ECLI:CZ:NSS:2012:6.AS.26.2010:101
sp. zn. 6 As 26/2010 - 101
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Lenky Matyášové,
JUDr. Michala Mazance, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně:
FTV Prima, spol. s r. o., se sídlem Na Žertvách 24/132, Praha 8 - Libeň, proti žalované:
Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, proti rozhodnutí
žalované ze dne 13. 5. 2009, č. j. hol/3899/09, sp. zn. 2009/113/HOL/FTV, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2010,
č. j. 7 Ca 222/2009 - 40,
takto:
I. V upozornění podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů,
musí být skutkovými okolnostmi dostatečně konkrétně popsáno jednání
provozovatele, uvedeno, které povinnosti podle tohoto zákona byly porušeny,
a stanovena konkrétní lhůta k nápravě.
II. Předchozí upozornění podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů o vysílání
je s výjimkou případů podle §59 odst. 4 tohoto zákona nutnou podmínkou
postihu za další obdobné jednání. Teprve dostane-li se provozovateli takového
upozornění, lze jej za opakované jednání vykazující v podstatných rysech znaky
jako to, na jehož protiprávnost byl upozorněn, postihnout.
III. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí šestému senátu.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu, dosavadní postup ve věci a právní názor šestého senátu
I. 1. Dosavadní postup ve věci
[1] Rozhodnutím ze dne 13. 5. 2009, č. j. hol/3899/09, sp. zn. 2009/113/HOL/FTV, udělila
žalovaná žalobkyni (dále jen „stěžovatelka“) pokutu podle §60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání
ve výši 500 000 Kč, za porušení §48 odst. 4 písm. a) tohoto zákona. Uvedeného porušení zákona
se stěžovatelka měla dopustit tím, že odvysílala označení sponzora RAMA, produkt Classic Idea!
Multivita (sponzor upoutávky, mutace 1) s premiérou vysílání dne 22. 9. 2008 ve 20:28:50 hod.
na programu Prima televize, a tím porušila svou povinnost zajistit, aby reklamy a teleshopping
byly rozeznatelné u provozovatele televizního vysílání zřetelně zvukově, obrazově
či zvukově-obrazově oddělené od ostatních částí programu.
[2] Odvysílaný sponzorský vzkaz je totiž podle žalované reklamou ve smyslu §2 odst. 1
písm. n) zákona o vysílání, neboť má dynamický a vybízející charakter s cílem přesvědčit diváka
o koupi výrobku. Během spotu jsou zdůrazňovány kvalitativní vlastnosti produktu, prezentace
využívá příběhu, resp. zobrazení rodiny, přičemž právě rodinný příběh v označení sponzora
výrazně zesiluje jeho reklamní sdělení. Výrobek je prezentován způsobem, aby byl zřetelný
jeho vliv na zdraví celé rodiny. Tento efekt je zesílen animacemi, jak se má správně výrobek
konzumovat - ve spojení s jinými ingrediencemi, tj. zeleninou, pečivem, apod.
[3] Vzhledem k tomu, že v minulosti žalovaná vydala žalobkyni upozornění na porušení
povinnosti stanovené v §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání, v nyní posuzované věci
stěžovatelky již v tomto smyslu neupozorňovala a přistoupila přímo k uložení pokuty.
Ze správního a soudního spisu plyne, že se konkrétně v případě v minulosti vydaných
upozornění jednalo o upozornění ze dne 10. 10. 2004 ve věci sp. zn. Rpo/99/04 - Rup a ze dne
25. 1. 2006, sp. zn. Rpo/125/06 - Rup. Ve věci sp. zn. Rpo/99/04 - Rup šlo o označení sponzora
výrobce URGO HI-TECH, které žalovaná rovněž kvalifikovala jako neoddělenou reklamu: ruky
s řeznou ránou se dotýká ruka kostlivce a rána mizí. V levém horním rohu je nápis
URGO HI-TECH a pod ním slova „hojivé náplasti“. V pravém dolním rohu je vyobrazeno
balení výrobku. Zvukový doprovod zní: „Příjemné chvíle při sledování pořadu vám přeje URGO,
výrobce náplastí na řezné rány. URGO HI-TECH – hojivé náplasti!“. V popsaném případě
za porušení uvedeného ustanovení žalovaná stěžovatelce rovněž již uložila pokutu ve společném
řízení sp. zn. 2008/132/had/FTV.
[4] Proti rozhodnutí žalované podala stěžovatelka žalobu k Městskému soudu v Praze.
Namítala mimo jiné, že uložení pokuty nepředcházelo upozornění na porušení zákona ve smyslu
§59 odst. 1 zákona o vysílání. Žalovaná sice ve svém rozhodnutí odkázala na některá v minulosti
vydaná upozornění, avšak podle stěžovatelky by bylo popřením smyslu a preventivní funkce
upozornění, kdyby žalovaná byla od data doručení prvního upozornění oprávněna každé další
porušení příslušného zákonného ustanovení postihovat pokutou.
[5] Městský soud rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Jedním z důvodů
zrušení byla podle soudu i nepřezkoumatelnost té části rozhodnutí žalované, jež se týkala
předchozího upozornění podle §59 odst. 1 zákona o vysílání. Podle městského soudu
upozornění nemusí vždy předcházet konkrétnímu jednání, v němž správní orgán spatřuje
naplnění skutkové podstaty podle zákona o vysílání, avšak pokud má ustanovení §59 plnit
svůj účel, musí jít o typově obdobné či shodné skutkové jednání. Teprve je-li tato typová
podobnost či shodnost protiprávního jednání provozovatele zjištěna,
lze mít za to, že byla splněna i povinnost správního orgánu upozornit provozovatele na porušení
právní povinnosti. Vzhledem k tomu, že z napadeného rozhodnutí žalované ani spisového
materiálu není zřejmé, co mělo být obsahem předchozího porušení povinností žalobcem
a o jaká skutková jednání šlo, neuvedla žalovaná, jakým způsobem splnila svou povinnost
podle §59 odst. 1 zákona o vysílání, a její rozhodnutí je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek
odůvodnění. Městský soud rovněž zdůraznil, že z rozhodnutí žalované musí být zřejmá souvislost
mezi jednáním, na něž byl provozovatel jako na nezákonné dříve upozorněn,
a nyní postihovaným jednáním. Existence této souvislosti je pak předmětem soudního přezkumu.
Pokud taková souvislost z rozhodnutí ani z obsahu správního spisu zřejmá
není, nelze rozhodnutí podrobit soudnímu přezkumu.
[6] Uvedené rozhodnutí městského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností,
v níž především nesouhlasila s tím, že ve svém rozhodnutí neuvedla, jakým způsobem naplnila
povinnost podle §59 odst. 1 zákona o vysílání. Stěžovatelka v této souvislosti odkázala na str. 7
napadeného správního rozhodnutí, kde je uveden výčet minulých upozornění na porušení §48
odst. 4 písm. a) tohoto zákona. Další rozebírání obsahu předchozích vydaných upozornění
považuje stěžovatelka za neekonomické a zmatečné, zvláště když není pochyb o jejich doručení.
Současně má stěžovatelka za to, že není její povinností zasílat opakovaně celý text daného
upozornění jako přílohu k zahájení jiného správního řízení. Stěžovatelka považuje
za nadstandardní a nezákonný rovněž požadavek, aby minulá upozornění a sankcionovaný skutek
souvisely nejen pokud jde o skutkovou podstatu, ale i pokud jde o předmět prezentace
(např. aby byla reklama na dětský nápoj spojována pouze s upozorněním na porušení určité
povinnosti v souvislosti s prezentací dětského nápoje). Stěžovatelka také nesouhlasila se závěrem
městského soudu, že o naplnění povinnosti podle §59 odst. 1 zákona o vysílání musí mít jasno
již v okamžiku zahájení správního řízení. Stěžovatelka v tomto ohledu tvrdí, že zahajuje správní
řízení proto, že má podezření o možném deliktním jednání a až teprve v průběhu správního
řízení se dokazuje, zda bylo či nebylo toto podezření oprávněné. Nevhodným se stěžovatelce
jeví rovněž argument městského soudu, že by měl účastník řízení mít možnost vyjádřit
se k vydaným upozorněním. Stěžovatelka v této souvislosti upozorňuje, že provozovatel vysílání
má možnost vyjádřit se ihned po doručení upozornění a že se tak v mnoha případech stává.
Dále stěžovatelka uvedla, že nerozumí, co měl městský soud na mysli, když po ní požadoval,
aby proběhla „konfrontace souvislostí skutkových stavů týkajících se upozornění a zahájení
správního řízení, v němž je možné uložit mimo jiné i sankci“, a že tato má být zřejmá
ze soudního spisu.
I. 2. Právní názor šestého senátu
[7] Šestý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci dospěl k názoru,
že zásadní právní otázka, kterou je v posuzovaném případě třeba vyřešit, je způsob,
jakým má být splněna podmínka upozornění v případě, že se jedná o porušení zákazu neoddělené
reklamy odvysíláním reklamy namísto sponzorského vzkazu.
[8] Klíčový pro věc je podle šestého senátu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 11. 2010, č. j. 3 As 12/2010 - 68, podle něhož v případě, kdy je delikt spáchán odvysíláním
sponzorského vzkazu, jenž byl následně stěžovatelkou posouzen jako reklama a sankcionován
jako neoddělená reklama, je třeba upozornit na porušení povinnosti vždy, tj. ve vztahu
ke každému konkrétnímu sponzorskému vzkazu. Tyto situace jsou podle citovaného rozsudku
odlišné od případů, které dosud posuzoval Nejvyšší správní soud a kdy se jednalo o porušení §32
odst. 1 písm. g) zákona o vysílání (závadnost vysílání pro vývoj dětí a mladistvých). Podle třetího
senátu je dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudky č. j. 6 As 21/2007 - 109,
č. j. 4 As 35/2007 - 120, č. j. 6 As 30/2008 - 97, č. j. 6 As 20/2008 - 83 a č. j. 6 As 17/2009 - 94)
v případě neoddělené reklamy plně použitelná, pokud jde o závěry týkající se účelu a obsahových
náležitostí upozornění podle 59 odst. 1 zákona o vysílání, resp. jeho obsahových náležitostí.
Dále však třetí senát vytvořil teorii o poměrně specifické konstrukci postihu za správní delikt
podle §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání v případech, kdy je delikt spáchán odvysíláním
sponzorského vzkazu, jenž byl následně Radou pro rozhlasové a televizní vysílání
(dále též jen „Rada“) posouzen jako reklama: „Zatímco v dříve rozhodovaných věcech,
na které bylo odkázáno výše, šlo převážně o delikt podle §32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb.,
tj. zařazení pořadu, který by mohl ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých do vysílání
(navíc u pořadů typu série - VyVolení, Big Brother apod.), a posouzení deliktu Radou zde probíhalo tak říkajíc
‚v jediném kroku‘ (tj. pořad by mohl/nemohl ohrozit vývoj dětí a mladistvých), v projednávaném případě Rada
nejprve jako prejudiciální otázku svého druhu posoudí, zda daný sponzorský vzkaz je či není reklamou ve smyslu
§2 odst. 1 písm. n) zákona č. 231/2001 Sb., a teprve dojde-li k závěru, že tomu tak je, může rozhodnout,
že tato - materiálně nahlíženo - reklama nebyla náležitě oddělena od ostatních částí programu.
V případech porušení §32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb. je tak možné presumovat,
že provozovatel vysílání si byl vědom (potenciální) závadnosti vysílaného pořadu pro vývoj dětí a mladistvých,
a předchozí upozornění učiněné v souvislosti s jiným skutkem lze tedy posoudit jako dostačující pro to, aby byl účel
§59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. tak, jak byl vyložen výše, naplněn. Jedná-li se však o porušení §48
odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb. odvysíláním sponzorského vzkazu, není taková presumpce možná,
neboť provozovatel vysílání nemůže spolehlivě předvídat, jakým způsobem Rada daný konkrétní sponzorský
vzkaz posoudí, tj. ztotožní-li se s jeho označením jako sponzoringu, nebo jej bude kvalifikovat jako reklamu.
Právě tato ‚dvojkrokovost‘ rozhodnutí o odpovědnosti za delikt podle §48 odst. 4 písm. a) zákona
č. 231/2001 Sb. spáchaného odvysíláním sponzorského vzkazu vede Nejvyšší správní soud k závěru,
že v těchto případech je pro splnění účelu §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb. nutné, aby byl provozovatel
vysílání upozorněn na porušení povinnosti zakotvené v §48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb.
vždy, tj. ve vztahu ke každému konkrétnímu sponzorskému vzkazu. Sankci pak bude možné uložit
pouze tehdy, pokud provozovatel ani po upozornění, že daný sponzorský vzkaz je Radou hodnocen jako reklama,
od jeho vysílání neupustí.“
[9] Šestý senát vzal v potaz i další zásadní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu k otázce
porušení zákazu neoddělené reklamy odvysíláním sponzorského vzkazu, který překračuje
definiční znaky sponzorského vzkazu a je neoddělenou reklamou (rozsudek ze dne 9. 11. 2006,
č. j. 7 As 81/2005 - 79, č. 1063/2007 Sb. NSS), jehož zobecněné závěry znějí: „I. Zákon
č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, chápe jako reklamu každé sdělení,
které kumulativně obsahuje následující tři prvky: musí se jednat o veřejné oznámení, dále musí být vysíláno
za úplatu a konečně musí sloužit zejména k podpoře prodeje či nákupu výrobků nebo služeb [srov. §2 odst. 1
písm. l) tohoto zákona, před novelou provedenou zákonem č. 235/2006 Sb.]. Oproti tomu sponzorování
[písm. o) tamtéž, před novelou provedenou zákonem č. 235/2006 Sb.] má dle uvedeného zákona dva definiční
znaky: existenci příspěvku na financování pořadů a účel vynaložení takovéhoto příspěvku, tj. propagace obchodní
firmy, obrazového symbolu či ochranné známky, tedy buď identifikačních údajů podnikatele nebo fyzické osoby
či jeho výrobků.
II. Sponzorský vzkaz může obsahovat reklamní sdělení v širším slova smyslu, tj. sdělení veřejně
propagující obchodní firmu, výrobek, zboží či službu, a dále i slogan, tj. určité slovní spojení charakterizující
podnikatele či jeho výrobek, zboží nebo službu. Základním účelem sponzorování je vytvoření dobrého jména,
pověsti právnické či fyzické osoby či jeho výrobků (tzv. goodwill). Tento účel proto musí sloužit jako odlišující
kritérium pro reklamu a sponzorování, protože tam, kde by sponzorský vzkaz vybízel ke koupi určitého výrobku
podnikatele, by se již nejednalo o sponzorský vzkaz, nýbrž o reklamu.
III. Klasickým příkladem sponzorského vzkazu vytvořeného dle zákona o provozování rozhlasového
a televizního vysílání tak bude grafická prezentace loga sponzora či jeho výrobku doprovázená sloganem
charakterizujícím sponzora či výrobek, spíše statického charakteru, s uvedením, že se jedná o sponzora
konkrétního pořadu. V žádném případě však nemůže jít o takové ztvárnění, kde by ústředním motivem
bylo přesvědčení diváka o koupi určitého výrobku (§53 odst. 5 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání) zdůrazňováním jeho kvalit, srovnáváním s podobnými, či nějaký reklamní
příběh, tj. dynamický charakter vysílaného sdělení.“
[10] Třetí senát dále upozornil, že k otázce neoddělené reklamy pak Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 14. 4. 2010, č. j. 7 As 80/2009 – 96, zaujal toto stanovisko: „Při posuzování,
zda provozovatel televizního vysílání porušil povinnost oddělit reklamu od ostatních částí programu [§48 odst. 4
písm. a) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání], je zcela postačující,
pokud Rada pro rozhlasové a televizní vysílání zhodnotí, zda předmětná část vysílání je či není reklamou
ve smyslu §2 odst. 1 písm. n) citovaného zákona, a dospěje-li k závěru, že se o reklamu
jedná, zda tato byla či nebyla od ostatních částí programu oddělena. Uvedený závěr platí i pro případy, kdy Rada
pro rozhlasové a televizní vysílání shledala, že neoddělenou reklamou je označení sponzora reklamní znělky.
Obsahuje-li rozhodnutí v uvedených případech i argumentaci, že reklamní znělka není pořadem ve smyslu §2
odst. 1 písm. l) citovaného zákona a že není možné ji sponzorovat, jedná se o argumentaci nadbytečnou, jejíž věcná
správnost či nesprávnost nemůže mít vliv na zákonnost rozhodnutí, jímž je provozovatel televizního vysílání
sankcionován za porušení §48 odst. 4 písm. a) citovaného zákona (odvysílání neoddělené reklamy).“
[11] K samotnému institutu upozornění jsou podle šestého senátu relevantní zejména
následující závěry Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 14. 5. 2008,
č. j. 6 As 21/2007 – 109, Nejvyšší správní soud uvedl: „Zákon nijak blíže nespecifikuje charakter
‚upozornění‘ a ani nestanoví, do jaké míry musí být toto upozornění konkretizováno. Nejvyšší správní soud
je toho názoru, že v takovém případě je třeba vnímat ‚upozornění‘ v materiálním smyslu, tedy předáním informace
o tom, že provozovatel porušuje povinnosti stanovené zákonem a že mu hrozí sankce. (…) Nelze proto dovozovat,
že by takové upozornění musela žalovaná činit u každého jednotlivého skutku, kterým byla porušena
tatáž zákonná povinnost u téhož provozovatele (…). Pokud by upozornění mělo být validní pouze pro určitý
skutek, pak by provozovatel byl nepostižitelný, pokud by pořad nereprízoval.“ (Obdobně též rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2008, č. j. 4 As 35/2007 - 120, nebo ze dne 22. 1. 2009,
č. j. 6 As 30/2008 – 97.) V rozsudku ze dne 22. 1. 2009, č. j. 6 As 20/2008 - 83, pak Nejvyšší
správní soud blíže konkretizoval, že „povinnost upozornění podle ust. §59 odst. 1 zákona o vysílání
se váže spíše k porušení zákonné povinnosti než ke konkrétnímu skutku. Je věcí soudního přezkumu určit,
zda případně správní orgán (žalovaná) nevybočil z mezí povinnosti předchozího upozornění, tj. zda není vazba
mezi upozorněním a konkrétním postihovaným skutkem příliš ‚tenká‘ či zda vůbec nechybí.“
[12] Šestý senát se neztotožnil s právním názorem vysloveným ve shora zmíněném rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2010, č. j. 3 As 12/2010 – 68. Uvedl, že třetí senát
v něm porovnává správní delikt spočívající ve vysílání pořadu způsobilého ohrozit fyzický,
psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých [§32 odst. 1 písm. g) zákona o vysílání] a delikt
spočívající v porušení zákazu neoddělené reklamy odvysíláním reklamy místo sponzorského
vzkazu [§48 odst. 4 písm. a) tohoto zákona]. Třetí senát dospívá k závěru, že v případě ohrožení
fyzického, psychického nebo mravního vývoje dětí a mladistvých je možné již po jednom
upozornění na naplnění této skutkové podstaty presumovat, že si provozovatel vysílání
byl vědom (potenciální) závadnosti každého následně vysílaného pořadu pro fyzický, psychický
nebo mravní vývoj dětí a mladistvých, a že předchozí upozornění učiněné v souvislosti s jiným
skutkem je tedy dostačující. Naopak v případě neoddělené reklamy třetí senát požaduje
upozornění ve vztahu ke každému konkrétnímu sponzorskému vzkazu s tím, že sankci
pak bude možné uložit pouze tehdy, pokud provozovatel ani po upozornění, že daný sponzorský
vzkaz je Radou hodnocen jako reklama, od jeho vysílání neupustí. Dle interpretace třetího senátu
by tedy první odvysílání takovéto neoddělené reklamy bylo vždy beztrestné.
[13] Šestý senát se domnívá, že otázka, zda určitý pořad je či není způsobilý ohrozit fyzický,
psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých, může někdy být otázkou poměrně
komplikovanou a zejména v hraničních případech se může opírat o měnící se hodnotová
východiska. Zákon o vysílání počítá s tím, že to bude právě Rada, která bude v konkrétním
českém kontextu posuzovat naplnění výhrady ochrany morálního vývoje dětí,
protože je to nezávislý orgán, v němž by měly být zastoupeny relevantní regionální, politické,
sociální a kulturní proudy.
[14] Šestý senát se na rozdíl od třetího senátu domnívá, že pro provozovatele vysílání může
být složitější posoudit, zda bude konkrétní pořad Radou pro shledán jako souladný či rozporný
s aktuálním stavem morálky ve společnosti; u porušení §32 odst. 1 písm. g) zákona o vysílání
(ohrožení fyzického, psychického nebo mravního vývoje dětí a mladistvých) se může někdy
jednat o jemnou hranici mezi dovoleným a nezákonným obsahem. Tuto skutečnost reflektoval
i zákonodárce v podobě zakotvení upozornění na porušení povinnosti stanovené zákonem
o vysílání [srov. výjimku z této povinnosti u skutkové podstaty podle §32 odst. 1 písm. e) zákona
o vysílání - nezařazovat do vysílání pořady, které mohou vážně narušit fyzický, psychický
nebo mravní vývoj dětí a mladistvých zejména tím, že obsahují pornografii a hrubé samoúčelné
násilí, v jejímž případě si byl zákonodárce jist schopností provozovatele vysílání provést příslušné
vyhodnocení i bez upozornění].
[15] Rozdíl mezi sponzorským vzkazem a reklamou lze na půdorysu poměrně jednoznačné
rozhodovací praxe Rady i Nejvyššího správního soudu podle šestého senátu rozeznat snadněji.
Třetí senát však ve svém rozsudku vyjadřuje názor opačný; u porušení §32 odst. 1 písm. g)
zákona o vysílání postačí upozornění na typově podobný případ, naopak u neoddělené reklamy
požaduje při každé konkrétní reklamě upozornění, čímž v každém jednotlivém
případě ponechává minimálně jedno odvysílání neoddělené reklamy bez sankce.
[16] Šestý senát má za to, že podle jednoznačných unijních právních pravidel je jasné,
že je každý stát povinen chránit spotřebitele a příjemce audiovizuálních mediálních služeb
tak, že potrestá každé porušení povinnosti jasně oddělit reklamu od ostatního vysílání. Ochrana
spotřebitele je podle šestého senátu jednou z ústavních hodnot Evropské unie a právo
evropského spotřebitele být chráněn je jedním ze základních práv občana EU. Pokud unijní
právo zdůrazňuje ochranu spotřebitele, je jasné, že spotřebitel má být chráněn před nekalými
praktikami prodejců, poskytovatelů služeb či provozovatelů elektronických médií. Zákaz
neoddělené reklamy je jedním z unijních pravidel, majících za cíl ochranu spotřebitele. Základní
možnost, kterou stát k ochraně spotřebitele zpravidla využívá, je veřejnoprávní sankce. Neobstojí
tedy takový právní výklad, který ve svém důsledku vede k tomu, že zakázané jednání
není vždy efektivně postiženo, ba že dokonce každé první porušení v každém jednotlivém
případě je beztrestné.
[17] I z judikatury Soudního dvora EU podle šestého senátu jasně vyplývá, že vůlí unijního
zákonodárce bylo učinit propagační obsahy jasně rozeznatelnými pro televizní diváky od jiných
obsahů a omezit jejich vysílací čas. Ochrana spotřebitelů, jimiž jsou i televizní diváci,
proti nadměrné reklamě tak představuje základní aspekt účelu směrnice 89/552/EHS; šestý senát
v této souvislosti poukazuje na rozsudek z 23. 10. 2003, RTL Television, C-245/01, Recueil,
s. I-12489, bod 64, a rozsudek z 18. 10. 2007, Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria)
v. Österreichischer Rundfunk (ORF), Sb. s. I-08817, C-195/06, body 27 a 28.
[18] Podle šestého senátu je institut upozornění podle §59 odst. 1 zákona o vysílání
specifickým českým institutem, jeho účel a důvody jeho zakotvení v zákoně není možno
vysledovat, protože český zákon o vysílání, přijatý na základě poslanecké iniciativy
(nikoli na návrh vlády), nemá důvodovou zprávu. Právní řády a praxe v evropských zemích
počítají v některých případech s preventivními a doporučujícími postupy ze strany mediálních
rad, které vydávají podrobnější vysvětlující stanovisko buď k jednotlivým případům či různým
obecným fenoménům, v němž vyjadřují názor na to, které obsahy vysílání budou sankcionovány
a proč. Z podání českých provozovatelů vysílání Nejvyšší správní soud vysledoval, že se ustálili
na představě, že by regulační orgán měl vyhotovovat nějaký konkrétní písemný dokument,
který označí jako „upozornění“ a doručí jej před každým sankčním řízením provozovateli
vysílání. Takovýto závěr podle šestého senátu nemá žádnou oporu v českém zákoně
a neodpovídá ani obvyklé zahraniční praxi. I třetí senát ve svém napadeném rozsudku
k této otázce uvedl, že řádné upozornění podle §59 zákona o vysílání nemusí mít charakter
samostatného aktu či přípisu. Šestý senát se domnívá, že podmínka upozornění
může být naplněna například i předchozím doručením zákonného rozhodnutí o uložení pokuty
za obdobný správní delikt v typově obdobné věci.
[19] Z pohledu unijního práva je podle šestého senátu proces předcházející udělení sankce
za porušení unijních pravidel v oblasti regulace médií a ochrany spotřebitele vnitrostátní
záležitostí a existence upozornění je technikálie, která je ponechána na uvážení státu. Institut
upozornění, jakkoli je sporný z hlediska efektivity právní regulace, není sám o sobě v rozporu
s unijním právem. Šestý senát však míní, že interpretace, kterou zvolil třetí senát,
není eurokonformní, protože vede k tomu, že by porušení zákazu neoddělené reklamy nebylo
vždy sankcionováno, tedy efektivně a účinně vymáháno. V případě, že by rozšířený senát setrval
na názoru vyjádřeném třetím senátem, upozorňuje šestý senát, že by v takovém
případě bylo na místě obrátit se na Soudní dvůr EU za účelem zjištění, zda institut upozornění
tak, jak je vykládán aktuálně Nejvyšším správním soudem, v případě sankce za neoddělenou
reklamu odpovídá evropské právní úpravě.
[20] Podle šestého senátu u sankce za neoddělenou reklamu, k níž došlo odvysíláním reklamy
namísto sponzorského vzkazu, postačí, aby byl na zákaz vysílat takovouto neoddělenou reklamu
provozovatel upozorněn v jednom konkrétním případě. Toto upozornění pak postačí
pro všechny další případy odvysílání neoddělené reklamy namísto sponzorského vzkazu,
ať už jde o reklamu na margarín, šampón nebo hojivou náplast, které naplňují velmi podobné
znaky (ústředním motivem je přesvědčit diváka o koupi určitého výrobku zdůrazňováním jeho
kvalit, srovnáváním s jinými výrobky či dynamickým reklamním příběhem).
[21] Jelikož, jak výše popsáno, šestý senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního
názoru vysloveného již v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, předložil věc podle §17
odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
II. Pravomoc rozšířeného senátu
[22] Z výše vylíčeného přehledu judikatury a právního názoru šestého senátu je zřejmé,
že v dřívějším rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2010, č. j. 3 As 12/2010 - 68,
byl zaujat právní názor odlišný od toho, k němuž se chce přiklonit šestý senát.
[23] Uvedený rozsudek vychází z teze, že při porušení §32 odst. 1 písm. g) zákona o vysílání,
tedy při zařazení pořadu, který by mohl ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí
a mladistvých, do vysílání, je možné presumovat, že provozovatel rozhlasového a televizního
vysílání (dále též jen „provozovatel vysílání“ či „provozovatel“) si byl vědom (potenciální)
závadnosti vysílaného pořadu pro vývoj dětí a mladistvých, a předchozí upozornění učiněné
v souvislosti s jiným skutkem lze posoudit jako dostačující pro to, aby účel §59 odst. 1 zákona
o vysílání (zajistit, aby provozovatel nebyl trestán za deliktní jednání, jehož si nebyl vědom),
byl naplněn. Popsané pravidlo však podle uvedeného rozsudku nemůže platit u případů porušení
§48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání (tj odvysíláním reklamy neoddělené od ostatního obsahu
vysílání) odvysíláním sponzorského vzkazu. Zde podle zmíněného rozsudku provozovatel
vysílání nemůže spolehlivě předvídat, jakým způsobem Rada daný konkrétní sponzorský vzkaz
posoudí, tj. ztotožní-li se s jeho označením jako sponzoringu, nebo jej bude kvalifikovat
jako reklamu. Uvedené specifikum (dvojkrokovost posuzování – jednak to, zda se jedná vůbec
o reklamu, anebo o sponzoring, a dále to, zda deklarovaný sponzoring, jenž byl ve skutečnosti
reklamou, byl oddělen od ostatního obsahu vysílání) má být podle zmíněného rozsudku
důvodem, aby byl provozovatel vysílání upozorněn na porušení povinnosti zakotvené v §48
odst. 4 písm. a) zákona o vysílání vždy, tj. ve vztahu ke každému konkrétnímu sponzorskému
vzkazu. Sankci by pak podle zmíněného rozsudku bylo možné uložit pouze, pokud provozovatel
ani po upozornění, že daný sponzorský vzkaz je Radou hodnocen jako reklama, od jeho vysílání
neupustí.
[24] Oproti tomu šestý senát má za to, že výše popsané zvláštní zacházení
v případě sponzoringu není na místě. K uložení sankce za neoddělenou reklamu, k níž došlo
odvysíláním reklamy namísto sponzorského vzkazu, podle jeho názoru postačí, aby byl na zákaz
vysílat takovouto neoddělenou reklamu provozovatel upozorněn v jednom konkrétním případě.
Toto upozornění pak postačí pro všechny další případy odvysílání neoddělené reklamy namísto
sponzorského vzkazu.
[25] Uvedené právní názory jsou zjevně v rozporu, neboť se liší v náhledu
na to, jaké podmínky musí být splněny při uložení sankce za odvysílání neoddělené reklamy
formou sponzorského vzkazu naplňujícího znaky reklamy. Chce-li šestý senát zaujmout
jím předestíraný právní názor, pak se nepochybně hodlá odchýlit od právního názoru
již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, což lze učinit toliko předložením
věci rozšířenému senátu (§17 odst. 1 s. ř. s.). Pravomoc rozšířeného senátu k posouzení
předložené věci je tedy dána.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1. Ústavní pravidla a vztah rozhodné vnitrostátní právní úpravy k právu EU
[26] Zákon o vysílání vychází z koncepce Rady jako kolektivního specializovaného správního
orgánu s širokou působností na úseku rozhlasového a televizního vysílání,
jenž má svým složením reprezentovat významné společenské proudy a zájmy. Rada vedle správy
vysílacích licencí (jejich udělování, prodlužování, odnímání, změny atd.) je i orgánem
vykonávajícím dozor nad tím, aby provozovatelé vysílali v souladu se zákonem. Součástí
toho je i dozor nad obsahovou stránkou vysílání, tedy působení v tom směru,
aby se provozovatelé vystříhali vysílání zákonem zakázané náplně vysílání. Je nutno podotknout,
že Rada zde vykonává dozor v mimořádně citlivé oblasti, dotýkající se klíčových základních práv
a svobod jednotlivců a některých klíčových ústavně chráněných hodnot, v první řadě svobody
projevu, na druhé straně ale i soukromí, rodinného života, ochrany dobrého jména aj.
[27] Při výkladu ustanovení o správním dozoru na úseku rozhlasového a televizního vysílání
je nutno mít vždy na paměti, že omezení náplně vysílání je omezením, a to zásadním, svobody
projevu chráněné jako jedno z nejdůležitějších základních práv v čl. 17 odst. 1, 2 a 3 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Podle nich svoboda projevu a právo na informace
jsou zaručeny. Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem,
jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. Cenzura
je nepřípustná. V odst. 4 citovaného článku jsou pak stanoveny velmi striktní meze pro možné
omezení tohoto základního práva: Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit
zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost
státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Jakkoli je svoboda projevu zařazena
mezi základní práva politická, její věcný rozsah je zcela univerzální. Zahrnuje právo šířit
nejen informace politické povahy, ale i informace charakteru komerčního, zveřejňované
za účelem dosažení zisku. Omezení svobody projevu je (jak v rovině informací nekomerčního,
tak komerčního charakteru) možné jen a pouze tehdy, je-li to nezbytné, tj. zcela nutné,
pro zajištění určitých ústavně chráněných hodnot taxativně vymezených v čl. 17 odst. 4 Listiny.
Ústavně konformní výklad omezení svobody projevu tedy musí vycházet zejména z toho,
že pro konkrétní omezení musí být ústavně legitimní důvod nacházející svůj odraz ve striktně
definovaných důvodech podle čl. 17 odst. 4 Listiny a že dané omezení je zejména
ve svém obsahu, rozsahu a intenzitě proporcionální právu či ústavní hodnotě,
které jsou jím chráněny.
[28] V oblasti audiovizuálních služeb, do níž jako klíčové složky patří i rozhlasové a televizní
vysílání, jsou některé hmotněprávní limity svobody projevu stanoveny předpisy primárního
a sekundárního práva Evropské unie. Na úrovni sekundárního práva se v projednávané věci
jednalo o Směrnici Evropského parlamentu a Rady 89/552/EHS ze dne 3. 10. 1989, ve znění
Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. 6. 1997 a Směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2007/65/ES ze dne 11. 12. 2007, dále jen „Směrnice“ (nyní je rozhodným právním aktem
EU v uvedené oblasti Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU ze dne
10. 3. 2010). Vzhledem ke zvolenému typu aktu sekundárního práva EU (směrnici) se na úrovni
práva EU stanoví cíle, jichž má být dosaženo, avšak na členských státech je volba prostředků
k zajištění těchto cílů. Proto Směrnice nestanovuje procedurální pravidla pro zajištění
sledovaných cílů ani obecné podmínky právních institutů, jichž bude na úrovni vnitrostátního
práva členských států k dosažení sledovaných cílů použito (např. obecné podmínky odpovědnosti
provozovatelů vysílání za správní delikty spočívající v porušení jejich povinností,
jež mají být vnitrostátními právními řády s ohledem na povinnosti členských států plynoucí
ze Směrnice v právních řádech těchto států zakotveny). Jinak řečeno, procedurální otázky,
pravidla správního trestání či jiné otázky, jež nejsou upraveny Směrnicí, jsou věcí členských států,
a zásadně nikoli otázkou výkladu či aplikace práva EU.
[29] Součástí obecných podmínek odpovědnosti za správní delikt na úseku televizního vysílání
je podle práva České republiky v méně závažných případech i podmínění nástupu odpovědnosti
za správní delikt na úseku televizního vysílání předchozím upozorněním pachatele na závadné
jednání. Avšak i kdyby samotná tato podmínka či určitý výklad jejího uplatnění vedly ke snížení
efektivity působení vnitrostátního práva k dosažení cílů stanovených Směrnicí (např. ke ztížení
možnosti postihu provozovatelů vysílání za správní delikty), nemohlo by to vést k zostření
podmínek odpovědnosti za správní delikt pomocí eurokonformního výkladu oproti výkladu
opřenému o prostý význam příslušných zákonných ustanovení, neboť, jak již Nejvyšší správní
soud vyslovil v rozsudku ze dne 17. 6. 2010, č. j. 7 As 16/2010 - 64, č. 2123/2010 Sb. NSS,
Směrnice „nemůže mít nepřímý účinek takové povahy, aby jejím výkladem byly rozšiřovány nebo dokonce nově
vytvářeny skutkové podstaty či jinak zpřísňovány podmínky odpovědnosti jednotlivce za veřejnoprávní delikty
stanovené vnitrostátním právem členského státu, mající povahu „trestního obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), jak tomuto pojmu rozumí judikatura
Evropského soudu pro lidská práva.“ Položení předběžné otázky by tedy v dané věci,
v níž jde o otázku odpovědnosti za správní delikt, za nějž může být podle §60 odst. 1 písm. l)
zákona o vysílání, v rozhodném znění, uložena peněžitá pokuta ve výši od 5000 Kč
do 2 500 000 Kč, a tedy zjevně o „trestní obvinění“ ve výše uvedeném smyslu, nemohlo
vést ke pro provozovatele vysílání přísnějšímu výkladu vnitrostátního práva,
než k jakému lze dospět, provede-li takový výklad toliko vnitrostátní soud na základě
výkladových metod vycházejících výlučně z vnitrostátního práva. Proto položení předběžné
otázky nepřipadá v projednávané věci v úvahu.
[30] Jestliže by se snad ukázalo, že vnitrostátní úprava veřejnoprávních deliktů na úseku
audiovizuálních služeb není schopna efektivně zajistit cíle vyžadované Směrnicí, byla by na místě
případná reakce vnitrostátního zákonodárce, třeba i v reakci na podněty příslušných orgánů
EU (pokud by takové zpřísnění legislativy zasahující do svobody projevu nenarazilo
na nepřekročitelné ústavní limity), avšak nikoli zpřísňující soudní výklad ustanovení
o veřejnoprávních deliktech. Z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu
však není patrné, že by cílů Směrnice nebylo dosahováno nebo že by k narušování smyslu a účelu
existence Směrnice docházelo ve významné a nebezpečné míře. Představa, že provozovatelé
budou v každém jednotlivém případě postupovat v souladu s cíli Směrnice a že nebude docházet
ke sporům o výklad vnitrostátní prováděcí legislativy, je iluzorní, neboť spory
o právo jsou průvodním projevem prakticky každé aplikace právních pravidel na konkrétní
případy. To musí platit obzvláště, pokud jde o aplikaci předpisů týkajících se tak důležitého
základního práva, jakým je svoboda projevu.
III. 2. Výklad rozhodného práva
[31] Právní následky porušení povinností podle zákona o vysílání jsou zakotveny zejména
v části sedmé zákona o vysílání, nadepsané „Sankční ustanovení“. Vedle toho se porušování
uvedených povinností provozovatelem vysílání může projevit pro něho negativními důsledky
např. v licenčním řízení (§17 odst. 3 zákona o vysílání, zařazený v části třetí zákona).
[32] Sankční ustanovení zákona rozlišují dva základní typy porušení povinností provozovatele
vysílání. Prvním je „prosté“ porušení povinností, kterým je každé, za něž lze uložit pokutu
podle §60 zákona, vyjma porušení „kvalifikovaných“. Těmi jsou porušení označená v §59
odst. 4 zákona o vysílání. „Kvalifikované“ porušení musí současně splňovat dva znaky –
jednak musí jít o jednání porušující povinnosti uvedené v taxativním výčtu obsaženém
v tomto ustanovení, tj. o povinnosti uvedené v §32 odst. 1 písm. c), d) a e), a dále z důvodu uvedeného
v §63 odst. 1 a §64 odst. 1 zákona, a dále musí jít o zvlášť závažný způsob porušení uvedených
povinností.
[33] „Prostá“ a „kvalifikovaná“ porušení zákona se od sebe liší zejména v tom, za jakých
podmínek za ně lze uložit sankci. Za „prostá“ porušení tak lze učinit pouze poté, co Rada
upozorní na porušení zákona o vysílání provozovatele a stanoví mu lhůtu k nápravě (§59 odst. 1
zákona o vysílání). Naopak u „kvalifikovaných“ porušení se Rada o nápravu nepokouší.
„Kvalifikovanými“ porušeními povinností provozovatele jsou:
• porušení povinnosti zajistit, aby vysílané pořady nepodněcovaly k nenávisti z důvodů rasy, pohlaví,
náboženství, národnosti nebo příslušnosti k určité skupině obyvatelstva [§32 odst. 1 písm. c) zákona
o vysílání],
• porušení povinnosti zajistit, aby vysílané pořady neobsahovaly podprahová sdělení [§32 odst. 1
písm. d) zákona o vysílání],
• porušení povinnosti nezařazovat do vysílání pořady, které mohou vážně narušit fyzický, psychický
nebo mravní vývoj dětí a mladistvých zejména tím, že obsahují pornografii a hrubé samoúčelné násilí
[§32 odst. 1 písm. e) zákona o vysílání],
• pokud provozovatel vysílání s licencí dosáhl jejího udělení na základě nepravdivých údajů
uvedených v žádosti o licenci nebo porušil povinnost podle §55, 55a a 56 zákona [§63 odst. 1 písm.
a) zákona o vysílání],
• pokud provozovatel vysílání s licencí zvlášť závažným způsobem opakovaně porušuje povinnost
stanovenou v §32 odst. 1 písm. a), c), d) a e) a za takové porušení povinnosti mu byla uložena
opakovaně pokuta [§63 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání],
• pokud provozovatel vysílání s licencí zvlášť závažným způsobem opakovaně porušuje licenční
podmínky [§63 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání],
• pokud provozovatel převzatého vysílání uvedl v přihlášce k registraci nepravdivé údaje [§64
odst. 1 písm. a) zákona o vysílání]
• pokud provozovatel převzatého vysílání opakovaně porušuje povinnosti uvedené v §32 odst. 3
a byla mu za to již udělena pokuta [§64 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání]
[34] Systém sankcí podle zákona o vysílání, jenž je upraven v ustanoveních části sedmé zákona
(§60 až 65) zahrnuje:
• pokutu (§60 zákona o vysílání) jako obecnou sankci za největší části „prostých“
i „kvalifikovaných“ porušení povinností podle zákona o vysílání,
• pozastavení převzatého vysílání (§62 zákona o vysílání; jeho odst. 2 zná i „privilegované“
podmínky pro pozastavení převzatého vysílání přejímaného z členského státu EU,
u něhož zákon před tímto krokem vyžaduje předchozí dvojí pokus Rady o nápravu),
• odnětí licence (§63 zákona o vysílání),
• zrušení registrace (§64 zákona o vysílání).
[35] Obecně je systém dozoru koncipován jako kombinace varování ze strany Rady
a umožnění nápravy (§59 odst. 1 až 3 zákona o vysílání), finančních sankcí (pokut podle §60
zákona o vysílání) a nefinančních sankcí majících současně funkci ochrany vysílacího trhu
dočasným či trvalým vyřazením provozovatele z tohoto trhu (sankce podle §62, 63 a 64 zákona
o vysílání).
[36] To, že zákonodárce rozdělil porušení povinností podle zákona o vysílání
do dvou kategorií a že pouze „kvalifikovaná“ porušení umožňuje sankcionovat bez předchozího
pokusu o nápravu, je v jeho diskreci a navíc taková úprava odpovídá povaze, významu
a podmínkám možných omezení základního práva, které je regulací nejvíce dotčeno (svobody
projevu). Zákonodárce uvedenou úpravou zajišťuje [vedle „licenční disciplíny“, viz skutkové
podstaty v §63 odst. 1 písm. a) a c) a §64 odst. 1 písm. a) zákona o vysílání], že správní sankce
uložená regulátorem (finanční a případně i nefinanční) za nedovolené uplatnění svobody projevu
je možná bez předchozího umožnění nápravy pouze v případech, v nichž dochází k typově velmi
závažnému (a v některých případech navíc opakovanému) dotčení natolik důležitých
jiných ústavně zaručených práv či ústavně chráněných hodnot, že je takto citelný zásah
do svobody projevu je i bez předchozího užití mírnějších prostředků ospravedlněn. Skutkové
podstaty podle §32 odst. 1 písm. c), d) a e) stejně jako podle §63 odst. 1 písm. b) a §64 odst. 1
písm. b) zákona o vysílání se totiž týkají zneužití svobody projevu, jež útočí proti nejzákladnějším
ústavním principům, využívají hrubě neférových metod působení na diváka či posluchače
nebo hrozí vážným narušením vývoje dětí nebo mladistvých, tedy obvykle zranitelnějších
jednotlivců.
[37] U „prostých“ porušení povinností podle zákona o vysílání naopak zákonodárce dospěl
k závěru, že je třeba se nejprve pokusit o nápravu, a teprve pokud by selhala, ukládat sankce. §59
zákona o vysílání k tomu v odst. 1 stanoví, že (j)estliže provozovatel vysílání a provozovatel převzatého
vysílání porušuje povinnosti stanovené tímto zákonem nebo podmínky udělené licence, upozorní jej Rada
na porušení tohoto zákona a stanoví mu lhůtu k nápravě. Podle odst. 2, (d)élka lhůty k nápravě
podle předchozího odstavce musí být přiměřená charakteru porušené povinnosti. Konečně podle odst. 3,
(d)ojde-li k nápravě ve stanovené lhůtě, Rada sankci neuloží.
[38] K porušení povinnosti podle zákona o vysílání, stejně jako k jiným porušením povinností
veřejnoprávních, ale i soukromoprávních, dojde jednáním příslušné povinné osoby
(provozovatele). Tato jednání lze v konkrétním případě popsat na základě konkrétních znaků
(mechanismu jednání, jeho okolností, následků atd.), kterými se projevilo ve vnějším světě a stalo
se jedinečným a nezaměnitelným, a tím se odlišilo se od skutků jiných. Má-li být určité jednání
sankcionováno až poté, co selže pokus o nápravu, musí akt regulátora, kterým vyzývá
provozovatele k nápravě, dostatečně konkrétně a s jinými skutky nezaměnitelně popsat závadné
jednání provozovatele a identifikovat takové jeho konkrétní skutkové znaky, které jej vedou
k závěru, že jím byla porušena určitá povinnost podle zákona o vysílání. Znamená
to tedy, že aby ustanovení §59 odst. 1 až 3 zákona o vysílání plnila svůj účel, musí provozovatel
v případech, kdy se mají tato ustanovení uplatnit, dostat reálnou možnost ke zjednání nápravy.
K tomu je v první řadě třeba, aby v upozornění podle odst. 1 zmíněného paragrafu bylo příslušné
jednání provozovatele dostatečně konkrétně a jednoznačně skutkově popsáno a vymezeno
a aby upozornění obsahovalo i dostatečně přezkoumatelnou právní úvahu
o tom, jakou povinnost měl provozovatel porušit. Teprve dostane-li se provozovateli takového
upozornění, lze jej za opakované jednání vykazující v podstatných rysech znaky
jako to, na jehož závadnost byl upozorněn, sankcionovat. Znamená to mimo jiné, že upozornění
podle §59 odst. zákona o vysílání nemůže mít toliko obecně preventivní povahu (např. varování,
že nelze vysílat sponzorské vzkazy, které by obsahově měly charakter reklamy). Upozornění
podle uvedeného ustanovení je účinné toliko vůči danému konkrétnímu provozovateli,
kterému bylo adresováno, a vůči ostatním provozovatelům může působit nanejvýš
jako jistý signál regulátora o jím uplatňované správní praxi. Uvedená úvaha neznamená,
že jednání, na jehož závadnost byl provozovatel upozorněn, a další jednání,
za něž je již sankcionován, musí být ve všech skutkových aspektech totožná. To by nepochybně
vedlo k faktické nemožnosti sankcionovat řadu skutků ve své podstatě obdobných, avšak lišících
se od sebe drobnými, nevýznamnými nuancemi (např. vícero obsahově shodných
či jen nevýznamně odlišných verzí téhož reklamního spotu vysílaných v různých časech, lišících
se sice například určitým grafickým, dějovým nebo jiným dílčím aspektem, ale ve svém celkovém
vyznění a působení na diváka velmi podobných). Něco takového by odporovalo smyslu a účelu
zákona a umožňovalo jeho snadné obcházení, což nelze připustit.
[39] Na druhé straně povaha rozhlasového a televizního vysílání vyžaduje, aby upozornění
podle §59 odst. 1 zákona o vysílání bylo účinné vskutku pouze ve vztahu k takovým navazujícím
jednáním, která ve všech podstatných rysech jsou obdobou toho, na jehož závadnost
byl provozovatel upozorněn, a o nichž si tedy provozovatel jako profesionál v oboru
rozhlasového či televizního vysílání může a musí být jist, že by – stejně jako jednání,
na jehož závadnost byl upozorněn – byla regulátorem hodnocena jako závadová. Důvodem
pro takový výklad je vysoce variabilní, pestrý, kreativní a jen málo typizovaný obsah rozhlasového
a televizního vysílání, zejména pak těch jeho částí, jež jsou svojí podstatou tvůrčím
dílem v pravém slova smyslu (uměleckým výtvorem, reportáží, zábavným pořadem aj.), ve spojení
s ústavním požadavkem zajištění co možná nejširší svobody projevu. Příliš restriktivní postup
by hrozil předběžnou autocenzurou provozovatelů v obavě ze sankcí ze strany regulátora,
a tedy by se dostával do rozporu se zákazem cenzury podle čl. 17 odst. 3 Listiny.
Pokud by se např. upozornění, že erotické scény [ty nelze zaměňovat s vysíláním pornografie,
jež lze za splnění některých dalších podmínek postihnout i bez předchozího upozornění
na základě §32 odst. 1 písm. e) zákona o vysílání ve spojení s jeho §59 odst. 4] vysílané v určitém
konkrétním filmu mezi 6:00 a 22:00 hod. mohly ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj
dětí a mladistvých (třeba proto, že byly příliš explicitní), mělo vztahovat na jakékoli jiné erotické
scény v jiných podobných filmech, mohl by provozovatel ve strachu z postihu za porušení
povinnosti podle §32 odst. 1 písm. e) zákona o vysílání být sám na sebe příliš restriktivní.
Ve svém důsledku by tak mohl nežádoucím způsobem omezit tvůrčí svobodu,
neboť jejím omezením, byť nepřímým, je i restrikce přístupu tvůrčích děl určitého charakteru
(zde těch, jež obsahují erotické scény) na trh takových děl, jehož významnou součástí
nepochybně je i televizní vysílání.
[40] Je nepochybné, že výše uvedený výklad náležitostí a účinků upozornění podle §59 odst. 1
zákona o vysílání povede v některých hraničních případech k obtížím při posouzení, zda je určité
porušení zákona o vysílání „kryto“ předchozím upozorněním v obdobné věci. Při jejich řešení
je pak na místě celkový pohled na povahu pořadu či jiné části vysílání, jež jsou předmětem
zkoumání, na účel jejich vysílání, jakož i na povahu porušené povinnosti. Je-li při tomto pohledu
zřejmé, že se jedná o snahu obejít omezení zakotvená v zákoně o vysílání, není na místě takové
jednání tolerovat. Naopak, je-li ze všech rozhodných okolností patrné, že žádný podobný nekalý
záměr v daném jednání nelze vysledovat, je na místě spíše upřednostnění svobody projevu.
[41] Požadavek, aby byla sankcionována jen taková „prostá“ porušení povinností
podle zákona o vysílání, která následují po předchozím upozornění na jednání vykazující
ve všech podstatných rysech obdobné znaky jako to, za něž má být uložena sankce, je uplatněním
principu právní jistoty ve správním trestání. V něm je nezbytné, aby ten, kdo má být potrestán,
mohl předem vědět s dostatečnou mírou jistoty, jaké konkrétní jeho jednání bude posouzeno
jako protizákonné a trestáno (viz k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006 - 96, č. 1258/2007 Sb. NSS, bod 27). Jistě tento požadavek
nelze absolutizovat, nicméně v podstatné míře je třeba trvat na jeho dodržení. Důvodem
k tomu je i neexistence časového limitu, po jehož uplynutí by předchozí upozornění takříkajíc
„přestalo platit“. Ustanovení o prekluzi práva uložit pokutu resp. zahájit správní řízení
k jejímu porušení totiž váží prekluzivní lhůty výlučně k rozhodným skutečnostem vztahujícím
se k jednání naplňujícímu znaky správního deliktu; časový rámec „platnosti“ předchozího
upozornění jimi není žádným způsobem vymezen. Znamená to tedy, že předchozí upozornění
platí „věčně“ (po dobu, po kterou provozovatel má licenci či registraci), a proto tím spíše
je nutné, aby skutek, jehož se týká, byl velmi přesně a jednoznačně
vymezen, neboť tím je determinován i obsah případných navazujících skutků,
jež mohou být již sankcionovány. Po provozovateli je nicméně spravedlivé požadovat,
aby upozornění, jichž se mu dostalo, schraňoval a řídil se jimi po celou dobu platnosti licence
či registrace, neboť jako profesionál v oboru televizního či rozhlasového vysílání
jistě může nastavit vnitřní mechanismy svého fungování tak, aby ti jeho zaměstnanci
nebo jiní spolupracovníci, jejichž jednáním může dojít k porušení provozovatelových povinností
podle zákona o vysílání, byli o předchozích upozorněních regulátora patřičně informováni
a o jejich obsahu a důsledcích proškoleni.
[42] Další rozhodnou otázkou související s podmínkou předchozího pokusu o nápravu
je, zda takový pokus musí být učiněn regulátorem vždy s výjimkou případů vyloučených
podle §59 odst. 4 zákona o vysílání (tj. s výjimkou „kvalifikovaných“ porušení povinností).
Z povahy věci lze totiž napravovat pouze takové následky určitého jednání,
které jsou napravitelné. Je zřejmé, že jednorázové porušení určitých povinností odvysíláním
určitého pořadu či sdělení může již jen tím, že k němu došlo, „nevratně“ narušit určité zájmy,
k jejichž ochraně jsou stanoveny povinnosti provozovatelů (zejm. povinnosti zakotvené v §32
či §48 zákona o vysílání). Znamená to, že bude-li se požadavek předchozího pokusu o nápravu
vztahovat na všechna „prostá“ porušení povinností provozovatele bez výjimky,
bude provozovatel fakticky beztrestný, dopustí-li se takového porušení pouze jednorázově.
To v určitém ohledu rozvolňuje regulační účinky správního dozoru podle zákona o vysílání.
Přesto je na místě se k uvedenému výkladu přiklonit. Důvodem pro to je zejména nepodmíněná
dikce §59 odst. 1 zákona o vysílání, z níž vyplývá, že pokus o nápravu je nutnou podmínkou
případného následného postihu. Bylo by tedy nelogické požadovat po regulátorovi podniknutí
pokusu o nápravu tehdy, je-li z povahy porušení povinnosti, k němuž již došlo, zřejmé,
že nežádoucí následek již nastal a že žádný pokus o nápravu nemůže toto minulé negativum
napravit, leda zmírnit a do budoucna vést k tomu, že již opakovaně nenastane.
Proto je nutno ustanovení §59 odst. 3 zákona o vysílání, podle něhož, (d)ojde-li k nápravě
ve stanovené lhůtě, Rada sankci neuloží, vykládat nikoli striktně podle jeho dikce, nýbrž s ohledem
na základní koncepci správního dozoru podle zákona o vysílání založenou na zásadě,
že primárním prostředkem správního dozoru při zjištění závadného chování
(vyjma „kvalifikovaných“ porušení povinností uvedených v §59 odst. 4 zákona o vysílání)
je vedení příslušného provozovatele k řádnému chování se v budoucnu. Z dikce §59 odst. 3
zákona o vysílání by totiž bylo možno na základě jeho doslovného výkladu usuzovat,
že a contrario, nedojde-li k nápravě, Rada sankci uloží, takže ji uloží i v případech, kdy již z povahy
věci nežádoucí následek minulého jednání nelze (zcela) napravit. Uvedené ustanovení
však je nutno vykládat jiným způsobem, a sice tak, že Rada první „prosté“ porušení zákona
o vysílání určité povahy nesankcionuje, nýbrž na ně provozovatele upozorní a vyzve jej k nápravě
(podle povahy věci mu pak případně podle §59 odst. 2 zákona o vysílání stanoví lhůtu k nápravě,
zejména v případech trvajících protiprávních stavů, jejichž faktické odstranění vyžaduje určitý
čas). Teprve opakuje-li se závadné jednání (tj. dopustí-li se provozovatel jednání vykazujícího
v podstatných rysech obdobné znaky jako to, na jehož závadnost byl upozorněn), je na místě
přistoupit k uložení sankce.
[43] Rozšířený senát podotýká, že veřejnoprávní regulace není v případě vysílání v rozporu
s objektivním právem (tedy i v rozporu s povinnostmi stanovenými zákonem o vysílání), jediným
prostředkem, který má a může provozovatele přimět k chování v souladu se zákonem.
Jeho protiprávní jednání, které konkrétní osobě způsobí újmu, ať již majetkovou
či nemajetkovou, může být nezávisle na výsledku případného sankčního řízení a rovněž
v případech, v nichž veřejnoprávní sankce nelze uplatnit, důvodem zejména ke vznesení
příslušných soukromoprávních nároků.
III. 4. Shrnutí
[44] Na základě výše uvedených úvah proto rozšířený senát dospěl k těmto závěrům:
[45] V upozornění podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, musí být skutkovými okolnostmi dostatečně
konkrétně popsáno jednání provozovatele, uvedeno, které povinnosti podle tohoto zákona
byly porušeny, a stanovena konkrétní lhůta k nápravě.
[46] Předchozí upozornění podle §59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů o vysílání je s výjimkou případů
podle §59 odst. 4 tohoto zákona nutnou podmínkou postihu za další obdobné jednání.
Teprve dostane-li se provozovateli takového upozornění, lze jej za opakované jednání vykazující
v podstatných rysech znaky jako to, na jehož protiprávnost byl upozorněn, postihnout.
IV. Závěr
[47] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku.
V souladu s ustanovením §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl
usnesením jen o této otázce a věc vrací šestému senátu, který o ní rozhodne v souladu
s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. dubna 2012
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu