ECLI:CZ:NSS:2014:6.AS.64.2014:40
sp. zn. 6 As 64/2014 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky, soudce
zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudce JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně:
multigate a.s., se sídlem Riegrova 373/6, 772 00 Olomouc, zastoupené JUDr. Tomášem
Vymazalem, advokátem, se sídlem Wellnerova 1322/3C, 779 00 Olomouc, proti žalovanému:
Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, 306 13 Plzeň, zastoupenému
JUDr. Zdeňkem Vlčkem, advokátem, se sídlem Na Roudné 18, 301 00 Plzeň, týkající se žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. ledna 2012, č. j. EK/858/12, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. ledna 2014, č. j. 30 Af 8/2012 - 75,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobkyně dne 17. května 2011 podala podle §155 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád,
v rozhodném znění, k Městskému úřadu v Domažlicích (dále jen „městský úřad“ nebo „správce
poplatku“) žádost o vrácení přeplatku na místním poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj
nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí ve výši 25 000 Kč za období
od 1. ledna 2011 do 31. března 2011. Žalobkyně místní poplatek uhradila za provozování celkem
pěti koncových interaktivních videoloterních terminálů.
[2] Městský úřad rozhodnutím ze dne 13. června 2011 č. j. OF-2149/11-24057/2011/Pl
rozhodl, že uhrazená částka za místní poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné
technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí nebude žalobkyni vrácena jako vratitelný
přeplatek. Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí bránila odvoláním, které však žalovaný v návětí
označeným rozhodnutím zamítl.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou podanou ke Krajskému soudu
v Plzni (dále jen „krajský soud“). Žalobkyně opírala svoji argumentaci předně o to, že předmětný
místní poplatek uhradila bez zákonného důvodu, neboť jí provozovaná zařízení nelze podřadit
pod pojem „jiné technické zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního
předpisu“ ve smyslu §1 písm. g) a §10a zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích,
v rozhodném znění. Tato zařízení navíc vůbec nepodléhají povolovacímu režimu ze strany
Ministerstva financí. Krajský soud s odkazem na judikaturu Ústavního soudu a za použití
logického argumentu a maiore ad minus (od většího k menšímu) dospěl k závěru,
že pokud Ministerstvo financí povoluje provozování loterie nebo jiné hry prostřednictvím
centrálního loterijního systému, jde současně i o povolování provozování koncových
interaktivních videoloterních terminálů, které byly ostatně výrokem Ministerstva financí
„schváleny“. Přestože zákon o loteriích neobsahuje definici jiného technického zařízení,
z hlediska účelu je jím podle krajského soudu třeba chápat „takové zařízení, které je odlišné
od výherního hracího přístroje podle §17 zákona o loteriích, které slouží k realizaci loterie nebo jiné podobné hry
a které je schopno z pohledu funkční nedělitelnosti v důsledku napojení na centrální řídicí jednotku realizovat celý
herní proces dle §1 odst. 1 zákona o loteriích.“ Za předmět místního poplatku tak lze považovat
každý Ministerstvem financí povolený (schválený) koncový interaktivní videoloterní terminál,
který je součástí centrálního loterního systému, přičemž v rámci napojení na centrální jednotku je
schopen realizovat celý herní proces. Zařízení provozovaná žalobkyní pod toto vymezení spadají.
Krajský soud nepřisvědčil ani ostatním námitkám žalobkyně a žalobu proto zamítl
jako nedůvodnou. Žalovanému, který byl zastoupen advokátem, krajský soud nepřiznal náhradu
nákladů řízení, ačkoliv měl úspěch ve věci. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu
a Nejvyššího správního soudu naznal, že žalovaný v řízení vystupoval jako orgán veřejné správy
v oboru své působnosti, a náklady na zastoupení tudíž nelze považovat za důvodně vynaložené.
Schopnost hájit svá rozhodnutí před soudem je integrální součástí výkonu státní správy.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[4] Proti označenému rozsudku krajského soudu žalobkyně (nyní stěžovatelka) brojila včas
podanou kasační stížností z důvodů nesprávného právního posouzení otázky soudem [§103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“)], nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d)] a proto,
že řízení před krajským soudem bylo postiženo vadou spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je
s nimi v rozporu, resp. že byl při zjišťování skutkové podstaty porušen zákon v ustanoveních
o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost [§103
odst. 1 písm. b)]. Stěžovatelka namítala rovněž nicotnost rozhodnutí městského úřadu.
[5] Stěžovatelka předně konstatovala, že v situaci, kdy opakovaně tvrdila, že její zařízení
nepodléhají místnímu poplatku, správce daně nemohl rozhodnout o přeplatku, aniž by měl
k dispozici jako podklad platební výměr. Daňový řád totiž nepřipouští stanovení daně bez vydání
rozhodnutí, které je podmínkou pro předepsání daně do evidence daní. Vydání platebního
výměru přitom ve svém podání požadovala. Stěžovatelka v této souvislosti upozornila na řízení
probíhající před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 Afs 68/2012
a ztotožnila se s právním názorem předkládajícího senátu, naopak odmítla možnost vydání
konkludentního platebního výměru v dané věci, přičemž takový se ve spise ani nenachází.
Správní orgány ani krajský soud se přitom absencí podkladového rozhodnutí vůbec nezabývaly,
pokr a č ová n í
v čemž stěžovatelka spatřuje nicotnost rozhodnutí městského úřadu a všech následných
rozhodnutí ve věci. Krajský soud tedy neposoudil správně otázku existence přeplatku
a nezbytnosti podkladů, které pro takové rozhodnutí musí správce poplatku mít, a zatížil
tak řízení vadou, která měla za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
[6] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti rozporovala právní posouzení existence povinnosti
platit místní poplatek za provozování zařízení, která jsou koncovými jednotkami tzv. centrálního
loterního systému. Stěžovatelka vyjádřila nesouhlas s judikaturou Nejvyššího správního soudu
a zdůraznila, že videoloterní terminály nejsou Ministerstvem financí povolovány, tudíž se nemůže
jednat o „jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí“ ve smyslu zákona
o místních poplatcích. Ministerstvo financí podle §50 odst. 3 zákona o loteriích rozhodnutím
povoluje loterie a jiné podobné hry. Tímto rozhodnutím je rovněž schváleno umístění
a provozování koncových zařízení – interaktivních videoloterních terminálů. Stěžovatelka
se obšírně zabývá různými metodami výkladu právních předpisů a dospívá k přesvědčení,
že gramatický, logický i systematický výklad nutně vedou k závěru, že zpoplatnění videoloterních
terminálů je v daném případě vyloučeno, zvláště je-li vzat v potaz princip in dubio pro libertate
a ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Jestliže zákonodárce chtěl zpoplatnit
videoloterní terminály, měl tak učinit jasnou a jednoznačnou formou. Že tomu tak nebylo,
dokazuje i novela č. 300/2011 Sb., která výslovně stanovila, že loterií a jinou podobnou hrou
se rozumí i hry provozované koncovými videoloterními terminály. Stěžovatelka odkázala
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. srpna 2006 č. j. 2 Afs 178/2005 - 64,
podle kterého novelizace signalizuje změnu oproti předchozímu právnímu stavu, ledaže by bylo
zjevné, že pouze formálně vyjasňuje stejný obsah.
[7] Stěžovatelka namítala, že zákon o loteriích ani zákon o místních poplatcích nijak
nevymezují pojem „jiné technické herní zařízení“. S ohledem na požadavek formulační přesnosti
právního předpisů stěžovatelka důvodně předpokládala, že její zařízení nepodléhají místnímu
poplatku. Vzhledem k zásadě in dubio pro libertate měla být dána přednost pro poplatníka
nejpříznivějšímu výkladu. Stěžovatelka odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu
(rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Afs 54/2006-155 ze dne
16. října 2008), podle níž je věcí státu, aby formuloval své daňové zákony dostatečně jednoznačně
a srozumitelně. Podle stěžovatelky došlo k situaci, kdy se výklad zákonného ustanovení ocitl
mimo zákonný podklad stanovení daňové povinnosti, což bylo zapovězeno Ústavním soudem
(nález ze dne 1. června 2005 sp. zn. IV. ÚS 29/05).
[8] Krajský soud se podle stěžovatelky nevypořádal ani s dalšími žalobními argumenty,
které se týkaly technických aspektů provozovaných zařízení. Zákonná formulace „výherní hrací
přístroj nebo jiné technické herní zařízení“ předpokládá, že jiným technickým herním zařízením
lze rozumět technické zařízení, jež je nějakým způsobem příbuzné právě výhernímu hracímu
přístroji. Výherním hracím přístrojem se podle §17 odst. 1 rozumí „kompaktní, funkčně nedělitelné
a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro jednoho hráče.“ Interaktivní
videoloterní terminál však není ani kompaktní ani funkčně nedělitelný, neboť jde o elektronický
systém tvořený centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a neomezeným
počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů. Interaktivní videoloterní
terminál, který je obsluhován přímo sázejícím, tak slouží pouze jako zobrazovací jednotka
centrálního loterijního systému, neboť k vygenerování výhry či prohry dochází v centrálním
loterním systému.
[9] Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatelka Nejvyššímu správnímu soudu navrhla,
aby napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti prostřednictvím svého zástupce uvedl,
že stěžovatelka sice cituje značné množství soudních rozhodnutí, tato rozhodnutí jsou
však ve vztahu k nyní projednávané věci zcela nepřiléhavá. Stěžovatelka naopak opomíjí
judikaturu rozhodnou pro toto řízení, např. nález Ústavního soudu ze dne 9. ledna 2013 (patrně
sp. zn. Pl. ÚS 6/12). Námitky uplatněné v kasační stížnosti vznáší stěžovatelka opakovaně
a unifikovaným způsobem. Její argumentace je zcela nesprávná, v otázkách nicotnosti správního
aktu až absurdní, a soudy se s ní již v řadě případů dostatečně a přesvědčivě vypořádaly.
Z toho důvodu žalovaný navrhl Nejvyššímu správnímu soudu kasační stížnost zamítnout.
Současně žádal o přiznání náhrady nákladů řízení, ač si je vědom odůvodnění napadeného
rozsudku krajského soudu v této otázce.
[11] V replice k vyjádření žalovaného stěžovatelka vyjádřila přesvědčení, že jí citovaná
judikatura je zcela relevantní. Krajské soudy i Nejvyšší správní soud se navíc k problematice
nevyměření místního poplatku vyjadřovaly především za situace, kdy tato námitka nebyla
uplatněna v žalobě. Stěžovatel znovu poukázal na řízení sp. zn. 2 Afs 68/2012 probíhající
před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud hodnotí kasační stížnost jako přípustnou, neboť byla podána
osobou oprávněnou ve smyslu ustanovení §102 s. ř. s. Důvody kasační stížnosti se opírají
o §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Kasační stížnost není nepřípustná ani z jiných důvodů
plynoucích z ustanovení §104 s. ř. s.
[13] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[14] Stěžovatel správně upozornil na řízení vedené před rozšířeným senátem Nejvyššího
správního soudu pod sp. zn. 2 Afs 68/2012. Rozšířený senát se zabýval otázkou, zda má správce
poplatku v situaci, kdy poplatník vyjádří nesouhlas s placením poplatku, povinnost vydat platební
výměr a zda v případě nevydání takového platebního výměru dojde ke konkludentnímu vyměření
místního poplatku, proti němuž lze platně podat odvolání. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka
učinila zmíněnou otázku spornou i v nyní projednávané věci, předseda senátu usnesením ze dne
2. června 2014 č. j. 6 As 64/2014-35 řízení přerušil podle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. do doby
rozhodnutí rozšířeného senátu, jak ostatně i stěžovatelka navrhovala. Dne 24. června 2014
rozšířený senát rozhodl usnesením č. j. 2 Afs 68/2012-34 (citovaná rozhodnutí jsou dostupná
z www.nssoud.cz). Usnesením ze dne 12. srpna 2014 č. j. 6 As 64/2014-37 proto bylo
rozhodnuto, že v řízení se pokračuje.
III. A) Závěry rozšířeného senátu a jejich relevance pro nyní projednávanou věc
[15] Rozšířený senát dospěl k následujícím závěrům:
„I. Správce místního poplatku má povinnost vydat platební výměr podle §46 odst. 4 zákona o správě daní
a poplatků, resp. dle §139 či 147 odst. 1 daňového řádu, a řádně jej doručit, pokud nejpozději v poslední
den lhůty, ve které byl poplatník povinen splnit ohlašovací povinnost (§14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb.,
o místních poplatcích), sdělil poplatník kvalifikovaným způsobem své pochybnosti a současně o vydání
platebního výměru požádal, přestože místní poplatek ve stanovené lhůtě včas a ve správné výši uhradil.
II. V případě nečinnosti správce místního poplatku nedochází k vyměření místního poplatku podle §46
odst. 5 zákona o správě daní a poplatku, ani k vystavení platebního výměru dle §140 daňového řádu.“
pokr a č ová n í
[16] K prvnímu výroku rozšířený senátu uvedl:
„[44] Speciální úprava v zákoně o místních poplatcích na druhou stranu neznamená, že v případě, kdy je
včasná a řádně uhrazená poplatková povinnost sporná, nemá poplatník možnost platební výměr získat.
Závěry, které aproboval první senát, sice odpovídají textu zákona o místních poplatcích, nejsou
však udržitelné s ohledem na ústavní zásady ochrany poplatníka. Odmítnutí vydat ve sporném případě
platební výměr by ve svém důsledku mohlo vést k rezignaci poplatníka na jakoukoliv právní obranu,
nebo poplatníka nutilo stát se neplatičem a čelit hrozbě zvýšení místního poplatku až na trojnásobek.
[45] V případě sporné poplatkové povinnosti je proto správce poplatku povinen postupovat obdobným
způsobem, jako by pochybnosti o poplatkové povinnosti byly na jeho straně, tj. vyměření poplatkové povinnosti
oznámí poplatníkovi doručením platebního výměru, který musí být odůvodněn a proti kterému je možné se
odvolat, přestože je či bude poplatek včas a řádně uhrazen. Oba subsidiárně použitelné předpisy takový postup
umožňují, zákon o správě daní a poplatků v případě sporné daňové povinnosti resp. pochybností o její výši
stanoví povinnost vydat platební výměr dle §46 odst. 4; daňový řád dle §139 nebo §147 odst. 1.
[46] Subsidiární aplikace §46 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků, resp. §139 či §147 odst. 1
daňového řádu na sporné poplatkové povinnosti nenutí správce poplatku rezignovat na speciální úpravu
stanovenou v §11 zákona o místních poplatcích a vyměřovat poplatky vždy, tj. i v případě nesporných
poplatkových povinností. Současně při pochybnostech na straně poplatníků zachovává jejich legitimní právo
na vydání platebního výměru, jehož prostřednictvím se domůžou přezkumu sporné poplatkové povinnosti.
Takový postup pochopitelně předpokládá kvalifikované sdělení pochybností poplatníkem a včasnou žádost
o vydání platebního výměru.
[47] Má-li platební výměr sloužit jako právní titul pro odvolací a případně i následné soudní řízení,
která jsou vždy zasazena do určitého časového rámce (propadné lhůty pro zahájení odvolacího či soudního
řízení), je nutné zvážit lhůtu, ve které je poplatník oprávněn o vydání platebního výměru na místní poplatek
požádat. Jedině tak lze předejít situaci, ve které by poplatník mohl žádat a následně právní cestou zpětně
zpochybňovat již dávno uhrazené poplatky, resp. poplatky které původně za sporné nepovažoval. Zároveň
odstraňuje i právní nejistotu ohledně toho, který z předpisů měl vlastně být správcem místního poplatku
aplikován.
[48] Podrobnosti o vybírání místních poplatků (konkrétní sazba poplatku, vznik a zánik poplatkové
povinnosti, lhůty pro plnění ohlašovací povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků) jsou
v pravomoci obcí (§14 odst. 2 zákona o místních poplatcích). Lhůtu, ve které lze o vydání platebního výměru
požádat, je proto nutné odvíjet od konkrétní obecně závazné vyhlášky, která úpravu toho kterého místního
poplatku zavedla. […]
[50] Pokud poplatník kvalifikovaným způsobem a ve stanovené lhůtě o vydání platebního výměru nepožádá,
nelze poplatkovou povinnost považovat za spornou. V takovém případě se plně uplatní úprava stanovená
v §11 zákona o místních poplatcích. Pokud tedy např. půjde o místní poplatek splatný ve splátkách
(srov. čl. 7 obecně závazné vyhlášky), musí být žádost o vydání platebního výměru a zákonnost poplatku
zpochybněna již při včasném plnění ohlašovací povinnosti, nikoli až v souvislosti s úhradou jednotlivých
splátek. Požadovat vydání platebního výměru a zpochybňovat postup správce poplatku před každou splátkou
místního poplatku či kdykoliv v průběhu poplatkového období možné není.
[51] Rozšířený senát zdůrazňuje, že o případné nečinnosti správce místního poplatku, spočívající v nevydání
platebního výměru, je možné uvažovat pouze při sporných poplatkových povinnostech, tj. v situacích,
kdy se §11 zákona o místních poplatcích neaplikuje. Při aplikaci §11 zákona o místních poplatcích správce
místního poplatku nemá zákonnou povinnost platební výměr vydat.“
[17] V souvislosti s druhým výrokem rozšířený senát konstatoval následující:
„[54] Vyměření dle §46 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků tedy není konkludentním, tj. mlčky
učiněným, nýbrž výslovným, avšak zjednodušeným a interním, tedy navenek (mimo sféru správce daně)
se bezprostředně neprojevujícím způsobem vyměření daně. Předchází mu jednak úvaha správce daně o tom,
zda se vyměřená daň odchyluje či neodchyluje od daně tvrzené a tato úvaha, resp. výše vyměřené daně, musí být
stvrzena na zadní straně přiznání vyznačením podpisu příslušného pracovníka správce daně a otiskem
úředního razítka.
[55] Daňový řád fikci vydání platebního výměru opustil, konkludentní vydání platebního výměru tedy vůbec
nepřipadá v úvahu.
[56] Druhé otázce předkládajícího senátu, zda v případě nevydání poplatníkem požadovaného platebního
výměru dojde ke konkludentnímu vyměření místního poplatku podle §46 odst. 5 zákona o správě daní
a poplatku či §140 daňového řádu, z výše uvedených důvodů přisvědčit nelze. Důsledkem eventuální
nečinnosti správce poplatku nemůže být „fiktivní platební výměr“, o jehož zákonnost by se následně vedl spor.
Požádá-li poplatník o vydání platebního výměru za podmínek uvedených v tomto usnesení, je povinností
správce místního poplatku požadovaný platební výměr vydat.“
[18] Nejvyšší správní soud při posuzování nyní projednávaného případu vycházel ze závěrů
rozšířeného senátu, musel však rovněž zohlednit konkrétní skutkové okolnosti a zejména
předmět přezkumu.
[19] V případě posuzovaném rozšířeným senátem stěžovatel splnil povinnost ohlásit správci
poplatku existenci provozovaných herních zařízení podle příslušné obecně závazné vyhlášky
a zároveň uvedl důvody, pro které nemají dle jeho názoru tato herní zařízení podléhat místnímu
poplatku. Někteří místně příslušní správci platební výměry nevydali, pouze stěžovatele upozornili,
jakou formou může provést platbu místního poplatku, někteří naopak platební výměr vydali
a řádně jej doručili. Stěžovatel sporné poplatky uhradil, neboť se obával, že v případě včasného
nezaplacení poplatku by mu správci poplatků mohli vyměřit až trojnásobek původní výše
místního poplatku podle §11 zákona o místních poplatcích. Ve všech případech podal stěžovatel
odvolání, v případech, kdy žádný platební výměr neobdržel, podal odvolání proti vyměření daně
postupem dle §46 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků (fiktivním platebním výměrům),
ve kterých namítal nezákonnost poplatku a vady řízení spočívající v nevydání jím požadovaných
platebních výměrů.
[20] V tom se nyní projednávaný případ odlišuje. Stěžovatelka taktéž splnila ohlašovací
povinnost se současným ohrazením, že místnímu poplatku jí provozovaná zařízení nepodléhají.
Stěžovatelka v podání ze dne 13. srpna 2010 nazvaném „splnění ohlášení s výhradou“ současně
požádala správce poplatku o vydání platebního výměru v případě, že dospěje k závěru,
že dotčené přístroje poplatku podléhají. Dále však svou procesní taktiku změnila a nadále se
nedomáhala vydání platebního výměru (např. cestou ochrany před nečinností ve smyslu §38
daňového řádu). Stěžovatelka namísto toho uplatnila žádost o vrácení přeplatku podle §155
daňového řádu, v níž rozporovala svou povinnost místní poplatek platit.
[21] Rozšířený senát byl veden zejména snahou o nalezení určitého způsobu přezkoumání
správnosti poplatkové povinnosti v případě poplatníků, kteří nesouhlasí se svou poplatkovou
povinností. V bodech 44 a 46 citovaného usnesení ze dne 24. června 2014 č. j. 2 Afs 68/2012-34
rozšířený senát uvedl, že poplatníka, který nesouhlasí se svou poplatkovou povinností, nelze
nutit, aby se stal neplatičem a vydal se tak riziku zvýšení místního poplatku až na trojnásobek
podle §11 odst. 1 věty druhé (v současném znění §11 odst. 3) zákona o místních poplatcích,
a že je naopak třeba nalézt způsob, jehož prostřednictvím se poplatník domůže přezkumu sporné
poplatkové povinnosti.
pokr a č ová n í
[22] Nyní projednávaný případ však vykazuje značné odlišnosti. V rámci rozhodování
o žádosti o vrácení přeplatku meritorně posoudily hmotněprávní povinnost stěžovatelky správní
orgány ve dvou stupních a následně i krajský soud. Stěžovatelce tak nebyla upřena možnost
právní ochrany stran přezkoumání zákonnosti poplatkové povinnosti, kterou, i přes výhrady,
splnila. To, zda stěžovatelka na poplatcích zaplatila více, než kolik činila její zákonná povinnost,
totiž závisí na hmotněprávním posouzení věci. V rámci řízení o navrácení přeplatku bylo
tedy třeba určit, zda měla stěžovatelka povinnost místní poplatek za provozovaný přístroj uhradit,
či nikoliv. Účelu zdůrazňovaného rozšířeným senátem, přezkumu poplatkové povinnosti,
tak bylo dosaženo, jen jinou procesní cestou. Závěry plynoucí z citovaného usnesení rozšířeného
senátu tedy dopadají na jiný skutkový stav, než jaký je dán v případě stěžovatelky. Trvat na tom,
aby hmotněprávní povinnost zaplatit místní poplatek byla přezkoumána v řízení týkajícím se
platebního výměru, by bylo za situace, kdy byla tato povinnost plnohodnotně přezkoumána
v řízení o navrácení přeplatku, pouhým formalismem.
III. B) Vlastní posouzení věci
[23] Na nyní projednávaný případ tak dopadá stěžovatelce známý rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. srpna 2014 č. j. 5 Afs 113/2013-41. Stěžovatelka v této věci zvolila
stejný postup (žádost o vrácení přeplatku podle §155 daňového řádu). Pátý senát zde
konstatoval: „V projednávané věci stěžovatel místní poplatky zaplatil, a posléze podal bez dalšího přímo
žádosti o vrácení vratitelného přeplatku. Byť by tedy v intencích usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 6. 2014,
č. j. 2 Afs 68/2012-34, stěžovatel mohl nabýt přesvědčení, že správce místního poplatku v rozporu se zákonem
nevydal jednotlivé platební výměry, správce poplatku v dané věci procesně nepochybil, neboť na základě konkrétní
žádosti stěžovatele vedl řízení dle §155 daňového řádu o vrácení přeplatku, nikoli řízení o vydání platebního
výměru. Správce místního poplatku ostatně nemohl postupovat jinak, než jak mu stanoví daňový řád,
a tedy rozhodnout o podané žádosti ve smyslu §155 odst. 1 daňového řádu, tzn. buď vratitelný přeplatek vrátit,
nebo ji zamítnout. Pokud tak správce poplatku postupoval, nelze označit jeho rozhodnutí za nezákonné,
tím méně za nicotné.“ Šestý senát se se závěry pátého senátu ztotožňuje a není důvodu,
aby se od nich odchyloval. Správce poplatku postupoval v souladu se zákonem, neboť se zabýval
stěžovatelkou uplatněnou žádostí o vrácení přeplatku. V rámci tohoto řízení se správní orgány
výslovně zabývaly existencí vratitelného přeplatku v závislosti na posouzení hmotněprávní
povinnosti poplatek uhradit. Jelikož dospěly k závěru, že stěžovatelka byla k poplatku povinna,
částky na kreditní straně osobního daňového účtu nepřevyšovaly předpis na debetní straně účtu,
tudíž nemohl vzniknout přeplatek ve smyslu §154 odst. 1 daňového řádu (srov. stranu 5
napadeného rozhodnutí žalovaného a stranu 2 rozhodnutí městského úřadu). Tato rozhodnutí
tak nelze považovat za nezákonná ani nicotná, což krom výše citované judikatury Nejvyššího
správního soudu dovodil i Ústavní soud (viz bod 17 usnesení ze dne 27. listopadu 2013
sp. zn. III. ÚS 3343/13, srov. též usnesení Ústavního soudu ze dne 11. září 2014
sp. zn. III. ÚS 2581/14, citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z nalus.usoud.cz).
[24] Nejvyšší správní soud se musí předně vyjádřit ke stěžovatelem uplatněné námitce
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.]. Nepřezkoumatelnými pro nedostatek důvodů jsou zejména taková rozhodnutí,
u nichž z odůvodnění není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových
i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. července 2004 č. j. 4 As 5/2003-52).
Pokud by tomu tak nebylo, rozhodnutí by bylo nepřezkoumatelné, protože by nedávalo
dostatečné záruky, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně
zaručené právo na spravedlivý proces (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. října 2009 č. j. 7 Afs 107/2009-166). Příčinou pro zrušení soudního rozhodnutí pro nedostatek
důvodů přitom jsou takové vady, které brání soudnímu přezkumu napadeného správního
rozhodnutí, nikoliv dílčí nedostatky odůvodnění (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. prosince 2003 č. j. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. července 2014 č. j. 6 Afs 39/2014-31, bod 11).
[25] Nejvyšší správní soud z tohoto hlediska rozsudek krajského soudu zhodnotil a dospěl
k závěru, že je přezkoumatelný. V rámci rozhodování o vrácení přeplatku podle §155 daňového
řádu správní orgán předně zkoumá, zda vůbec nějaký přeplatek subjektu vznikl a je-li
takový přeplatek evidován. Zjistí-li, že tomu tak je, zkoumá další podmínky pro zacházení
s tímto přeplatkem; posuzuje, zda neeviduje on sám nebo některý z jiných správců daně
nedoplatek téhož daňového subjektu. Až v situaci, kdy tomu tak není, je oprávněn
takový vratitelný přeplatek vydat, vrátit. Pokud však dospěje k závěru, že žádný přeplatek
neeviduje, žádost o vrácení přeplatku zamítne (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. srpna 2008 č. j. 1 Afs 101/2008-60). Otázka existence přeplatku pak v nyní
projednávaném případě závisela na naplnění hmotněprávních podmínek vzniku poplatkové
povinnosti. Krajský soud se proto podrobně a důkladně zabýval výkladem pojmu „jiné technické
zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu“ a dospěl k závěru,
že stěžovatelkou provozovaná zařízení pod tento pojem spadají. Tento závěr podpořil relevantní
judikaturou Ústavního soudu a úmyslem zákonodárce a řádně jej zdůvodnil. Tak postupoval
i v případě vypořádání námitky porušení principu in dubio pro libertate, neboť konstatoval,
že pro aplikaci tohoto principu nebyl prostor, protože výklad daného ustanovení byl
jednoznačný. Krajský soud přezkoumal i žalobní námitky stěžovatelky týkající se chybějících
náležitostí rozhodnutí žalovaného, dospěl však k závěru, že rozhodnutí nepostrádá žádné
zákonné náležitosti a jsou řádně odůvodněna. Soud se v napadeném rozsudku zabýval i žalobní
námitkou týkající se technických aspektů videoloterních terminálů, při posuzování těchto otázek
však dal přednost hledisku účelu zařízení (viz strana 10 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní
soud uzavírá, že krajský soud se dostatečným způsobem vypořádal s žalobními námitkami,
rozsudek je dostatečně odůvodněný a jsou z něj jasně seznatelné úvahy, jimiž se krajský soud
řídil, a nelze jej tudíž označit za nepřezkoumatelný.
[26] Stěžovatelka dále namítala a obšírně argumentovala, že jí provozovaná zařízení,
interaktivní videoloterní terminály jakožto koncové jednotky centrálního loterního systému, nelze
podřadit pod pojem „jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného
právního předpisu“ ve smyslu §1 písm. g) a §10a odst. 1 zákona o místních poplatcích
v rozhodném znění.
[27] Pojem „jiné technické herní zařízení“ vnesl do zákona o místních poplatcích zákon
č. 183/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 115/2001 Sb. Ústavní konformitu přijetí této novely
zákona o místních poplatcích posuzoval též Ústavní soud a neshledal ji ústavně nekonformní
(srov. nález ze dne 9. ledna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/12, publ. pod č. 39/2013 Sb.).
[28] Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací činnosti k otázce výkladu daného pojmu
ve vztahu k interaktivním videoloterním terminálům vyjádřil již několikrát, a to i ve stěžovatelce
známých rozsudcích. Například v rozsudku ze dne 31. května 2013 č. j. 2 Afs 37/2013-26 druhý
senát uvedl: „Aby bylo možno považovat technické zařízení za tzv. „jiné technické herní zařízení“ ve smyslu
zákona o loteriích, musí takové zařízení do určité míry naplnit vlastnosti výherního hracího přístroje obsažené
v ustanovení §17 odst. 1 zákona o loteriích. Tyto vlastnosti však nelze dovozovat primárně z technických
parametrů přístroje, jak činí stěžovatel, nýbrž především z jejich funkce. V opačném případě by zákonodárce mohl
novelizovat a rozšířit dotčené ustanovení zákona o loteriích a nikoli zákon o místních poplatcích. Jak zevrubně
dovodil krajský soud, svým postupem zákonodárce dal jasně najevo vůli postavit na roveň hrací přístroje
a interaktivní videoloterní terminály jakožto „jiné technické herní zařízení“, a to právě z hlediska poplatkové
povinnosti potencionálně stanovené místní samosprávou. S tímto názorem se zdejší soud plně ztotožňuje. […]
Pokud by za jednotku, z níž se odvádí poplatek, byla považována pouze centrální loterní jednotka, pak by mohli
provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů umístit v dané obci nespočet konečných přístrojů určených
pokr a č ová n í
pro hru a naprosto by tak byl popřen smysl a účel daného poplatku a přijatých norem.“ (bod 22 a 24).
S ohledem na to, že se jedná o ustálenou judikaturu, nepovažuje Nejvyšší správní soud za účelné
opakovat pasáže z dřívějších rozhodnutí a pouze poukazuje např. na rozsudky ze dne
31. května 2013 č. j. 2 Afs 37/2013-26, ze dne 14. června 2013 č. j. 2 Afs 29/2013-34, ze dne
13. června 2013 č. j. 2 Afs 27/2013-34 a č. j. 2 Afs 28/2013-34, ze dne 14. června 2013
č. j. 2 Afs 26/2013-34, ze dne 18. července 2013 č. j. 1 Afs 55/2013-37, ze dne 13. září 2013
č. j. 5 Afs 32/2013-24 nebo ze dne 9. dubna 2014 č. j. 9 Afs 62/2013-108.
[29] Nejvyšší správní soud rovněž odkazuje na úmysl zákonodárce při schvalování dotčené
novely, protože právě z něj, jakož i následného legislativního vývoje, vyplývá podřazení
videoloterních terminálů pod posuzovaný pojem. O těchto otázkách již vyčerpávajícím způsobem
pojednal krajský soud, Nejvyšší správní soud nepovažuje za účelné je opakovat, a proto odkazuje
na relevantní pasáže rozsudku krajského soudu. K námitce stěžovatelky, že provedená novelizace
signalizuje změnu právního stavu, Nejvyšší správní soud uvádí, že v kontextu zmíněného úmyslu
zákonodárce je zřejmé, že novela měla právě onen vyjasňující a upřesňující charakter.
[30] Stěžovatelka dále argumentovala gramatickým výkladem posuzovaného pojmu
a zdůrazňovala, že zákonné ustanovení zmiňuje zařízení povolená Ministerstvem financí.
Koncové videoloterní terminály jsou přitom ministerstvem pouze schvalovány, nikoliv
povolovány. I tento argument stěžovatelky byl Nejvyšším správním soudem již v minulosti
vyvrácen v jí známých rozsudcích. Nejvyšší správní soud se přiklonil k výkladu teleologickému
a logickému a v souladu s názorem Ústavního soudu (usnesení ze dne 7. září 1999
sp. zn. I. ÚS 249/99; publ. pod č. U 55/15 SbNU 309), podle kterého „každé ustanovení právního
předpisu je nutno chápat v jeho celkovém smyslu, v kontextu s jinými ustanoveními příslušného právního předpisu
i v souvislosti s celým právním řádem,“ dospěl k závěru, že videoloterní terminály podléhají poplatkové
povinnosti podle zákona o místního poplatcích v rozhodném znění. Vyšel přitom z celkového
znění ustanovení §50 odst. 3 zákona o loteriích, které normuje: „Ministerstvo může povolovat i loterie
a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny, za předpokladu, že v povolení budou
všechny podmínky provozování takové loterie a jiné podobné hry podrobně stanoveny.“ Zákonodárcem použité
sousloví „všechny podmínky provozování“, použité v souvislosti s povolováním, vedlo Nejvyšší
správní soud k závěru, že tyto podmínky v sobě zahrnují nejen schválení všeobecného loterijního
plánu, herních plánů, generálního návštěvního řádu platného pro všechna střediska
či bezpečnostní směrnice, ale (v případě posuzovaného typu hry) právě i umístění konkrétních
interaktivních videoloterních terminálů v přesně specifikovaném počtu, na přesně uvedených
konkrétních adresách (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. října 2013
č. j. 2 Afs 73/2013-39, body 34-36). Nejvyšší správní soud dospěl ke stejnému závěru
i v nyní posuzovaném případě a neshledal důvod, proč se od dříve vyjádřeného názoru odchýlit.
[31] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani stěžovatelčiným námitkám, podle nichž značné
technické rozdíly mezi výherními hracími přístroji ve smyslu §17 odst. 1 zákona o loteriích
a interaktivními videoloterními terminály znemožňují podřazení později jmenovaných zařízení
pod pojem „jiné technické herní zařízení“, neboť je předpokládána jistá míra podobnosti
mezi oběma kategoriemi. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu plně ztotožnil s krajským
soudem, který při výkladu pojmu „jiné technické herní zařízení“ upřednostnil funkční hledisko
před aspekty technickými. To je ostatně v souladu s dřívější judikaturou Nejvyššího správního
soudu: „Vlastnosti však nelze dovozovat primárně z technických parametrů přístroje, nýbrž především
z jejich funkce. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že z hlediska poplatkové povinnosti není rozhodné,
na jakém principu a prostřednictvím čeho je povolená loterie provozována, ale klíčová je především její vnější forma
zpřístupněná uživateli. […] Interpretace normy nemůže vycházet pouze a jedině ze znalosti technických
parametrů, protože pokud by byl připuštěn tento postup odporující základním východiskům interpretace právních
norem, právě tehdy by se stávalo dotčené ustanovení nesrozumitelným. Navíc by byl před faktickým smyslem
a účelem právní normy upřednostněn technický či odborný parametr, což musí Nejvyšší správní soud odmítnout.
Takovýto postup by přinášel striktní jazykový formalismus, který není v právu žádoucí.“ (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. října 2013 č. j. 2 Afs 73/2013-39, body 30 a 31).
[32] Opakovaně již Nejvyšší správní soud vypořádal i námitku porušení principu in dubio
pro libertate, respektive in dubio mitius. Tento princip nelze aplikovat na každý případ, kdy stěžovatel
nabízí odlišnou interpretaci, než jakou provedly správní orgány a soudy. K aplikaci zmíněného
principu je třeba přistoupit v případě, kdy je přítomen rovnocenný konkurenční výklad práva,
nikoliv pouze výklad obtížně obhajitelný a formalistický (viz např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu, týkající se stěžovatelky, ze dne 25. července 2013 2 Afs 57/2013-34, ze dne
11. června 2014 č. j. 5 Afs 116/2013-39 nebo ze dne 29. srpna 2014 č. j. 5 Afs 113/2013-41).
Nejvyšší správní soud porušení principu in dubio mitius v nyní projednávaném případě neshledal,
neboť stěžovatelkou předkládaný výklad byl obtížně obhajitelný a vykazoval rysy účelovosti.
[33] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že považuje právní posouzení této otázky provedené
krajským soudem za správné, nad to velmi kvalitní. Kasační stížnost proto v souladu s §110
odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
IV. Náklady řízení
[34] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle ustanovení §60 odst. 1
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti,
neboť ve věci neměla úspěch. Žalovaný by právo na náhradu nákladů řízení měl, neboť měl
ve věci úspěch a byl v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem, který ve věci učinil
písemné podání. Nejvyšší správní soud však žalovanému náhradu nákladů řízení vůči stěžovatelce
nepřiznal, a to z důvodů vyslovených již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
26. dubna 2007 č. j. 6 As 40/2006-87, publikovaném pod č. 1260/2007 Sb. NSS.
V tomto rozhodnutí předně Nejvyšší správní soud připomenul dosavadní judikaturu správních
soudů, podpořenou závěry Ústavního soudu, že v případě, že v soudním řízení správním
vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není v zásadě důvodně
vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá právně zastoupit. Schopnost
a povinnost hájit vlastní rozhodnutí před soudem je integrální součástí řádného výkonu státní
správy, k němuž je správní orgán dostatečně vybaven. Žalovaný sice ve vyjádření kasační stížnosti
uvedl, že má za to, že náhradu nákladů řízení v tomto případě lze přiznat, neuvedl však žádné
konkrétní důvody, proč by se mělo jednat o účelně vynaložené náklady. Existenci
takových důvodů neshledal ani Nejvyšší správní soud, tudíž žalovanému náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2014
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu