ECLI:CZ:NSS:2012:3.AS.27.2011:89
sp. zn. 3 As 27/2011 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jana Rutsche v právní věci žalobce: X.H. D., zastoupený
Mgr. Vratislavem Tauberem, advokátem se sídlem Příkop 6, Brno, proti žalovanému: Policie
České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3,
o přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 14. 6. 2011, č.j. CPR-4248-3/ČJ-2011-9CPR-V234,
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 9. 2011,
č. j. 22 A 180/2011 - 43,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 9. 2011, č. j. 22 A 180/2011 – 43,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
Rozhodnutím Policie ČR, Krajského ředitelství policie Olomouckého kraje ze dne
27. 2. 2011, č. j. KRPM-8900-8/ČJ-2011-140022-SV, bylo žalobci uloženo správní vyhoštění
a doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států EU, byla stanovena na 1 rok.
Počátek této doby byl stanoven ke dni, kdy žalobce pozbude oprávnění k pobytu na území ČR.
Dále byla stanovena doba k vycestování z území ČR do 30 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí
s tím, že se na žalobce nevztahují důvody znemožňující vycestování ve smyslu §179 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen zákon o pobytu cizinců).
Součástí výroku je i údaj o tom, že žalobce bude zařazen do informačního systému smluvních
států.
Rozhodnutím ze dne 14. 6. 2011, č.j. CPR-4248-3/ČJ-2011-9CPR-V234, žalovaná zamítla
žalobcovo odvolání a prvoinstanční správní rozhodnutí potvrdila.
Na základě podané žaloby vyslovil krajský soud pod výrokem I. napadeného rozsudku
nicotnost rozhodnutí žalované, pokud jím bylo zamítnuto žalobcovo odvolání a potvrzeno
rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Olomouckého kraje ze dne
27. 2. 2011, č. j. KRPM-8900-8/ČJ-2011-140022-SV, v části, kterou bylo rozhodnuto, že „podle
ustanovení §119 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb. se cizinec zařadí do informačního systému smluvních států“
a „na základě závazného stanoviska, vyžádaného dne 23. 2. 2011, dle §120a zákona č. 326/1999 Sb.,
rozhodl OAMP Praha, pod č. j. ZS15717, že se na cizince nevztahuje překážka vycestování ve smyslu §179
zákona č. 326/1999 Sb.“, jakož i rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie
Olomouckého kraje ze dne 27. 2. 2011, č. j. KRPM-8900-8/ČJ-2011-140022-SV, v části, kterou
bylo rozhodnuto, že „podle ustanovení §119 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb. se cizinec zařadí
do informačního systému smluvních států“ a „na základě závazného stanoviska, vyžádaného dne 23. 2. 2011,
dle §120a zákona č. 326/1999 Sb., rozhodl OAMP Praha, pod č. j. ZS15717, že se na cizince nevztahuje
překážka vycestování ve smyslu §179 zákona č. 326/1999 Sb.“.
Výrokem II. rozsudku krajský soud ve zbývající části napadené správní rozhodnutí zrušil
pro vady řízení a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Ze zákonných definic rozhodnutí o vyhoštění podle krajského soudu vyplývá, že správní
orgán příslušný k rozhodnutí o vyhoštění rozhoduje o vyhoštění samotném (§118 odst. 1, §119
odst. 1 zákona o pobytu cizinců), o stanovení doby k vycestování z území (§118 odst. 1, §118
odst. 3 téhož zákona) a o stanovení doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území
členských států Evropské unie (§118 odst. 1, §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců).
Z výslovné dikce návětí §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je tak zřejmé, že policie
učiní dva úkony, a to 1) vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který na území pobývá
přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské
unie (a s ohledem na §118 odst. 1, §118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců s dobou k vycestování),
a 2) zařadí cizince do informačního systému smluvních států.
Pro zařazení do informačního systému není zákonem předepsána forma rozhodnutí,
samotným zařazením pak podle krajského soudu není rozhodováno o právech a povinnostech
cizince. Jedná se o nevyhnutelný zákonný důsledek rozhodnutí o vyhoštění (podobně jako
při rozhodování o přestupku záznam do bodového registru řidičů). Jedná se tedy o jiný úkon
správního orgánu, který není rozhodnutím (§67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu),
a proto se nejedná o řešení otázky, o které správní orgán rozhoduje. Údaj o této skutečnosti tudíž
podle soudu nepatří k náležitostem výrokové části rozhodnutí (§68 odst. 2 správního řádu).
Články 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod zakládají orgánům státní moci
oprávnění rozhodovat jen o otázkách, které jim k rozhodování zákon svěřuje, nikoli o otázkách
jiných. Nesvěřuje-li zákon o pobytu cizinců ani jiný zákon odboru cizinecké policie právo
rozhodovat o zařazení cizince do informačního systému smluvních států (dává mu zmocnění
jen k provedení faktického úkonu), pak správní orgán I. stupně – učinil-li údaj o zařazení
do informačního systému součástí výrokové části rozhodnutí – překročil podle krajského soudu
své oprávnění k uplatňování státní moci. Stejně tak i žalovaná překročila toto oprávnění, pokud
i tuto část výroku prvostupňového rozhodnutí potvrdila.
Podobně pak orgánu rozhodujícímu o vyhoštění nepřísluší rozhodovat o tom, zda jsou
či nejsou dány tzv. překážky vycestování ve smyslu §179 zákona o pobytu cizinců. Z §120a
odst. 1 věty před středníkem zákona o pobytu cizinců a §149 odst. 1 správního řádu vyplývá,
že oprávnění k vyslovení závěru, zda jsou dány překážky vycestování, svěřuje zákon
jen ministerstvu, nikoli odboru cizinecké policie. I zde proto dospěl krajský soud k závěru,
že správní orgán I. stupně – učinil-li údaj o nenaplnění podmínek překážek vycestování součástí
výrokové části rozhodnutí – překročil své oprávnění k uplatňování státní moci. A stejně tak i toto
oprávnění překročila i žalovaná, pokud i tuto část výroku prvostupňového rozhodnutí potvrdila.
Pokud tedy správní orgány překročily své oprávnění k uplatňování státní moci, nebyly
vůbec věcně příslušné k vydání, resp. přezkumu rozhodnutí o zařazení žalobce do informačního
systému smluvních států a o (ne)naplnění důvodů překážek k vycestování podle §179 zákona
o pobytu cizinců, jsou podle krajského soudu jejich rozhodnutí v této části nicotná podle §77
odst. 1 věty prvé správního řádu.
Krajský soud dále přisvědčil i žalobní námitce, podle níž správní orgány nezjistily správně
skutkový stav, neboť se nevypořádaly s otázkou dopadů vyhoštění na soukromý život žalobce.
Krajský soud nejprve s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne
22. 1. 2009, č. j. 1 As 96/2008 - 115, č. 1856/2009 Sb. NSS) dovodil nemožnost aplikace §82
odst. 4 správního řádu (zásada koncentrace řízení) na předmětnou námitku, byť byla poprvé
vznesena teprve v odvolání. Dále pak dospěl k závěru, že se správní orgány otázkou zásahu
do soukromého života žalobce vůbec nezabývaly.
Dotazy správního orgánu prvního stupně na žalobce v průběhu výslechu směřovaly
pouze a) ke zjištění rodinných poměrů – zde však otázka nesměřovala ke zjištění soukromého
života, nýbrž jeho života rodinného, tj. jiné samostatné podmínky bránící vyhoštění (§119a
odst. 2 zákona o pobytu cizinců); b) ke zjištění překážek vycestování (§179 téhož zákona) a c)
ke zjištění poměrů majetkových.
Jak již uvedl Nejvyšší správní soud, pojem „soukromý život“ je judikaturou Evropského
soudu pro lidská práva (ESLP) vykládán v širokém smyslu a nezahrnuje pouze nejbližší okolí
jednotlivce, v němž žije, chápáno jako domov a rodina. Naopak, ESLP do tohoto pojmu
zahrnuje rovněž život, ve kterém se člověk rozvíjí a navazuje vztahy s jinými lidmi, včetně stránky
obchodní a profesní, a to zvláště v případě, kdy jednotlivec vykonává svobodné povolání, neboť
potom je práce součástí jeho soukromého života a není možné určit, do jaké míry v daném
okamžiku pracuje či realizuje svůj soukromý život.
Žalovaná proto podle krajského soudu pochybila, pokud se při hodnocení žalobcovy
odvolací námitky týkající se jeho soukromého života omezila na konstatování koncentrace řízení
ve smyslu §82 odst. 4 správního řádu, aniž by současně vyhodnotila, zda je tato námitka
vznesena dostatečně konkrétně, aby se jí mohla věcně zabývat a žalobcem namítané skutečnosti
prověřit, případně vyhodnotit jejich význam pro hodnocení správního vyhoštění jako nikoli
nepřiměřeného zásahu do soukromého života žalobce. V tomto smyslu je tak napadené
rozhodnutí podle krajského soudu nepřezkoumatelné.
Žalovaná nakonec podle krajského soudu nedostatečně zjistila skutkový stav, pokud
nezkoumala, zda byl v době vedení řízení o zrušení platnosti povolení k pobytu pobyt žalobce
skutečně neznámý a bylo proto na místě ustanovit mu opatrovníka, jakož i doručovat mu
prostřednictvím opatrovníka a veřejnou vyhláškou; zda bylo rozhodnutí o zrušení platnosti
povolení k trvalému pobytu – bylo-li doručováno veřejnou vyhláškou – zpřístupněno i způsobem
umožňujícím dálkový elektronický přístup; zda byla při doručování veřejnou vyhláškou dodržena
ustanovení o době vyvěšení, došlo-li k sejmutí v sobotu; či zda při doručování opatrovníkovi
převzala rozhodnutí osoba oprávněná k jejímu převzetí, a to přestože žalobce tyto skutečnosti
v odvolání namítal.
Dle názoru krajského soudu nestačí k vypořádání těchto námitek obecný výklad
o následcích nezdržování se na adrese hlášeného pobytu. K závěru o nezdržování se na konkrétní
adrese pak nepostačuje vrácení zásilky poštou jako nevyzvednuté v úložní době, ale je potřeba
provést dokazování za účelem skutečného ověření, zda se žalobce na této adrese v době vedení
řízení o zrušení platnosti povolení k pobytu zdržoval či nikoli, zejména pak pokud žalobce
v jasně formulované námitce tvrdil, že se na této adrese zdržoval. Závěry žalované v tomto
ohledu postrádají oporu ve spisu.
Nad rámec uvedeného shledal krajský soud z úřední povinnosti i další vady, které
mu bránily v přezkumu napadeného rozhodnutí. Ustanovení §119 odst. 1 písm. c) zákona
o pobytu cizinců v sobě alternativně skrývá dvě skutkové podstaty. Prvou je, že cizinec pobývá
na území bez víza, ač k tomu není oprávněn, druhou je, že pobývá na území ČR bez platného
povolení k pobytu. Podle obsahu správního spisu spatřují správní orgány skutkově důvody
k vyhoštění v tom, že žalobci byla zrušena platnost povolení k pobytu, z čehož však dovozují,
že pobýval na území ČR neoprávněně bez víza. Své úvahy přenášející je od povolení k pobytu
k vízu ovšem nijak neobjasnily. Krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 As 98/2010 - 67, a dále na problematiku formulace výroku
při aplikaci jednotlivých skutkových podstat, resp. její obdobnosti s trestním řízením soudním.
Podle krajského soudu je proto napadené rozhodnutí v tomto ohledu nepřezkoumatelné
pro svou vnitřní rozpornost a nesrozumitelnost.
II. Kasační stížnost
Rozsudek krajského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností. Nesouhlasí
s názorem krajského soudu, že by správní orgány překročily svá oprávnění k uplatňování státní
moci, resp. nebyly věcně příslušné k vydání (přezkumu) rozhodnutí o zařazení žalobce
do informačního systému smluvních států a o (ne)naplnění překážek vycestování. Závazné
stanovisko ministerstva vnitra je podkladem pro vydání rozhodnutí ve věci správního vyhoštění
a jeho obsah, tzn. především posouzení skutečnosti, zda cizinec může či nikoli vycestovat
z území, se v souladu se zákonem promítá do výroku rozhodnutí ve věci samé (srov. §149
odst. 1 správního řádu, podle něhož je závazné stanovisko úkon, jehož obsah je závazný
pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu). Policie tedy v žádném případě nepřekročila
svou pravomoc svěřenou jí zákonem, neboť posuzovala pouze otázky jí zákonem svěřené,
resp. deklarovala stav věci ve smyslu zákonných ustanovení.
V daném případě správní orgány deklarovaly stav, jenž úzce souvisí s předmětem řízení.
Ani soud pak neshledal, že by předmětné výroky činily rozhodnutí vnitřně rozporným,
nebo právně či fakticky neuskutečnitelným. Stejně tak neshledal jiné vady, pro které by jej nebylo
možné považovat za rozhodnutí správního orgánu (§77 odst. 2 správního řádu).
Stěžovatelka dále odkázala na poslední větu ustanovení §68 odst. 2 správního řádu, podle
kterého může výrok rozhodnutí obsahovat i vedlejší ustanovení. Stěžovatelka je toho názoru,
že výroky soudem označené jako nicotné lze považovat za „vedlejší ustanovení“, která jsou
v přímé souvislosti s hlavním výrokem rozhodnutí. V jednom případě je promítnut obsah
závazného stanoviska ve vztahu k překážce vycestování, v druhém případě je deklarováno
zákonné ustanovení §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců o tom, že cizinec bude zařazen
do informačního systému smluvních států – tento postup přímo navazuje na výrok o správním
vyhoštění cizince.
Vedlejší ustanovení tedy v daném případě představují doplnění, popř. zpřesnění výroku
rozhodnutí a mají své zákonné opodstatnění. Tyto výroky nesporně spadají do kompetence
orgánů policie a tato je tak nejen oprávněna, ale přímo povinna se jimi věcně zabývat. Skutečnost,
že je promítla také do výroku rozhodnutí, nemůže v žádném případě způsobovat jejich nicotnost
z důvodu, že by k jejich řešení nebyla policie věcně příslušná ve smyslu §77 odst. 1 správního
řádu.
Uvedenými výroky pak podle žalované nedošlo k zásahu do práv cizince. Naopak,
tyto promítají zákonný podklad ve vztahu k otázce vycestování, proti kterému se může cizinec
odvolat, a současně cizince dle §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců informují o jeho zařazení
do informačního systému. I kdyby Nejvyšší správní soud shledal, že tyto otázky neměly být
vtěleny do výroku rozhodnutí, v celkovém kontextu toto podle stěžovatelky nepředstavuje
takovou vadu, která by znamenala nezákonnost, resp. nicotnost rozhodnutí. Za nulitní
lze považovat správní akt vydaný správním orgánem, který není v důsledku závažné vady vůbec
správním aktem, tj. projevem výkonu pravomoci a působnosti správního orgánu v právním
smyslu. Takovou konstrukci nelze podle stěžovatelky v daném případě dovozovat.
Stěžovatelka dále podle soudu nezjistila skutkový stav ohledně doručování rozhodnutí
o zrušení platnosti povolení k pobytu žalobci. K tomu stěžovatelka uvedla, že rozhodnutí
o správním vyhoštění bylo vydáno z důvodu neoprávněného pobytu cizince na území poté,
co dne 11. 12. 2010 nabylo právní moci rozhodnutí o zrušení povolení k dlouhodobému pobytu
a tímto rozhodnutím mu byla stanovena lhůta k vycestování do 10 dnů ode dne nabytí právní
moci rozhodnutí.
Pravomocné rozhodnutí o zrušení dlouhodobého pobytu cizince bylo tedy jedním
z podkladů pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Bylo vydáno správním orgánem
odlišným od správního orgánu, který vedl řízení ve věci správního vyhoštění žalobce a policii
proto nepříslušelo hodnotit, zda řízení, které předcházelo vydání o zrušení povolení k pobytu,
bylo vedeno v souladu s právními předpisy. Stěžovatelka byla naopak ve smyslu §57 odst. 3,
resp. §73 odst. 2 správního řádu pravomocným rozhodnutím o zrušení povolení k pobytu
vázána. Nelze proto akceptovat názor soudu, který tuto vázanost popírá, neboť zjevně odporuje
zákonu. Rovněž otázka doručování v tomto řízení je pak otázkou, k jejímuž posouzení není
stěžovatelka věcně příslušná. Pokud by bylo následně pravomocně rozhodnuto o nezákonnosti
rozhodnutí ve věci pobytu, lze využít institut obnovy řízení, jenž zohledňuje případy,
kdy dodatečně vyjde najevo nezákonnost rozhodnutí, které bylo podkladem pro jiné rozhodnutí
ve věci.
Stěžovatelka nakonec nesouhlasí s názorem soudu, podle kterého je v řízení o správním
vyhoštění třeba konstruovat výrok rozhodnutí stejně jako v řízení přestupkovém či trestním.
Podle stěžovatelky je v řízení o správním vyhoštění plně dostačující, je-li skutek podrobně popsán
v odůvodnění rozhodnutí ve smyslu §68 odst. 3 správního řádu a že tedy není nutné specifikovat
protiprávní jednání již v samotném výroku rozhodnutí. Analogie s přestupkovým řízením
nebo dokonce trestním řízením soudním není podle ní na místě. Odkazuje-li krajský soud
na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 98/2010, pak je stěžovatelka toho názoru,
že tomuto rozsudku dostála, neboť je z jejího rozhodnutí seznatelné, o jaké věci bylo
rozhodováno, jak o ní bylo rozhodnuto, jakož i úsudek stěžovatelky o jednání cizince [o naplnění
skutkové podstaty §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců]. Výrok rozhodnutí
není v rozporu s jeho odůvodněním, z odůvodnění pak nezpochybnitelně vyplývá právní závěr
o skutkových okolnostech, které jsou ve vztahu k výroku jednoznačné.
Dle stěžovatelky bylo prokázáno, že cizinec pobýval na území ČR bez víza, ač k tomu
nebyl oprávněn. Skutečnost, že cizinec svým jednáním naplnil znaky uvedené skutkové podstaty,
byla v odůvodnění rozhodnutí řádně uvedena a nevyvrací ji ani cizinec, vědom si svého
protiprávního jednání. Zákon pak policii neukládá dovozovat naplnění další skutkové podstaty,
jež je ve své podstatě totožným skutkem, příp. skutkově se překrývajícím protiprávním jednáním.
Podle stěžovatelky tak vzniká otázka, zda zákon v předmětném ustanovení dovozuje dvě odlišné
skutkové podstaty, a nebo se jedná o charakterově stejné protiprávní jednání znamenající v širším
slova smyslu „neoprávněný“ pobyt cizince na území ČR, tzn. že cizinci nepřísluší žádný zákonný
titul k pobytu na území ČR.
Stěžovatelka je přesvědčena, že výrokové vymezení skutkové podstaty uvedením
paragrafového označení je naprosto v souladu se zákonem, pokud je slovní kvalifikace
protiprávního jednání cizince náležitě uvedena v odůvodnění rozhodnutí. Ustanovení §119
odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců se pak sice jeví jako obsahující dvě formy jednání,
jimiž lze skutkovou podstatu naplnit, ze struktury zákona je však podle stěžovatelky zřejmé,
že jde pouze o specifikaci neoprávněného pobytu uzpůsobenou zákonem definovaným
charakterům pobytu na území. Při zjištění neoprávněného, tj. nelegálního pobytu cizince není
podle stěžovatelky v uvedeném ohledu nezbytná jeho bližší specifikace, jak požaduje soud, neboť
nelegálnost pobytu se automaticky musí vztahovat ke všem charakterům pobytu. Soud tak podle
stěžovatelky nesprávně posoudil její rozhodnutí jako nezákonné, pokud nelegálnost pobytu
cizince byla v řízení prokázána, ve výroku rozhodnutí vymezena příslušným zákonným
ustanovením a v odůvodnění rozhodnutí řádně a přezkoumatelným způsobem odůvodněna.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobce
Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil přípisem ze dne 31. 10. 2011. Souhlasí
s napadeným rozsudkem, který přisvědčil jeho názoru, že vybrané části výroku správního
rozhodnutí jsou nicotná. Na věc nelze aplikovat pravidlo „superflum non nocet“, neboť výrokové
část musí obsahovat řešení všech otázek předmětu řízení, a naopak nesmí obsahovat nic nad svůj
rámec. K tomu žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2009,
č. j. 1 As 67/2009 - 64.
Námitku, podle níž se u předmětných částí výroku jedná o vedlejší ustanovení ve smyslu
§68 odst. 2 správního řádu, považuje žalobce za účelovou, neboť s nimi stěžovatelka
jako s takovými doposud nezacházela. Pokud by správní orgán tyto pasáže skutečně takto mínil,
musel by nutně i tuto část výroku odůvodnit v rámci napadeného rozhodnutí, jakož i poučit
jej o opravných prostředcích. Správní orgán nemůže jednou vydané rozhodnutí měnit,
a to ani cestou pozdější interpretace. Argumentace nad rámec obsahu samotného rozhodnutí
není podle žalobce možná.
Pokud jde o vázanost žalované rozhodnutím o zrušení platnosti povolení k pobytu,
přehlíží stěžovatelka podstatu žalobcovy věcné argumentace. Nedostatek řádného doručení
rozhodnutí o pobytu totiž způsobuje nedostatek jeho právní moci. Nejde tedy o to, v jaké míře
má být správní orgán vázán pravomocným rozhodnutím jiného správního orgánu, nýbrž
o to, že ono původní rozhodnutí nebylo doručeno, a tudíž není v právní moci. Správní orgány
proto nebyly podle žalobce oprávněny z tohoto rozhodnutí vycházet.
Za věcně správný považuje žalobce nakonec také závěry krajského soudu ohledně
použitelnosti správně trestní, či soudně trestní dogmatiky na řízení o správním vyhoštění. Je totiž
zřejmé, že správní orgány ve svých rozhodnutích jednotlivé alternativní znaky skutkové podstaty
vůbec nerozlišily. V této souvislosti odkázal žalobce na rozsudky zdejšího soudu sp. zn. 7 As
98/2010 a sp. zn. 8 As 41/2011.
Žalobce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a žalovanému
uložil povinnost nahradit žalobci náklady řízení.
IV. Relevantní právní úprava
Podle §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců vydá policie rozhodnutí
o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému
smluvních států, až na 3 roky, pobývá-li cizinec na území bez víza, ač k tomu není oprávněn,
nebo bez platného oprávnění k pobytu.
Podle §77 odst. 1 správního řádu je nicotné takové rozhodnutí, k jehož vydání nebyl
správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně
příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje
správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal.
Podle §77 odst. 2 správního řádu je dále nicotné rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí
zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami,
pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů
vyslovuje soud podle soudního řádu správního.
Pokud se důvod nicotnosti týká jen některého výroku rozhodnutí nebo vedlejšího
ustanovení výroku, je nicotná jen tato část, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit
od ostatního obsahu (§77 odst. 3 správního řádu).
V. Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížních
bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Krajský soud vyslovil v napadeném rozsudku tři základní teze.
1) Pokud správní orgány zahrnuly do výrokové části rozhodnutí, že se cizinec zařadí
do informačního systému smluvních států, resp. že se na cizince nevztahuje překážka
vycestování, jsou v této části správní rozhodnutí nicotná pro nedostatek věcné příslušnosti
ve smyslu §77 odst. 1 správního řádu.
2) Pokud žalovaná neshledala důvod pro přerušení řízení o správním vyhoštění podle §64
odst. 1 písm. c) a e) správního řádu, měla si sama předběžnou otázku (zákonnost doručení
rozhodnutí o zrušení platnosti povolení k pobytu) pro účely svého řízení posoudit.
3) Na řízení a rozhodnutí o správním vyhoštění je třeba nahlížet obdobně jako na řízení,
resp. rozhodnutí o správním deliktu (řízení trestní), a klást na ně proto stejné nároky (právní
kvalifikace sankcionovaného jednání podřazením konkrétní skutkové podstatě).
Ani jednu z uvedených tezí neshledal Nejvyšší správní soud správnou.
V. 1)
Zákon o pobytu cizinců ukládá správnímu orgánu „rozhodnout“ o správním vyhoštění
a „zařadit“ cizince do informačního systému.
Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že zařazení do informačního systému
je faktickým úkonem prováděným v přímé souvislosti s rozhodnutím o správním vyhoštění.
Současně však nemůže přisvědčit názoru, podle něhož pokud žalovaná zahrnula prohlášení
o zařazení cizince do informačního systému do výrokové části rozhodnutí, je v této části
její rozhodnutí nicotné ve smyslu §77 odst. 1 správního řádu, tj. pro nedostatek věcné
příslušnosti.
Prvoinstanční správní orgán, resp. žalovaná jsou podle zákona o pobytu cizinců věcně
příslušnými správními orgány jak k rozhodnutí o správním vyhoštění, tak k zařazení cizince
do informačního systému smluvních států. Tím, že posléze uvedenou skutečnost zahrnuly
do rozhodnutí o správním vyhoštění (ji výslovně v rozhodnutí deklarovaly), proto nijak
nevybočily z jim svěřené pravomoci a působnosti, a pro aplikaci §77 odst. 1 správního řádu
(dovozování „překročení oprávnění k uplatňování státní moci“) tak neexistuje rozumný důvod.
Vzhledem k důsledkům, které zařazení do systému pro cizince představuje v podobě odepření
vstupu na území smluvních států [čl. 5 odst. 1 písm. d) Schengenské prováděcí úmluvy, resp. čl. 5
odst. 1 písm. d) Schengenského hraničního kodexu], zamítnutí udělení víza [čl. 15 Schengenské
prováděcí úmluvy, resp. čl. 32 odst. 1 písm. a) bod v) nařízení Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009, o kodexu Společenství o vízech] či zamítnutí vydání
povolení k pobytu (čl. 25 Schengenské prováděcí úmluvy), považuje naopak Nejvyšší správní
soud za žádoucí, aby v určité formě byla do rozhodnutí o správním vyhoštění informace o tomto
„zařazení“ promítnuta.
S ohledem na znění §119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se jako vhodnější jeví
zmínit tuto skutečnost spíše v odůvodnění správního rozhodnutí, než přímo ve výroku.
Tím, že tak žalovaná v projednávaném případě učinila, však podle názoru Nejvyššího správního
soudu nijak nezasáhla do žalobcových subjektivních veřejných práv. Tato vada tedy nezpůsobuje
ani nezákonnost napadeného rozhodnutí.
V úvahu pak podle Nejvyššího správního soudu připadá rovněž vnímání deklarace
o zařazení do systému jako vedlejšího ustanovení hlavního výroku o správním vyhoštění a době,
po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států (§68 odst. 2 správního řádu).
Jednalo by se o svou podstatou akcesorické výroky ve vztahu k výrokům hlavním. Tomu
by ovšem musela odpovídat i struktura celého rozhodnutí, jak správně dovozuje žalobce
ve svém vyjádření.
Obdobně je tomu podle Nejvyššího správního soudu i s informací, podle
níž se na žalobce nevztahuje překážka k vycestování ve smyslu §179 zákona o pobytu cizinců,
kterou prvoinstanční správní orgán rovněž zahrnul do výroku svého rozhodnutí. Rovněž
zde je Nejvyšší správní soud toho názoru, že uvedené sdělení mělo být součástí odůvodnění
správního rozhodnutí. Vzhledem k tomu ovšem, že se jedná o závazné stanovisko ve smyslu
§149 správního řádu, které je jedním ze stěžejních podkladů pro rozhodnutí ve věci samé,
ani v tomto případě nelze považovat jeho promítnutí do výroku za takovou vadu, která by činila
napadená správní rozhodnutí nezákonnými, natož nicotnými.
Závěry žalobcem dovolávaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 12. 2009, č. j. 1 As 67/2009 - 64, pak na projednávanou věc nelze vztáhnout, neboť zde byl
skutkový stav od projednávané věci odlišný. Ve věci sp. zn. 1 As 67/2009 učinily správní orgány
součástí výroku větu týkající stavení běhu lhůt, ovšem bez odkazu na zákonné ustanovení,
podle kterého bylo rozhodováno. Tak tomu v nyní souzené věci není a uvedený rozsudek
na ni proto nedopadá.
V. 2)
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani hlavní tezi, o kterou se opíralo odvolání a posléze
správní žaloba, podle níž se měla žalovaná (prvoinstanční správní orgán) v řízení o správním
vyhoštění zabývat tvrzenými procesními pochybeními v řízení o zrušení platnosti povolení
k pobytu. Rovněž kasační námitka směřující proti tomuto závěru krajského soudu je proto
důvodná.
Podmínkou rozhodnutí o správním vyhoštění je podle §119 odst. 1 písm. c bodu 2
zákona o pobytu cizinců pobyt na území bez víza, ač k tomu cizinec není oprávněn, nebo
bez platného oprávnění k pobytu. Pravomocné rozhodnutí o zrušení platnosti povolení k pobytu
je listinou, která dokládá, resp. prokazuje nelegálnost pobytu cizince na území ČR. K řízení
o zrušení platnosti povolení k pobytu a rozhodnutí o věci je zde příslušný orgán odlišný
od správních orgánů rozhodujících ve věci správního vyhoštění a jakékoli posuzování zákonnosti
řízení o platnosti povolení k pobytu v řízení o správním vyhoštění tedy nepřichází v úvahu.
Správní orgány měly v daném případě v době řízení o správním vyhoštění k dispozici
pravomocné rozhodnutí o zrušení platnosti povolení k pobytu a nebyly oprávněny tuto listinu
jakkoli přezkoumávat či činit si úsudek o její správnosti (zákonnosti). (K tomu srov. §53 odst. 3
správního řádu, podle kterého listiny vydané soudy České republiky nebo jinými státními orgány
nebo orgány územních samosprávných celků v mezích jejich pravomoci, jakož i listiny, které jsou
zvláštními zákony prohlášeny za veřejné, potvrzují, že jde o prohlášení orgánu, který listinu vydal,
a není-li dokázán opak, potvrzují i pravdivost toho, co je v nich osvědčeno nebo potvrzeno; resp.
§57 odst. 3 správního řádu, podle kterého je správní orgán vázán rozhodnutím příslušného
orgánu o předběžné otázce, které je pravomocné, popřípadě předběžně vykonatelné.) Pokud
by tedy žalovaná této odvolací námitce vyhověla, a jala se zabývat zákonností doručování v řízení
vedeném jiným správním orgánem v jiném správním řízení, překročila by svou věcnou
příslušnost.
Jiná situace by nastala, pokud by řízení o zrušení platnosti povolení k pobytu nebylo
ukončeno, případně by dodatečně došlo ke zrušení již pravomocného rozhodnutí na základě
mimořádného opravného prostředku (jak v kasační stížnosti dovozuje žalovaná). V těchto
případech by byly jistě na místě příslušné procesní kroky v řízení o správním vyhoštění – jeho
přerušení do pravomocného rozhodnutí o platnosti povolení k pobytu, případně obnova řízení,
pokud by bylo pravomocné rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu následně zrušeno.
Tyto okolnosti však nelze ze správního ani soudního spisu vyčíst a je tak třeba vycházet
z toho, že v daném případě (dosud) nenastaly.
V. 3)
Krajský soud dále v napadeném rozsudku dovodil, že na řízení a rozhodnutí o správním
vyhoštění je třeba aplikovat stejné standardy jako na řízení a rozhodnutí o přestupku, resp. řízení
trestní, neboť svou povahou je správní vyhoštění rovněž formou sankce. Ani tomuto názoru
nebylo možné přisvědčit, neboť odporuje judikatuře Nejvyššího správního soudu – srov.
rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 5 Azs 94/2005 - 52, č. 1164/2007 Sb. NSS:
„Správní vyhoštění ve smyslu ust. §118 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých dalších zákonů, je definováno jako ukončení pobytu cizince na území,
které je spojeno se stanovením doby vycestování z území a doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území.“
„Evropský soud pro lidská práva se dne 5. 10. 2000 ve věci Maaouia proti Francii (RoESLP 2000,
6; 267) vyslovil tak, že přijetím čl. 1 Protokolu č. 7, který obsahuje specifické záruky týkající se řízení
o vyhoštění cizinců, daly státy jasně najevo svou vůli nezahrnovat tato řízení do pole působnosti čl. 6 odst. 1
Úmluvy, a tudíž že rozhodnutí týkající se vstupu, pobytu a vyhoštění cizinců nedávají vzniknout sporu
o občanská práva nebo závazky stěžovatele ani v nich nejde o oprávněnost trestního obvinění proti němu ve smyslu
čl. 6 odst. 1 Úmluvy. V téže věci pak uvedl, že opatření zákazu pobytu se netýká ani oprávněnosti trestního
obvinění. Kvalifikace takového opatření ve vnitrostátním právním řádu může mít různé výklady. V každém
případě kvalifikace určité sankce ve vnitrostátním právním řádu nemůže být sama o sobě rozhodující pro vyvození
závěru o jejím trestním charakteru. Je totiž nutno brát v úvahu i další údaje a zejména povahu uložené sankce.
Soud konstatuje, že zákaz pobytu na území státu nemá v členských státech Rady Evropy obecně trestní
charakter. Toto opatření, které ve většině států může být rovněž přijato správním orgánem, je svou povahou
specifickým preventivním opatřením v oblasti kontroly přistěhovalectví a netýká se oprávněnosti trestního obvinění
proti stěžovateli ve smyslu čl. 6 odst. 1.“
Také v rozsahu této námitky je proto kasační stížnost důvodná. Pouze nad rámec
Nejvyšší správní soud v dané souvislosti dodává (a tím přisvědčuje stěžovatelce), že rovněž podle
jeho názoru je v případě ustanovení §119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců
rozhodující nelegálnost pobytu na území, a nikoli to, zda se jedná o pobyt bez víza
či bez povolení k pobytu.
V. 4)
Pouze pro úplnost a z důvodů procesní ekonomie považuje Nejvyšší správní soud
za vhodné vyjádřit se i k otázce možného zásahu do soukromého života žalobce, byť tuto
stěžovatelka neučinila předmětem kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud je toho názoru,
že konkrétní okolnosti případu, kdy se žalobce „pohybuje různě po území ČR za prací“ (viz protokol
o vyjádření účastníka správního řízení ze dne 23. 2. 2011 založený ve správním spisu), v zásadě
vylučují aplikaci závěrů rozsudku zdejšího soudu učiněných ve věci sp. zn. 9 As 38/2009.
VI. Závěr
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek trpí vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a proto jej zrušil a věc vrátil
Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení. V novém rozhodnutí je krajský soud názorem
vysloveným v tomto rozsudku vázán (§110 odst. 4 s. ř. s.). Současně rozhodne i o nákladech
řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2012
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu