ECLI:CZ:NSS:2011:6.AS.21.2011:230
sp. zn. 6 As 21/2011 - 230
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobkyně:
FTV Prima, spol. s r. o., se sídlem Na Žertvách 24/132, Praha 8 - Libeň, zastoupené
Mgr. Ludmilou Kutějovou, advokátkou, se sídlem Sokolovská 49/5, Praha 8, proti žalované:
Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2,
zastoupené JUDr. Pavlem Dejlem, Ph.D., LL.M, advokátem, se sídlem Jungmannova 24, Praha 1,
proti rozhodnutí žalované ze dne 22. 6. 2010, č. j. KOZ/2111/2010,
sp. zn. 2010/276/KOZ/FTV, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) RTA JIŽNÍ ČECHY,
s. r. o., se sídlem Neplachova 2297/1, České Budějovice, 2) RTA JIŽNÍ MORAVA, a. s.,
se sídlem Podnikatelská 2902/4, Brno - Královo Pole, 3) RTA OSTRAVA s. r. o., se sídlem
Boleslavova 710/19, Ostrava - Mariánské Hory, 4) RTA ZLÍN, s. r. o. , se sídlem Filmová 174,
Zlín, 5) RTA VÝCHODNÍ ČECHY, s. r. o., se sídlem areál letiště objekt č. 126, Hradec
Králové - Věkoše, všechny zúčastněné osoby ad 1) - 5) zastoupeny Mgr. Mojmírem Náplavou,
advokátem, se sídlem Krakovská 25, Praha 1, v řízení o kasačních stížnostech 1) žalované
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 12. 2010, č. j. 6 A 162/2010 - 72, 2) osob
zúčastněných na řízení ad 1) - 5) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 12. 2010,
č. j. 6 A 162/2010 - 72,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 12. 2010, č. j. 6 A 162/2010 - 72, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Řízení před správním orgánem
[1] Dne 9. 3. 2010 doručila žalobkyně žalované žádost o změnu skutečností uvedených
v žádosti o licenci č. 012/94 podle §21 odst. 1 písm. d) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, (dále jen „zákon o vysílání“).
Žalobkyně konkrétně žádá změnu licenčních podmínek spočívající v jejich doplnění o novou
licenční podmínku č. 38 pro digitální vysílání znějící: „38. Provozovatel vysílání je oprávněn celoplošně
vysílat původní plnoformátový program Prima televize digitální technologií až 24 hodin denně tak, že není povinen
umožňovat provozovatelům místního (lokálního, regionálního) vysílání připojování jejich programů a poskytovat
jim vysílací časy“. Stávající systém sdílených kmitočtů žalobkyni, podle jejího tvrzení v žádosti,
výrazně znevýhodňuje ve vztahu ke konkurenčním stávajícím i novým provozovatelům
plnoformátového celoplošného vysílání – v důsledku tohoto systému žalobkyně ztrácí důležitou
část vysílacího času, vznikají jí problémy při vysílání např. sportovních přenosů a nemůže pružně
reagovat na změny ve vysílání konkurence.
[2] Usnesením ze dne 22. 3. 2010, č. j. KOZ/990/2010, žalovaná řízení ve věci žádosti
o změnu licence přerušila a vyzvala žalobkyni, která neuhradila správní poplatek při podání
žádosti, aby tak učinila ve stanovené lhůtě. Ve správním spisu je dále založen výpis z účtu
žalované, z něhož vyplývá, že žalobkyně správní poplatek uhradila dne 24. 3. 2010. Skutečnost,
že řízení pokračuje, neboť byl správní poplatek zaplacen, pak žalovaná žalobkyni oznámila dne
7. 4. 2010.
[3] Dne 13. 4. 2010 pak žalovaná nařídila ústní jednání za účasti žalobkyně
a provozovatelů regionálního vysílání na sdílených kmitočtech žalobkyně na den 27. 4. 2010.
Nato, dne 23. 4. 2010, žalobkyně požádala o přerušení řízení do 2. 6. 2010 ve smyslu §64 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, (dále jen „správní řád“). Žalovaná na tuto žádost reagovala
usnesením ze dne 23. 4. 2010, č. j. KOZ/1313/2010, jímž přerušila řízení ve věci žádosti
žalobkyně o změnu licence do požadovaného data, a oznámením dalším účastníkům řízení,
že se ústní jednání nekoná. Citované usnesení bylo žalobkyni doručeno do datové schránky
téhož dne, tedy dne 23. 4. 2010.
[4] Dne 3. 6. 2010 pak žalovaná žalobkyni oznámila, že se v řízení pokračuje, neboť doba,
na níž bylo na požádání žalobkyně řízení přerušeno, již uplynula. Dne 22. 6. 2010 pak žalovaná
vydala rozhodnutí č. j. KOZ/2111/2010, jímž souhlas ke změně skutečností uvedených v žádosti
o licenci podle §21 odst. 1 písm. d) zákona o vysílání neudělila, neboť by požadovaná změna
vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení ve smyslu §21 odst. 3 tohoto zákona.
Žalovaná v napadeném rozhodnutí uvedla, že znění licenční podmínky č. 38 činí v podstatě
nadbytečnou licenční podmínku č. 34, která upravuje vysílací časy provozovatelů na sdílených
kmitočtech, a je navíc v rozporu s platnou licenční podmínkou č. 33, která žalobkyni stanoví
povinnost strukturovat svoje programové schéma s ohledem na možnost připojování
provozovatelů regionálního vysílání. Licence č. 012/94 byla žalobkyni udělena za podmínek,
že bude vysílací časy regionálním provozovatelům poskytovat. Tato skutečnost nebyla
podle žalované dotčena vyznačením práva šířit program na základě licence č. 012/94
také digitálně; pro digitální vysílání naopak platí identické licenční podmínky. Požadovaná změna,
která by byla provedena jednostrannou změnou licenčních podmínek žalobkyně bez vzájemné
dohody o úpravě příslušných licenčních podmínek jednotlivých provozovatelů televizního
vysílání na sdílených kmitočtech, nemá podle žalované oporu v zákoně.
II. Řízení před soudem I. stupně
[5] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze.
[6] Žalobkyně napadenému rozhodnutí vytýká jednak to, že jej žalovaná přijala a vydala
pozdě, tedy až poté, co nastala fikce vyslovení souhlasu s návrhem podle §21 odst. 3 zákona
o vysílání. Šedesátidenní lhůta pro vydání rozhodnutí začala podle žalobkyně běžet dne 9. 3. 2010,
kdy byla podána žádost o změnu licenčních podmínek. Tato lhůta pak neběžela z důvodu
nezaplacení správního poplatku od 22. 3. 2010 do 24. 3. 2010 (3 dny), a to podle §5 odst. 5
zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, podle kterého „lhůty pro vydání rozhodnutí stanovené
zvláštními právními předpisy neběží v době ode dne doručení výzvy nebo platebního výměru k zaplacení poplatku
až do prokazatelného zaplacení poplatku“. Dále pak lhůta neběžela od 23. 4. 2010 do 2. 6. 2010,
kdy bylo řízení přerušeno na žádost žalobkyně. Podle žalobkyně tedy lhůta pro vydání rozhodnutí
žalované uplynula nejpozději dne 20. 6. 2010, přičemž rozhodnutí žalované bylo vydáno až dne
22. 6. 2010.
[7] Městský soud žalobkyni vyhověl, napadené rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil
k dalšímu řízení. Ve svém zrušujícím rozsudku městský soud uvedl, že lhůta pro vydání
rozhodnutí podle §21 odst. 3 zákona o vysílání počala běžet již dne 10. 3. 2010, tedy den poté,
co byla žádost žalobkyně doručena žalované [§40 odst. 1 písm. a) správního řádu].
Podle městského soudu tedy nebylo možné přisvědčit žalované, podle níž lhůta pro vydání
rozhodnutí začala v řízení běžet až dnem zaplacení správního poplatku, tedy dne 24. 3. 2010.
Ke stavění této lhůty pak podle městského soudu došlo jednak z důvodu nezaplaceného
správního poplatku v době od doručení výzvy k jeho zaplacení (dne 22. 3. 2010)
do jeho zaplacení (dne 24. 3. 2010), jak tvrdí žalobkyně, a dále na žádost žalobkyně od 23. 4. 2010
do 2. 6. 2010. Lhůta pro vydání rozhodnutí ve věci podle §21 odst. 3 zákona o vysílání tak
podle městského soudu uplynula dne 21. 6. 2010, přičemž žalovaná napadené rozhodnutí přijala
na svém zasedání dne 22. 6. 2010 a doručila jej žalobkyni dne 25. 6. 2010. Městský soud
tak uzavřel, že žalovaná vydala předmětné rozhodnutí až po uplynutí této lhůty a pokud zákon
s marným uplynutím lhůty spojuje fikci, že žalovaná se změnou vyslovila souhlas, nemohla
tato po uplynutí lhůty rozhodnout tak, že souhlas neuděluje.
[8] Městský soud se dále neztotožnil ani s tvrzením, že lhůta pro vydání rozhodnutí
nemohla uběhnout, neboť správní řízení ani nebylo zahájeno z důvodu absence obsahově
shodné žádosti osob zúčastněných na řízení ad 1) – 5) o změnu licenčních podmínek. Žalobkyně
byla podle městského soudu sama oprávněna podat žádost o změnu své vlastní licence,
bez toho aniž by tuto žádost podaly i osoby zúčastněné.
III. Shrnutí obsahu kasačních stížností a vyjádření k nim
[9] Proti tomuto rozsudku městského soudu podala kasační stížnost jednak žalovaná
[dále jen „stěžovatelka ad 1)“ či „Rada“] a rovněž osoby zúčastněné na řízení ad 1) - 5) [dále
jen „stěžovatelky ad 2)“].
[10] Stěžovatelka ad 1) v kasační stížnosti, pokud jde o lhůtu pro vydání rozhodnutí
podle §21 odst. 3 zákona o vysílání, uvádí, že tato neběžela od 9. 3. 2010, kdy nastal některý
z důvodů uvedených v §64 odst. 1 správního řádu, do 24. 3. 2010, kdy byl správní poplatek
zaplacen, a dále od 23. 4. 2010 do 2. 6. 2010 v důsledku přerušení řízení na žádost účastníka
řízení. Podle stěžovatelky ad 1) je datem, kdy poprvé přestala lhůta pro vydání rozhodnutí běžet,
již den podání žádosti o změnu licenčních podmínek – žalobkyně společně s touto žádostí
neuhradila správní poplatek a nastal tak důvod pro přerušení řízení podle §64 odst. 1 písm. b)
správního řádu, přičemž lhůta pro vydání rozhodnutí přestala ve smyslu §65 odst. 1 poslední
věta správního řádu běžet již dnem, kdy tento důvod nastal, tj. v den, kdy nastala splatnost
správního poplatku a tento nebyl zaplacen (9. 3. 2010).
[11] Dále stěžovatelka ad 1) namítala, že rozhodnutí fikcí podle §21 odst. 3 zákona
o vysílání je nezákonné, neboť jakákoli změna licence účastníka řízení musí podléhat souhlasu
provozovatelů regionálního vysílání, resp. být předmětem jejich vzájemné shody. Stěžovatelka
ad 1) zdůraznila, že licence udělené žalobkyni a provozovatelům regionálního vysílání
[stěžovatelky ad 2)] jsou velmi úzce propojeny a vzájemně se doplňují. Pokud by došlo ke změně
licence účastníka, která by současně měla vliv na rozsah práv inkorporovaných v licencích
provozovatelů regionálního vysílání, došlo by tím k porušení licencí posledně uvedených
subjektů.
[12] Na závěr stěžovatelka ad 1) namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
městského soudu, který jí vrátil věc k dalšímu řízení, avšak současně uvedl, že „po uplynutí zákonem
stanovené lhůty žalovaná nemůže o žádosti rozhodovat“.
[13] Stěžovatelky ad 2) ve své kasační stížnosti nejprve popsaly historii existence licencí
žalobkyně a svých vlastních a stručně konstatovaly jejich obsah. Dále žalobkyně citovaly zprávu
o stavu vysílání a činnosti stěžovatelky ad 1) za období od 1. 3. 1993 do 31. 1. 1994, podle níž je
příprava plnoformátového vysílání v regionu nesmírně náročná a regiony tak nemohou mít
soběstačné programy. Z další zprávy za období od 9. 7. 1994 do 31. 1. 1995 pak vyplývá,
že licenční řízení, v němž žalobkyně zvítězila, bylo zaměřeno na vytvoření vhodného zázemí
pro provozovatele regionálního televizního vysílání.
[14] Z těchto skutečností stěžovatelky ad 2) dovozují, že žalobkyni byla licence udělena
za podmínky sdílení kmitočtů; rozhodující vlastností její licence je, že se provozovatel
regionálního vysílání může opřít o centrální program, který má na trhu určité postavení. V dané
situaci není na místě posuzovat vhodnost takového řešení, či motivy jednotlivých provozovatelů
televizního vysílání, ale je nutné vycházet ze znění samotných licenčních podmínek. Tyto přitom
nestanoví možnost „očištění“ celoplošné licence žalobkyně od povinnosti umožňovat
připojování regionálních provozovatelů vysílání. Možnost zasahovat do práv a povinností
vyplývajících z licence udělené žalobkyni k provozování tzv. centrálního programu bez souhlasu
dotčených držitelů licencí pak nevyplývá ani z příslušných právních předpisů. Důvodem
pro zásah do udělených licencí nemůže být ani přechod zemského analogového vysílání
na zemské digitální vysílání. Udělené licence jsou podle stěžovatelek ad 2) technologicky neutrální
a na jejich základě tak provozovatelé mohou vysílat jak analogově, tak i digitálně. K problematice
dodržování původních licenčních podmínek pak stěžovatelky odkázaly na judikaturu Městského
soudu v Praze (usnesení ze dne 30. 1. 2006, č. j. 7 Ca 21/2006-38, a rozsudek ze dne 12. 12. 2007,
č. j. 7 Ca 82/2007-78) a Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 25. 3. 2009,
č. j. 6 As 17/2008 - 140).
[15] Stěžovatelky ad 2) argumentovaly rovněž tím, že otázka tzv. „očištění“ licence byla
v souvislosti s digitalizací televizního vysílání řešena i na úrovni Parlamentu ČR. Původní návrh
zákona, který stanovil, že žalobkyně již nebude povinna sdílet časy s regionálními televizemi,
v legislativním procesu neuspěl a tento bod byl následně vypuštěn. S přijetím nové licenční
podmínky, kterou žalobkyně navrhuje, by tato mohla v digitálním vysílání, které je v některých
regionech již nyní jediným způsobem pozemního šíření televizního signálu, znemožnit
připojování stěžovatelek ad 2) do vysílání v rámci centrálního programu Prima televize.
[16] Další linie argumentace stěžovatelek ad 2) se týkala běhu lhůty pro vydání rozhodnutí
podle §21 odst. 3 zákona o vysílání. Stěžovatelky jednak vyjadřují názor, že lhůta pro vydání
rozhodnutí v řízení před žalovanou neuplynula marně. Dále stěžovatelky s městským soudem
nesouhlasí v tom, že by s marným uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí byla spojena fikce,
že žalovaná se změnou licenčních podmínek vyslovila souhlas. Fikce pozitivního rozhodnutí
podle stěžovatelek nepřipadá v úvahu, neboť by se významně dotkla jejich práv a právem
chráněných zájmů. Fikce pozitivního rozhodnutí má podle nich chránit žadatele o změnu
licenčních podmínek před průtahy v řízení a liknavým postupem správních orgánů. Podle
stěžovatelek ad 2) však nemůže být aplikována v případech, kdy se věcné účinky rozhodnutí
nedotýkají pouze žadatele, ale také dalších osob, kterým by šla k tíži. Navrhované doplnění
licenčních podmínek podle stěžovatelek není možné bez jejich souhlasu, resp. proti jejich vůli.
Stěžovatelky ad 2) v této souvislosti odkazují na §44 odst. 2 správního řádu, který zní: „Pokud
ze zákona nebo z povahy věci vyplývá, že žádost může podat jen více žadatelů společně, není třeba, aby byla
podání učiněna současně. Pro zahájení řízení je rozhodné, kdy tak učinil poslední z nich (…)“ Správní řízení
tedy podle stěžovatelek ad 2) nebylo nikdy zahájeno, neboť tyto nepodaly obsahově shodné
žádosti.
[17] Stěžovatelky ad 2) dále z výrokové části licence udělené žalobkyni dovozují,
že poskytování určených vysílacích časů pro programy provozovatelů regionálního vysílání spadá
do základní programové specifikace žalobkyně a že regionální vysílání je základní charakteristikou
programu Prima televize. Základní programovou specifikaci přitom podle §21 odst. 3 zákona
o vysílání nelze měnit. Stěžovatelky rovněž uvedly, že posuzovaný případ spadá pod hypotézu
v §21 odst. 3 zákona o vysílání, podle které žalovaná souhlas s navrhovanou změnou neudělí,
pokud by tato změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení. V této souvislosti
stěžovatelky odkázaly na rozhodnutí zdejšího soudu ze dne 19. 8. 2010, č. j. 7 As 48/2010 - 87,
podle kterého existuje „právo na to, aby po dobu trvání udělené licence v žádném řízení následujícím po jejím
udělení nebyly úspěšnému uchazeči (provozovateli vysílání) parametry licence změněny tak, že by již nadále
nemusel plnit slib ohledně charakteru programu, na základě něhož v soutěži o licenci uspěl.“ Stěžovatelky
také zdůrazňují, že žalobkyně nepožaduje změnu licenčních podmínek, o níž pojednává
ustanovení §21 odst. 3 zákona o vysílání, ale jejich doplnění, které by navíc bylo v rozporu
se stávajícími licenčními podmínkami, jež by měly nadále zůstat v platnosti.
[18] Konečně stěžovatelky ad 2) podotýkají, že pokud by došlo ke změně licenčních
podmínek žalobkyně, vedlo by to k poškození i jejich ústavně zaručených práv a oprávněných
zájmů: práva vlastnit majetek, práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, svobody
projevu a práva na informace a práva na soudní a jinou právní ochranu.
[19] Stěžovatelky ad 2) namítají nezpřezkoumatelnost rozhodnutí žalované na základě
tzv. pozitivní fikce, neboť toto neobsahuje žádné odůvodnění. V řízení před žalovanou,
které této fikci pozitivního rozhodnutí předcházelo, navíc podle stěžovatelek ad 2) došlo
k podstatnému porušení některých ustanovení o řízení a jejich procesních práv,
jakož i jejich práva na soudní a jinou právní ochranu a na spravedlivý proces. Stěžovatelky
totiž neměly možnost vyjádřit se k tomuto správnímu rozhodnutí a jeho obsah jakkoli ovlivnit,
a to přesto, že se jich bytostně dotýkalo. Proti tomuto fiktivnímu rozhodnutí také stěžovatelky
ad 2) podaly k Městskému soudu v Praze žalobu.
[20] Nepřezkoumatelnost a zmatečnost tvrdí tyto stěžovatelky i ve vztahu k samotnému
napadenému rozsudku městského soudu. Výrok I. podle stěžovatelek postrádá logiku,
neboť městský soud sice potvrdil postup stěžovatelky ad 1), že jednala jako s účastníky řízení
i se stěžovatelkami ad 2), avšak nevypořádal se s tím, že by v případě vyhovění žádosti žalobkyně
došlo k zásadnímu poškození práv stěžovatelek ad 2).
[21] Stěžovatelky ad 2) navrhují, aby Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti
provedl následující důkazy:
- Licence stěžovatelek ad 2) a příslušná rozhodnutí stěžovatelky ad 1)
- Rozhodnutí stěžovatelky ad 1) ze dne 28. 6. 1994, č. j. Ru/93/94, ze dne 1. 7. 2003,
č. j. Rp/126/03/1461, ze dne 24. 8. 2010 ve věci sp. zn. 2010/679/KOZ/FTV
a ze dne 4. 3. 1998, č. j. Rz/54/98
- Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 12. 12. 2007, č. j. 7 Ca 82/2007 - 78,
a ze dne 30. 1. 2006, č. j. 7 Ca 21/2006 - 38
- Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2009, č. j. 6 As 17/2008 - 140
- Zpráva o stavu vysílání a o činnosti žalované za období od 1. 3. 1993 do 31. 1. 1994
- Zpráva o stavu vysílání a o činnosti žalované za období od 9. 7. 1994 do 31. 1. 1995
- Žaloba proti rozhodnutí žalované vydanému na základě tzv. pozitivní fikce ze dne
9. 2. 2011
[22] Žalobkyně ve svých vyjádřeních k oběma kasačním stížnostem předně nesouhlasí
s argumentací stěžovatelky ad a), že řízení o její žádosti o souhlas se změnou licence bylo
přerušeno k datu podání žádosti. Žalobkyně má naopak za to, že je třeba vycházet z úpravy
obsažené v §5 odst. 5 zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, která je lex specialis
ke správnímu řádu. Citované ustanovení zákona o správních poplatcích stanoví, že „lhůty
pro vydání rozhodnutí stanovené zvláštními právními předpisy neběží v době ode dne doručení výzvy
nebo platebního výměru k zaplacení poplatku až do jeho prokazatelného zaplacení“. Na tom podle žalobkyně
nic nemění ani skutečnost, že stěžovatelka ad 1) v usnesení o přerušení řízení uvedla v poučení
nesprávné informace ohledně dne, kdy bylo řízení přerušeno.
[23] Žalobkyně tedy konstatuje, že stěžovatelka ad 1) nevydala napadené rozhodnutí
ve lhůtě stanovené v §21 odst. 3 zákona o vysílání a že tedy nastala tzv. fikce pozitivního
rozhodnutí – souhlas se změnou licenčních podmínek. Fikcí pozitivního rozhodnutí však
podle žalobkyně došlo pouze ke změně její vlastní licence, nikoli ke změně licencí udělených
osobám zúčastněným na řízení.
[24] K námitce nezákonnosti fiktivního pozitivního rozhodnutí žalobkyně uvádí, že z §21
odst. 3 zákona o vysílání vyplývá jediný zákonný důvod, jímž může stěžovatel odůvodnit
neudělení souhlasu s požadovanými změnami licence – „pokud by změna vedla k neudělení
licence na základě veřejného slyšení“. Veřejné slyšení je však určeno k projednání otázek
programové skladby, čehož se navrhovaná změna licenčních podmínek netýká.
[25] K tvrzenému zásahu do práv třetích osob [tj. stěžovatelek ad 2)] a k judikatuře,
na kterou stěžovatelky na podporu těchto tvrzení odkazují (rozsudek Městského soudu v Praze
č. j. 7 Ca 82/2007 - 78 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 17/2008 - 140),
žalobkyně uvádí, že se tato rozhodnutí týkají pouze analogového vysílání. V době, kdy byla
tato rozhodnutí vydána, navíc osoby zúčastněné na řízení neměly svůj vlastní centrální program,
jako je tomu dnes, kdy si písemnou dohodou určily jako centrální program, který bude časově
doplňovat jejich regionální digitální vysílání, společnost EBD, s. r. o., které byla udělena licence
pro provozování televizního programu TV7. Současně žalobkyně zdůraznila, že stěžovatelka
ad 1) v minulosti při vedení správních řízení nevyžadovala při změně licence souhlas jiných
provozovatelů televizního vysílání. Navíc vzhledem k tomu, že se fikce pozitivního rozhodnutí
netýká vysílání analogového, dovozuje žalobkyně, že podle §25 odst. 1 zákona o vysílání je
účastníkem řízení o změně digitální licence pouze žadatel o tuto změnu. Konečně žalobkyně
zdůrazňuje, že stěžovatelky neprokázaly, z čeho by mělo plynout jejich oprávnění připojovat se
do digitálního programu žalobkyně. Licence žalobkyně a osob zúčastněných na řízení jsou
na sebe v části týkající se digitálního vysílání zcela nezávislé.
[26] V této souvislosti žalobkyně rovněž odmítla tvrzení, že fikce pozitivního rozhodnutí
zasahuje do ústavně zaručených práv stěžovatelek ad 2). Licenční podmínkou č. 38 není dotčeno
jejich právo vlastnit majetek, neboť již mají svůj centrální program, s nímž mohou na sdílených
kmitočtech vysílat (TV7). Rovněž nebude podle žalobkyně dotčeno právo stěžovatelek ad 2)
podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, neboť mohou nadále vysílat digitálně
a uzavírat smlouvy s provozovateli sítí elektronických komunikací. Dotčeno nebude
ani jejich právo na informace a právo na soudní a jinou ochranu.
[27] Namítají-li stěžovatelky nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku městského soudu,
žalobkyně podotýká, že toto rozhodnutí nepřezkoumatelné není – stěžovatelce ad 1) nezbývá
než vydat potvrzení o tom, že v důsledku marného uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí, nastala
fikce pozitivního rozhodnutí.
[28] Žalobkyně ve svém podání navrhuje provést důkaz vlastní licencí č. 012/94, licencí
společnosti EBD, s. r. o., a smlouvou o vytvoření programové sítě, která byla podkladem
pro udělení licence EBD, kterou má předložit stěžovatelka ad 1).
[29] Na závěr žalobkyně uplatnila nárok na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Posouzení kasačních stížností Nejvyšším správním soudem
[30] Obě kasační stížnosti směřují proti témuž rozhodnutí městského soudu, domáhají se
totožného výsledku (jeho zrušení a vrácení věci městskému soudu) a rovněž kasační důvody
i argumenty použité v kasačních stížnostech se prolínají. Z těchto důvodů bude Nejvyšší správní
soud obě kasační stížnosti projednávat ve společném řízení a vydá o nich jedno rozhodnutí.
A. Přípustnost kasačních stížností
[31] Dříve, než Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení samotného předmětu sporu,
bylo na něm zhodnotit, zda jsou kasační stížnosti stěžovatelky ad) 1 a stěžovatelek ad 2)
přípustné. Vzhledem k tomu, že stěžovatelky, které jsou osobami oprávněnými k podání kasační
stížnosti [§102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“)], podaly svou
kasační stížnost včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a jsou řádně zastoupeny ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s.,
posoudil Nejvyšší správní soud jejich kasační stížnosti jako přípustné. V dalším se pak zabýval
jejich důvodností.
B. Věcné posouzení kasačních stížností
[32] Základním sporným bodem v posuzované věci je v prvé řadě otázka, zda ve správním
řízení před stěžovatelkou ad 1) marně uplynula šedesátidenní lhůta pro vydání rozhodnutí
podle §21 odst. 3 zákona o vysílání. Tuto otázku posoudí Nejvyšší správní soud jako první
v pořadí, neboť na výsledku tohoto posouzení závisí, zda je třeba přistoupit k řešení další stěžejní
otázky, a to zda lze s marným uplynutím této lhůty spojovat fikci pozitivního rozhodnutí
(neboli mít za to, že žalovaná vyslovila souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti
o licenci).
1. Lhůta pro vydání rozhodnutí podle §21 odst. 3 zákona o vysílání
[33] Mezi účastníky tohoto řízení je v prvé řadě sporné, zda stěžovatelka ad 1) vydala
napadené správní rozhodnutí včas, tj. před uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí podle §21
odst. 3 zákona o vysílání, či teprve poté, co tato lhůta marně uplynula. Předmětné řízení bylo
přerušeno celkem dvakrát. Pokud jde o v pořadí druhé přerušení řízení, není sporu o tom, že běh
lhůty pro vydání rozhodnutí byl na žádost žalobkyně stavěn od 23. 4. 2010 do 2. 6. 2010. Rovněž
není sporné, že v pořadí první přerušení řízení z důvodu nezaplacení správního poplatku skončilo
jeho uhrazením dne 24. 3. 2010. Účastníci řízení se však neshodují na tom, od kterého dne došlo
v případě prvého přerušení ke stavění běhu lhůty pro vydání rozhodnutí, tj. zda se tak stalo ke dni
doručení žádosti o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci (9. 3. 2010), jak tvrdí
stěžovatelka ad 1), a odůvodňuje to tím, že správní poplatek byl splatný již ke dni podání žádosti,
či v souvislosti s výzvou k uhrazení správního poplatku (22. 3. 2010), jak tvrdí žalobkyně.
[34] Lhůtu pro vydání rozhodnutí o změně skutečností uvedených v žádosti o licenci,
její běh a následky jejího marného uplynutí upravuje §21 odst. 3 zákona o vysílání,
podle kterého platí, že: „Rada je povinna rozhodnout o změně skutečností podle odstavce 1 do 60 dnů ode dne,
kdy jí byla doručena žádost provozovatele vysílání s licencí. Pokud Rada v této lhůtě nerozhodne, má se za to,
že se změnou vyslovila souhlas. (…)“ Toto ustanovení dále stanoví možnost žalované přerušit řízení
o žádosti o změnu licenčních podmínek: „Rada může řízení přerušit v případě, že je třeba odstranit
ve stanovené lhůtě nedostatky v žádosti o změnu nebo pokud bylo zahájeno řízení o předběžné otázce.
V takovém případě Rada v rozhodnutí o přerušení řízení uvede, o jakou otázku se jedná; po dobu přerušení
řízení lhůty neběží.“
[35] Z ustanovení §21 odst. 3 zákona o vysílání, zejména z jeho posledních dvou vět,
vyplývá diskreční oprávnění stěžovatelky ad 1) přerušit řízení o žádosti o změnu licenčních
podmínek a výčet situací, v nichž tak lze učinit. V ustanovení nechybí ani zmínka o stavění
šedesátidenní lhůty pro vydání rozhodnutí v případě, že žalovaná řízení přerušila. Nelze z něj
však dovodit odpověď na spornou otázku, a to, od kterého okamžiku lhůta pro vydání
rozhodnutí podle §21 odst. 3 zákona o vysílání neběží. Nezbývá tedy než se uchýlit k použití
subsidiárního právního předpisu, tedy předpisu, jehož znění se použije, nestanoví-li zákon
o vysílání jinak. Podle §66 zákona o vysílání je takovým předpisem ve vztahu k zákonu o vysílání
správní řád. Podle §65 ve spojení s §64 odst. 1 písm. b) správního řádu by lhůta pro vydání
rozhodnutí přestala běžet současně s výzvou k zaplacení správního poplatku. Shodně tuto otázku
upravuje i zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, jehož ustanovení §5 odst. 5 stanoví,
že „lhůty pro vydání rozhodnutí stanovené zvláštními právními předpisy neběží v době ode dne doručení výzvy
nebo platebního výměru k zaplacení poplatku až do prokazatelného zaplacení poplatku“. Oba právní
předpisy tedy okamžik stavění běhu lhůty pro vydání rozhodnutí z důvodu nezaplacení správního
poplatku spojují s výzvou k jeho úhradě a tuto otázku tedy upravují totožně. Na tom nic nemění
ani skutečnost, že zákon o správních poplatcích podrobněji váže okamžik stavění běhu lhůty
na den doručení výzvy, neboť ustanovení §64 odst. 1 písm. b) správního řádu je třeba
interpretovat stejným způsobem - výzva správního orgánu k uhrazení správního poplatku je
jednostranným právním úkonem, který nabude účinků až poté, co se dostane do právní sféry
adresáta, tedy jejím doručením.
[36] Na základě shora uvedeného je tedy třeba uzavřít, že běh lhůty pro vydání rozhodnutí
podle §21 odst. 3 zákona o vysílání byl v případě prvního přerušení řízení z důvodu nezaplacení
správního poplatku stavěn dnem doručení výzvy k uhrazení správního poplatku, tedy dne
22. 3. 2010.
[37] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval tím, kdy v daném případě začala a přestala běžet
samotná šedesátidenní lhůta podle §21 odst. 3 zákona o vysílání. Zákon o vysílání neobsahuje
speciální úpravu počítání času, tedy ani úpravu posuzování počátku a ukončení běhu lhůt.
V úvahu tedy připadá subsidiární aplikace §40 správního řádu o počítání času. Nejvyšší správní
soud přitom poznamenává, že se ustanovení §40 správního řádu vztahuje jak na případy, kdy má
v řízení v určité lhůtě provést úkon účastník řízení, tak zásadně i na ty, kdy je určitou lhůtou
při svém úkonu vázán správní orgán. Tento závěr potvrzuje jak judikatura Ústavního soudu ČR
(srov. např. nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.) tak i komentářová
literatura (srov. např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006. s. 290).
[38] Při určení počátku a ukončení běhu lhůty je pak třeba vycházet z toho, že žalobkyně
doručila stěžovatelce ad 1) žádost o změnu skutečností uvedených v její žádosti o licenci dne
9. 3. 2010. Podle §21 odst. 3 musí o této žádosti stěžovatelka ad 1) rozhodnout do 60 dnů
ode dne, kdy jí byla žádost doručena. Vzhledem k tomu, že se podle §40 odst. 1 písm. a)
správního řádu do běhu lhůty nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty,
začala tato šedesátidenní lhůta běžet dne 10. 3. 2010. Řízení bylo dále přerušeno jednak z důvodu
nezaplacení správního poplatku od 22. 3. 2010 (viz argumentace výše) do 24. 3. 2010 a dále
na žádost žalobce od 23. 4. 2010 do 2. 6. 2010. Po tyto doby přerušení řízení lhůta pro vydání
rozhodnutí neběžela (§21 odst. 3 poslední věta zákona o vysílání). Na tomto základě Nejvyšší
správní soud dovodil, že by lhůta pro vydání rozhodnutí podle §21 odst. 3 uplynula
dne 20. 6. 2010. Vzhledem k tomu, že se jednalo o neděli, bylo posledním dnem lhůty podle §40
odst. 1 písm. c) správního řádu pondělí 21. 6. 2010. Stěžovatelka ad 1) přitom vydala napadené
správní rozhodnutí až dne 22. 6. 2010, tedy po marném uplynutí této zákonem stanovené lhůty
(skutečnost, že se zpozdila o pouhý den, na tom ničeho nemění). Ke stejnému závěru dospěl
i městský soud ve svém rozsudku (byť na základě stručnějšího odůvodnění).
[39] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka ad 1) vydala napadené správní rozhodnutí
až po uplynutí lhůty stanovené v §21 odst. 3 zákona o vysílání, přistoupil Nejvyšší správní soud
k posouzení další sporné otázky, a sice zda s marným uplynutím této lhůty lze v daném případě
spojovat fikci pozitivního rozhodnutí, tedy fikci souhlasu se žádostí žalobkyně o změnu
licenčních podmínek.
2. Fikce pozitivního rozhodnutí v případě marného uplynutí lhůty podle §21
odst. 3 zákona o vysílání
[40] Již citované ustanovení §21 odst. 3 zákona o vysílání spojuje s marným uplynutím
lhůty pro vydání rozhodnutí fikci souhlasného rozhodnutí o žádosti o změnu licenčních
podmínek: „Rada je povinna rozhodnout (…) do 60 dnů ode dne, kdy jí byla doručena žádost provozovatele
vysílání s licencí. Pokud Rada v této lhůtě nerozhodne, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas. (…)“
Na tomto základě městský soud konstatoval, že stěžovatelka ad 1) nemohla po uplynutí této lhůty
rozhodnout tak, že souhlas se změnou licenčních podmínek neuděluje. Proti tomu stěžovatelky
ad 1) a 2) shodně argumentují především tím, že v daném případě nemohla nastat
fikce pozitivního rozhodnutí, neboť by tím bylo zasaženo do práv třetích osob,
především stěžovatelek ad 2). Ke změně licenčních podmínek žalobkyně by podle nich byla
potřeba vzájemná shoda držitele licenčních podmínek na jedné straně a provozovatelů vysílání,
s nimiž tento sdílí vysílací kmitočty, na straně druhé.
[41] Zdejší soud se dosud ve své rozhodovací činnosti fikcí pozitivního rozhodnutí
podle §21 odst. 3 zákona o vysílání nezabýval. Nejvyšší správní soud přezkoumával
pouze rozhodnutí žalované o neudělení souhlasu se změnou licenčních podmínek,
které však bylo vydáno v rámci šedesátidenní lhůty, tedy včas (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 3. 2009, č. j. 6 As 17/2008 - 140).
[42] K právní fikci se dosud nejuceleněji ve své judikatuře vyslovil Ústavní soud ČR
(srov. zejména nález ze dne 1. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 92/01, dále pak usnesení ze dne
20. 2. 2006, sp. zn. IV. ÚS 551/05, či usnesení ze dne 9. 9. 1996, sp. zn. IV. ÚS 162/96). Podává
se zde, že „právní fikcí obecně je třeba rozumět zákonnou konstrukci určitého stavu, ze kterého se v právním
předpisu vychází, i když je jinak zřejmé, že neodpovídá skutečnosti“ či že „ fikce je právně technický postup,
pomocí něhož se považuje za existující situace, jež je zjevně v rozporu s realitou a která dovoluje, aby z ní byly
vyvozeny odlišné právní důsledky, než ty, které by plynuly z pouhého konstatování faktu.“ Teorie práva
pak rozlišuje jednak fikci negativní – například pokud ve stanovené lhůtě správní orgán
požadované informace neposkytne nebo nevydá rozhodnutí, rozhodl se informace odepřít (§15
odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění do 22. 3. 2006,
podle kterého, pokud povinný subjekt neposkytl informace či žádost neodmítl, mělo se za to,
že vydal rozhodnutí, kterým informaci odepřel). Dále se pak rozlišuje fikce pozitivní - jako v nyní
posuzovaném případě, kdy se po splnění všech náležitostí, které zákon s fikcí spojuje, má
podle §21 odst. 3 zákona o vysílání za to, že správní orgán s žádostí žalobkyně souhlasil.
Ta se uplatní dle zvláštních procesněsprávních předpisů typicky tam, kde účastník očekává,
že správní orgán, jemuž adresoval žádost, o ní v zákonem stanovené době rozhodne. Jde o to,
že i když je správní orgán nečinný, po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro vydání rozhodnutí
se má za to, že rozhodnutí skutečně vydal. Rozhodnutí sice neexistuje de facto, avšak de iure má
všechny právní účinky doručeného správního rozhodnutí.
[43] V českém právním řádu lze pro srovnání nalézt několik příkladů fikce pozitivního
rozhodnutí: podle §127 odst. 2 poslední věta zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), platí, že „pokud stavební úřad ve lhůtě 30 dnů ode dne oznámení
nevyjádří se změnou v užívání stavby souhlas ani ji nezakáže, má se za to, že se změnou v užívání stavby
souhlasí“. Dále lze v této souvislosti odkázat na §16 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně
hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže),
který stanoví, že nevydá-li Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodnutí o návrhu
na povolení spojení ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení anebo účastníkům řízení písemně nesdělí,
že pokračuje v řízení, platí, že uplynutím této lhůty Úřad spojení povolil. Fikci pozitivního
rozhodnutí pak stanoví i §8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, (vznik
občanského sdružení fikcí) či §200db odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, (zápis
do obchodního rejstříku fikcí).
[44] Účelem právní fikce je pak podle judikatury Ústavního soudu ČR zejména posílení
právní jistoty. V nálezu sp. zn. II. ÚS 92/01 Ústavní soud konstatuje, že „právní fikce coby nástroj
odmítnutí reality právem je nástrojem výjimečným, striktně určeným k naplnění tohoto, jednoho z hlavních
ústavních postulátů právního řádu v podmínkách právního státu“. Konkrétněji se pak uvádí, že fikce
představuje, jak již bylo naznačeno výše, prostředek ochrany před nečinností správního orgánu.
Nakolik se od 1. 1. 2003, kdy nový soudní řád správní zakotvil žalobu na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu, jedná o nástroj užitečný, je však diskutabilní (srov. Frumarová,
K. Ochrana před nečinností veřejné správy v českém právním řádu. Praha: Linde Praha, a. s., 2005, s. 172).
Nepochybné však je, že se jedná o institut, který slouží k posílení práv účastníků řízení
a ve svém důsledku také k urychlení správního řízení.
[45] Právě s ohledem na shora uvedené, a to, že účelem právní fikce je zejména právní
jistota a posílení práv účastníků řízení, je sporné, zda, nakolik a případně jakým způsobem
se právní fikce může dotknout práv a právem chráněných zájmů třetích osob. Obecně je
nepochybné, že institut právní fikce je ve vztahu k třetím osobám problematický. Důvodová
zpráva ke správnímu řádu uvádí, že při vyjednávání o délce lhůty pro vydání rozhodnutí
(nyní §71 správního řádu) „existovaly i snahy o obecné stanovení fikce pozitivního rozhodnutí po marném
uplynutí lhůty, které však ve správním řízení obecně nemohou být akceptovány zejména z důvodu ochrany práv
třetích osob“ (srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád, tisk č. 201/0,
4. volební období, dostupnou na www.psp.cz). Rovněž s ohledem na práva třetích osob je
konstruován zřejmě nejtypičtější příklad pozitivní fikce zakotvené v §127 stavebního zákona.
Podle tohoto ustanovení postačuje ke změně v užívání stavby pouhé oznámení tohoto záměru
stavebnímu úřadu, který pak podle druhého odstavce ve třicetidenní lhůtě vydá se změnou
souhlas, nebo ji zakáže, nebo nereaguje, s čímž je spojena domněnka souhlasu se změnou.
Pokud má však požadovaná změna širší důsledky, tj. konkrétně se svými účinky dotýká buď práv
třetích osob, nebo je třeba její účinky na okolí posoudit podrobněji, stanoví odstavec 3
tohoto ustanovení, že o změně musí proběhnout správní řízení, v jehož rámci pak zákon fikci
rozhodnutí nepředpokládá.
[46] V této souvislosti je rovněž zajímavé poznamenat, že Nejvyšší správní soud
ve své judikatuře ve vztahu k negativnímu fiktivnímu rozhodnutí podle §16 odst. 3 zákona
o svobodném přístupu k informacím, ve znění do 22. 3. 2006, usoudil, že „rozhodnutí, jehož vydání
a existence je nastolena právní fikcí, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů“ a že nezbývá,
než jej zrušit a věc vrátit povinnému subjektu k dalšímu řízení (srov. rozsudky ze dne 4. 7. 2003,
č. j. 6 A 78/2002 - 39, či ze dne 29. 7. 2003, č. j. 6 A 25/2000 - 40). Není přitom důvodu,
proč by se tyto závěry neměly vztahovat i na fiktivní rozhodnutí pozitivní. Proti takovému
rozhodnutí se však nebude bránit samotný účastník řízení, nýbrž třetí osoby (pokud se o tom,
že k fikci došlo, vůbec dozvědí). V případě sdílených licencí k provozování televizního vysílání
jsou navíc práva nastolená v jedné licenci natolik úzce provázána s povinnostmi stanovenými
v licenci druhé, že se, pokud jde o uplatnění fikce pozitivního rozhodnutí a jeho následky, jedná
o situaci zcela výjimečnou. Fiktivní, nijak neodůvodněné, a tedy i nepřezkoumatelné, rozhodnutí
zasáhne vždy z podstaty věci velmi citelně do práv třetích osob (tedy těch, s nimiž je licence
žadatele o změnu podle §21 odst. 3 zákona o vysílání provázána), a to natolik, že ji může
dokonce vyprázdnit (jako je tomu v posuzovaném případě). Nelze pochybovat o tom,
že za takových okolností požadavek právní jistoty a posílení práv účastníků naplněn není,
a že tak svůj účel nenaplňuje ani předmětná právní fikce. Lze naopak mít za to, že tato právní
fikce je s požadavkem právní jistoty v rozporu a že je zcela důvodné pochybovat, zda vůbec bylo
úmyslem zákonodárce, aby se vztahovala i na případy provázaných licencí.
[47] V podmínkách České republiky je totiž taková licence v případě televizního vysílání
ojedinělá – byla udělena pouze žalobkyni v roce 1994, neboť se jednalo o způsob, jak umožnit
regionální vysílání, vzhledem k tomu, že se plnoformátové regionální vysílání jevilo jako nereálné.
Udělení sdílené licence tedy bylo jakýmsi ad hoc řešením tohoto problému a zákonodárce
jej zřejmě i proto promítl do zákona velmi střídmě. Zákon o vysílání tedy nijak uceleně
problematiku sdílených licencí neupravuje a nelze z něj tudíž dovodit ani odpověď na otázku,
zda lze fikci pozitivního rozhodnutí vztáhnout i na tento druh licence. Nelze to dovodit
ani z důvodové zprávy k zákonu č. 135/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje mimo jiné i zákon
o vysílání, a který fikci pozitivního rozhodnutí zakotvil do §14 zákona č. 468/1991 Sb.,
o provozování rozhlasového a televizního vysílání, který byl předchůdcem stávajícího zákona
o vysílání. Vysvětlit to lze tím, že „zákonodárce zpravidla vychází z toho, co je běžné, tj. z normálního
případu, přičemž zvláštní případy mohou uniknout jeho pozornosti“ (srov. Melzer, F. Metodologie nalézání
práva. Brno: Tribun EU, 2008, s. 181) či že „právní norma je per definitionem obecná a je vždy aplikována
na konkrétní případ, ale sama zpravidla nemůže předvídat všechnu různost konkrétních případů, na něž bude
aplikována“ (srov. Knapp, V. Teorie práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 1995. s. 206). Přece jen lze
však jistou vůli zákonodárce ohledně této otázky seznat z průběhu legislativního procesu
v souvislosti s přechodem zemského analogového vysílání na vysílání digitální. V původním
návrhu zákona, kterým se tento přechod realizoval, č. 235/2006 Sb., kterým se mění zákon
o vysílání a některé další zákony, (sněmovní tisk č. 885/4, 4. volební období, dostupný
na www.psp.cz) byl obsažen v čl. II bod 10, který zněl: „Provozovatel zemského celoplošného televizního
vysílání s licencí, který ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona vysílá program analogově a je účastníkem systému
sdílení kmitočtů s provozovatelem regionálního nebo místního televizního vysílání s licencí, je oprávněn
tento program digitálně vysílat samostatně a neposkytovat vysílací čas žádnému dalšímu provozovateli televizního
vysílání.“ Senát v legislativním procesu navrhl tento bod vypustit (usnesení senátu č. 410, rovněž
dostupné na www.psp.cz) a Poslanecká sněmovna tento pozměňovací návrh schválila.
Zákonodárce tak zcela jasně projevil svou vůli, aby žalobkyně nadále byla povinna strukturovat
svoje programové schéma s ohledem na možnost připojování provozovatelů regionálního
vysílání, jak jí stanoví její stávající licenční podmínka č. 33. Nová licenční podmínka č. 38,
jejíž doplnění žalobkyně žádá a podle které by žalobkyně nebyla nadále povinna umožňovat
provozovatelům místního (lokálního, regionálního) vysílání připojování jejich programů
a poskytovat jim vysílací časy, je přitom s licenční podmínkou č. 33 v přímém rozporu.
Doplněním podmínky č. 38 do licenčních podmínek by byla podmínka č. 33 fakticky
eliminována, či by minimálně nastal stav právní nejistoty ohledně skutečných povinností
žalobkyně a práv provozovatelů regionálního vysílání, které jsou přitom dle vůle zákonodárce
(výše) nesporné. Doplněním podmínky č. 38 bez souhlasu provozovatelů regionálního vysílání,
kteří mají se žalobkyní provázánu licenci, tedy stěžovatelek ad 2), by žalobkyně navíc získala
oprávnění vysílat na sdílených kmitočtech v časech, v nichž jsou k tomu oprávněny právě
stěžovatelky ad 2).
[48] Územní rozsah vysílání (tedy soubor technických parametrů vysílání v případě
analogového vysílání a diagram využití rádiových kmitočtů v případě vysílání digitálního)
přitom stanoví podle §15 odst. 2 zákona o vysílání sama stěžovatelka ad 1) již při vyhlášení
licenčního řízení. Ustanovení §16 odst. 4 zákona o vysílání pak připouští, že územní rozsah
vysílání může Rada stanovit po dohodě s účastníkem licenčního řízení (účastníci ve veřejném
slyšení navrhnou znění licenčních podmínek, které se po udělení licence stanou licenčními
podmínkami, s výjimkou podmínky týkající se územního a časového rozsahu vysílání, které Rada
stanoví po dohodě s účastníkem řízení). Přestože se tedy jedná o jakousi výchozí podmínku
licenčního řízení, kterou Rada stanoví vycházejíc ze společenské potřeby, připouští zákon o
vysílání ohledně této podmínky dohodu Rady na jedné straně a účastníka licenčního řízení
na straně druhé. Zákonem tedy není vyloučeno, že by stěžovatelka ad 1) provozovateli vysílání,
který by žádal o změnu právě této licenční podmínky, vyhověla. Takovýto postup však není
možný v nyní posuzované situaci, kdy žalobkyně sdílí vysílací kmitočty s jinými subjekty
a kdy by požadovanou změnou nepochybně došlo, jak už bylo výše podrobně vysvětleno (body
[45] až [47]), k zásahu do práv stěžovatelek ad 2). V takovém případě by předmětná změna byla
přípustná pouze v případě, že by s ní vyslovily souhlas právě subjekty, jejichž práv by se mohla
dotýkat, což se však v předložené věci nestalo. Stěžovatelky ad 2) naopak se změnou licenčních
podmínek žalobkyně jednoznačně a velmi ostře nesouhlasí. Stěžovatelce ad 1) tedy nezbylo
než žádosti o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci podle §21 odst. 1 zákona
o vysílání nevyhovět.
[49] Na těchto závěrech nic nemění ani přechod zemského analogového vysílání na vysílání
digitální. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou ad 1), že pro analogové i digitální
vysílání platí shodně licenční podmínky licence, která byla žalobkyni vydána v roce 1994. Z §24a
odst. 1 zákona o vysílání totiž vyplývá, že stěžovatelka ad 1) stanoví územní rozsah digitálního
vysílání v souladu se stanoviskem Českého telekomunikačního úřadu. Ve vztahu k žalobkyni
tak učinila rozhodnutím ze dne 23. 11. 2005, č. j. Rz/229/05 (dostupné na www.rrtv.cz).
Žalobkyně si pak dne 16. 1 2007 požádala ve smyslu §142 správního řádu o určení právního
vztahu, na což stěžovatelka ad 1) ve výroku II. rozhodnutí ze dne 6. 2. 2007, č. j. cun/2176/07,
určila, že se žalobkyně na základě rozhodnutí ze dne 23. 11. 2005, č. j. Rz/229/05, stala pro účely
čl. II. bodu 1 zákona č. 235/2006 Sb. provozovatelem vysílání s rozšířenou licencí. Původní
licence žalobkyně (obsahující licenční podmínky č. 33 a 34) byla tedy pouze rozšířena o oprávnění
vysílat digitálně, žalobkyni nebyla za tímto účelem vydána licence nová. Licenční podmínky
stanovící jí povinnost umožnit provozovatelům regionálního vysílání připojovat se v určitých
časech tedy nadále platí, bez ohledu na změnu technologie vysílání. I v tomto ohledu
tedy Nejvyšší správní soud dal stěžovatelce ad 1) zapravdu.
[50] V této souvislosti žalobkyně ve svých vyjádřeních ke kasačním stížnostem poukazují
na to, že stěžovatelky ad 2), pokud jde o digitální vysílání, uzavřely smlouvu o vytvoření
programové sítě podle čl. II bodu 9 zákona č. 235/2006 Sb. se společností EBD, s. r. o.,
jíž tak vzniklo právo na udělení licence k digitálnímu vysílání programu TV7 s časovým rozsahem
vysílání doplňujícím vysílání provozovatelů místního a regionální vysílání. Tato skutečnost
však podle Nejvyššího správního soudu nemění rozsah a obsah práv vyplývajících stěžovatelkám
ad 2) z licencí sdílených se žalobkyní. Skutečnost, že stěžovatelky ad 2) uzavřely smlouvu
o vytvoření programové sítě, se jejich oprávnění sdílet stanovené kmitočty se žalobkyní
nijak nedotýká. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud nepřistoupil k provedení důkazu licencí
společnosti EBD, s. r. o., a smlouvou o vytvoření programové sítě, jak navrhla žalobkyně.
3. Lhůta pro vydání rozhodnutí podle §21 odst. 3 zákona o vysílání
[51] V posuzovaném případě stěžovatelka vydala napadené správní rozhodnutí
až po uplynutí lhůty stanovené v §21 odst. 3 zákona o vysílání (srov. body [33] až [38]). Nejvyšší
správní soud připouští, že šedesátidenní lhůta pro vydání rozhodnutí podle tohoto ustanovení
je lhůtou zákonnou, neboť s jejím marným uplynutím zákon spojuje fikci vydání pozitivního
rozhodnutí. Podle judikatury zdejšího soudu přitom platí, že rozhodnutí vydané po marném
uplynutí lhůty, poté, co nabylo právní moci rozhodnutí fiktivní, je nezákonné (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 2 As 79/2008 - 82, dostupný
na www.nssoud.cz). V tomto případě však Nejvyšší správní soud vyloučil aplikaci právní fikce
pozitivního rozhodnutí podle druhé věty ustanovení §21 odst. 3 zákona o vysílání, a současně tak
za daných okolností vyloučil zákonný charakter uvedené lhůty. V tomto případě tak vydání
rozhodnutí po lhůtě stanovené v §21 odst. 3 zákona o vysílání jeho nezákonnost nezpůsobilo.
4. Posouzení ostatních námitek, argumentů a návrhů na provedení dokazování
[52] Nejvyšší správní soud rovněž nesouhlasí se stěžovatelkami ad 2), že by požadovaná
změna licence vedla k jejímu neudělení na základě veřejného slyšení podle 21 odst. 3 zákona
o vysílání. Veřejné slyšení je totiž podle §16 odst. 2 tohoto zákona určeno k projednání otázek
programové skladby, nikoli územního rozsahu vysílání. Žalobkyní požadovaná změna licenčních
podmínek se programové skladby přímo nedotýká, neboť nic nevylučuje, že by žalobkyně
i nadále po změně své licence sama o sobě regionální zpravodajství, které je jednou ze součástí
její programové skladby, vysílala.
[53] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v daném případě
nenastala fikce pozitivního rozhodnutí a nepovažoval za relevantní argumenty týkající se
veřejného slyšení podle §16 zákona o vysílání (bod [52]), nezabýval se Nejvyšší správní soud
ani souvisejícími argumenty žalobkyně uvedenými v jejím vyjádření ke kasačním stížnostem.
Nejvyšší správní soud rovněž neprovedl důkaz licencí žalobkyně č. 012/94, neboť je tato licence
veřejně dostupná na oficiálních internetových stránkách stěžovatelky ad 1) www.rrtv.cz.
[54] Nejvyšší správní soud se dále neztotožňuje s námitkou stěžovatelek ad 2), že správní
řízení nemělo být v posuzované věci vůbec zahájeno, neboť žalobkyně a stěžovatelky ad 2)
nepodaly obsahově shodné žádosti. Jak vyplývá ze shora uvedeného, lze v případě vzájemně
provázaných licencí vyhovět žádosti o změnu licenční podmínky územního rozsahu vysílání
pouze, souhlasí-li s tím provozovatelé vysílání, jejichž licence jsou s licencí, jež má být měněna,
provázány (bod [48]). Takový souhlas však tyto subjekty mohou vyjádřit i jako osoby zúčastněné
či jako účastníci řízení, které správní orgán za účastníky označí až v průběhu správního řízení.
Není tedy nezbytné, aby svůj souhlasný projev vůle vtělili již do samotného návrhu na zahájení
řízení.
[55] Pokud jde o důkazní návrhy stěžovatelek ad 2), zhodnotil Nejvyšší správní soud,
že neprovede důkaz jejich licencí a příslušnými rozhodnutími Rady č. j. Ru/93/94,
č. j. Rp/126/03/1461, ve věci sp. zn. 2010/679/KOZ/FTV a č. j. Rz/54/98 a Zprávami o stavu
vysílání a o činnosti žalované za uváděná období, neboť všechny tyto dokumenty jsou veřejně
přístupné na oficiálních internetových stránkách stěžovatelky ad 1) www.rrtv.cz. Judikatura soudů
ve správním soudnictví je pak zdejšímu soudu známa z jeho vlastní úřední činnosti. Na závěr
Nejvyšší správní soud nepovažoval za potřebné provést důkaz žalobou proti rozhodnutí
stěžovatelky ad 1) vydanému na základě fikce pozitivního rozhodnutí, neboť již výše dospěl
k závěru, že k právní fikci v posuzovaném případě nedošlo.
C. Posouzení námitek nepřezkoumatelnosti
[56] Přestože posouzení nepřezkoumatelnosti napadeného soudního nebo správního
rozhodnutí obyčejně předchází rozhodování o věci samé, zvolil Nejvyšší správní soud v nyní
posuzované věci opačný postup, a to s ohledem na to, že v případě většiny námitek směřujících
do nepřezkoumatelnosti napadeného soudního rozhodnutí bylo vhodné učinit nejdříve věcné
posouzení.
[57] Stěžovatelka ad 1) svou námitku nepřezkoumatelnosti odůvodňuje tím, že jí městský
soud v napadeném rozsudku vrátil věc k dalšímu řízení, avšak současně uvedl, „že po uplynutí
zákonem stanovené lhůty žalovaná nemůže o žádosti rozhodovat“. Stěžovatelky ad 2) namítají jednak
nepřezkoumatelnost rozhodnutí vydaného na základě pozitivní právní fikce, jednak
nepřezkoumatelnost napadeného soudního rozhodnutí. Tvrdí, že městský soud sice potvrdil
postup stěžovatelky ad 1), že s nimi jednala jako s účastníky řízení, avšak nevypořádal se s tím,
že by v případě vyhovění žádosti žalobkyně došlo k zásadnímu poškození jejich práv.
[58] Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti stěžovatelky ad 1), jistě lze připustit,
že by bylo bývalo vhodnější, kdyby městský soud zrušil (v souladu s logikou jeho vlastního
odůvodnění) napadené správní rozhodnutí pro nezákonnost bez dalšího, tedy věc nevrátil
žalované k dalšímu řízení. Skutečnost, že však učinil tento krok navíc, tedy věc k dalšímu řízení
žalované vrátil, nemůže sama o sobě způsobit nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu,
když navíc z tohoto rozhodnutí lze nade vši pochybnost dovodit, které motivy vedly městský
soud k jeho závěrům (byť je odůvodnění rozsudku velmi stručné).
[59] Směřují-li stěžovatelky ad 2) svou námitku nepřezkoumatelnosti proti rozhodnutí
vydanému na základě fikce, je třeba jednak zdůraznit, že v tomto řízení je přezkoumáváno reálné
rozhodnutí stěžovatelky ad 1) ze dne 22. 6. 2010, č. j. KOZ/2111/2010, kterým žádosti
žalobkyně nebylo vyhověno. Stěžovatelky ad 2) ostatně ve své kasační stížnosti na str. 16 samy
uvádějí, že případné fiktivní rozhodnutí o souhlasu se žádostí žalobkyně napadly samostatnou
žalobou k Městskému soudu v Praze. Především však Nejvyšší správní soud ve své argumentaci
shora (zejména body [45] až [47]) dospěl k závěru, že v předmětné věci nemohla fikce pozitivního
rozhodnutí vůbec nastat a z tohoto důvodu nepovažuje za relevantní ani tuto námitku
nepřezkoumatelnosti.
[60] Rovněž skutečnost, že se městský soud nevypořádal s případným dotčením na právech
stěžovatelek ad 2), a to přesto, že s nimi jednal jako s osobami zúčastněnými na řízení,
nepřezkoumatelnost ani zmatečnost napadeného rozsudku městského soudu nezakládá. Městský
soud poté, co ve svém rozsudku konstatoval marné uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí,
aplikoval fikci pozitivního rozhodnutí podle §21 odst. 3 zákona o vysílání, a to bez dalšího. Činil
tak na základě zákona, aniž by posoudil dotčení na právech stěžovatelek ad 2) – takový postup
nemůže založit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, naopak, jak výše dovodil zdejší soud,
jednalo se o postup zakládající jeho nezákonnost.
V. Závěr
[61] Městský soud v napadeném rozsudku správně uzavřel, že žalobou napadené správní
rozhodnutí bylo vydáno až po marném uplynutí šedesátidenní lhůty pro vydání rozhodnutí
podle §21 odst. 3 zákona o vysílání. V dané věci však nebylo případné s marným uplynutím
této lhůty spojovat fikci souhlasného rozhodnutí o žádosti o změnu licenčních podmínek,
jak stanoví druhá věta citovaného ustanovení, neboť jde o zcela výjimečný případ
tzv. provázaných licencí a požadovaná změna se týkala právě licenční podmínky stanovící
žalobkyni povinnost sdílet kmitočty s jinými subjekty. V tomto případě by uplatnění právní fikce
představovalo velmi citelný zásah do práv provozovatelů regionálního vysílání, jejichž licence
je opravňuje v daných časech prostřednictvím takto sdílených kmitočtů vysílat. Městský soud
však tyto skutečnosti ve svém rozhodnutí nezohlednil - právě z tohoto důvodu Nejvyšší správní
soud kasačními stížnostmi napadené soudní rozhodnutí zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 první věta s. ř. s.). V navazujícím řízení městský soud opětovně
posoudí žalobu, s přihlédnutím k tomu, že Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě
vyloučil aplikaci právní fikce podle §21 odst. 3 zákona o vysílání, a tím současně eliminoval
zákonný charakter lhůty pro vydání rozhodnutí podle první věty tohoto ustanovení.
[62] Žalobkyně ve svém přípisu ze dne 19. 7. 2011 navrhla zrušení odkladného účinku,
který Nejvyšší správní soud kasačním stížnostem přiznal usnesením ze dne 15. 6. 2011,
č. j. 6 As 21/2011 - 187. Vzhledem k bezodkladnému rozhodnutí o věci samé Nejvyšší správní
soud o tomto návrhu již samostatně nerozhodoval a nezabýval se ani v tomto návrhu označeným
důkazem.
[63] V novém rozhodnutí o žalobě rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. září 2011
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu