ECLI:CZ:NSS:2012:9.AO.7.2011:378
sp. zn. 9 Ao 7/2011 - 378
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci
navrhovatele: Obec Tetčice, se sídlem Palackého 177, Tetčice, zastoupena Mgr. Pavlem
Černým, advokátem se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: Jihomoravský kraj,
se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, zastoupen JUDr. Petrem Fialou, advokátem
se sídlem Mezníkova 273/13, Brno, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy –
Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje vydaných usnesením zastupitelstva
č. 1552/11/Z25 na 25. zasedání zastupitelstva dne 22. 9. 2011,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Návrh
Návrhem ze dne 27. 12. 2011, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu
dne 28. 12. 2011, se navrhovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy – Zásad
územního rozvoje Jihomoravského kraje (dále jen „ZÚR Jmk“) vydaného usnesením
zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 1552/11/Z25 na svém 25. zasedání dne
22. 9. 2011, a to v části vymezující koridor TE 42 „horkovod z elektrárny Dukovany, hranice
kraje – Brno“ a v části vymezující koridor D 47 „konvenční železnice tratě č. 240 Brno – Rapotice
– hranice kraje“.
Podle názoru navrhovatele nebyl při vydání uvedeného opatření obecné povahy
dodržen zákon a v důsledku toho byl zkrácen na svých právech, zejména v právu
na samosprávu; jako důvody svého návrhu pak konkrétně konstatoval nesoulad ZÚR Jmk
jednak s politikou územního rozvoje a jednak se zadáním ZÚR Jmk, dále poukázal
na nesprávné a nedostatečné vypořádání svých námitek k návrhu ZÚR Jmk, jakož
i na rozpor ZÚR Jmk s cíli a úkoly územního plánování a s principem proporcionality.
II. Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém vyjádření ze dne 3. 1. 2012 k návrhu na zrušení zmíněné části
ZÚR Jmk poukázal – vedle nedůvodnosti návrhu – na jeho předčasnost, neboť ZÚR Jmk
dle jeho názoru nenabyly ke dni podání návrhu účinnosti a nebylo je tudíž možné
považovat ze existující.
Odpůrce primárně vychází z §36 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle kterého
se zásady územního rozvoje pořizují pro celé území kraje a vydávají se formou opatření
obecné povahy podle správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.). Správní řád v §173 odst. 1,
větě první, stanoví, že se opatření obecné povahy oznámí veřejnou vyhláškou a zveřejní
se též na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se týká.
Podle §173 odst. 1, v ěty druhé, správního řádu platí pro doručování opatření obecné
povahy obdobně §172 odst. 1 správního řádu, tj. ustanovení o doručování návrhu
opatření obecné povahy, podle něhož se doručuje veřejnou vyhláškou ve smyslu §25
správního řádu. Účinnosti pak podle §173 odst. 1, věty třetí, správního řádu opatření
obecné povahy nabývá patnáctým dnem po dni vyvěšení této veřejné vyhlášky; dnem
vyvěšení je v souladu s §25 odst. 3 správního řádu den vyvěšení na úřední desce
správního orgánu, který písemnost doručuje s tím, že za doručenou se písemnost
považuje, byla-li v dané lhůtě zveřejněna též způsobem umožňujícím dálkový přístup
(§25 odst. 2 správního řádu).
Vedle této obecné úpravy opatření obecné povahy a jeho oznámení
prostřednictvím doručení veřejnou vyhláškou se však dle názoru odpůrce aplikuje
též speciální úprava obsažená ve stavebním zákoně, konkrétně v §20, který v odst. 1, větě
druhé, stanoví, že: „zveřejňuje-li se písemnost vyvěšením na více úředních deskách, považuje se za den
vyvěšení den, ve kterém byla písemnost vyvěšena nejpozději“.
Odpůrce proto považuje za datum nabytí účinnosti ZÚR Jmk den, kdy bude
završen proces doručování veřejné vyhlášky „oznámení o vydání Zásad územního rozvoje
Jihomoravského kraje“, č. j. JMK 134899/2011, kterou vydal dne 23. 9. 2011 a vyvěsil dne
6. 10. 2011 na své úřední desce. Takovým dnem dle jeho názoru bude patnáctý den ode
dne vyvěšení vyhlášky na poslední úřední desce obce ležící v Jihomoravském kraji
za předpokladu zveřejnění této úřední desky po dobu vyvěšování dané vyhlášky
způsobem umožňujícím dálkový přístup.
Tento právní názor odpůrce podpořil – mimo výše uvedenou právní úpravu
ve správním řádu a stavebním zákoně – též odkazem na důvodovou zprávu k návrhu
novely stavebního zákona projednaného vládou dne 21. prosince 2011, jež k bodu 29,
novelizujícímu §20 odst. 1 a 2 uvádí následující: „Novela odstraňuje neodůvodněné odchylky
od obecné úpravy doručování písemností, která je obsažena ve správním řádu. To se týká zejména
principu, podle kterého se u písemností vyvěšovaných na více úředních deskách považoval, podle dřívější
právní úpravy, za den vyvěšení písemnosti den, kdy byla písemnost vyvěšena nejpozději. V případě zásad
územního rozvoje se přitom vyvěšovalo i na více jak tisíci úředních deskách. Jednalo se o naprosto
nevhodnou odchylku od §25 odst. 3 správního řádu, podle něhož je pro běh lhůt rozhodující den vyvěšení
písemnosti na úřední desce úřadu, který písemnost doručuje“.
Odpůrce zdůraznil, že je při své činnosti vázán stávající právní úpravou, byť tato
může v jeho praxi způsobovat komplikace. Na základě této úpravy tedy dovozuje
neúčinnost napadených ZÚR Jmk, neboť je mu z jeho úřední činnosti s jistotou známo,
že ke dni podání návrhu nebyla veřejná vyhlášky řádně vyvěšena ve všech 637 obcích
v Jihomoravském kraji. Odpůrce ve snaze koordinovat postup se všemi dotčenými
obcemi jim veřejnou vyhlášku společně s průvodním dopisem rozeslal dne 26. 9. 2011
do datových schránek a požádal je o potvrzení jejího vyvěšení. Ještě v první polovině
prosince však neobdržel potvrzené vyhlášky od 206 obcí, které urgoval písemně
a průběžně urguje telefonicky, přičemž ke dni podání svého písemného vyjádření zjistil,
že ještě 73 obcí mu sejmutou vyhlášku nevrátilo a nemá tedy u těchto obcí postaveno
najisto, zda vyhlášku skutečně řádně doručily.
V této souvislosti navíc upozornil, že některé obce písemně urgoval dne
14. 12. 2011 a 15. 12. 2011, neboť u nich byla zjištěna pochybení v doručování veřejné
vyhlášky; konkrétně se jednalo o situace, kdy:
• doručovaná písemnost nebyla ve lhůtě vyvěšení na úřední desce obce zveřejněna
způsobem umožňujícím dálkový přístup (Ivaň, Lhota Rapotina, Lubné, Nelepeč –
Žernůvka, Nová Ves, Osiky, Unkovice, Tvrdonice),
• obce vyvěsily vyhlášku na svých úředních deskách dříve, než ji vyvěsil na své
úřední desce a zveřejnil způsobem umožňujícím dálkový přístup sám odpůrce
(Březina, Holasice, Ketkovice, Míchov, Mouřínov, Prštice, Těšany, Miroslav,
Syrovín),
• obce nedodržely lhůtu 15 dnů stanovenou k vyvěšení písemnosti na jejich úřední
desce, když vyvěšení provedly ke dni 6. 10. 2011 a sejmutí písemnosti ke dni
21. 10. 2011 (Níhov a Milovice).
Odpůrce proto považuje ZÚR Jmk za neúčinné ke dni podání návrhu a návrh
samotný za předčasný, který by měl zdejší soud odmítnout podle ustanovení §46 odst. 1
písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
III. Replika navrhovatele k vyjádření odpůrce
Ve vztahu k odpůrcem zpochybněné účinnosti ZÚR Jmk navrhovatel
ve své replice ze dne 10. 1. 2012 konstatoval, že považuje za sporné, zda je výklad
považující ustanovení §20 odst. 1 stavebního zákona za lex specialis vůči §25 odst. 3
správního řádu udržitelný právě v případě zásad územního rozvoje, po jejichž vydání
se písemnost (veřejná vyhláška obsahující zásady územního rozvoje, resp. informaci
o jejich vydání) vyvěšuje na úředních deskách stovek obcí. Je totiž zjevné, že pro tuto
situaci je pravidlo obsažené v §20 odst. 1 stavebního zákona krajně nevhodné. Ostatně
sám odpůrce popisuje komplikovanou komunikaci s některými obcemi a rovněž cituje
důvodovou zprávu k návrhu novely stavebního zákona.
Aplikace ustanovení §20 odst. 1 stavebního zákona na zásady územního rozvoje
by vázala jejich účinnost na aktivitu stovek obcí v příslušném kraji. Takový výklad by,
vedle očekávatelných komplikací způsobených neúmyslně nesprávným postupem
některých obcí, vytvářel i prostor pro obstrukční jednání, protože každá z obcí by mohla
svou pasivitou bránit nabytí účinnosti zásad územního rozvoje, popřípadě jejich účinnost
dodatečně zpochybňovat. To by znamenalo zásadní oslabení právní jistoty všech osob
dotčených vydáním zásad územního rozvoje, pro které by bylo značně obtížné zjistit,
zda zásady územního rozvoje nabyly účinnosti či nikoliv. Navrhovatel se proto domnívá,
že je na místě aplikovat na doručování vydaných zásad územního rozvoje jako opatření
obecné povahy obecnou úpravu podle správního řádu (§25 odst. 3) a §20 odst. 1
stavebního zákona by neměl být považován za lex specialis. V návaznosti na to by pak
účinnost zásad územního rozvoje měla nastávat již patnáctým dnem po vyvěšení veřejné
vyhlášky na úřední desce kraje, který je vydal, v případě ZÚR Jmk tedy dne 21. 10. 2011.
V případě výkladu opačného, zastávaného odpůrcem, pak navrhovatel upozornil
na to, že rozhodující by bylo výlučně to, zda k vyvěšení předmětné vyhlášky na úředních
deskách všech obcí Jihomoravského kraje skutečně došlo či nikoli. V případě pochybností
by pak bylo nutno skutkový stav prokázat, a to nikoli ke dni podání návrhu, ale ke dni
posuzování této okolnosti soudem. Dále pak navrhovatel poukázal na obtížnost tohoto
prokazování skutečného stavu věcí, kdy sám ověřoval vyvěšení veřejné vyhlášky
na „fyzické“ i „elektronické“ úřední desce a poukázal rovněž na to, že subjektivní
nejistota odpůrce sama o sobě nemůže nijak zpochybnit skutečnost, že obce veřejnou
vyhlášku na svých úředních deskách vyvěsily. I při aplikaci §20 odst. 1 stavebního zákona
by tak podle navrhovatele bylo nutno na základě skutečného stavu věci dojít k závěru,
že ZÚR Jmk jako opatření obecné povahy v konečném důsledku nabylo, byť nikoli ke dni
návrhu účinnosti.
V tomto ohledu vyjádřil též přesvědčení, že zásady územního rozvoje, jako správní
akt, který může být předmětem soudního přezkumu, „právně existují“ již od okamžiku
svého vydání a nikoli až od okamžiku nabytí účinnosti. Poznamenal přitom, že stavební
zákon ve vztahu k účinkům zásad územního rozvoje pravidelně odkazuje na „vydané“,
nikoli „účinné“ zásady územního rozvoje, obdobně jako ustanovení o soudním přezkumu
opatření obecné povahy, tedy §184 stavebního zákona a především §101a odst. 1 s. ř. s.,
výslovně používají termín „vydané“ opatření obecné povahy.
Pro případ, že by ZÚR Jmk dosud skutečně nenabyly účinnosti a nebyly tak
v důsledku toho soudem přezkoumatelné, jedná se dle navrhovatele o nedostatek
podmínky řízení a podaný návrh nelze odmítnout pro předčasnost, ale ani pro nedostatek
podmínek řízení; nejde totiž o nedostatek neodstranitelný ve smyslu §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., neboť Nejvyšší správní soud by v takovém případě mohl vyčkat až ZÚR Jmk
nabudou účinnosti (případně vyzvat odpůrce, aby nabytí účinnosti s využitím svých
zákonných kompetencí zajistil) – a poté v řízení o návrhu pokračovat.
IV. Sporná otázka nabytí účinnosti zásad územního rozvoje
Základním předpokladem soudního přezkumu opatření obecné povahy je splnění
procesních podmínek řízení, mezi které patří mimo jiné i existence předmětu řízení,
tj. opatření obecné povahy, což bylo v dané věci zpochybněno, a to poukazem
na neúčinnost ZÚR Jmk.
Podle ustanovení §36 odst. 4 stavebního zákona platí, že zásady územního rozvoje
se vydávají formou opatření obecné povahy podle správního řádu, jenž stanoví,
že opatření obecné povahy nabývá účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné
vyhlášky (§173 odst. 1, věta třetí). Nabytím účinnosti se stává opatření obecné povahy
závazným a teprve poté je tedy způsobilé vyvolat právní účinky, což je z hlediska
přípustnosti vydání meritorního rozhodnutí klíčové. Na základě citované právní úpravy,
jakož i judikatury zdejšího soudu, lze tedy konstatovat, že opatření obecné povahy
je možno považovat za účinné – a tedy i soudem přezkoumatelné – teprve poté, co bylo
platně vyhlášeno; viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, dostupný z www.nssoud.cz, stejně jako i další zde citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Úkony na úseku územního plánování se v převážné většině případů dotýkají
velkého počtu osob a v této souvislosti stavební zákon v citovaném ustanovení zavádí
institut zveřejňování písemností, jímž se rozumí doručování v zákonem stanovených
případech veřejnou vyhláškou. Oproti obecné úpravě v §25 odst. 3 správního řádu
je ovšem v ustanovení §20 odst. 1, větě druhé, stavebního zákona odlišně upraven
okamžik doručení písemnosti, neboť bylo prosazeno, aby se za den vyvěšení v případě,
že se písemnost vyvěšuje na více úředních deskách, považoval den, kdy byla písemnost
vyvěšena nejpozději.
Tato úprava byla do ustanovení §20 odst. 1 stavebního zákona doplněna během
projednávání v Senátu Parlamentu České republiky, a to na základě pozměňovacího
návrhu Výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí; jeho smysl a účel
zjevně směřoval k zajištění maximální možné informovanosti všech dotčených osob (blíže
k tomu viz senátní tisk č. 232/1, pozměňovací návrhy k návrhu stavebního zákona
a obecná rozprava při jeho projednávání dne 10. 2. 2006, při němž senátorka Jitka Seitlová
mj. uvedla, že: „…to je nová právní norma, která je moderní, demokratická. Ale domnívám se,
že neřeší docela zřejmým, jasným a dostatečným způsobem informování dotčených osob, veřejnosti a těch,
kterých se mnohdy přímo rozhodování úřadům dotýká… Musím říci, že se nám podařilo do návrhu
z výboru alespoň říci, že pokud je veřejná vyhláška stanovována úřadem, který je ve vyšší pozici krajem
nebo státem, tak pro zveřejnění platí ten termín, kdy je na poslední úřední desce té obce.“ Páté funkční
období 2004 – 2006, digitální repozitář, www.senat.cz).
Splnění vyšší informovanosti dotčených osob touto formou s sebou ovšem nese
také zvýšené nároky na koordinaci činnosti jednotlivých úřadů, na jejichž úředních
deskách se písemnost vyvěšuje (zveřejňuje). Nicméně tyto nároky a s nimi související
případné komplikace byly akceptovány aplikační praxí jednotlivých úřadů, jakož
i dosavadní judikaturou, která z ní většinou implicitně vycházela, aniž by se jí nijak blíže
zabývala; k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010,
č. j. 4 Ao 5/2010 – 48, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2011,
č. j. 9 Ao 6/2010 – 78, v němž je výslovně uvedeno, že: „Předmětné opatření obecné povahy,
jak vyplývá z obsahu spisu, bylo také zákonem předepsaným způsobem vydáno a publikováno. Zásady
územního rozvoje Karlovarského kraje byly vydány zastupitelstvem Karlovarského kraje dne
16. 9. 2010, usnesením č. 223/09/10. Oznámení o vydání předmětného opatření obecné povahy bylo
vyvěšeno na úřední desce Karlovarského kraje a úředních deskách všech obcí v Karlovarském kraji
a nabylo účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení na poslední úřední desce, tj. 16. 10. 2010.
Tuto skutečnost navíc ani žádný z účastníků nerozporuje“.
V nyní souzené věci je účinnost napadeného opatření obecné povahy předmětem
sporu. Subjektivní nejistota odpůrce nemůže sama o sobě nijak zpochybnit skutečnost,
že obce veřejnou vyhlášku na svých úředních deskách vyvěsily, jak správně poukázal
navrhovatel. Účinnost zásad územního rozvoje totiž dle dosavadního výkladu (příp. dle
dosavadní judikatury) nastává ex lege patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky
(oznamující vydání tohoto opatření obecné povahy) na úřední desce obce, kde k tomu
došlo nejpozději a nebylo by možné tedy vyloučit ani to, že účinnost ZÚR Jmk nastala.
Dle názoru devátého senátu není přitom rozhodné, zda by se tak případně stalo již ke dni
podání návrhu, neboť jak již bylo zmíněno, jde o tzv. odstranitelnou vadu podmínek
řízení, přičemž ke splnění podmínek řízení musí soud přihlížet v každé fázi řízení.
Obdobně nemůže soud bez dalšího vycházet ani z tvrzení navrhovatele, který –
na základě vlastního prověřování – uvedl, že i při aplikaci §20 odst. 1 stavebního zákona
by bylo nutno na základě skutečného stavu věcí dojít k závěru, že ke dni jednání soudu
ZÚR Jmk nabudou účinnosti.
Nejvyšší správní soud by tedy pro vyloučení veškerých pochybností ohledně
účinnosti ZÚR Jmk musel provádět rozsáhlé dokazování a ověřit dodržení zákonem
stanoveného způsobu zveřejnění zásad u všech více jak 600 obcí, nacházejících
se na území Jmk. Ve výsledku by tak došlo k významnému prodloužení soudního řízení,
které je ze zákona opatřeno třicetidenní lhůtou a je zde tedy zájem na jeho rychlém
skončení, a to zejména s ohledem na velký počet dotčených osob a jejich právní nejistotu
spojenou s napadením opatření obecné povahy či jeho části. Jednalo by se navíc
o dokazování vztahující se nikoli k věci samé, ale k jedné z podmínek řízení, o jejímž
splnění existují objektivní pochybnosti; ty jsou založeny dosavadní praxí, kterou judikatura
akceptovala a která vychází z aplikace §20 odst. 1 stavebního zákona jako lex specialis
k §25 odst. 3 správního řádu.
V. Právní názor devátého senátu
Devátý senát při předběžné poradě dospěl k závěru, že dosavadní interpretace
a následná aplikace ustanovení §20 odst. 1, věty druhé, stavebního zákona není v případě
oznámení o vydání zásad územního rozvoje na místě. Vedle shora uvedených skutkových
okolností, které ukazují na nevhodnost současného postupu, vycházel především z toho,
že aplikace §20 odst. 1, věty druhé, stavebního zákona může vést k absurdním
důsledkům, podlomení právní jistoty dotčených osob a ztížení jejich přístupu k soudu.
Je zjevné, že účelem výše uvedených pravidel chování při doručování veřejnou
vyhláškou je zajištění dostatečné publicity opatření obecné povahy, které se dotýká blíže
neurčeného okruhu osob. Je však třeba pamatovat také na to, že opatření obecné povahy
se stává závazným nabytím účinnosti, což je znak, který opatření obecné povahy přibližuje
právním předpisům (srov. Vedral, J.: Správní řád, komentář, RNDr. Ivana Exnerová –
BOVA POLYGON, Praha, 2006, s. 992).
Účelem uvedených pravidel by tudíž mělo být také určení jasného,
nezpochybnitelného bodu v čase, kdy dochází k účinnosti opatření obecné povahy.
Takový bod by měl být přitom vázán především na postup toho, kdo opatření obecné
povahy vydává, nikoli na postup těch, kterým je opatření obecné povahy adresováno.
V jejich případě jde o otázku informovanosti, která je jistě otázkou důležitou, avšak
nemůže, resp. neměl by s ní být, obligatorně spojován též okamžik nabytí účinnosti.
V opačném případě by totiž mohlo dojít k tomu, že opatření obecné povahy nikdy
nenabude účinnosti, což je důsledkem jistě absurdním, nedávajícím rozumný smysl;
nejedná se však o důsledek, který by byl nemožný, neboť ne všichni adresáti musí nutně
s obsahem opatření obecné povahy souhlasit. Ostatně to je i případ právě posuzované
věci, kdy navrhovatelem na zrušení ZÚR Jmk je právě jedna z dotčených obcí
v Jihomoravském kraji.
Správní řád proto v §173 odst. 1 zcela logicky odvíjí účinnost opatření obecné
povahy od patnáctého dne po jeho vyvěšení veřejnou vyhláškou, přičemž při využití §25
odst. 3 správního řádu je třeba za den vyvěšení považovat den vyvěšení na úřední desce
toho, kdo opatření obecné povahy vydal; v daném případě by tedy měla být rozhodná
pro nabytí účinnosti úřední deska krajského úřadu, nikoli úřední desky v 637 obcích
Jihomoravského kraje. Pokud by tomu bylo naopak a účinnost ZÚR Jmk by byla vázána
na aktivitu všech těchto obcí, mohla by kterákoli z nich zpomalit či zcela zabránit nabytí
účinnosti ZÚR Jmk, jestliže by nevyvěsila příslušnou veřejnou vyhlášku zákonem
stanoveným způsobem či dokonce vůbec.
V obecné rovině by tak účinnost zásad územního rozvoje a s ní spojené právní
důsledky mohly být zcela neadekvátně v rukou jedné obce, která by nesouhlasila s jejich
obsahem, což nelze akceptovat pro absurdnost takového výsledku a výkladu k němu
vedoucího. Absurdní je každý výsledek nějakého výkladu, dostane-li se do rozporu s jeho
premisami. Základní premisou interpretace ve prospěch aplikace ustanovení §20 odst. 1
stavebního zákona je zjevně zajištění informovanosti dotčených osob a tím i naplnění
požadavku právní jistoty. Právě právní jistota je ovšem v důsledku aplikace §20 odst. 1
stavebního zákona významně popřena, jsou-li dotčené osoby informovány o něčem,
co nenabylo účinnosti, resp. není jasné, kdy a zda vůbec jí nabude; k vyznačení účinnosti,
jež nastává ex lege, může dojít až s odstupem několika měsíců teprve poté, co bude
postaveno najisto, že skutečně všechny obce veřejnou vyhlášku řádně vyvěsily.
Takový výsledek je jistě nežádoucí a dle devátého senátu je důvodem
pro vyloučení výkladové možnosti zastávané odpůrcem, jakož i dosavadní judikaturou,
jež při oznamování a nabývání účinnosti zásad územního rozvoje vychází nejen
z ustanovení správního řádu, ale též z ustanovení §20 odst. 1, věty druhé, stavebního
zákona. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že úvaha odpůrce, dle které některé
obce veřejnou vyhlášku řádně nevyvěsily, pokud tak učinily dříve než sám odpůrce,
tj. před 6. 10. 2011, není ani při stávajícím výkladu na místě. Povinnost počkat
na vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce odpůrce není nikde stanovena; naopak §25
odst. 3 správního řádu výslovně hovoří o tom, že: „jde-li o řízení, ve kterém se veřejnou
vyhláškou doručuje ve správních obvodech několika obcí, správní orgán, který písemnost doručuje,
ji nejpozději v den vyvěšení zašle též příslušným obecním úřadům, které jsou povinny písemnost
bezodkladně vyvěsit na svých úředních deskách na dobu nejméně 15 dnů“. To znamená, že příslušná
právní úprava přímo předpokládá, že odpůrce doručí veřejnou vyhlášku všem dotčeným
obcím před jejím vyvěšením („nejpozději v den vyvěšení“) a že obce ji bezodkladně poté
zveřejní. Odpůrcem zpochybněné vyvěšení veřejné vyhlášky na úředních deskách
některých obcí ještě předtím, než tak učinil sám odpůrce, tedy nemůže obstát a nelze
na jeho základě dovozovat neúčinnost ZÚR Jmk. Obdobně tak nelze činit ani u poslední
skupiny obcí, kterým odpůrce vytkl předčasné svěšení, neboť skutečnost, že v den
vyvěšení a v den, kdy bylo sňato, neviselo opatření obecné povahy na úřední desce
po celých 24 hodin daných dnů, na řádnosti jeho vyvěšení nic nemění; viz již výše
citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu pod č. j. 2 Ao 2/2007 – 73. Obcemi
Níhov a Milovice potvrzené vyvěšení veřejné vyhlášky dne 6. 10. 2011 a sejmutí dne
21. 10. 2011 je tedy v souladu se stávajícím výkladem.
Odpůrcem uplatněná urgence vůči daným obcím a požadované opakované
vyvěšení veřejné vyhlášky tak bylo zcela nadbytečné; ve vztahu k otázce nabytí účinnosti
ZÚR Jmk bylo navíc zavádějící a irelevantní, stejně jako tvrzení odpůrce, že dalších 73
obcí mu dosud nevrátily sejmutou vyhlášku, neboť se jednalo o subjektivní pochybnosti
odpůrce, které některé z dotčených obcí k dotazům zdejšího soudu objektivně vyvracely.
I bez ohledu na výše uvedené má devátý senát NSS za to, že stávající výklad popírá
princip právní jistoty a v konečném důsledku může ztěžovat i přístup k soudu.
V současnosti již účinná novela soudního řádu správního – provedená zákonem
č. 303/2011 Sb. – nově zavádí tříletou propadnou lhůtu pro podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy či jeho části. Počátek této lhůty je odvozován ode dne,
kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti, nikoli ode dne, kdy byla
účinnost vyznačena či postavena najisto. Není tedy vyloučeno, že lhůta pro podání
návrhu, jejíž zmeškání nelze prominout, poběží, aniž by o tom dotčené osoby či obce
věděly, což by nepochybně znamenalo ztížení přístupu k soudu a v krajním případě
by mohlo vést až k odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae).
Za této situace není aplikace §20 odst. 1, věty druhé, stavebního zákona na místě,
což ovšem nic nemění na tom, že se v projednávané věci mělo doručovat veřejnou
vyhláškou ve všech obcích Jihomoravského kraje. Tato zákonná povinnost nadále trvá,
pouze s jejím splněním nelze dle názoru předkládajícího senátu spojovat okamžik nabytí
účinnosti ZÚR Jmk. Jinými slovy – oznámení o vydání ZÚR Jmk prostřednictvím
vyvěšení veřejné vyhlášky na úředních deskách všech obcí v Jihomoravském kraji
je v souladu s právní úpravou a plní důležitou informační funkci, nemůže však mít
normativní charakter v tom smyslu, že by se od tohoto vyvěšení odvíjelo nabytí účinnosti
ZÚR Jmk.
Správní řád jako obecná procesní norma nabízí v tomto směru komplexní
a konzistentní úpravu, kterou nelze implicite zrušit pomocí zásady lex specialis derogat
generali a uplatnění §20 odst. 1 stavebního zákona. Zmíněná zásada sice platí jako obecná
zásada právní, nicméně právní předpis speciální mlčky ruší právní předpis obecný, pokud
oba nemohou v tomtéž právním řádu platit zároveň. Je třeba ji tedy vykládat tak,
že by v případě, že by tutéž skutkovou podstatu zároveň upravovala právní norma obecná
a právní norma speciální, platila by právní norma speciální (srov. Knapp, V.: Teorie práva,
1. vydání. Praha, C. H. Beck, 1995, s. 115 - 116).
Zmíněné východisko v podobě stejné skutkové podstaty přitom nelze považovat
za splněné, pokud se úprava v §20 odst. 1 stavebního zákona vztáhne např. na průběh
pořizování územně plánovací dokumentace, v daném případě zásad územního rozvoje,
nikoli však již na oznámení o jejich vydání, s nímž je spojeno nabytí účinnosti. To by mělo
být jasně a nezpochybnitelně ukotveno, obdobně jako je tomu u právních předpisů. Jedná
se o finální završení celého procesu pořizování a vydání opatření obecné povahy
jako tzv. smíšeného právního aktu, který podle své zákonné definice (v §171 správního
řádu) sice není rozhodnutím ani právním předpisem, nicméně posléze uvedenému
se v souvislosti s nabýváním účinnosti významně přibližuje. Proto by měla být otázka
nabytí účinnosti zásad územního rozvoje jako opatření obecné povahy postavena najisto
a neměla by se nesmyslně odvíjet od procesního postupu stovek obcí v rámci daného
kraje, pro jehož území jsou zásady územního rozvoje vydávány.
VI. Procesní vyústění
Na základě výše uvedeného dospěl devátý senát Nejvyššího správního soudu
k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru zastávaného dosavadní
judikaturou Nejvyššího správního soudu, a který spočívá v tom, že pro případ oznámení
opatření obecné povahy – zásad územního rozvoje a následného určení jejich účinnosti
lze vycházet toliko ze správního řádu a není na místě aplikace ustanovení §20 odst. 1
stavebního zákona, v jehož důsledku je okamžik nabytí účinnosti vázán až na patnáctý
den po dni vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce obce (v rámci daného kraje), v níž
byla vyvěšena nejpozději.
Devátý senát proto rozhodl v souladu s ustanovením §17 odst. 1 s. ř. s.
o postoupení věci rozšířenému senátu. Současně s ohledem na zákonem stanovenou lhůtu
třiceti dnů pro rozhodnutí, jakož i zásadní dopad na množství adresátů opatření obecné
povahy, které řízení o jeho zrušení má, si předkládající senát dovolil požádat rozšířený
senát o přednostní vyřízení této věci.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. ledna 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu