánu.
Navrhovatelka v návrhu dále uvedla [doplnění ze dne 6. 12. 2010 bod 6)],
že ve všech etapách pořizování územního plánu uplatňovala prostřednictvím obecného
zmocněnce ing. P. Př. připomínky a námitky. Ve spisovém materiálu jsou založeny
písemné námitky a připomínky k návrhu územního plánu ze dne 13. 3. 2009 uplatněné
ing. P. Př., a to na základě přiložené plné moci udělené ing. Př. manžely R., paní M., paní
L., MUDr. Pe., panem B., manžely H. a paní K. Písemnost stejného obsahu zaslala
navrhovatelka soudu i v doplnění svého návrhu ze dne 6. 12. 2010. Plná moc udělená
navrhovatelkou ing. Př. se však ve spisu nenachází. Vzhledem k tomu, že je v tomto
písemném podání pod číslem 2 obsažena námitka následujícího znění: „nesouhlasím s
vedením stavby D3 v těsné blízkosti domu paní Mgr. J. P. na p. č. 211. Je tím ohrožen její majetek a
došlo by ke znehodnocení její nemovitosti“, dotázal se soud navrhovatelky, zda byla či nebyla při
uplatňování námitek k návrhu územního plánu zastoupena ing. P. Př.
K dotazu soudu navrhovatelka uvedla, že ing. Př. k uplatňování námitek
zplnomocnila a neví, z jakého důvodu nebyla plná moc do spisu doložena. Dále soudu
potvrdila, že shora uvedená námitka č. 2 byla skutečně uplatněna jejím jménem.
Zástupce odpůrce při ústním jednání uvedl, že návrh na zahájení řízení považuje za
nedůvodný a účelový, poukázal zejména na to, že příčinou celé věci je letitý sousedský
spor. Dále zdůraznil, že územní plán, který odpůrce pořídil, byl pořízen a schválen
v souladu s příslušnou právní úpravou, veškeré připomínky byly řádně vypořádány. Dle
jeho názoru se územní plán pozemku parc. č. 211 žádným způsobem nedotýká a už vůbec
ne tím, že by stavbu na tomto pozemku jakýmkoliv způsobem znehodnotil. Pokud jde
o podzemní vinný sklep, pak je nutno uvést, že v Dolních Věstonicích je dalších
50 možná 100 sklepů, které se nachází pod cizími pozemky a vede přes ně cesta
nebo dokonce obecní silnice. Technickým řešením je možno šíji sklepa překlenout
tak, aby nemohla být nikdy narušena, což se v mnoha případech v Dolních Věstonicích
stalo, neboť nad sklepy a jejich šíjemi vedou veřejné komunikace a povedou tam dál.
IV.
Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval, zda jsou v projednávané věci splněny
podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu sedmého
s. ř. s. existence předmětu řízení (tj. opatření obecné povahy), aktivní legitimace
navrhovatele a formulace závěrečného návrhu, vše v souladu s podmínkami vyplývajícími
z ustanovení §101a s. ř. s.
Existence opatření obecné povahy
Pokud jde o posouzení, zda navrhovatelkou napadený územní plán je opatřením
obecné povahy, je nutno především poukázat na ustanovení §43 odst. 4 in fine
stavebního zákona, dle kterého se územní plán vydává formou opatření obecné povahy
podle zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Napadený akt je ostatně tímto způsobem i označen a splňuje veškeré formální náležitosti
vyžadované ustanoveními §172 odst. 5 a §173 odst. 1 správního řádu. Vzhledem k tomu,
že do sféry veřejných subjektivních práv svých (blíže neurčených) adresátů může
zasáhnout pouze opatření obecné povahy, které nabylo zákonem předepsaným způsobem
účinnost, zabýval se Nejvyšší správní soud dále posouzením, zda toto opatření bylo řádně
publikováno. Z předloženého spisového materiálu bylo zjištěno, že předmětné opatření
bylo schváleno dne 6. 4. 2009, a to usnesením zastupitelstva obce Dolní Věstonice č. 3.
Územní plán nabyl účinnosti dne 24. 4. 2009, jelikož vydání tohoto opatření obecné
povahy bylo oznámeno veřejnou vyhláškou pořizovatele územního plánu (Městského
úřadu Mikulov) na úřední desce Obecního úřadu v Dolních Věstonicích a na úřední desce
Městského úřadu v Mikulově, která byla vyvěšena od 9. 4. 2009 do 27. 4. 2009.
Z popsaných skutečností je tedy zřejmé, že podmínky publikace opatření obecné povahy
(§173 odst. 1 správního řádu) byly v daném případě splněny, což ostatně nerozporuje
ani sama navrhovatelka. Lze tak učinit dílčí závěr, že podaný návrh skutečně směřuje proti
platnému a účinnému opatření obecné povahy.
Aktivní procesní legitimace navrhovatelky
Nejvyšší správní soud při posuzování aktivní legitimace navrhovatelky
k předmětnému řízení vychází ze shora již připomínaného ustanovení §101a s. ř. s.,
kde se uvádí, že: Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části může podat ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Nejvyšší
správní soud je toho názoru, že takto tvrdit zkrácení na svých právech může jen ten,
komu přísluší ochrana před zkrácením na jeho právech již v řízení o opatření obecné
povahy před správním orgánem. Tam pro účely takové ochrany přichází v úvahu
uplatnění námitek, přičemž §52 odst. 2 stavebního zákona, ve spojení s jeho §55 odst. 2,
uvádí, že námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků
a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření
a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti. Uplatnění námitek v řízení před správním
orgánem však není podmínkou pro přípustnost návrhu na zrušení opatření obecné
povahy soudem.
Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
či jeho části je ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých
právech vydaným opatřením obecné povahy. Podle rozsudku rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 (všechna zde
uváděná rozhodnutí NSS jsou dostupná na www. nssoud. cz), potom platí, že „Přípustný
je ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy.
Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou
opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy
či procedura vedoucího k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost
dotýká jeho právní sféry“.
Rozšířený senát dále v napadeném usnesení dospěl k závěru, že „bude-li již z obsahu
samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s.)
patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou zcela
zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen, je na místě odmítnout návrh
jako nepřípustný podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.“ (bod 33 usnesení). Nejvyšší správní soud
konstantně judikuje, že „postup podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy odmítnutí návrhu
usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, lze vyhradit
pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům
legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Pokud
tomu tak není, musí soud návrh „propustit do řízení ve věci“, kdy teprve, vyjde-li
nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto
ve věci rozsudkem.“ (rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 - 59). V posledně
uvedeném rozsudku jsou uvedeny rovněž příklady nedostatku procesní legitimace
(absence osoby v právním slova smyslu na místě žalobce, nedostatek tvrzení
o poškozených právech, nedostatek tvrzení o tom, že napadené rozhodnutí bylo
nezákonné) a zcela zjevných nedostatků legitimace hmotné (kdy žalobce tvrdí porušení
práva, jehož již pojmově vůbec nemůže být nositelem). O aplikaci tohoto právního
názoru rovněž v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části svědčí
např. rozsudek NSS ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 - 93, ve věci opatření obecné
povahy – úpravy číslo U 0646/2008 směrné části územního plánu sídelního útvaru
hl. m. Prahy, či rozsudek ze dne 25. 11. 2009, č. j. 4 Ao 3/2009 - 97, ve věci opatření
obecné povahy o změně č. 674 územního plánu města Plzně – Plzeň-Švabiny.
Navrhovatelka v návrhu tvrdila, že v katastrálním území Dolní Věstonice, tj. území
dotčeném napadeným územním plánem, vlastní ve společném jmění manželů pozemky
parcelní čísla: 209/10 - zahradu, 209/11 – zastavěnou plochu a nádvoří, 211- zastavěnou
plochu a nádvoří a pozemek parcelní č. 2344 – ornou půdu. K tomuto tvrzení doložila
výpisy z katastru nemovitostí, LV č. 379 a LV č. 499, ze kterých ovšem vyplývá,
že ve společném jmění manželů navrhovatelka vlastní pouze pozemek parcelní
č. 1921/24, ostatní nemovitosti jsou pak dle důkazů předložených navrhovatelkou
ve výlučném vlastnictví navrhovatelky. Dotazem soudu při jednání bylo zástupcem
navrhovatelky upřesněno, že rozhodné pro posouzení vlastnických práv navrhovatelky
jsou údaje vyplývající z přiložených LV č. 379 a LV č. 499. Je tedy nepochybné,
že navrhovatelka je vlastnicí shora uváděných nemovitostí, které se nachází na území
dotčeném napadeným územním plánem.
Doložení vlastnického práva k nemovitostem, které se nachází v katastrálním
území dotčeném napadeným územním plánem, však samo o sobě k prokázání aktivní
procesní legitimace a tím i k věcné projednatelnosti návrhu na zrušení opatření obecné
povahy nestačí. Jak bylo uvedeno výše, navrhovatel musí v první řadě tvrdit, že existují
určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena.
Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li navrhovatel logicky
konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením
obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze
a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné
povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení.
Navrhovatelka uvedla, že se cítí být zkrácena na svých právech zejména z toho
důvodu, že napadený územní plán je v rozporu se stavebním zákonem (zejména
s ustanovením §53 stavebního zákona) a se zákonem o vyvlastnění (zejména
s ustanovením §3 uvedeného zákona). Navrhovatelka dále uvedla, že napadený územní
plán poškozuje její vlastnická práva, protože v části „Výkres Veřejně prospěšné stavby“
navrhuje umístit dopravní a technickou infrastrukturu D3 tak, že bude nezbytné
vyvlastňovat soukromým vlastníkům části jejich pozemků a může poškodit také stavby
soukromých vlastníků, mj. sklad zahradního nábytku (nářadí) a téměř 400 let starý
habánský sklep ve vlastnictví navrhovatelky.
Úvodem je nutno konstatovat, že obecná tvrzení navrhovatelky, týkající
se poškození vlastnických práv jiných soukromých vlastníků a případného vyvlastnění
jejich nemovitostí, jsou z hlediska projednatelnosti jejího návrhu irelevantní. Stejně
tak jsou z hlediska projednatelnosti jejího návrhu irelevantní tvrzení o porušení
stavebního zákona či zákona o vyvlastnění, pokud nejsou tato tvrzení přímo spojena
s tvrzeným zásahem do hmotně právní sféry navrhovatelky. Nejvyšší správní soud
navrhovatelku dvakrát vyzval k doplnění návrhu a zcela podrobně ji poučil, jakým
způsobem má návrh doplnit. Současně byla navrhovatelka výslovně upozorněna (usnesení
ze dne 29. 11. 2010) na to, že k meritornímu projednání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy nepostačí pouhé tvrzení o nedodržení stanoveného postupu
předcházejícího vydání opatření obecné povahy či jeho nezákonnost, není-li toto tvrzení
spojeno s tvrzeným zásahem do hmotně právní sféry navrhovatele.
K požadavku soudu na konkretizaci ustanovení stavebního zákona, jakož i zákona
o vyvlastnění, se kterými je dle jejího tvrzení napadené opatření obecné povahy v rozporu,
a na doplnění návrhu, jak se tvrzené porušení dotýká jejích subjektivních veřejných práv,
navrhovatelka odkázala na dokument „Argumentace ve věci hranice zastavitelného
území“, zpracovaný ing. S., kde jsou dle jejího tvrzení rozpory detailně popsány.
Z přiloženého dokumentu však žádné dotčení subjektivních práv navrhovatelky nelze
dovodit. Jedná se o rozbor ing. S., dle kterého je napadený územní plán v rozporu
se stavebním zákonem, konkrétně s §53 a §58 stavebního zákona (zejména absence
hranice zastavitelného území), s tím, že pořizovatel územního plánu porušil ustanovení
§53 odst. 6 stavebního zákona. Dále je zde obecné tvrzení „o nadřazení vlastnických práv
jedné skupiny občanů nad vlastnická práva jiné skupiny občanů s tím, že určité části občanů se znovu
vezme část zahrad. Vyvlastnění je však přípustné jen, jestliže veřejný zájem na dosažení tohoto účelu
převažuje nad zachováním dosavadních práv“. Z předloženého rozboru nelze žádným způsobem
dovodit, jak tvrzená porušení právních předpisů zasahují do právní sféry navrhovatelky.
K požadavku soudu na konkretizaci svého tvrzení o rozporu napadeného opatření
obecné povahy s pozemkovými úpravami a doplnění návrhu, jak se tvrzené porušení
dotýká jejích subjektivních práv, odkázala navrhovatelka na přípis „C“ označený
jako „Rekonstrukce přídělů a komplexní úprava (KPÚ) v katastrálním území Dolní
Věstonice“. Také toto podání je zcela obecné bez jakékoliv vazby na práva navrhovatelky,
a týká se zejména tvrzeného nedostatku pozemkových úprav, který spočívá v tom,
že „se pozemkové úpravy vyhnuly pozemku parcelní č. 508/1, ve vlastnictví manželů Ř. Tím byla dle
uvedené písemnosti cesta ukončena pár metrů od komunikace z obce směrem na Pálavu a nedošlo k jejich
propojení. Poloha cesty komplikuje situaci nejen občanům, jejichž parcely k cestě přiléhají, ale i všem
ostatním, kteří si za ty roky tudy zvykli chodit a jezdit“. Dotčení konkrétních práv navrhovatelky
napadeným územním plánem z předložené písemnosti dovodit žádným způsobem
opětovně nelze.
K požadavku soudu na doplnění návrhu o konkrétní důvody,
pro které navrhovatelka požaduje zrušit napadené opatření obecné povahy v celém
rozsahu, navrhovatelka uvedla, že má důvodně za to, že zmiňované vady územního plánu
jsou natolik závažné, že činí celý územní plán vadný, a proto jej požaduje zrušit v celém
rozsahu. Pouhé tvrzení o nedodržení stanoveného postupu při vydání opatření obecné
povahy či zákonnosti opatření obecné povahy, není-li toto tvrzení spojeno s tvrzeným
zásahem do hmotně právní sféry navrhovatele, však k meritornímu přezkumu nestačí.
Navrhovatelka dále v návrhu tvrdila, že je na svých právech zkrácena tím,
že vymezením veřejně prospěšné stavby D3 v územním plánu dojde k poškození skladu
zahradního nábytku (nářadí) a 400 let starého habánského sklepa, jež má ve vlastnictví.
Výstavba komunikace a inženýrských sítí má být budována z důvodu plánované výstavby
nových rodinných domů soukromými vlastníky, což nelze považovat za stavbu
ve veřejném zájmu. Navrhovatelka také tvrdí, že veřejně prospěšná stavba D3 zasahuje
na její pozemek. Napadený územní plán mění historicky zažitý stav, kdy posouvá polohu
veřejně přístupné účelové komunikace do míst, kudy nikdy nevedla, a zasahuje
tak na pozemek navrhovatelky. Pod cestou je kolmo k její ose umístěn v podzemí vinný
sklep včetně podzemní přístupové šíje. Pokud by tedy cesta byla vybudována v místě,
kde je v územním plánu navrhována, vedlo by to ke zřícení sklepa.
K požadavku soudu vznesenému při ústním jednání, aby navrhovatelka jednak
označila parcelním číslem pozemek, na který dle jejího tvrzení pod bodem 5) doplněného
návrhu veřejně prospěšná stavba D3 zasahuje, a dále vyznačila tento pozemek na výřezu
příslušné části územního plánu, zástupce navrhovatelky červeně vyznačil pozemek
parc. č. 211, který vlastní navrhovatelka, a dále pak pozemek parc. č. 1859/4, na kterém
stojí stavba skladu zahradního nábytku (nářadí). Zástupce navrhovatelky upřesnil,
že pozemek parc. č. 1859/4 je ve vlastnictví odpůrce. K požadavku soudu vznesenému
při ústním jednání, aby navrhovatelka jednak označila parcelními čísly pozemky,
pod kterými je umístěn vinný sklep, který je dle jejího tvrzení pod bodem 5) doplněného
návrhu veřejně prospěšnou stavbou D3 ohrožen, a dále vyznačila tyto pozemky na výřezu
z příslušné části územního plánu, zástupce navrhovatelky červenou barvou vyznačil
pozemek parc. č. 211 a pozemek parc. č. 2102.
Tvrzení navrhovatelky o zásahu veřejně prospěšné stavby D3 do jejího
vlastnického práva ke skladu zahradního nábytku nesplňuje podmínku věcného
přezkumu. Ze spisu postoupeného zdejšímu soudu Krajským soudem v Brně je zcela
zřejmé, že rozhodnutím Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru územního
plánování a stavebního řádu, ze dne 19. 3. 2008, č. j. JMK 20784/2008, bylo pravomocně
rozhodnuto o nařízení odstranění stavby - skladu zahradního nábytku, neboť tato byla
realizovaná na cizím pozemku, bez stavebního povolení a v rozporu s veřejným zájmem.
Žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne
24. 8. 2010, č. j. 29 Ca 110/2008 - 136, s tím, že navrhovatelka v průběhu správního řízení
neprokázala splnění zákonem stanovených předpokladů pro dodatečné povolení této
stavby. Nelze se proto v tomto směru dovolávat dotčení na právu vlastnickém
k předmětné stavbě, má-li jít o právo nabyté v rozporu se zákonem.
Přesto, že navrhovatelka požaduje zrušit územní plán v celém jeho rozsahu,
je z jejího návrhu vzhledem k výše uvedeným důvodům zřejmé, že věcně projednatelná
je pouze ta část jejího návrhu, která se týká umístění veřejně prospěšné stavby D3 v části,
jež dle jejího tvrzení zasahuje na pozemek parc. č. 211, a v části, jež dle jejího tvrzení
ohrožuje vinný sklep, umístěný pod pozemky parc. č. 211 a parc. č. 2102. Zkrácení
na svých právech spatřuje zejména v tom, že veřejně prospěšná stavba D3 má být
budována z důvodů plánované výstavby nových rodinných domů soukromými vlastníky,
což nelze považovat za stavbu ve veřejném zájmu, a dále v tom, že odpůrce nevypořádal
její námitky zákonem stanoveným způsobem. Důvodnost těchto tvrzení může být
posouzena až při věcném projednání návrhu.
Všechna ostatní tvrzení navrhovatelky jsou buď obecné proklamace nebo výčet
údajných porušení jednotlivých ustanovení stavebního zákona či zákona o vyvlastnění,
bez jakékoliv vazby na zásah do vlastnických práv navrhovatelky. Návrh na zrušení
opatření obecné povahy ovšem není koncipován jako actio popularis, ale jako nástroj
k ochraně subjektivního práva. To, že návrhová (procesní) legitimace je podmíněna
tvrzením o zkrácení na právech, jen předznamenává, že předpokladem úspěchu v řízení
samotném (věcnou legitimací) je požadavek, aby v řízení bylo prokázáno, že k takovému
zkrácení na právech toho, kdo navrhuje územní plán zrušit, skutečně došlo. Za těchto
okolností Nejvyšší správní soud musel návrh na zrušení územního plánu obce Dolní
Věstonice, schváleného usnesením zastupitelstva obce Dolní Věstonice dne 6. 4. 2009,
vyjma části vymezující veřejně prospěšnou stavbu D3 ve vztahu k pozemku
navrhovatelky parc. č. 211 v katastrálním území Dolní Věstonice, v souladu s 46 odst. 1
písm. c) s. ř. s. odmítnout.
Formulace závěrečného návrhu
Navrhovatelka navrhuje, „aby Nejvyšší správní soud Územní plán Obce Dolní Věstonice,
schválený zastupitelstvem obce Dolní Věstonice dne 6. 4. 2009 a vydaný veřejnou vyhláškou Městského
úřadu Mikulov dne 8. 4. 2009, jakožto opatření obecné povahy v celém rozsahu zrušil“. Nejvyšší
správní soud souhlasí s odpůrcem, že návrh petitu není formulován přesně, zákonná
podmínka formulace závěrečného návrhu je však z hlediska projednatelnosti návrhu dle
názoru soudu splněna. Z obsahu petitu je totiž zcela zřejmé, že navrhovatelka se domáhá
zrušení Územního plánu obce Dolní Věstonice, schváleného zastupitelstvem obce dne
6. 4. 2009. Formální pochybení týkající se tvrzení navrhovatelky, že napadený územní plán
byl vydán veřejnou vyhláškou Městského úřadu Mikulov, ačkoliv bylo touto vyhláškou
oznámeno pouze jeho vydání, nemá na určitost navrhovaného petitu žádný vliv.
V.
Při soudním přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy - územního plánu obce
- přezkoumává soud, zda opatření obecné povahy nevybočuje z mantinelů vytyčených
zákonem. Není tak úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území
využito, a není také úkolem soudu zkoumat z úřední povinnosti věcnou správnost řešení
využití území.
Při meritorním posouzení v nyní projednávané věci se soud mohl zabývat pouze
těmi námitkami, jež se vztahují k závazné části územního plánu vymezující veřejně
prospěšnou stavbu D3 ve vztahu k pozemku parc. č. 211. Toliko v rozsahu těchto
námitek tedy mohl soud podle §101d s. ř. s. posoudit soulad navrhovatelkou napadené
části opatření obecné povahy se zákonem, a toho, zda ten, kdo je vydal, postupoval
v mezích své působnosti a pravomoci, a zda při vydání opatření obecné povahy byl
dodržen zákon.
Při meritorním přezkumu opatření obecné povahy postupuje Nejvyšší správní
soud dle „algoritmu“, vyjádřeného v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98,
publikovaném pod číslem 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích:
1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum
otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze
zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) přezkum otázky, zda opatření
obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup
při vydávání opatření obecné povahy); 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy
z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); 5) přezkum obsahu opatření
obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace).
V projednávané věci nebyly navrhovatelkou zpochybněny skutečnosti zjišťované
v prvních dvou krocích zmíněného algoritmu a ani Nejvyšší správní soud nemá
pochybnosti o tom, že zastupitelstvo obce Dolní Věstonice bylo oprávněno vydat územní
plán obce a že při jeho vydávání nepřekročilo zákonem stanovené meze své působnosti.
Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit i ke třetímu kroku shora
nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné
povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. Pod tento třetí krok lze
zahrnout námitky navrhovatelky, dle kterých odpůrce veškeré její námitky, které uplatnila
při přípravě napadeného územního plánu, bez jakéhokoliv zdůvodnění zamítl. Nejvyšší
správní soud se však v nyní projednávané věci může zabývat tvrzením o bezdůvodném
zamítnutí navrhovatelkou uplatněných námitek pouze ve vztahu k těm námitkám, které
byly navrhovatelkou uplatněny v souladu s příslušnými ustanoveními stavebního zákona
v průběhu pořizování územního plánu.
Ze spisového materiálu Nejvyšší správní soud ověřil následující skutečnosti.
V únoru 1999 vypracovala společnost AR projekt, s.r.o., se sídlem Hviezdoslavova 29a,
Brno, návrh územního plánu obce Dolní Věstonice. Pořizovatelem byl odbor
regionálního rozvoje Okresního úřadu Břeclav. Návrh územního plánu byl dohodnut
s dotčenými orgány státní správy a správci hlavních inženýrských sítí, ale nebyl schválen
zastupitelstvem obce. V průběhu roku 2006 se obec rozhodla doplnit návrh o některé
nové záměry a přepracovaný návrh znovu projednat. Dne 8. 9. 2006 byl přepracovaný
návrh zadání územního plánu zpracovatelem zaslán Městskému úřadu Mikulov a obci
Dolní Věstonice.
Na svém zasedání dne 18. 12. 2006 schválilo zastupitelstvo obce usnesením č. 3
nové zpracování územního plánu, a to s ohledem na novou právní úpravu a potřeby obce.
V usnesení je uvedeno, že o způsobu zadání konkrétnímu zpracovateli rozhodne
zastupitelstvo až na základě nabídky projekční kanceláře AR projekt, s.r.o., Brno.
Písemností ze dne 28. 6. 2007 požádal starosta obce Městský úřad Mikulov, odbor
územního plánování a stavebního řádu, o pořízení nového územního plánu. Návrh zadání
územního plánu byl zpracován AR projekt, s.r.o., se sídlem Hviezdoslavova 29a, Brno.
V souladu s ustanovením §47 stavebního zákona pořizovatel zašle návrh zadání
územního plánu dotčeným orgánům, sousedním obcím a krajskému úřadu, zajistí
zveřejnění návrhu zadání územního plánu a jeho vystavení k veřejnému nahlédnutí
po dobu 30 dnů ode dne vyvěšení oznámení o projednávání zadání na úřední desce.
V uvedené lhůtě může každý uplatnit své připomínky.
Návrh zadání napadeného územního plánu byl v souladu s ustanovením §47
odst. 2 stavebního zákona vystaven ve dnech od 2. 7. 2007 do 3. 8. 2007 včetně na úřední
desce a elektronické desce Obecního úřadu Dolní Věstonice a Městského úřadu Mikulov,
což bylo pořizovatelem dne 28. 6. 2007 řádně oznámeno.V oznámení bylo v souladu
s ustanovením §47 stavebního zákona uvedeno, že své připomínky k návrhu zadání
územního plánu může uplatnit každý, a to do 3. 8. 2007, k později uplatněným
připomínkám nebude přihlédnuto.
K návrhu územního plánu podalo v souladu s příslušnými ustanoveními
stavebního zákona a správního řádu dne 10. 7. 2007 připomínky a námitky občanské
sdružení Osada pod Pálavou, a to ve vztahu k plochám R 13/rodinné rekreace/ a R 15.
Dále k návrhu územního plánu podali své námitky J. Kl., M. Kl. a MUDr. K. Kl., a to
návrhem na změnu využití pozemku parc. č. 401/2, 437/1, 78/1, 78/4 a 299/1 na
zastavitelné plochy pro účely rekreace (návrh ze dne 29. 6. 2007). Dne 7. 1. 2008 zadání
územního plánu schválilo zastupitelstvo obce Dolní Věstonice. K návrhu zadání
územního plánu navrhovatelka žádné připomínky v určené lhůtě neuplatnila.
Veřejnou vyhláškou Městského úřadu Mikulov pořizovatel územního plánu
ve smyslu ustanovení §6 odst. 1 písm. a) a ustanovení §52 odst. 1 stavebního zákona
v souladu s ustanovením §172 správního řádu oznámil, že návrh opatření obecné povahy,
kterým se vydává územní plán Dolní Věstonice, bude vystaven k veřejnému nahlédnutí
od 13. 2. 2009 do 17. 3. 2009 včetně. Oznámení o veřejném projednání návrhu územního
plánu bylo vyvěšeno na úřední a elektronické desce od 28. 1. 2009 do 18. 3. 2009.
Dále bylo touto vyhláškou oznámeno, že dne 17. 3. 2009 ve 13.00 hod. proběhne veřejné
projednání návrhu a v souladu s ustanovením §172 správního řádu byla stanovena lhůta
pro uplatnění námitek a připomínek, a to do 17. 3. 2009. V oznámení bylo dále uvedeno,
že při veřejném projednání návrhu může každý uplatnit své připomínky, k později
uplatněným námitkám, připomínkám či stanoviskům nebude přihlédnuto.
Součástí napadeného opatření obecné povahy jsou písemné námitky ze dne
13. 3. 2009 uplatněné ing. P. Př., a to na základě přiložené plné moci udělené ing. Př.
manžely R., paní M., paní L., MUDr. Pe., panem B., manžely H. a paní K. Jedná se o
celkem čtyři námitky. Námitka č. 1 a 3 se týká vedení veřejně prospěšné stavby D3 přes
soukromé pozemky parcelní č. 231/1 ve vlastnictví manželů R., parcelní č. 231/2 ve
vlastnictví paní M., parcelní č. 222 ve vlastnictví paní L., parcelní č. 216 a parcelní č. 218
ve vlastnictví MUDr. Pe., parcelní č. 220 ve vlastnictví pana B., parcelní č. 213/1 ve
vlastnictví manželů H. a parcelní č. 235 ve vlastnictví paní K. Ve spisu je založená plná
moc, kterou shora uvedení vlastníci zmocnili ing. Př. k uplatnění námitek k návrhu
územního plánu. Námitka č. 4 se týká iniciace změny využití blíže nespecifikované
lokality, z jejího obsahu je zřejmé, že se netýká navrhovatelky. Námitka č. 2 je
následujícího znění:„nesouhlasím s vedením stavby D3 v těsné blízkosti domu paní Mgr. J. P.
na p. č. 211. Je tím ohrožen její majetek a došlo by ke znehodnocení její nemovitosti“. Shodnou
písemnost zaslala navrhovatelka soudu i v doplnění návrhu ze dne 6. 12. 2010.
Z napadeného opatření dále vyplývá, že při veřejném projednání dne 17. 3. 2009 uplatnili
připomínky F. P. a J. Kl.
Za námitky k návrhu územního plánu uplatněné v souladu se zákonem, tj. ve lhůtě
stanovené pořizovatelem, lze z písemností zaslaných soudu navrhovatelkou považovat
pouze námitky písemně uplatněné ing. Př. ze dne 13. 3. 2009. K dotazu soudu při ústním
jednání navrhovatelka uvedla, že ing. Př. byl navrhovatelkou zmocněn k uplatnění
námitek jejím jménem, přičemž neví, z jakého důvodu není ve spise plná moc založena.
Dále navrhovatelka potvrdila soudu, že bez ohledu na absenci písemné plné moci ve spisu
byla námitka č. 2 vznesena jejím jménem a soud ji proto považuje za včas uplatněnou
námitku navrhovatelky k návrhu územního plánu. Ostatní písemnosti, které
navrhovatelka na výzvu soudu doplnila (písemnost ze dne 2. 10. 2008, adresovaná Ing. Př.
Městskému úřadu Mikulov ve věci odstranění stavby na pozemku parcelní č. 1859/4;
písemnost ze dne 3. 1. 2009, adresovaná ing. Př. odpůrci s dotazy k územnímu plánu;
písemnost ze dne 3. 4. 2009, adresovaná ing. Př. odpůrci ve věci nesouhlasu s navrženým
územním plánem; námitka proti návrhu územního plánu ze dne 23. 9. 2008 adresovaná
navrhovatelkou odpůrci), se buď netýkají návrhu napadeného územního plánu anebo byly
uplatněny v rozporu se zákonem stanoveným způsobem.
Tvrzení navrhovatelky, že její námitka byla odpůrcem bez odůvodnění zamítnuta,
nemá oporu v napadeném územním plánu. S touto námitkou se odpůrce vypořádal
a to na straně 36 opatření obecné povahy v části „Rozhodnutí o námitkách podaných
p. Př.“. Odpůrce k námitce č. 2 v odůvodnění uvedl, „že územně plánovací dokumentace pouze
vymezuje koridor pro umístění dopravní a technické infrastruktury. Konkrétní návrh řešení umístění
stavby komunikace bude předmětem dokumentace pro územní řízení, která bude zpracována v souladu s
právními předpisy a bude respektovat stávající nemovitost na pozemku parcelní č. 211.“ S ohledem na
skutečnost, že podaná námitka vyjadřuje de facto pouze navrhovatelčin nesouhlas s
umístěním veřejně prospěšné stavby v těsné blízkosti jejího domu a nelze z ní dovodit
žádné porušení právních předpisů či zákonného postupu při procesu pořizování
územního plánu, je odůvodnění této námitky ze strany odpůrce zcela dostačující. Odpůrce
posoudil námitku věcně, odůvodnění této námitky učinil součástí odůvodnění opatření
obecné povahy a odkázal navrhovatelku na příslušné územní řízení, kde se budou řešit
konkrétní parametry umísťované stavby.
Posouzení této námitky navrhovatelky, která směřuje proti zákonnosti postupu
odpůrce při rozhodování o námitkách proti návrhu územního plánu, lze tedy uzavřít
s tím, že Nejvyšší správní soud zde neshledal důvod pro zrušení napadeného územního
plánu.
Ve čtvrtém kroku algoritmu přezkumu Nejvyšší správní soud prověřil námitku
zpochybňující rozpor obsahu opatření obecné povahy se zákonem (materiální kritérium).
Jedná se o námitku, dle níž územní plán vymezuje veřejně prospěšnou stavbu D3
v rozporu se stavebním zákonem, neboť výstavba komunikace a inženýrských sítí má být
budována z důvodu plánované výstavby nových rodinných domů soukromými vlastníky,
což nelze považovat za stavbu ve veřejném zájmu.
Veřejně prospěšnou stavbou se dle ustanovení §2 stavebního zákona rozumí
stavba pro veřejnou infrastrukturu určená k rozvoji nebo ochraně území obce, kraje nebo
státu, vymezená ve vydané územně plánovací dokumentaci. Mezi veřejně prospěšné
stavby jsou standardně zařazeny komunikace, železnice, inženýrské sítě včetně ploch
pro technické objekty (vodojemy, retenční nádrže), stavby protipovodňové ochrany,
požární stanice, plochy pro některé druhy nekomerční občanské vybavenosti (sociální
a zdravotní péče, školství) a plochy nově navržených parků.
V textové části opatření obecné povahy je uvedeno, že plocha dopravní
a technické infrastruktury vymezená jako veřejně prospěšná stavba D3 je určena
pro dopravní obsluhu zastavitelné plochy BR4. Plocha BR4 je novou rozvojovou plochou
pro bydlení, a to pro bydlení v rodinných domech na jižním okraji obce. Plocha
je navržena na pozemcích vedených v katastru nemovitostí jako ostatní plocha
- komunikace ve vlastnictví obce, s nutným rozšířením jižním směrem na soukromé
pozemky. Vzhledem k nutnosti vybudovat komunikaci a inženýrské sítě se proto
v územním plánu požaduje prověření plochy BR4 územní studií, která upřesní velikost
a polohu obratiště a umístění pozemků veřejných prostranství (nezastavitelných pozemků
obce). Nejmenší šířka plochy dopravní a technické infrastruktury označené jako veřejně
prospěšná stavba D3 činí 8 m, což je nutné pro splnění normových hodnot pro průjezd
vozidel. Vymezení plochy dopravní a technické infrastruktury v územním plánu tak plně
odpovídá ustanovení §22 odst. 3 prováděcí vyhlášky, dle kterého je nejmenší šířka
veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek
rodinného domu, 8 m.
Vymezení veřejně prospěšné stavby D3 v napadeném územním plánu odpovídá
účelu a smyslu stanovenému v uvedeném ustanovení, neboť se jedná o umístění stavby,
jež je nutná pro zajištění dopravní obslužnosti nové lokality, určené k bydlení a tedy
k rozvoji obce, včetně plochy pro sítě technické infrastruktury. Jak je uvedeno výše,
u obecní komunikace zákon předpokládá, že se jedná o stavbu určenou pro veřejně
technickou infrastrukturu ve smyslu definice obsažené v §2 odst. 1 písm. l) stavebního
zákona. Pouhý odkaz na skutečnost, že vybudování takové komunikace je vyvoláno
výstavbou nových domů v soukromém vlastnictví, bez uvedení dalších skutečností
vyvracejících veřejný zájem na jejím zřízení a užívání, není způsobilý vyvrátit předpoklad,
že se jedná o veřejně prospěšnou stavbu. Námitka navrhovatelky zpochybňující soulad
obsahu opatření obecné povahy se zákonem proto není důvodná.
Pátým krokem algoritmu soudního přezkum opatření obecné povahy je přezkum
souladu jeho obsahu se zásadou proporcionality. K této skupině námitek lze přiřadit
uplatněné námitky navrhovatelky, podle kterých byla umístěním veřejně prospěšné stavby
zkrácena vlastnická práva navrhovatelky, respektive na ně nebyl brán žádný zřetel, ačkoliv
veřejně prospěšná stavba D3, jak je vymezena v územním plánu, zasahuje na její pozemek
parc. č. 211 a ohrožuje podzemní vinný sklep, který je umístěn pod plánovanou cestou
kolmo k její ose, včetně podzemní přístupové šíje. Vinný sklep je umístěn pod pozemky
parc. č. 211 a parc. č. 2102. Pokud by tedy cesta byla vybudována v místě,
kde je v územním plánu navrhována, vedlo by to ke zřícení sklepa.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že mu nepřísluší určovat,
jakým způsobem má být určité území využito, zda je toto využití optimální, jaké jiné
řešení je možné ve vztahu k posuzovanému území přijmout, apod. Úkolem soudu
je toliko sledovat, zda se příslušná politická jednotka (obec) při tvorbě územního plánu
pohybovala v zákonem stanovených mezích.
S ohledem na obsah napadené části opatření obecné povahy dovodil Nejvyšší
správní soud, že navrhovatelka jakožto vlastnice shora vymezeného pozemku
v katastrálním území Dolní Věstonice není přímo zasažena plánovanou veřejně
prospěšnou stavbou D3 v tom smyslu, že by se její vymezení vztahovalo přímo na tento
pozemek a ohrožovalo stavbu na tomto pozemku umístěnou. Pozemek parc. č. 211 není
uveden ve výčtů pozemků, kterých se veřejně prospěšná stavba přímo dotýká a které jsou
vymezeny v textové části územního plánu, a to jak původními čísly parcel (parcelní čísla:
1859/1, 1859/4, 508/1, 508/2, 629/2, 1859/10), tak parcelními čísly pozemků
po provedených pozemkových úpravách (parcelní čísla: 2102, 2097, 2098, 2099, 2100,
2101, 2103, 2104, 2105, 2106, 2107, 504, 2207, 2231).Tvrzení o zásahu veřejně prospěšné
stavby na pozemek navrhovatelky tak neodpovídá obsahu napadeného územního plánu.
Žádné jiné důvody, pro které by bylo vlastnické právo k uvedenému pozemku či stavbě
se na něm nacházející vymezením veřejně prospěšné stavby D3 zasaženo, navrhovatelka
soudu nesdělila.
Navrhovatelka dále namítla, že vymezení veřejně prospěšné stavby D3 v územním
plánu znamená umístění plánované komunikace způsobem, který povede ke zřícení
klenby podzemního vinného sklepa, který navrhovatelka vlastní. Takto formulovaná
námitka však byla uplatněna v nesprávné fázi územního plánování a z níže uvedených
důvodů nemohla být při procesu přijímání územního plánu věcně přezkoumána.
Územní plánování je široký pojem zahrnující různé činnosti a nástroje. Cíle
územního plánování jsou vymezeny v §18 odst. 1 stavebního zákona: „vytvářet předpoklady
pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé
životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje
potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích.“ Stavební zákon
v §19 dále stanoví úkoly územního plánování (např.: stanovovat koncepci rozvoje území,
včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území; stanovovat
urbanistické, architektonické a estetické požadavky na využívání a prostorové uspořádání
území a na jeho změny; stanovovat podmínky pro provedení změn v území, atd.).
K provedení uvedených úkolů stavební zákon pak upravuje nástroje územního plánování,
které lze dle jejich povahy dělit na koncepční a realizační. Koncepčními nástroji územního
plánování jsou územně plánovací podklady a územně plánovací dokumentace. Územní
plán jako základní plánovací dokument je nástrojem k usměrňování územního rozvoje
obce. Stanoví se jím základní koncepce rozvoje území obce, ochrana jeho hodnot, jeho
plošné a prostorové uspořádání (urbanistická koncepce), uspořádání krajiny a koncepce
veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné
plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému
využití znehodnoceného území, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná
opatření a pro územní rezervy, včetně vymezení podmínek pro využití těchto ploch
a koridorů (§43 odst. 1 stavebního zákona). Realizačním nástrojem územního plánování
je potom územní rozhodnutí. V této fázi územního plánování dochází k aplikaci územně
plánovací dokumentace, obvykle územního plánu. Stavební zákon rozlišuje pět druhů
územních rozhodnutí, nejfrekventovanějším je patrně rozhodnutí o umístění stavby. Toto
rozhodnutí vymezuje stavební pozemek, umísťuje navrhovanou stavbu, stanoví její druh
a účel, podmínky pro její umístění, zpracování projektové dokumentace, vydání
stavebního povolení, ohlášení stavby a napojení na veřejnou dopravní a technickou
infrastrukturu. Konkrétní požadavky na umisťování staveb stanoví vyhláška
č. 501/2006 Sb.
Navrhovatelka se svou námitkou domáhala posouzení vlivu provozu
na komunikaci na statiku sklepa umístěného pod ní. Jedná se tedy o otázku přesných
parametrů stavby a jejího užívání, která bude řešena v rámci územního řízení, konkrétně
při řízení o umístění stavby, a to na základě zpracované dokumentace pro účely umístění
této stavby. Umístění plánované komunikace musí odpovídat platným předpisům, včetně
technických norem. Navrhovatelka bude z titulu vlastnického práva k vinnému sklepu
nacházejícímu se pod umísťovanou komunikací účastnicí řízení o umístění stavby, bude
mít tedy příležitost své námitky plně uplatnit v tomto řízení [§85 odst. 2 písm. b)
stavebního zákona].
Všechny shora uváděné důvody vedou Nejvyšší správní soud k závěru, že návrh
na zrušení Územního plánu obce Dolní Věstonice, schváleného usnesením zastupitelstva
obce Dolní Věstonice dne 6. 4. 2009, v části vymezující veřejně prospěšnou stavbu
„veřejná dopravní a technická infrastruktura - D 3“ ve vztahu k pozemku parc. č. 211
v katastrálním území Dolní Věstonice, není důvodný, a proto ho v souladu s ustanovením
§101d odst. 2 s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s.,
dle kterého nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2010
JUDr. Radan Malík
předseda senátu