ECLI:CZ:NSS:2011:5.APS.4.2011:326
sp. zn. 5 Aps 4/2011 - 326
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce:
Telefónica Czech Republic, a. s., se sídlem Za Brumlovkou 266/2, Praha 4, zastoupený
JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem se sídlem Křížovnické nám. 2/193, Praha 1,
proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7,
Brno, zastoupený JUDr. Kristinou Škampovou, advokátkou se sídlem Pellicova 8a, Brno, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 1. 2011,
č. j. 62 Af 69/2010 - 158,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 2880 Kč,
a to do třiceti (30) dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám JUDr. Karla Muzikáře,
advokáta.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Žalobce podal dne 10. 11. 2010 u Krajského soudu v Brně žalobu na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s., kterou se domáhal toho, aby
krajský soud zakázal žalovanému pokračovat v provádění předběžného šetření vedeného
žalovaným pod sp. zn. P615/2008/DP. Dále se žalobce domáhal toho, aby krajský soud zakázal
žalovanému vyžadovat po žalobci informace a podklady v rozsahu odpovídajícím žádosti ze dne
22. 10. 2010, č. j. ÚOHS-P615/2008/DP-15953/2010/820/JKo.
Tvrzený nezákonný zásah spatřoval žalobce v provádění předběžného šetření podle §20
odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“) ve věci
možného zneužití dominantního postavení žalobce na některých trzích služeb elektronických
komunikací (zejména služby poskytování přístupu k internetu) formou stlačování marží
konkurentů žalobce. V rámci tohoto šetření, o němž byl žalobce poprvé vyrozuměn oznámením
ze dne 19. 11. 2008, žalovaný vyžadoval poskytování rozsáhlého množství detailních informací
a podkladových materiálů, jejichž shromažďování, vytváření a ověřování mělo žalobci způsobit
značné finanční náklady a představovat pro něho zátěž z hlediska vynaloženého času i kapacity.
Vedle výzvy ze dne 19. 11. 2008 se jednalo o výzvu ze dne 5. 12. 2008, ze dne 29. 1. 2009, ze dne
16. 9. 2009, ze dne 12. 11. 2009, ze dne 22. 12. 2009, ze dne 15. 1. 2010, ze dne 29. 1. 2010,
ze dne 10. 2. 2010, ze dne 9. 4. 2010 a ze dne 22. 10. 2010. V průběhu řízení před krajským
soudem doručil žalovaný žalobci další obdobnou výzvu ze dne 7. 12. 2010.
Krajský soud rozsudkem ze dne 13. 1. 2011, č. j. 62 Af 69/2010 - 158, zakázal
žalovanému pokračovat v provádění předběžného šetření vedeného pod sp. zn. P615/2008/DP
(výrok I.). Návrh, jímž se žalobce domáhal, aby bylo žalovanému zakázáno vyžadovat po žalobci
informace a podklady v rozsahu odpovídajícím žádosti žalovaného ze dne 22. 10. 2010,
č. j. ÚOHS-P615/2008/DP-15953/2010/820/JKo, krajský soud zamítl (výrok II.). Dále krajský
soud uložil žalovanému povinnost nahradit žalobci náklady řízení o žalobě (výrok III.).
Krajský soud shledal žalobu důvodnou v části, jíž se žalobce domáhal, aby žalovanému
bylo zakázáno pokračovat v předběžném šetření. Konstatoval, že předběžné šetření podle §20
odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže není správním řízením, ale dílčím
postupem, jehož cílem je prověření určitých skutečností pro to, aby se žalovaný mohl
rozhodnout, zda zahájí správní řízení či nikoliv. Tento postup není zahajován ani ukončován
žádným formálním úkonem. Svou povahou se jedná o kontrolní proces, během něhož
je žalovaný oprávněn provádět donucující úkony podle §21e, §21f a §21g zákona o ochraně
hospodářské soutěže, kterými může dojít k zásahu do práv soutěžitelů. Vzhledem k tomu,
že předběžné šetření je postaveno mimo soudní kontrolu prostřednictvím žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., nemá žalobce jinou možnost efektivní
obrany proti postupu žalovaného než žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle
§82 a násl. s. ř. s. Předběžné šetření a jeho jednotlivé donucující úkony je proto třeba považovat
za „zásah“ ve smyslu §82 s. ř. s.
Podle krajského soudu se musí žalovaný při provádění donucujících úkonů řídit zásadou
přiměřenosti a minimalizace zásahů veřejné správy do práv jednotlivců. Správní řízení nelze
nahrazovat předběžným šetřením, v němž nejsou dostatečně garantována procesní práva
soutěžitelů. Těžiště získávání podkladů pro správní rozhodnutí proto nemůže být přeneseno
ze správního řízení do stádia předběžného šetření. Předběžné šetření neslouží ke zjišťování
možných podezření, ani k tomu, aby bylo postaveno najisto, že došlo k porušení zákona
o ochraně hospodářské soutěže. V takovém případě by se totiž samotné správní řízení stalo
pouze formálním postupem a osoba, vůči níž je předběžné šetření vedeno, by tak byla zbavena
procesních práv, jež by jí příslušela jako účastníku správního řízení. Podle krajského soudu
žalovaný opakovaně měnil obsahové zaměření informací, které od žalobce vyžadoval, a časové
období, jehož se tyto informace týkaly. Z hlediska rozsahu a náplně se v podstatě jednalo
o veškeré podklady potřebné pro rozhodnutí žalovaného ve správním řízení ve věci možného
zneužití dominantního postavení žalobce. Vyžadování těchto podkladů nebylo přiměřené povaze
a účelu předběžného šetření mimo správní řízení. S ohledem na to, že žalovaný vedl předběžné
šetření po dobu 26 měsíců, aniž by přitom dospěl k jakémukoli výsledku, uzavřel krajský soud,
že předběžné šetření vybočilo z rámce přiměřenosti a zákonnosti. Předběžné šetření se tak stalo
nezákonným zásahem, jímž žalovaný porušil žalobcova práva.
Pokud jde o druhou část žaloby, jíž se žalobce domáhal, aby bylo žalovanému zakázáno
vyžadovat informace a podklady v rozsahu odpovídajícím výzvě ze dne 22. 10. 2010,
č. j. ÚOHS-P615/2008/DP-15953/2010/820/JKo, konstatoval krajský soud, že takto
formulovaný zákaz by překročil rámec předběžného šetření a bránil by žalovanému vyžadovat
předmětné informace i v případě zahájení správního řízení. Za situace, kdy byla žalovanému
uložena povinnost ukončit předběžné šetření, považoval krajský soud takový zákaz z hlediska
ochrany práv žalobce za nadbytečný.
II.
Základní argumenty uvedené v kasační stížnosti
Žalovaný (stěžovatel) podal dne 8. 2. 2011 proti výroku I. a III. rozsudku krajského
soudu kasační stížnost, kterou doplnil podáním ze dne 16. 3. 2011. Stěžovatel opírá kasační
stížnost o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy namítá nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla -li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel v prvé řadě krajskému soudu vytýkal, že jeho rozsudek je nepřezkoumatelný.
Krajský soud se podle stěžovatele nezabýval všemi argumenty, které stěžovatel vznesl v průběhu
řízení o žalobě, a nevypořádal se s otázkou, zda jsou splněny veškeré podmínky pro přiznání
ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu. Nepřezkoumatelnost spatřoval stěžovatel
také v tom, že krajský soud nevysvětlil, kde je hranice přiměřenosti při provádění úkonů v rámci
předběžného šetření, ani neuvedl její konkrétní překročení. Krajský soud nezmínil, co konkrétně
mělo být zásahem, tedy zda jím bylo již vedení předběžného šetření, či pouze jednotlivé
donucující úkony stěžovatele. Rozsudek dále podle názoru stěžovatele trpí vnitřní rozporností,
neboť krajský soud na jednu stranu uvedl, že mu nepřísluší hmotněprávně hodnotit podklady
shromážděné v průběhu předběžného šetření, zároveň však konstatoval, že jde v podstatě
o veškeré podklady nutné k rozhodnutí ve věci. Takový závěr je podle stěžovatele hmotněprávní.
Stěžovatel dále uváděl, že předběžné šetření nenaplňuje v eškeré znaky nezákonného
zásahu podle §82 s. ř. s. Žalobce nemohl být přímo dotčen na svých právech prováděním
předběžného šetření ani jednotlivými výzvami. Negativní dopad by pro něho mohlo mít pouze
nesplnění výzev, neboť by se žalobce vystavoval nebezpečí uložení pořádkové pokuty podle
§22c zákona o ochraně hospodářské soutěže. Pokud jde o zákonnost předběžného šetření, uvedl
stěžovatel, že postupoval v souladu s §21e, §21f a §21g ve spojení s §20 odst. 3 zákona
o ochraně hospodářské soutěže, nejedná se proto o nezákonný zásah. Předmětné šetření bylo
zaměřeno na dynamicky se vyvíjející a odborně složitou oblast elektronických komunikací. Délka
jeho trvání odpovídala složitosti šetřené problematiky a nelze ji považovat za nepřiměřenou.
Celkovou délku šetření ovlivnil i žalobce, jenž poskytoval informace se zpožděním a navíc
nepřesné a neúplné, takže stěžovatel musel žádat o jejich doplnění.
Předběžné šetření je podle stěžovatele legitimním a zákonným nástrojem k prosazování
veřejného zájmu na ochraně hospodářské soutěže a k odhalování jednání vykazujících znaky
zneužití dominantního postavení. Jeho postup nebyl nepřiměřeným zásahem do práv žalobce,
neboť byl v souladu se zákonem. Dále stěžovatel namítal, že žalobce je právnickou osobou
a nemůže se tedy dovolávat práva na soukromí, jehož porušení tvrdí. Veřejný zájem na ochraně
hospodářské soutěže vyžaduje, aby stěžovatel mohl uplatnit zákonem svěřenou pravomoc a nebyl
v tomto směru nedůvodně omezován. Zákazem provádění předběžného šetření v nezbytném
rozsahu by bylo uplatnění dozorové pravomoci stěžovatele do budoucna vyloučeno, neboť
by se soutěžitelé mohli žalobou takto bránit jakémukoliv šetření a mohlo by tak dojít k omezení
zákonné pravomoci stěžovatele.
Podle stěžovatele na daný případ nedopadá nález Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2008,
sp. zn. I. ÚS 1835/07, na který krajský soud poukazoval, neboť se týká daňové kontroly, jejíž účel
je odlišný od účelu předběžného šetření, kterým je ověření důvodnosti podezření z porušení
zákona o ochraně hospodářské soutěže. Krajský soud se dále odchýlil od závěrů, které vyslovil
v obdobném případě v rozsudku ze dne 8. 4. 2010, č. j. 62 Af 3/2010 – 143, podle něhož výzva
k předložení podkladů v rámci správního řízení, trvání na jejich poskytnutí, a to i do budoucna
pro případ výzev k předložení dalších obdobných podkladů nezpůsobuje přímé zkrácení
na právech soutěžitele. Přestože se citované rozhodnutí týká postupu ve správním řízení, lze
uvedené závěry vztáhnout i na nyní posuzovanou věc, a proto měl krajský soud vysvětlit, proč
se v posuzované věci odchýlil od svého dřívějšího stanoviska.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil výroky I. a III.
napadeného rozsudku krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
III.
Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti
a replika stěžovatele
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 4. 4. 2011 navrhl zamítnutí kasační
stížnosti pro nedůvodnost. Žalobce souhlasil s názorem krajského soudu, že stěžovatel
je povinen při provádění šetření respektovat princip přiměřenosti a minimalizace zásahů do sféry
jednotlivce. Samotná žádost o poskytnutí informací a podkladů totiž může představovat zásah
do osobní sféry žalobce a jeho práva na informační sebeurčení. Žalobce naopak odmítl názor
stěžovatele, podle něhož byla vydáním rozsudku vyloučena možnost uplatnění dozorové
pravomoci stěžovatele. Skutečnost, že postup stěžovatele je předmětem soudního přezkumu,
mu totiž nebrání v provádění předběžného šetření za předpokladu, že tato pravomoc
je uplatňována přiměřeně a v mezích zákona. Pokud jde o námitky týkající se tvrzené
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, uvedl žalobce, že krajský soud své rozhodnutí
řádně odůvodnil a dostatečným způsobem se vypořádal se všemi věcnými argumenty stěžovatele.
Tvrzení, že na délku předběžného šetření měly vliv údajné průtahy ze strany žalobce, stěžovatel
neuplatnil v průběhu řízení před krajským soudem, a tudíž k této skutečnosti nelze přihlížet.
Zákon o ochraně hospodářské soutěže navíc dává stěžovateli dostatečné možnosti, jak
případným průtahům zabránit.
Stěžovatel v replice ze dne 24. 6. 2011 mj. uvedl, že souhlasí s názorem krajského soudu
a žalobce, že je při provádění předběžného šetření limitován zásadou přiměřenosti, v konkrétním
případě však postup stěžovatele byl v souladu s touto zásadou. Dále stěžovatel konstatoval,
že se krajský soud zabýval postupem stěžovatele v celkovém kontextu, výsledkem takového
posouzení mělo ovšem být určení konkrétního úkonu, který lze považovat za nezákonný zásah.
Nelze totiž rozumně připustit, aby nezákonným zásahem bylo celé předběžné šetření od jeho
zahájení až do jeho ukončení. Podle stěžovatele tvrzené průtahy ze strany žalobce nejsou nově
uplatněnou skutečností, neboť na ně poukázal již v průběhu jednání před krajským soudem.
Pokud jde o existenci zásahu do práv žalobce, uvedl stěžovatel, že žádost o poskytnutí informací
nemůže představovat zásah do osobní sféry žalobce a do jeho práva na informační sebeurčení,
neboť se jedná o právnickou osobu, která nemůže takovými právy disponovat.
IV.
Právní hodnocení věci
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
IV. a)
Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
Nevyšší správní soud se v prvé řadě zabýval stížními námitkami, které spočívaly v tvrzené
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí soudu
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud např.
z jeho odůvodnění není vůbec zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady
volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu soud
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci obsaženou v žalobě a proč soud subsumoval
popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy (srov. rozsudek ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupný na www.nssoud.cz). Nepřezkoumatelnost je také dána tehdy,
opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu posoudit
důvodnost jedné ze žalobních námitek (srov. rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publikovaný pod č. 787/2006 Sb. NSS), a rovněž tehdy, není-li
z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci v žalobě a proč žalobní námitky považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené. Soud, který se vypořádává s takovou argu mentací, ji nemůže jen pro nesprávnost
odmítnout, ale musí také uvést, v čem kon krétně její nesprávnost spočívá (srov. např. rozsudek
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaný pod č. 689/2005 Sb. NSS).
Nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost je obecně takové soudní rozhodnutí, jehož
výrok je vnitřně rozporný, kdy nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout,
případy, kdy nelze seznat, co je výrok a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné,
které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, která
má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod. (srov. např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS).
Uvedeným požadavkům na obsah odůvodnění soudního rozhodnutí krajský soud
v daném případě dostál. V prvé řadě je třeba konstatovat, že krajský soud posuzoval důvodnost
žaloby z hlediska žalobcem uplatněných tvrzení a dospěl přitom k závěru, že jsou splněny veškeré
podmínky pro poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s. Důvody, které
krajský soud vedly k tomuto závěru, jsou z odůvodnění rozsudku seznatelné. Krajský soud
se podrobně zabýval především otázkou splnění podmínky nezákonnosti a existence zásahu
správního orgánu do práv žalobce. Z odůvodnění rozsudku je však patrné, proč měl krajský soud
za to, že jsou splněny i ostatní podmínky pro přiznání ochrany před nezákonným zásahem.
Krajský soud vylíčil rozhodné skutkové okolnosti, uvedl úvahy, kterými se řídil při posouzení
důvodnosti žaloby, a popsal závěry, ke kterým na základě těchto úvah dospěl. Vypořádal
se přitom i s klíčovými námitkami, kterými stěžovatel vyvracel argumenty žalobce. Nelze
přisvědčit názoru stěžovatele, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, neboť se krajský soud
nevypořádal s některými dílčími argumenty stěžovatele (např. tvrzené omezení pravomocí
stěžovatele). Je totiž třeba odlišovat absenci nosných důvodů, o něž krajský soud opřel sv é
rozhodnutí, a situaci, kdy se krajský soud nevypořádal či nepopřel dílčí argument, kterým
stěžovatel vyvracel žalobní tvrzení. Krajský soud dostatečně srozumitelným a přezkoumatelným
způsobem vysvětlil důvody, které ho vedly k závěru o důvodnosti žaloby. Z jeho úvah je přitom
zřejmé, proč se s argumenty a tvrzeními stěžovatele neztotožnil (srov. např. rozsudek ze dne
30. 11. 2009, č. j. 2 Afs 54/2009 - 88, dostupný na www.nssoud.cz). Rozsudek krajského soudu
jako celek tedy splňuje nároky na přezkoumatelnost soudního rozhodnutí.
Nesprávný je též názor stěžovatele, podle něhož je napadený rozsudek
nepřezkoumatelný, neboť krajský soud neuvedl, zda nezákonným zásahem bylo vedení
předběžného šetření, nebo jednotlivé úkony provedené stěžovatelem v rámci šetření. Krajský
soud v odůvodnění rozsudku výslovně konstatoval, že nezákonným zásahem je vedení
předběžného šetření, nikoliv pouze dílčí úkony provedené v rámci tohoto šetření (viz str. 25
rozsudku krajského soudu). Z tohoto důvodu také krajský soud zakázal stěžovateli pokračovat
v provádění celého předběžného šetření (viz výrok I. rozsudku krajského soudu). Krajskému
soudu nelze vytýkat ani to, že v odůvodnění rozsudku neoznačil konkrétní úkony stěžovatele,
které již přesáhly rámec předběžného šetření a staly se nezákonným zásahem do práv žalobce.
Domáhal-li se žalobce v daném případě zákazu pokračování v předběžném šetření, posuzoval
krajský soud postup stěžovatele v rámci celého předběžného šetření, a to od jeho zahájení
až do rozhodnutí o žalobě (§87 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud přitom dospěl k závěru, že v době
jeho rozhodování již předběžné šetření svou délkou trvání i rozsahem přesahovalo rámec, který
mu zákon o ochraně hospodářské soutěže vyhrazuje. Nebylo tedy nutné a vlastně ani možné
exaktně stanovit okamžik či dílčí úkon, kdy již předběžné šetření stěžovatele tento rámec
přesáhlo, podstatný pro rozhodnutí krajského soudu byl právě jen závěr, že k tomuto překročení
zákonného rámce v průběhu šetření došlo.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s námitkou stěžovatele, že rozsudek krajského soudu
trpí údajnou vnitřní rozporností. Pokud krajský soud uvedl, že nehodnotil hmotněprávně
podklady shromážděné stěžovatelem v průběhu předběžného šetření, vyjádřil tím skutečnost,
že se zabýval pouze posouzením zákonnosti předběžného šetření, nikoliv otázkou, zda se žalobce
dopustil možného zneužití dominantního postavení. Posouzením jednání žalobce by totiž
předjímal další postup ve věci a zasahoval tak do pravomoci, která je v této procesní fázi
vyhrazena pouze stěžovateli. Za hmotněprávní posouzení věci nelze považovat úvahu krajského
soudu, podle níž se rozsah shromážděných podkladů „hraničně blíží souhrnu, o který by žalovaný opíral
své rozhodnutí, které by v řízení o zneužití dominantního postavení vydával “. Krajský soud měl za to,
že stěžovatel prováděl v rámci předběžného šetření dokazování či shromažďování dalších
podkladů pro své rozhodnutí o možném zneužití dominantního postavení žalobcem, což
je ovšem proces, který má mít podle názoru krajského soudu těžiště ve správním řízení, a nikoliv
v předběžném šetření. O tuto úvahu krajský soud opřel své závěry o nezákonnosti postupu
stěžovatele. Nejedná se tedy o závěr, jímž by krajský soud jakkoli předjímal rozhodnutí
stěžovatele ve věci, neboť neposuzoval otázku, zda se žalobce dopustil zneužití dominantního
postavení, nýbrž pouze hodnotil rozsah shromážděných podkladů. V závěrech krajského soudu
tak nelze spatřovat tvrzený rozpor, jenž by jej činil nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval stížní námitkou, podle níž se krajský soud v nyní
posuzované věci odchýlil od závěrů, které vyslovil v rozsudku ze dne 8. 4. 2010,
č. j. 62 Af 3/2010 – 143. Je pravdou, že podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
(srov. např. rozsudek ze dne 20. 9. 2007, č. j. 2 As 94/2006 - 51, publikovaný pod č. 1424/2008
Sb. NSS) má krajský soud povinnost, hodlá-li se odchýlit od právního názoru vyjádřeného v jeho
předcházejícím rozhodnutí, se s tímto dřívějším odlišným názorem argumentačně vypořádat;
pokud tak neučiní, může tím zasáhnout do práva účastníků řízení na spravedlivý proces. Tak
tomu ovšem není v nyní posuzovaném případě. Je třeba poukázat v prvé řadě na to,
že se v rozsudku ze dne 8. 4. 2010, č. j. 62 Af 3/2010 – 143, jednalo o případ, kdy již bylo vedeno
správní řízení ve věci možného porušení §3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Navíc se žalobce v uvedeném případě domáhal ochrany před požadavkem na poskytnutí
konkrétních podkladů a informací (a zároveň toho, aby stěžovateli bylo zakázáno využít
ve správním řízení podklady a informace, které mu již dříve poskytl). Naproti tomu v nyní
posuzované věci se žalobce domáhal zákazu pokračovat v provádění předběžného šetření.
Ta část žaloby, kterou se žalobce domáhal, aby bylo stěžovateli zakázáno požadovat konkrétní
informace a podklady specifikované ve výzvě ze dne 22. 10. 2010, byla krajským soudem
zamítnuta. Okolnosti obou případů se tedy od sebe významným způsobem liší. Nelze proto
vytýkat krajskému soudu, že se v nyní přezkoumávaném rozsudku nevypořádal s právním
názorem vyjádřeným ve zmiňovaném rozhodnutí.
Z uvedených důvodů shledal Nejvyšší správní soud stížní námitky spočívající v tvrzené
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu nedůvodnými.
IV. b)
Zákonnost předběžného šetření
Podle §109 odst. 2 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při posouzení důvodnosti kasační
stížnosti vázán, až na stanovené výjimky, rozsahem kasační stížnosti. V daném případě stěžovatel
napadl kasační stížností výrok I. rozsudku krajského soudu, kterým mu bylo zakázáno pokračovat
v předběžném šetření, a s ním související výrok III. rozsudku krajského soudu o nákladech řízení.
Proti výroku II. rozsudku krajského soudu, kterým byla žaloba zamítnuta v té části, v níž
se žalobce domáhal toho, aby bylo stěžovateli zakázáno vyžadovat informace a podklady
v rozsahu odpovídajícím výzvě ze dne 22. 10. 2010,
č. j. ÚOHS-P615/2008/DP-15953/2010/820/JKo, stěžovatel kasační stížností nebrojil.
Za daných okolností se tedy Nejvyšší správní soud zabýval v mezích uplatněných stížních
námitek pouze posouzením otázky, zda předběžné šetření prováděné stěžovatelem bylo
nezákonným zásahem a zda tedy byly splněny veškeré podmínky pro to, aby krajský soud přiznal
žalobci ochranu podle §82 a násl. s. ř. s.
Při posouzení důvodnosti uplatněných stížních námitek Nejvyšší správní soud vyšel
v prvé řadě ze své ustálené judikatury, podle níž je žaloba podle §82 a násl. s. ř. s. důvodná, byl-li
žalobce přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným
(3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu v širším
smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti
němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“
v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“
(6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle §82
a násl. s. ř. s. poskytnout (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publikovaný pod č. 603/2005 Sb. NSS). Podle názoru stěžovatele nedošlo
v daném případě k naplnění 1., 2., 3. ani 4. podmínky. Pokud jde o zbývající podmínky, stěžovatel
žádné konkrétní stížní námitky neuplatnil.
Pokud jde o povahu úkonů správních orgánů, které jsou způsobilé stát se nezákonným
zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., zastávala dřívější judikatura Nejvyššího správního soudu
stanovisko, že nezákonným zásahem mohou být pouze aktivní úkony správního orgánu, které
mají vůči jednotlivci donucující povahu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 1. 2008, č. j. 3 Aps 3/2006 - 54, www.nssoud.cz). Avšak tento názor byl překonán usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98,
publikovaném pod č. 2206/2011 Sb. NSS. Rozšířený senát v citovaném usnesení vyslovil
následující právní názor: „(Z)ásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy
směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými
procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen
o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze -li je podřadit pod pojem rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.“ Nejedná se tedy pouze o aktivní donucující úkony správních orgánů,
které mohou být zásahem podle §82 s. ř. s., jak uvedl v odůvodnění napadeného rozsudku
krajský soud. Citovaným usnesením rozšířeného senátu došlo k rozšíření okruhu aktů či úkonů
veřejné správy, proti nimž lze brojit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního
orgánu. Žalobou podle §82 a násl. s. ř. s. se lze domáhat ochrany proti všem aktům či úkonům
veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsob ilé zasáhnout sféru jeho práv
a povinností, nelze-li se ochrany soudu domoci žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§65
a násl. s. ř. s.) nebo žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.),
s výjimkou procesních úkonů, které nemají donucující povahu a je jimi pouze zajišťován průběh
řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 5 Aps 5/2010 – 293,
www.nssoud.cz).
V daném případě žalobce spatřoval nezákonný zásah v předběžném šetření ve věci
možného zneužití dominantního postavení žalobce. Podle §20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně
hospodářské soutěže stěžovatel „vykonává dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti
vyplývající pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu (stěžovatele - pozn. NSS) vydaných na základě
tohoto zákona“. Podle §20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném
do 31. 8. 2009, stěžovatel při výkonu dozoru postupoval přiměřeně podle §21 odst. 5 až 9 téhož
zákona. S účinností od 1. 9. 2009 však byla tato ustanovení zrušena zákonem č. 155/2009 Sb.,
kterým byl zákon o ochraně hospodářské soutěže novelizován, a nahrazena novými
ustanoveními. Podle §20 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném
od 1. 9. 2009, stěžovatel při výkonu dozoru postupuje přiměřeně podle ustanovení §21e, §21f
a §21g zákona o ochraně hospodářské soutěže upravujících postup stěžovatele ve správním
řízení. Samotné ustanovení §20 odst. 1 písm. a) zákona ochraně hospodářské soutěže ovšem
zůstalo novelizací tohoto zákona nedotčeno. Změna relevantních ustanovení upravujících postup
stěžovatele ve správním řízení, resp. při výkonu dozoru a provádění šetření, tedy nic nezměnila
na oprávnění stěžovatele provádět dozor nad plněním povinností soutěžitelů.
Šetření podle §20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže je svou
povahou specifickým postupem, jehož účelem je dozor nad dodržováním povinností, které
soutěžitelům vyplývají ze zákona o hospodářské soutěži, případně ze soutěžního práva Evropské
unie (viz §20a a §21h zákona o ochraně hospodářské soutěže, resp. před 1. 1. 2009 §21a tohoto
zákona) nebo z rozhodnutí stěžovatele. Nejedná se o správní řízení, jehož výsledkem by mělo být
závazné správní rozhodnutí stěžovatele, ale o kontrolní postup, v rámci něhož jsou stěžovateli
svěřeny relativně rozsáhlé pravomoci, které mu umožňují provádění efektivního dozoru. Účelem
šetření je kontrola dodržování povinností soutěžitelů, zjištění nebo prověření případných
skutečností, které by mohly odůvodňovat podezření, že se konkrétní soutěžitel mohl dopustit
porušení uvedených povinností, a shromáždění prvotních informací a podkladů, o něž se takové
podezření opírá. Šetření není zahajováno ani ukončováno správním rozhodnutím ani jiným
formálním úkonem. Vyjdou-li v průběhu šetření najevo skutečnosti, které zakládají podezření,
že se konkrétní soutěžitel mohl dopustit protisoutěžního deliktu, může stěžovatel z moci úřední
zahájit správní řízení ve věci možného porušení soutěžních předpisů (§20 odst. 3 ve spojení
s §21 zákona o ochraně hospodářské soutěže). V takovém správním řízení, které již není součástí
předběžné kontroly, má pak být vydáno rozhodnutí o tom, zda se soutěžitel dopustil
protisoutěžního deliktu či nikoliv. Lze tak konstatovat, že šetření podle §20 odst. 1 písm. a)
zákona o ochraně hospodářské soutěže není ukončováno rozhodnutím správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší či závazně určují práva nebo povinnosti. Proti postupu stěžovatele
v průběhu šetření se proto nelze bránit žalobou podle §65 a násl. s. ř. s.
Za účelem výkonu dozoru nad dodržováním povinností soutěžitelů je stěžovatel nadán
relativně rozsáhlými vyšetřovacími oprávněními. Soutěžitelé mají povinnost poskytovat
stěžovateli nezbytnou součinnost k výkonu dozoru a výkon těchto oprávnění strpět. V případě
porušení této povinnosti může stěžovatel uložit soutěžiteli pořádkovou pokutu podle §22c
odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Stěžovatel je dále oprávněn v rámci provádění
dozoru vyžadovat od soutěžitelů bezplatné poskytnutí podkladů a informací, včetně obchodních
knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů (§21e zákona o ochraně hospodářské
soutěže). Soutěžitelé jsou naopak povinni podrobit se šetření na pozemcích a ve všech objektech,
místnostech a dopravních prostředcích, které užívají při své činnosti v hospodářské soutěži .
V rámci šetření jsou osoby pověřené stěžovatelem oprávněny mj. vstupovat do obchodních
prostor soutěžitelů, u kterých šetření probíhá, nahlížet do obchodních záznamů, které
se v obchodních prostorách nacházejí nebo jsou z nich přístupné, kopírovat nebo získávat
v jakékoli formě kopie nebo výpisy z obchodních záznamů, pečetit obchodní prostory, popřípadě
skříně, schránky nebo obchodní záznamy v nich se nacházející. Zaměstnanci stěžovatele jsou dále
oprávněni zjednat si do obchodních prostor soutěžitele přístup, otevřít uzavřené skříně nebo
schránky, popřípadě si jiným způsobem zjednat přístup k obchodním záznamům (§21f zákona
o ochraně hospodářské soutěže). Existuje-li důvodné podezření, že se obchodní záznamy
nacházejí v jiných než obchodních prostorách, včetně bytů fyzických osob, které jsou
statutárními orgány soutěžitele nebo jejich členy nebo jsou k soutěžiteli v pracovněprávním nebo
obdobném vztahu, může šetření s předchozím souhlasem soudu probíhat i v takových prostorách
(§21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, srov. obdobně §21 odst. 5 až 8 zákona o ochraně
hospodářské soutěže, ve znění účinném do 31. 8. 2009).
S ohledem na takto široká oprávnění, jež může stěžovatel uplatnit v rámci výkonu své
dozorové pravomoci při provádění předběžného šetření, lze konstatovat, že nezákonně
prováděné šetření může porušovat řadu ústavně zaručených práv soutěžitele. V případě výzev
k poskytnutí podkladů a informací dochází přinejmenším k omezení veřejného subjektivního
práva jednotlivce (tj. nejen fyzické, ale i právnické osoby) na všeobecnou ochranu jeho svobodné
sféry (status negativus), vyplývajícího mj. z článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Ústavní soud např. v nálezu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, konstatoval, že zásadě,
podle níž lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem,
a to způsobem, který zákon stanoví „…odpovídá subjektivní právo jednotlivce na všeobecnou ochranu
svobodné sféry osoby. Jedná se o „sběrnou” či generální klauzuli, která logicky reaguje na nemožnost předvídat při
formulování základních práv všechny v budoucnu se vyskytující zásahy do svobodn ého prostoru osoby. Do této
oblasti spadá i právo jednotlivce na takzvané informační sebeurčení. Jen osoba sama je oprávněna rozhodnout
o tom, jaké údaje o sobě poskytne včetně údajů o své pracovní či ekonomické aktivitě, pokud zákon neukládá
v tomto směru osobě povinnost tak, jak to předvídá čl. 4 odst. 1 Listiny“. Provádění šetření stěžovatelem
může rovněž vyústit v možné porušení práva na ochranu vlastnictví (majetku) zakotveného
v článku 11 Listiny základních práv a svobod a v článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod, pokud by byl soutěžitel při provádění šetření
neoprávněně omezen v právu pokojně užívat svůj majetek. Byť v daném případě stěžovatel
neprováděl místní šetření, lze konstatovat, že v určitých případech by provedení nezákonného
šetření v obchodních prostorách soutěžitele nebo dokonce v jiných než obchodních prostorách
soutěžitele, mohlo představovat neoprávněný zásah do práva na ochranu obydlí (srov. nález
Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 3/09, publikovaný pod č. 219/2010 Sb.).
V posuzovaném případě se žalobce cítil být dotčen na svých právech výzvami stěžovatele
k předložení požadovaných informací a podkladů. Z obsahu jednotlivých výzev, které k důkazu
provedl krajský soud, plyne, že stěžovatel opakovaně vyzýval žalobce k předkládání značného
množství podkladů a informací, které se týkaly možného zneužití dominantního postavení
žalobcem. Postupem stěžovatele byl žalobce omezen na svém právu svobodně se rozhodnout,
zda a komu poskytne informace o své činnosti. Došlo tak přinejmenším k zásahu do práva
na všeobecnou ochranu svobodné sféry osoby (status negativus), která zahrnuje i právo
na informační sebeurčení. Jednalo se přitom o přímé dotčení na právech, neboť k omezení práv
žalobce došlo již tím, že mu byla stěžovatelem uložena povinnost předložit specifikované
informace a podklady. Nelze proto souhlasit s názorem, že by žalobce mohl být na svých právech
dotčen až uložením pořádkové pokuty v případě, že by výzev stěžovatele neuposlechl. Nelze
přisvědčit ani námitce stěžovatele, že žalobci jako právnické osobě nelze přiznat právo
na ochranu této jeho autonomní sféry. Ústavně zaručená základní práva a svobody zakotvené
zejména v Listině základních práv a svobod a v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod se vztahují nejen na osoby fyzické, ale i na osoby právnické, a to za předpokladu,
že to povaha těchto práv umožňuje (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 10. 10. 2001,
sp. zn. I. ÚS 201/01). Osobní sféru jednotlivce nelze zužovat pouze na povinnost správních
orgánů respektovat soukromí fyzické osoby. Jak již bylo řečeno, v daném případě byl žalobce
dotčen na právu na všeobecnou ochranu jeho svobodné sféry a právu na informační sebeurčení.
Sféra osobní svobody je odvozena z principu, že státní moc lze uplatňovat jen na základě zákona,
za podmínek zákonem stanovených a v mezích zákona. Proto je z povahy věci zaručena všem
jednotlivcům, neboť platí, že státní moc nelze uplatňovat bez zákonného podkladu (svévolně)
vůči fyzickým ani právnickým osobám (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 5. 2008, č. j. 2 Aps 3/2007 – 91, www.nssoud.cz, jehož právní věta byla publikována pod
č. 2199/2011 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud se z uvedených důvodů ztotožnil s názorem krajského soudu,
že předběžné šetření podle §20 odst. 1 písm. a) zákona ochraně hospodářské soutěže je zásahem
správního orgánu, kterým mohou být přímo dotčena práva soutěžitele. Na ochranu proti vedení
předběžného šetření soutěžiteli nepřísluší žaloba proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl.
s. ř. s.) ani žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.) . Nejedná
se přitom ani o úkon, jímž by byl pouze zajišťován průběh správního řízení. Jak již bylo řečeno,
v posuzovaném případě byl žalobce postupem stěžovatele v rámci předběžného šetření
vedeného za účelem prověření podezření z možného zneužití dominantního postavení přímo
dotčen na svých právech. Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu dospěl k závěru, že byla
splněna 1., 2. a 4. podmínka pro přiznání ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu
stanovená citovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud se proto dále zabýva l posouzením klíčové otázky, zda došlo také
k naplnění 3. podmínky, tj. zda se v posuzované věci jednalo o nezákonný postup stěžovatele.
Konstatování, že zásahem správního orgánu došlo k omezení práv jednotlivce, totiž ještě
neznamená, že jde o zásah nepřípustný. Takový zásah je ústavním pořádkem aprobován, děje -li
se na základě zákona, v souladu se zákonem a v jeho mezích, a dále, sleduje-li legitimní cíl, je pro
dosažení tohoto cíle nezbytný a tomuto cíli také přiměřený . Jestliže však správní orgán vybočí
z takto stanovených mezí, jedná se již o nezákonný zásah do práv, proti němuž přísluší žalobci
ochrana podle §82 a násl. s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se nejprve musel vypořádat s otázkou, zda předmětné šetření bylo
zahájeno v souladu se zákonem. V této souvislosti lze konstatovat, že zákon o ochraně
hospodářské soutěže nestanoví žádné konkrétní podmínky pro výkon dozoru podle §20 odst. 1
písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Výkon dozorčího oprávnění může zahrnovat
kontroly zahájené na základě konkrétního podezření, že se soutěžitel mohl dopustit svým
jednáním soutěžního deliktu, zjištěného vlastní činností stěžovatele nebo na základě podnětu třetí
osoby. V takovém případě bude dozor zpravidla zaměřen na prošetření toho, zda zjištěné
skutečnosti odůvodňují zahájení správního řízení. Stejně tak se ale může jednat i o namátkovou
kontrolu zahájenou, aniž by stěžovatel a priori disponoval konkrétním podezřením, že soutěžitel
neplní řádně své povinnosti. V této souvislosti lze poukázat na §20 odst. 2 zákona o ochraně
hospodářské soutěže upravující tzv. sektorové šetření. V případě sektorového šetření zákon
výslovně stanoví, že se provádí v případech, kdy situace na jednotlivých trzích naznačuje,
že hospodářská soutěž je, ať již z jakýchkoli důvodů, narušena. Pro výkon dozorčího oprávnění
podle §20 odst. 1 písm. a) zákona ochraně hospodářské soutěže ovšem žádná obdobná či jiná
podmínka stanovena není. Lze tak dovodit, že stěžovatel může zahájit šetření, aniž by mu přitom
byly známy skutečnosti nasvědčující tomu, že došlo k porušení předpisů na ochranu hospodářské
soutěže, např. zneužitím dominantního postavení soutěžitele.
V tomto rozsahu je třeba korigovat závěry krajského soudu, jenž v odůvodnění
napadeného rozsudku uvedl, že předběžné šetření nemůže sloužit k tomu, aby v jeho průběhu
byla možná podezření na porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže teprve vyhledávána
(viz str. 18 a 20 rozsudku krajského soudu). Krajský soud měl za to, že při zahájení šetření podle
§20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže musí existovat konkrétní podezření
z porušení povinnosti soutěžitelem. Opřel se přitom o právní stanovisko vyslovené v nálezu
Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2008, sp. zn. I. ÚS 1835/07, podle něhož „každý zásah do osobní
sféry jednotlivce, ať už je činěn v rámci jakéhokoliv postupu státu vůči jednotlivci, musí být ospravedlněn konkrétní
skutečností, resp. důvodem takového omezení, a nikoliv proveden pouze proto, že orgán státu je takovou pravomocí
formálně nadán“. Od uvedeného stanoviska Ústavního soudu se však následná judikatura
Nejvyššího správního soudu odchýlila.
Nejvyšší správní soud opakovaně konstatoval, že jsou v tomto případě splněny podmínky
definované judikaturou Ústavního soudu pro to, aby se mohl od právního názoru vyjádřeného
v citovaném nálezu odchýlit (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 10. 2009, č. j. 8 Afs 46/2009 - 46, publikovaný pod č. 1983/2010 Sb. NSS, rozsudek ze dne
3. 12. 2009, č. j. 2 Aps 2/2009 - 52, publikovaný pod č. 2000/2010 Sb. NSS, rozsudky ze dne
19. 3. 2010, č. j. 5 Aps 2/2010 – 54, ze dne 15. 4. 2010, č. j. 7 Afs 15/2010 – 89 a č. j.
7 Afs 16/2010 - 84, ze dne 13. 5. 2010, č. j. 1 Afs 28/2010 – 107, ze dne 31. 1. 2011, č. j.
8 Afs 63/2010 - 106, ze dne 3. 3. 2011, č. j. 9 Afs 54/2010 - 84, ze dne 8. 4. 2011, č. j.
5 Afs 13/2010 - 58 a ze dne 22. 7. 2011, č. j. 5 Afs 61/2010 – 61, všechny dostupné
na www.nssoud.cz; srov. též usnesení ze dne 3. 11. 2010, sp.zn. I. ÚS 378/10, jímž Ústavní soud
odmítl ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2009,
č. j. 2 Aps 2/2009 – 52, jako zjevně neopodstatněnou). Podle právního názoru zastávaného
Nejvyšším správním soudem nejsou konkrétní pochybnosti o porušení předpisů nezbytnou
podmínkou pro výkon kontroly, pokud příslušný zákon takovou podmínku výslovně nestanoví
nebo z jeho účelu tato podmínka nevyplývá. V ostatních případech tedy může mít kontrola
namátkový charakter bez ohledu na to, zda se jedná o daňovou kontrolu, kontrolní postup podle
zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole nebo o jinou formu správního dozoru. Jak uvedl
Nejvyšší správní soud ve zmiňovaném rozsudku ze dne 3. 12. 2009, č. j. 2 Aps 2/2009 - 52,
kontrolou je „… postup orgánu veřejné moci, který zjišťuje a eventuelně posuzuje plnění povinností adresáty
veřejné správy. Pojmovými znaky takových kontrol bývá možnost zahájení na základě podnětu či ex officio,
zákonem upravený postup zahájení, regulace práv a povinnost í kontrolujících pracovníků i kontrolovaných
subjektů, stanovení sankcí pro porušení takových povinností, oprávnění kontrolovaného subjektu podat námitky
proti kontrole apod. Takový charakter vykazuje celá řada institutů, jež zvláštní předpisy správního pr áva
označují jako kontrolu, např. kontrola prováděná Českou obchodní inspekcí, Státní zemědělskou
a potravinářskou inspekcí aj. Podstatným znakem takové kontroly je mj. možnost jejího namátkového provedení,
tedy provedení za situace, kdy kontrolující osoba a priori nedisponuje (konkrétním) podezřením, že kontrolovaný
subjekt neplní řádně své povinnosti (podobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2009,
sp. zn. 8 Afs 46/2009, www.nssoud.cz)“. Přestože se předmět kontroly (dozoru) podle §20 odst. 1
písm. a) zákona ochraně hospodářské soutěže odlišuje od předmětu daňové kontroly, o níž
se jednalo ve věcech posuzovaných Ústavním soudem a Nejvyšším správním soudem, jedná
se v obou případech o institut, jehož účelem je kontrola dodržování právn ích předpisů jejich
adresáty. Stanovisko zastávané Nejvyšším správním soudem se proto uplatní i v nyní posuzované
věci. Lze tak uzavřít, že podmínkou pro zahájení předběžného šetření podle §20 odst. 1 písm. a)
zákona o ochraně hospodářské soutěže není existence konkrétního podezření, že soutěžitel
neplní řádně své povinnosti vyplývající ze zákona o ochraně hospodářské soutěže, z unijního
soutěžního práva nebo z rozhodnutí stěžovatele.
Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s názorem krajského soudu, jenž stěžovateli
vytýkal, že v průběhu šetření teprve vyhledával skutečnosti odůvodňující podezření z porušení
zákona o ochraně hospodářské soutěže. V posuzované věci se navíc zjevně nejedná o případ
namátkové kontroly, neboť podle vyjádření stěžovatele bylo předběžné šetření zahájeno
na základě podnětu třetí osoby (viz protokol o jednání ze dne 13. 1. 2011, s. 11), z čehož vyplývá,
že stěžovatel již při zahájení šetření disponoval určitým podezřením, že se žalobce svým jednáním
mohl dopustit zneužití dominantního postavení. Nicméně ani tato dílčí nesprávnost
v odůvodnění přezkoumávaného rozsudku nemohla mít vliv na správnost navazujících úvah
a závěrů krajského soudu, které se týkaly zákonnosti předběžného šetření.
Skutečnost, že stěžovatel nemusí před zahájením šetření podle §20 odst. 1 písm. a)
zákona o ochraně hospodářské soutěže disponovat žádným konkrétním podezřením ohledně
možného protiprávního jednání soutěžitele, totiž neznamená, že by postup stěžovatele při
výkonu správního dozoru mohl záviset zcela na jeho libovůli. Jak již bylo řečeno, postup
stěžovatele při provádění předběžného šetření se musí pohybovat v mezích daných ústavním
pořádkem ČR, včetně mezinárodních smluv o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána,
a vzhledem k tomu, že v daném případě prováděl stěžovatel šetření i z hlediska možného
porušení soutěžního práva EU, konkrétně zákazu zneužití dominantního postavení podle čl. 102
Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), rovněž v mezích daných Listinou
základních práv EU a ochranou základních práv podle obecných právních zásad Unie. Z toho lze
dovodit požadavek, který vyplývá pro každé omezení základních práv z judikatury Ústavního
soudu, Evropského soudu pro lidská práva i obou unijních soudů (tj. Soudního dvora
a Tribunálu, resp. dříve Soudu prvního stupně), aby takové omezení mělo nejen zákonný základ,
ale aby též sledovalo právem aprobovaný legitimní cíl, bylo pro dosažení tohoto cíle nezbytné
a tomuto cíli přiměřené (zásada proporcionality).
Tyto požadavky se promítají rovněž do základních zásad činnosti správních orgánů, které
jsou upraveny v úvodních ustanoveních zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen
„správní řád“). Podle §2 odst. 2 správního řádu správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze
k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém
mu byla svěřena. Jedná se o obecně platný zákaz zneužití pravomoci. Podle §2 odst. 3 správního
řádu správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost
správního orgánu v jednotlivém případě dotýká, a může zasahovat do těchto práv jen
za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. Uvedené ustanovení vyjadřuje vedle
obecného principu ochrany dobré víry také právě zásadu proporcionality, podle níž lze při
výkonu pravomoci zasahovat do práv jednotlivců pouze v míře nezbytně nutné.
Vzhledem k tomu, že, jak již bylo řečeno, stěžovatel prováděl předmětné šetření rovněž
za účelem kontroly dodržování povinností vyplývajících pro žalobce z článku 102 SFEU (dříve čl.
82 Smlouvy o založení ES), je vhodné připomenout, že tuto pravomoc (stejně jako pravomoc
ke správnímu řízení o porušení povinností vyplývajících pro soutěžitele z čl. 101 nebo čl. 102
SFEU) mu svěřuje zákon o ochraně hospodářské soutěže v návaznosti na nařízení Rady (ES) č.
1/2003, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (dále
jen „nařízení č. 1/2003“). Tímto nařízením došlo k decentralizaci systému ochrany hospodářské
soutěže v rámci Evropské unie, tedy k tomu, že ode dne účinnosti tohoto nařízení (1. 5. 2004)
Evropská komise sdílí svou pravomoc k uplatňování soutěžní politiky a práva EU s jednotlivými
úřady pro ochranu hospodářské soutěže členských zemí. Je pravdou, že se nařízení č. 1/2003
omezuje v daném ohledu v podstatě pouze na kompetenční ustanovení a dále podrobněji
upravuje toliko postup Evropské komise při provádění pravidel hospodářské soutěže
stanovených v článcích 101 a 102 SFEU, přičemž podrobnější procesní úpravu pro výkon
obdobných oprávnění jednotlivých úřadů pro ochranu hospodářské soutěže členských států
přenechává jejich vnitrostátním právním řádům. Nicméně právě z toho důvodu, že se jedná
v podstatě o paralelní kompetenci Evropské komise a úřadů pro ochranu hospodářské soutěže
členských zemí (tj. v daném případě stěžovatele) kontrolovat dodržování pravidel unijního
soutěžního práva a následně postihovat jejich porušování, je nanejvýš vhodné připomenout
právní úpravu, která definuje obdobné vyšetřovací pravomoci Evropské komise, kterých lze
použít před zahájením formálního řízení, a rovněž k tomu se vztahující judikaturu unijních soudů.
Ostatně tato právní úprava a judikatura by byla relevantní i v případech, kdy by bylo již při
provádění předběžného šetření (např. vzhledem k pravidlu de minimis) zřejmé, že mohlo dojít
nanejvýš k porušení vnitrostátního soutěžního práva, tj. zákona o ochraně hospodářské soutěže,
neboť tento zákon byl zákonodárcem od počátku koncipován i pro tyto výlučně vnitrostátní
případy tak, že vychází v řadě svých hmotněprávních i procesních institutů právě z unijního
soutěžního práva.
Krajský soud v souvislosti se zmiňovanými paralelními kompetencemi Evropské komise
poukázal na čl. 17 nařízení č. 1/2003 upravující postup Komise při šetření hospodářských
odvětví a druhů dohod. Toto ustanovení umožňuje Komisi provést šetření určitého
hospodářského odvětví nebo určitého druhu dohod v různých odvětvích, pokud vývoj obchodu
mezi členskými státy, stabilita cen nebo jiné okolnosti naznačují, že hospodářská soutěž
na společném trhu může být omezena nebo narušena. Jedná se tedy o sektorové šetření, které
v zásadě odpovídá oprávnění stěžovatele podle §20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské
soutěže. Přiléhavější se však jeví odkaz na nařízení Komise (ES) č. 773/2004, o vedení řízení
Komise podle článků 81 a 82 Smlouvy o ES , v němž jsou mj. stanovena pravidla pro zahájení
řízení Komisí. Podle čl. 2 odst. 1 a 2 tohoto nařízení může Komise kdykoli rozhodnout
o zahájení řízení s cílem přijmout rozhodnutí podle hlavy III nařízení č. 1/2003. Komise může
zahájení řízení zveřejnit jakýmkoli vhodným způsobem. Nejdříve o tom vyrozumí dotčené strany.
Důležité je především ustanovení čl. 2 odst. 3 uvedeného nařízení, podle něhož Komise může
využít svých vyšetřovacích pravomocí podle hlavy V nařízení č. 1/2003 ještě před zahájením
řízení. Jinými slovy, Komise je oprávněna provádět šetření ještě před zahájením řízení ve věci
možného porušení čl. 101 a čl. 102 SFEU. Tato pravomoc v podstatě odpovídá oprávnění
stěžovatele provádět šetření podle §20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže,
které ovšem navíc může být zaměřeno nejen na kontrolu dodržování unijního, ale i vnitrostátního
soutěžního práva.
Lze proto poukázat i na judikaturu Soudního dvora a Tribunálu (dříve Soudu prvního
stupně) týkající se vyšetřování prováděného Komisí a povinnosti respektovat zákaz svévole
a zásadu proporcionality při výkonu pravomocí Komise. V prvé řadě je třeba připomenout
rozsudek Soudního dvora ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise, 46/87 a 227/88, Recueil, s. 2859,
bod 19, v němž Soudní dvůr uznal, že požadavek ochrany proti svévolným a nepřiměřeným
zásahům veřejné moci do sféry soukromé činnosti fyzické nebo právnické osoby př edstavuje
obecnou zásadu práva Společenství. Jakýkoliv zásah správních orgánů do soukromé sféry fyzické
či právnické osoby musí být podle Soudního dvora proveden na základě práva a z právem
stanovených důvodů. Na toto stanovisko později navázal např. rozsudek Soudního dvora ze dne
22. října 2002, Roquette Freres, C-94/00, Recueil, s. I-9011, bod 27, a rozsudek Soudu prvního
stupně ze dne 11. prosince 2003, Minoan Lines SA v. Komise, T-66/99, Recueil., s. II-5515, bod 91.
Tyto rozsudky se přitom týkaly postupu Komise podle nařízení č. 17, kterým se provádějí články
85 a 86 Smlouvy (Úř. věst. P 13 , 21. 2. 1962, s. 204). Toto nařízení bylo sice s účinností
od 1. 5. 2004 nahrazeno nařízením č. 1/2003, nicméně unijní soudy převzaly uvedené závěry
i ve vztahu k nové právní úpravě. Tak například Soud prvního stupně v rozsudku ze dne
8. března 2007, France Télécom SA v. Komise, T-340/04, Sb. rozh., s. II-573, body 146 a 147, uvedl:
„Pokud jde o zásadu proporcionality, jež je jednou z obecných právních zásad Společenství, tato zásada vyžaduje,
aby akty orgánů Společenství nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení sledovaného cíle,
přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně
omezující opatření a způsobené nepříznivé následky nesmí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům
(rozsudky Soudního dvora ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další, C-331/88, Recueil, s. I-4023, bod 13,
a ze dne 14. července 2005, Nizozemsko v. Komise, C-180/00, Sb. rozh. s. I-6603, bod 103). (…) Dodržení
zásady proporcionality v oblasti dotčené projednávaným případem předpokládá, že zamýšlená kontrola nezpůsobí
nepřiměřené a nepřijatelné následky vzhledem k cílům sledovaným dotyčnou kontrolou.“ Lze tak uzavřít,
že také judikatura unijních soudů zdůrazňuje nutnost ochrany jednotlivců, a to jak fyzických,
tak i právnických osob, před takovými zásahy Komise při výkonu jejích vyšetřovacích oprávnění,
které by byly ultra vires či odporovaly zásadě proporcionality.
Nejvyšší správní soud se tedy plně ztotožňuje s názorem krajského soudu, že prostor,
který §20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, pokud má být interpretován
souladně s ústavním pořádkem, mezinárodními závazky ČR i unijním právem, poskytuje
stěžovateli k provádění předběžného šetření, není neomezený. Jak již bylo řečeno, tímto zákonem
předvídaný legitimní účel daného institutu spočívá v kontrole dodržování vnitrostátního
a unijního soutěžního práva konkrétním soutěžitelem či soutěžiteli a v případě zjištění
skutečností, jež by mohly nasvědčovat protiprávnímu omezování hospodářské soutěže,
ve shromáždění prvotních podkladů pro to, aby se mohl stěžovatel rozhodnout, zda zahájí
správní řízení o příslušném soutěžním deliktu či deliktech, nebo nikoliv. V tomto ohledu lze
přisvědčit stěžovateli, že účelem tohoto institutu je rovněž ochrana soutěžitelů před tím, aby proti
nim nebyla zcela zbytečně zahajována řízení o porušení soutěžního práva, která by byla založena
na zjevně nepodložených či nepravdivých informacích. Tím ovšem zákonný účel daného institutu
také končí. Jak již přesvědčivě argumentoval krajský soud, předběžné šetření rozhodně není
určeno k tomu, aby v něm byly shromaždovány veškeré podklady již pro konečné rozhodnutí
ve správním řízení a tedy odstraňovány jakékoliv pochybnosti o tom, zda byl spáchán soutěžní
delikt. Předběžné šetření tedy rozhodně nemá a nemůže nahr azovat samotné správní řízení
a nemělo by se v něm (nejde-li o skutkově triviální věc) nac házet těžiště dokazování
či shromažďování dalších podkladů pro konečné rozhodnutí o vině a sankci za správní delikt.
Podmínkou pro zahájení správního řízení o takovém deliktu rozhodně není jistota správního
orgánu o tom, že byl tento delikt spáchán, ale pouze důvodné podezření. Předběžné šetření,
v němž, jak již bylo řečeno, soutěžitel nemůže vykonávat práva účastníka řízení, tedy ne smí
suplovat funkci správního řízení a činit z něho pouze formální procesní stádium, kde už je o tom,
zda a kým byl delikt spáchán, vlastně předem rozhodnuto. Takový postup by byl popřením
základního práva soutěžitele na spravedlivý proces.
Tomuto zákonnému účelu musí rozsah předběžného šetření odpovídat. Předběžné
šetření tedy musí, vzhledem k tomu, že jeho jednotlivé úkony představují zásah do zmiňovaných
základních práv soutěžitele, být omezeno jen na to, co je nezbytné pro dosažení jeho účelu
a tomuto účelu přiměřené.
Právě v posuzované věci ovšem předběžné šetření vybočilo z mezí, které jsou dány jeho
zákonným účelem. Svědčí o tom postup stěžovatele při provádění šetření a obsah jednotlivých
výzev k poskytnutí podkladů a informací, které byly k důkazu provedeny v řízení před krajským
soudem.
Z vyjádření stěžovatele v průběhu jednání před krajským soudem vyplynulo,
že předběžné šetření bylo vedeno od roku 2008 a stěžovatel v něm pokračoval až do doby
rozhodnutí krajského soudu, tj. do 13. 1. 2011. Celková délka trvání předběžného šetření tedy
přesáhla dva roky. V jeho průběhu stěžovatel opakovaně vyzýval žalobce k poskytnutí podkladů
a informací týkajících se možného zneužití dominantního postavení žalobcem. Jednalo se o výzvy
ze dne 19. 11. 2008, ze dne 5. 12. 2008, ze dne 29. 1. 2009, ze dne 16. 9. 2009,
ze dne 12. 11. 2009, ze dne 22. 12. 2009, ze dne 15. 1. 2010, ze dne 29. 1. 2010, ze dne
10. 2. 2010, ze dne 9. 4. 2010, ze dne 22. 10. 2010 a ze dne 7. 12. 2010. Jak již konstatoval
v odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud, stěžovatel požadoval poskytnutí značného
množství informací a podkladů, které se týkaly struktury relevantního trhu, popis u fungování
technických zařízení provozovaných žalobcem a využití jeho kapacit, dále požadoval hospodářské
informace týkající se žalobce a jeho obchodní činnosti, struktury zákazníků, poskytovaných
služeb a obchodních plánů, stejně jako informace týkající se činnosti ostatních soutěžitelů.
Stěžovatel vyzval žalobce mj. k tomu, aby popsal fungování celého systému připojování k síti,
v jakém bodě a za jakých podmínek do tohoto bodu vstupují a využívají jej ostatní operátoři, aby
uvedl aktuální výši velkoobchodní ceny za přístup a jakým způsobem je stanovena, aby
specifikoval výši jednotlivých nákladů, které jsou z ní hrazeny, a výši marže, která zbude
po uhrazení nákladů, aby sdělil aktuální výši všech dalších poplatků, které ostatní operátoři hradí
žalobci za přístup a používání sítě, a aby objasnil, jakým způsobem jsou tyto poplatky stanoveny
a hrazeny, dále aby uvedl aktuální výši nákladů spojených s využíváním přístupu a používáním sítě
žalobce, aby oznámil aktuální výši jednotlivých položek celkových nákladů spojených s prodejem
a podporou, aby uvedl aktuální výši nákladů rozpočítaných na zákazníka , aby objasnil a doložil
důvody poskytování slev a uvedl aktuální počet zákazníků, kteří využívají produkt
za zvýhodněných podmínek, a počet zákazníků, kteří využívají zmíněné produkty za standardních
podmínek, a dále, aby uvedl, na jakou dobu jsou uzavírány smlouvy se zákazníky. Žalobce byl
dále vyzván k tomu, aby předložil studie o trhu, marketingové studie a obchodní plány a případné
jiné informace o vývoji trhu, kterými disponoval, a to za období 7 let . Měl specifikovat, jaké
soutěžitele, technologické platformy a nabízené služby, resp. produkty k nim na trhu vnímá jako
konkurenci a zda a jakým způsobem přihlíží k cenám konkurenčních služeb/produktů při
určování cen, a to za období 7 let. Dále m ěl žalobce specifikovat volné kapacity sítě pro služby
připojení k internetu a plány na rozšíření těchto kapacit, včetně finanční náročnosti, a to podle
jednotlivých lokalit, uvést, na základě jakých parametrů se obecně rozhod oval, zda rozšiřovat
či nerozšiřovat své kapacity, dále měl sdělit počet tzv. neaktivních přípojek ve své síti; ke všem
produktům měl žalobce poskytnout smluvní podmínky, za kterých byly tyto produkty nabízeny,
a jejich ceníky platné v době poskytování produktu a dále poskytnout přehled veškerých
marketingových a tzv. promo akcí vztahujících se k produktům včetně jejich podrobného popisu.
Žalobce byl dále vyzván k tomu, aby vytvořil a předložil stěžovateli tabulky zahrnující mj. údaje
o tržbách, počtech zákazníků a přípojek, kapacitě sítě, cenících. Stěžovatel požadoval také, aby
žalobce předložil veškeré obchodní plány, strategické plány, interní strategie, reporty a analýzy,
veškeré dostupné analýzy a průzkumy trhu, analýzy externích poradců, spotřebitelské průzkumy,
plány a kalkulace spojené se zavedením a realizací nabídky ADSL služeb.
Již z tohoto neúplného výčtu je zřejmé, že rozsah požadovaných podkladů byl značný
a že přesahoval zákonný rámec předběžného šetření. V této souvislosti lze znovu poukázat
na vyjádření stěžovatele, podle něhož obsahoval „vyšetřovací“ spis týkající se předběžného
šetření ve věci sp. zn. P 615/08/DP celkem asi „8 šanonů spisu“. Tento spis vedle podkladů
poskytnutých žalobcem obsahoval také podklady a informace od dalších soutěžitelů, jimž
stěžovatel adresoval výzvu (viz Protokol o jednání ze dne 13. 1. 2011, str. 10 a 23). Za daných
okolností nelze považovat rozsah vyžadovaných informací a podkladů za nezbytný a přiměřený
účelu předběžného šetření, kterým je kontrola povinností žalobce jakožto soutěžitele a prvotní
prověření možných porušení těchto povinností. Požadované podklady ve svém souhrnu totiž
v daném případě nemohly sloužit jen pouhé prvotní kontrole či ověření podnětu, podle něhož
se žalobce mohl dopustit zneužití dominantního postavení. Podrobnost, komplexní povaha
a rozsah vyžadovaných informací svědčí o tom, že předběžné šetření již zjevně přesáhlo svůj
zákonný účel, neboť směřovalo ke konečnému posouzení otázky, zda se žalobce dopustil zneužití
dominantního postavení. Jak však již bylo uvedeno, objasňování skutkového stavu v míře
nezbytné pro posouzení této otázky má být součástí správního řízení, během něhož může
soutěžitel plně využít svých procesních práv.
Stěžovatel je bezpochyby oprávněn v mezích daných zákonem uvážit, které úkony
v rámci předběžného šetření provede, aby byl co nejsnáze a nejrychleji naplněn jeho cíl. Za tímto
účelem je stěžovatel mj. oprávněn vyžadovat od soutěžitelů bezplatné poskytnutí relevantních
podkladů a informací (§21e zákona o ochraně hospodářské soutěže). V této souvislosti je třeba
zdůraznit, že lze požadovat pouze takové informace a podklady, které má soutěžitel k dispozici.
Nesmí se jednat o informace nebo podklady, kterými soutěžitel objektivně nemůže disponovat
nebo které by byl teprve nucen na základě žádosti stěžovatele vytvořit . Při volbě použitých
prostředků je stěžovatel vždy povinen přihlédnout k okolnostem konkrétního případu a zvážit,
zda je poskytnutí žádaných podkladů a informací skutečně nezbytné k dosažení účelu
předběžného šetření a tomuto účelu přiměřené. Vyžadování informací a podkladů, které zcela
zjevně přesahují rámec předběžného šetření, je překročením pravomoci stěžovatele, a to navíc
za situace, kdy stěžovatel v průběhu předběžného šetření, které trvalo déle než dva roky,
požadoval opakovanými výzvami poskytnutí stále širšího okruhu informací a podkladů. Z tohoto
důvodu nelze aprobovat postup stěžovatele, jenž se v daném případě prostřednictvím
opakovaných výzev určených žalobci snažil získat informace a podklady, které zjevně přesahují
okruh skutečností, jejichž zjištění je nezbytné pro prvotní prověření zmíněného podnětu.
Vyžadování podkladů v uvedeném rozsahu tedy nebylo nezbytné pro dosažení účelu
předběžného šetření ani tomuto účelu přiměřené, a to ani přes obecná specifika trhů
informačních a komunikačních technologií, které se podle stěžovatele vyznačují zvláštní složitostí
a vysokou dynamičností. Nejvyšší správní soud na základě těchto úvah dospěl k závěru,
že předběžné šetření ve věci možného zneužití dominantního postavení žalobcem bylo ke dni
rozhodování krajského soudu nezákonným zásahem správního orgánu, neboť svým rozsahem
přesahovalo rámec, který je pro použití tohoto institutu vymezen v §20 odst. 1 písm. a) zákona
o ochraně hospodářské soutěže.
Na tomto závěru nemůže nic změnit ani námitka stěžovatele, podle níž stěžovatel svým
postupem chránil práva žalobce, neboť v průběhu šetření nemohly získat přístup k podkladům
a informacím předloženým žalobcem třetí osoby, které by se jinak mohly dovolat přístupu
do správního spisu po zahájení správního řízení. Ochranu informací, které mohou být
obchodním tajemstvím žalobce, lze totiž zajistit i ve správním řízení. Podle §21c odst. 1 zákona
o ochraně hospodářské soutěže jsou z nahlížení do spisu vyloučeny ty jeho části, které obsahují
obchodní, bankovní nebo obdobné zákonem chráněné tajemství; spis musí pouze zahrnovat
vedle listin obsahujících takové tajemství i listiny, ze kterých bylo toto tajemství odstraněno,
případně dostatečně podrobný výpis, který tajemství neobsahuje.
Uspět nemůže ani námitka, že svým postupem stěžovatel šetřil práva žalobce, neboť
údajně hrozilo, že v důsledku zahájení správního řízení by mohlo dojít k zásahu do dobré pověsti
žalobce. Byť lze připustit, že, jak již bylo řečeno, účelem předběžného šetření je rovněž ochrana
soutěžitelů před tím, aby proti nim nebyla zcela bezdůvodně vedena řízení o porušení soutěžního
práva, nemůže toto předběžné řízení pokračovat i dlouho po té, kdy již má stěžovatel k dispozici
dostatečné množství podkladů pro to, aby se rozhodl, zda správní řízení zahájí či nikoliv. Tak
tomu bylo právě v daném případě. Navíc za situace, kdy je Nejvyššímu správnímu soudu z vlastní
činnosti známo, že stěžovatel vede nebo dříve vedl s žalobcem řadu správních řízení ve věcech
týkajících se porušení zákona o hospodářské soutěže, působí jeho námitka dovolávající se dobré
pověsti žalobce účelově.
Za daných okolností nelze postup stěžovatele ospravedlnit ani tím, že podle jeho názoru
žalobce neposkytoval požadované informace vždy včas a v úplnosti. Z dokazování před krajským
soudem vyplývá, že tyto skutečnosti nebyly v daném případě rozhodujícím faktorem, který
by zásadním způsobem ovlivnil rozsah a délku daného předběžného šetření.
Důvodnou neshledal Nejvyšší správní soud ani stížní námitku, podle níž by zákazem
předběžného šetření v posuzovaném případě bylo do budoucna vyloučeno uplatnění dozorové
pravomoci stěžovatele. Tento názor stěžovatele není správný. Krajský soud rozhodoval
v posuzované věci pouze o zákonnosti předběžného šetření ve věci možného zneužití
dominantního postavení žalobce vedeného pod sp. zn. P615/2008/DP. Dospěl přitom k závěru,
že v tomto konkrétním případě předběžné šetření vybočilo z rámce, který je pro tento účel
vymezen zákonem. Zákazem pokračovat v provádění šetření v tomto konkrétním případě není
nikterak dotčena pravomoc stěžovatele podle §20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské
soutěže, kterou je ovšem stěžovatel povinen vykonávat v souladu se zákonem. Ostatně i krajský
soud uvedl v odůvodnění napadeného rozsudku, že v žádném směru nezpochybňuje obecnou
potřebu předběžného šetření coby legitimního nástroje, který stěžovatel může důvodně využívat
v rámci zajišťování dostatečně efektivního soutěžního prostředí, a ni nezpochybňuje fakt,
že předběžná šetření trvající po delší časový úsek jsou soutěžními úřady využívána . Stěžovatel
je tak i nadále oprávněn provádět dozor nad plněním povinností soutěžitelů v jiných věcech,
samozřejmě pokud při tom bude respektovat jeho zákonný účel. V opačném případě mohou
dotčení soutěžitelé využít svého ústavně garantovaného práva na soudní ochranu prostřednictvím
žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. V takovém postupu
však nelze shledávat znemožnění výkonu dozorčí pravomoci stěžovatele.
Na základě těchto skutečností shledal Nejvyšší správní soud kasační námitky, kterými
stěžovatel brojil proti závěru krajského soudu o nezákonném zásahu stěžovatele, nedůvodnými.
V.
Shrnutí a celkové hodnocení důvodnosti kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud dospěl k následujícím závěrům. Předběžné šetření stěžovatele
podle §20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže je přípustným zásahem
do autonomní sféry soutěžitelů, jichž se týká, jen v rozsahu, který je nezbytný pro dosažení
zákonem vymezeného účelu předběžného šetření a tomuto účelu přiměřený. Tímto účelem
je kontrola dodržování povinností, které soutěžitelům vyplývají ze zákona o ochraně hospodářské
soutěže, ze soutěžního práva Evropské unie nebo z rozhodnutí stěžovatele, včetně případného
prvotního ověření podnětů či zjištění nasvědčujících možnému porušení těchto povinností.
Účelem předběžného šetření naopak není shromažďování veškerých podkladů pro konečné
posouzení otázky, zda došlo ke spáchání soutěžního deliktu a kdo ho spáchal, předběžné šetření
tedy nemá nahrazovat správní řízení o tomto deliktu a zbavovat tak soutěžitele práv, která by jim
v tomto řízení příslušela. Pokud předběžné šetření svým rozsahem a zaměřením překročí tento
zákonem vymezený rámec, mohou se dotčení soutěžitelé úspěšně domáhat soudní ochrany
žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. Tak učinil
i žalobce v nyní posuzované věci.
S ohledem na uvedené Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
VI.
Náklady řízení
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, žalobce byl naopak v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, má tedy právo na náhradu nákladů, které v tomto řízení důvodně vynaložil.
Výše náhrady se sestává z odměny advokáta za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační
stížnosti) ve výši 2100 Kč podle §7, §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif) a z paušální náhrady hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč podle §13 odst. 3
advokátního tarifu, to vše zvýšeno o DPH ve výši 20 % (tj. 480 Kč), celkem tedy 2 880 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 22. září 2011
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D
předsedkyně senátu