ECLI:CZ:NSS:2015:10.AS.253.2014:57
sp. zn. 10 As 253/2014 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně:
FTV Prima, spol. s r. o., se sídlem Na Žertvách 24/132, Praha 8, proti žalované:
Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2; proti rozhodnutím
žalované ze dne 29. 4. 2014, sp. zn./Ident. 2014/18/LOJ/FTV, čj. LOJ/1666/2014,
a sp. zn./Ident. 2014/35/LOJ/FTV, čj. LOJ/1664/2014, v řízení o kasační stížnosti žalované
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 10. 2014, čj. 9 A 298/2014-44,
takto:
I. Kasační stížnost proti výroku II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 10. 2014,
čj. 9 A 298/2014-44, se odm ít á.
II. Kasační stížnost proti výrokům I. a III. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
17. 10. 2014, čj. 9 A 298/2014-44, se zamít á.
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Žalovaná vydala dne 29. 4. 2014 dvě rozhodnutí o uložení pokuty žalobkyni
podle §60 odst. 1 písm. l) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního
vysílání (dále jen „zákon o vysílání“). Prvním rozhodnutím sp. zn./Ident. 2014/18/LOJ/FTV,
čj. LOJ/1666/2014 uložila žalovaná žalobkyni pokutu ve výši 50 000 Kč za porušení §49 odst. 1
písm. a) téhož zákona, jehož se dopustila tím, že dne 18. 9. 2013 v čase 18:49:55 hodin
odvysílala premiérově na programu Prima obchodní sdělení „Hervis SPORTS“,
které obsahovalo pobídku („zažij v Hervisu daňové prázdniny i po prázdninách“) a dále přímou
výzvu k nákupu („nakup v Hervisu a neplať DPH“). Obchodní sdělení, které naplňovalo
definiční znaky reklamy, nebylo ve vysílání rozeznatelné jako reklama a nebylo zřetelně zvukově,
obrazově nebo zvukově-obrazově nebo prostorovými prostředky odděleno od ostatních částí
vysílání.
[2] Druhým rozhodnutím sp. zn./Ident. 2014/35/LOJ/FTV, čj. LOJ/1664/2014 uložila
žalovaná žalobkyni pokutu ve výši 50 000 Kč za porušení §49 odst. 1 písm. a) zákona
o vysílání, jehož se dopustila tím, že dne 23. 10. 2013 v čase 22:38:00 hodin na programu
Prima COOL odvysílala obchodní sdělení „Tesco“, které obsahovalo přímou výzvu k využití
služby - sjednání půjčky („Vyberte si třeba sedmdesát tisíc, řádně splácejte jen třináct set
devadesát devět korun a měsíčně získáte tisíc bodů…“), a dále pobídku („Navštivte stánek
finanční služby ve vaší prodejně“). Obchodní sdělení, které naplňovalo definiční znaky
reklamy, nebylo ve vysílání rozeznatelné jako reklama a nebylo zřetelně zvukově,
obrazově nebo zvukově-obrazově nebo prostorovými prostředky odděleno od ostatních částí
vysílání.
[3] Proti těmto rozhodnutím podala žalobkyně žalobu k městskému soudu.
Městský soud po provedení ústního jednání obě napadená rozhodnutí žalované rozsudkem
označeným v záhlaví zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení (výrok I.). Ke zrušení napadených
rozhodnutí vedla absence předchozího upozornění vydaného v souladu s §59 odst. 1 zákona
o vysílání, opomenutí předložených listinných důkazů, skutečnost, že závěr žalované o úplatnosti
odvysílání sporných spotů nemá oporu ve skutkových zjištěních a nedostatečné vypořádání
kritérií pro stanovení výše pokuty.
[4] Soud v napadeném rozsudku vyslovil názor nad rámec nezbytně nutného
(tzv. obiter dictum) k otázce naplnění znaku úplatnosti reklamního spotu. Městský soud uvedl,
že v případě opakovaného vysílání daného spotu postačí k utvoření závěru o úplatnosti
to, zda byla provozovateli vysílání poskytnuta úplata pouze za premiérové vysílání,
popř. vysílání pouze několika více repríz. Spot, jenž byl jednou odvysílán jako reklama,
tj. za úplatu, nutně zůstává reklamou ve všech svých opakováních; opačný závěr je dle městského
soudu zjevně nesmyslný a neobhajitelný. Avšak vzhledem k tomu, že v napadených rozhodnutích
nebylo tvrzeno, že uvedené spoty byly následně reprízovány, nemůže mít tento závěr
na zákonnost napadených rozhodnutí vliv.
[5] V části, v níž se žalobkyně domáhala zrušení upozornění ze dne 31. 1. 2012,
sp. zn. 2011/676/LOJ/FTV, čj. LOJ/527/2012, žalobu odmítl (výrok II.). Výrokem III. vyslovil
povinnost žalované nahradit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě.
II.
Stručné shrnutí námitek v kasační stížnosti
[6] Kasační stížnost proti rozsudku městského soudu označeného v záhlaví podává žalovaná
(dále jen „stěžovatelka“). Z obsahu kasační stížnosti, resp. jejího doplnění ze dne 1. 12. 2014,
vyplývá, že označený rozsudek napadá z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[7] Stěžovatelka formulovala tři hlavní kasační námitky. Zaprvé tvrdí, že městský soud
nesprávně posoudil právní otázku naplnění definičních znaků reklamy „v duchu a intencích
zákona“. K tomu vznáší několik argumentů směřujících do účelu §2 odst. 1 písm. n) zákona
o vysílání, resp. do účelu regulace obchodních sdělení. Tvrdí, že městský soud posuzoval
definici reklamy příliš rigidně a restriktivně. Sama žalobkyně tvrdí, že uvedené spoty byly
dodány za účelem jejich odvysílání jako reklamních spotů v rámci reklamních bloků,
nikoliv bloků oznámení sponzorování. Pokud žalobkyně prodala blok času pro umístění reklamy,
která byla za tímto účelem vyrobena a byla žalobkyní až na jeden fragment jako reklama
také zařazena do tzv. reklamních bloků, mělo toto jediné odvysílání mimo reklamní blok
na diváka stejný, ba možná i větší dopad, neboť nebyl řádně uvědomen, na jaké obchodní
sdělení se v daný moment dívá. To, že obsahem sdělení byla reklama, je dle stěžovatelky
přitom nezpochybnitelnou skutečností.
[8] Městský soud nutí stěžovatelku, aby závěr ohledně charakteru spotu podpořila
obchodní smlouvou, která by jasně prokázala, zda se odvysílání uskutečnilo za úplatu,
či nikoliv. To je však z povahy věci vyloučeno jednak proto, že provozovatelé nemají
povinnost jí tyto smlouvy předkládat a je pouze na jejich vůli, jestli tak učiní,
jednak proto, že jediné odvysílání reklamy omylem mimo reklamní blok logicky existenci
takové smlouvy vylučuje. Městský soud nezohlednil, že obchodní sdělení bylo
nakoupeno jako reklama, čímž z logiky věci existuje úplata. Tím soud dle stěžovatelky
svým inovativním způsobem dokonce popřel samotné tvrzení žalobkyně. Výklad soudu může
mít za následek devalvaci záměru zákonodárce a absolutní nepostižitelnost provozovatelů
vysílání, pokud smlouvu nepředloží.
[9] Stěžovatelka kritizuje městský soud dále v tom, že ho „více zajímala otázka,
zda bylo prokázáno úplatné odvysílání reklamy, než fakt, že divák byl jednoznačně konzumentem
reklamy mimo reklamní blok.“ Městský soud poskytl ochranu spíše provozovateli vysílání
a poskytl mu návod, jak obcházet zákon – a to tehdy, pokud „si provozovatel zajistí,
aby orgán dozoru neměl šanci prokázat, že k odvysílání těchto reklam došlo za úplatu.“
Úvahy soudu trpí mezerou; dle městského soudu obchodní sdělení vyrobené a nakoupené
jako reklama, přestává být reklamou, bylo-li omylem odvysíláno mimo reklamní blok.
[10] Zadruhé stěžovatelka tvrdí, že závěry městského soudu v této otázce jsou též vzájemně
rozporné. Nejdříve soud uvedl, že k prokázání naplnění definičních znaků reklamy dle §2 odst. 1
písm. n) zákona o vysílání je nutno získat obchodní smlouvy, následně v části obiter dictum soud
uvedl, že znak úplatnosti obchodního sdělení je naplněn, jestliže provozovatel obdrží úplatu
za jakékoliv jeho odvysílání (typicky pouze za premiérové odvysílání).
[11] Zatřetí stěžovatelka namítá, že městský soud napadeným rozsudkem v otázce
stanovení výše sankce zasáhl do správní úvahy náležející výhradně jí. K tomu rozsáhle celkem
na pěti stranách kasační stížnosti odcitovala pasáže přezkoumávaných rozhodnutí,
týkajících se hodnocení kritérií pro uložení sankce a tomu odpovídající pasáž napadeného
rozsudku. Nesouhlasí se závěrem městského soudu, že se těmito otázkami vypořádala
nedostatečně. Netuší ani, z čeho městský soud dovodil, že toto odůvodnění je nepřesvědčivé.
Sám městský soud přitom nezpochybňuje fakta tam uvedená; pouze jediné kritérium vytržené
z kontextu (sledovanost).
[12] Stěžovatelka dále nerozumí výtce městského soudu, že v obou věcech rozhodla
ve stejný den a uložila stejné sankce. Táže se, zda by skutečnost, že by v jedné věci rozhodla
o měsíc později, mělo vliv na závěr městského soudu o nezákonnosti stanovené sankce.
Stěžovatelka zdůraznila, že při zvažování výše pokuty nikdy nelze vyloučit, že ve výsledku budou
v různých řízeních uloženy sankce ve stejné výši.
[13] Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
Vyjádření žalobkyně a replika stěžovatelky
[14] Žalobkyně se ke kasační stížnosti vyjádřila podáním ze dne 6. 1. 2015.
Předně uvedla, že napadený rozsudek nelze na základě podané kasační stížnosti zrušit.
Stěžovatelka vůbec nenapadá závěr městského soudu, že nebyla splněna podmínka pro uložení
sankce podle §59 zákona o vysílání, tj. nenapadá závěr, že předchozí upozornění mířilo na věcně
nesouvisející případ.
[15] Žalobkyně dále tvrdí, že stěžovatelka „žije v mylné představě“, že při zjišťování naplnění
definičních znaků reklamy se nemusí zabývat žádnými dalšími okolnostmi, než které jsou patrné
z obrazovky nebo které může být patrně obtížné prokázat; to vše s odkazem na potřebu ochrany
diváka. Tento postup je dle žalobkyně v rozporu se zásadou nullum crimen sine lege.
[16] V další části svého vyjádření se žalobkyně částečně se závěry městského soudu
ztotožnila (části III. a VI. – neprovedení a nezdůvodnění neprovedení listinných
důkazů, nedostatečné odůvodnění úplatnosti vysílání spotů, a nedostatečné a nepřesvědčivé
vypořádání s kritérií pro stanovení výše pokuty) a částečně se vůči nim stručně vymezila
(část II. – teze městského soudu uvedená v části obiter datum a dále teze ohledně subjektivního
přesvědčení provozovatele vysílání).
[17] Žalobkyně z těchto důvodů navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
jako nedůvodnou.
[18] Dne 26. 1. 2015 podala stěžovatelka repliku. Žalobkyně se dle stěžovatelky
ve svém vyjádření vůbec nevěnuje rozboru napadeného rozsudku. K tvrzení žalobkyně,
které zdejší soud cituje v bodě [15] výše, stěžovatelka uvedla, že jde o nepravdivé,
dravé a nebezpečné chování žalobkyně. Setrvala na svém názoru, že všechny znaky skutkové
podstaty hodnotila velmi podrobně. Nebezpečnost tvrzení žalobkyně stěžovatelka spatřuje
v tom, že si žalobkyně evidentně neuvědomuje funkci stěžovatelky jakožto ústředního
správního úřadu, jehož jednou z funkcí je ochrana diváka před nadměrnou a jím nedostatečně
rozeznatelnou konzumací reklamních sdělení. Stěžovatelka posuzuje, jak bude divák
sdělení interpretovat, a to jak na základě jeho obsahu, tak na základě jeho zařazení
do vysílání, atd. Žalobkyně se tedy dle stěžovatelky zásadně mýlí, pokud se domnívá,
že hodnocení audiovizuální složky je zbytečné či by se mělo hodnotit minimálně.
Divák není pouze tupým konzumentem televizního vysílání, jak se snad domnívá žalobkyně;
takové hodnocení pouze dokazuje lhostejný přístup žalobkyně k ochraně spotřebitelů.
[19] Ve vztahu k otázce prokázání úplatnosti stěžovatelka odkázala na kasační stížnost
a správní rozhodnutí. Dodala, že nastolení povinnosti získat obchodní smlouvu prokazující
úplatnost představuje restriktivní výklad zákona o vysílání. Dobrovolně poskytnuté obchodní
smlouvy navíc obvykle obsahují začerněné údaje. Taková praxe by stěžovatelku jakožto dozorový
orgán de facto paralyzovala.
[20] Na závěr žalobkyně uvedla, že je notorietou, že prodej obchodních sdělení se uskutečňuje
v tzv. blocích, nikoliv zvlášť po jednotlivých obchodních sděleních, proto námitka žalobkyně,
aby bylo u každého sdělení zkoumáno zvlášť, jestli i mylné odvysílání bylo zaplaceno,
je neoprávněná. S poznámkou městského soudu obiter dictum se stěžovatelka ztotožnila.
IV.
Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti, a to v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; vady, jimiž se musí zabývat i bez návrhu, byly součástí kasačních námitek
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[22] Kasační stížnost není důvodná.
[23] Stěžovatelka brojí proti způsobu, kterým městský soud vyložil definiční
znak reklamy - úplatnost - dle §2 odst. 1 písm. n) zákona o vysílání [kasační důvody dle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.; IV.A.]. Dále stěžovatelka zpochybňuje úvahy městského soudu,
kterými shledal stanovení výše pokuty stěžovatelkou v rozporu se zákonem [důvod dle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.; IV.B.].
[24] Žalobkyně ve vztahu ke kasační stížnosti však namítá, že rozsudek městského soudu
nelze ke kasační stížnosti stěžovatelky zrušit, neboť ač stěžovatelka v původně blanketní kasační
stížnosti ze dne 21. 11. 2014 v části II. uvedla, že podává kasační stížnost proti rozsudku
městského soudu v plném rozsahu, v jejím doplnění ze dne 1. 12. 2014 nijak nenapadá závěry
městského soudu týkající se nezákonnosti předchozího upozornění dle §59 odst. 1 zákona
o vysílání, které bylo hlavním důvodem zrušení rozhodnutí žalované.
[25] K tomu zdejší soud uvádí následující. Výrokem I. rozsudku městského soudu
bylo rozhodnutí stěžovatelky zrušeno. Kasační stížností lze napadnout pouze výrok
rozhodnutí krajského (městského) soudu. Nelze napadat pouze důvody rozhodnutí,
což by v řízení o kasační stížnosti navíc zakládalo její nepřípustnost (§104 odst. 2 s. ř. s.).
Stěžovatelka uvedla, že napadá rozsudek městského soudu v plném rozsahu. Proto je nutno
jejímu návrhu (kasační stížnosti) rozumět pouze a jen tak, že se domáhá zrušení
všech tří výroků městského soudu v napadeném rozsudku (viz body [3] a [5] shora).
Pokud snad stěžovatelka nenapadá hlavní rozhodovací důvod, podle něhož městský soud
její rozhodnutí zrušil, může se to dle okolností projevit v posouzení důvodnosti kasační
stížnosti. Rozhodně to však nezaloží nepřípustnost kasační stížnosti.
[26] Výrokem II. napadeného rozsudku městský soud odmítl žalobu žalobkyně v části,
v níž se domáhala zrušení upozornění ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. 2011/676/LOJ/FTV,
čj. LOJ/527/2012. Přestože stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu v plném
rozsahu, tedy i ve výroku II., v této části zůstala kasační stížnost nedoplněná i po předchozí výzvě
a náležitém poučení zdejšího soudu ze dne 25. 11. 2014 (č. l. 16 spisu NSS). Proto zdejší soud
kasační stížnost v této části odmítl z důvodu podle §46 odst. 1 písm. a) ve spojení s §120 s. ř. s.
[27] Dále se zdejší soud zabýval posouzením samotných kasačních námitek.
Ze správního spisu soud nejprve zjistil tyto pro věc podstatné skutečnosti. V měsíci září 2013
provedla stěžovatelka celkem 1011 kontrol obsahu premiérových vysílání obchodních sdělení,
a dále kontrolu reklamních limitů a přerušení pořadů reklamou vybraných televizních stanic
(zápis ze zasedání Rady 23/ poř. č.: 31). Ve zprávě z analýzy obchodních sdělení za září 2013
ze dne 5. 12. 2013 stěžovatelka v případě žalobkyně navrhovala zahájit správní řízení
pro možné porušení §49 odst. 1 písm. a) zákona o vysílání ohledně odvysílání obchodního
sdělení „Hervis SPORTS“, neboť obchodní sdělení vykazující definiční znaky reklamy nebylo
řádně odděleno od ostatního vysílání. Dne 21. 2. 2012 zaslala stěžovatelka žalobkyni
upozornění dle §59 odst. 1 zákona o vysílání na porušení §49 odst. 1 písm. a) cit. zákona
týkajícího se obchodního sdělení „Regulus“. Rozhodnutím ze dne 17. 12. 2013 zahájila
stěžovatelka se žalobkyní správní řízení z moci úřední.
[28] Obdobně, v měsíci říjen 2013 provedla stěžovatelka celkem 1036 kontrol obsahu
premiérových vysílání obchodních sdělení, a dále kontrolu reklamních limitů a přerušení pořadů
reklamou vybraných televizních stanic (zápis ze zasedání Rady 1/ poř. č.: 4). Ve zprávě z analýzy
obchodních sdělení za říjen 2013 ze dne 17. 12. 2013 stěžovatelka v případě žalobkyně
navrhovala zahájit správní řízení pro možné porušení §49 odst. 1 písm. a) zákona o vysílání
ohledně odvysílání obchodního sdělení „Tesco“, neboť obchodní sdělení vykazující
definiční znaky reklamy nebylo řádně odděleno od ostatního vysílání. Dne 21. 2. 2012 zaslala
stěžovatelka žalobkyni upozornění dle §59 odst. 1 zákona o vysílání na porušení §49 odst. 1
písm. a) cit. zákona týkajícího se obchodního sdělení „Regulus“. Rozhodnutím ze dne 9. 1. 2014
zahájila stěžovatelka se žalobkyní správní řízení z moci úřední.
[29] Ve správních spisech vedených v obou věcech jsou dále založeny protokoly o provedení
důkazu zhlédnutím audiovizuálního záznamu sporných obchodních sdělení ze dne 4. 3. 2014,
a vyjádření žalobkyně, z nichž plyne, že uvedené spoty byly v daném čase nasazeny k vysílání
omylem novými zaměstnanci, kteří neměli s touto prací dostatek zkušeností. Navíc se jednalo
o období, v němž došlo k sezónnímu zvýšení poptávky na odbavované spoty. Dále spisy obsahují
grafy podílů sledovanosti televizních stanic za měsíce září a říjen 2013, a dále vyjádření
společnosti Mindshare, s. r. o. (ze dne 10. 2. 2014) a TSM Global, s. r. o. (ze dne 11. 2. 2014).
V těchto vyjádřeních uvedené společnosti potvrzují, že si odvysílání sporných spotů v rámci
bloku oznámení o sponzorování neobjednaly a za toto odvysílání spotů nezaplatily. Uvedená
vyjádření stěžovatelka obdržela dne 12. 2. 2014 (viz přiložená příjemka).
IV.A.
K námitce nesprávnosti výkladu znaku úplatnosti reklamy podle §2 odst. 1 písm. n) zákona o vysílání
[30] Stěžovatelka zastává názor, že městský soud posuzoval pojem úplatnosti,
jakožto jeden z definičních znaků reklamy, nesprávně, příliš rigidně a dokonce protichůdně
k tvrzení samotné žalobkyně, že šlo o reklamu. Nezohlednil při tom účel zákona o vysílání.
Nesouhlasí s názorem městského soudu, že své závěry o úplatnosti omylem odvysílané reklamy
měla doložit obchodní smlouvou. Tomuto závěru navíc dle stěžovatelky odporuje další právní
závěr soudu, a to, že znak úplatnosti reklamního spotu je naplněn, pokud provozovatel vysílání
obdržel úplatu za jakékoliv jeho odvysílání, tj. když v případě opakovaného odvysílání obdržel
úplatu pouze za premiérové vysílání.
[31] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující. Zákon o vysílání v §49
odst. 1 písm. a) stanoví, že [p]rovozovatel vysílání je povinen zajistit, aby reklamy a teleshopping
byly snadno rozeznatelné; u provozovatele rozhlasového vysílání zřetelně zvukově a u provozovatele
televizního vysílání zřetelně zvukově, obrazově nebo zvukově-obrazově nebo prostorovými prostředky
oddělené od ostatních částí vysílání. Žalobkyně byla sankcionována za porušení této povinnosti
spočívající v tom, že odvysílala obchodní sdělení („Hervis SPORTS“ na programu
Prima a „Tesco“ na programu Prima COOL), která naplňovala definiční znaky
reklamy a nebyla ve vysílání rozeznatelná jako reklama, tj. nebyla zřetelně zvukově,
obrazově nebo zvukově-obrazově nebo prostorovými prostředky oddělena od ostatních částí
vysílání.
[32] Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že obchodní sdělení
konkretizovaná v bodech [1] a [2] výše, původně určená k odvysílání jako reklama,
byla odvysílaná mimo reklamní blok. Sporné je to, zda za tato obchodní sdělení
žalobkyně obdržela úplatu, resp. zda mohlo dojít k naplnění skutkové podstaty §49 odst. 1
písm. a) zákona o vysílání. Zákon o vysílání přitom definuje reklamu v §2 odst. 1
písm. n) jako jakékoliv veřejné oznámení, vysílané za úplatu nebo obdobnou protihodnotu nebo vysílané
za účelem vlastní propagace provozovatele vysílání, s cílem propagovat dodání zboží nebo poskytnutí služeb
za úplatu, včetně nemovitého majetku, práv a závazků.
[33] Vznesené kasační námitky jsou dle názoru zdejšího soudu založeny na stěžovatelčině
zjevně nesprávné interpretaci závěrů městského soudu, příp. jsou vytržené z kontextu.
Předně městský soud na žádném místě svého rozsudku neuvedl, že stěžovatelka musí
úplatnost obchodního sdělení (reklamy) dokládat obchodní smlouvou, jak tvrdí stěžovatelka.
Městský soud ve třetím odstavci na s. 17 napadeného rozsudku uvedl, že klíčový
skutkový závěr stěžovatelky, že uvedené spoty byly do vysílání zařazeny za úplatu,
neobstojí. Je tomu tak proto, že stěžovatelka se vůbec nezabývala listinami předkládanými
žalobkyní – potvrzeními (čestnými prohlášeními) mediálních agentur TSM Global, s. r. o.,
a Mindshare, s. r. o. Městský soud doslovně uvedl, že „ze zjištění, že určitý spot měl být
vzhledem ke svému určení odvysílán jako reklamní sdělení, a z obecně známého faktu, že provozovatelé
televizního vysílání komerční reklamy nevysílají zdarma, ale za úplatu, nelze v daném případě automaticky
dovozovat, že žalobce [míněno žalobkyně – pozn. NSS] jako provozovatel vysílání nutně obdržel úplatu
i za (jediné) mylné odvysílání daného spotu v rámci bloku oznámení o sponzorování pořadu, zvláště když žalobce
s poukazem na tento omyl výslovně tvrdí (a dokládá příslušnými listinami), že za odvysílání těchto spotů
ničeho neobdržel. V takovém případě bylo na žalované, aby svůj závěr o úplatnosti vysílání předmětných
spotů doložila příslušnými skutkovými zjištěními vycházejícími z důkazů, které v řízení řádně
provedla a jimiž by bylo vyvráceno opačné tvrzení žalobce“ (s. 17, druhá polovina třetího
odstavce; zvýraznění doplnil NSS).
[34] Jinými slovy, městský soud stěžovatelce vytkl, že závěr o tom, že se jedná
o reklamu, dostatečně neodůvodnila, resp. nevycházela z najisto postaveného skutkového stavu
v situaci, kdy žalobkyně znak úplatnosti efektivně zpochybnila. Stěžovatelka tak dle městského
soudu měla uvedené listiny, předkládané žalobkyní, buďto provést, nebo dostatečně
odůvodnit, proč nejsou s to prokázat žalobkyní tvrzené skutečnosti, tj. že omylem
zařazené spoty nebyly ze strany mediálních agentur žalobkyni uhrazeny. Městský soud
netvrdí, že se v daném případě o reklamu nejednalo, naopak, právě v části obiter dictum
stěžovatelce naznačil, jakým způsobem se s odůvodněním či prokazováním znaku úplatnosti
v napadených rozhodnutích mohla, resp. v nových rozhodnutích má, transparentně vypořádat.
Právní názor městského soudu byl totiž založen na té hypotéze, že pokud by bylo zjištěno
(tvrzeno a prokázáno), že tyto spoty byly dříve nebo následně jako reklama odvysílány
jindy, prokazovalo by to znak úplatnosti. S názorem soudu vysloveným v části obiter
datum se ostatně stěžovatelka sama ve své replice ze dne 22. 1. 2015 ztotožňuje.
Vzhledem k tomu, že toto tvrzení (zjištění) však v rozhodnutích stěžovatelky absentovalo
a ani jinak nevyplývalo z předložených spisů, nemohl městský soud tuto skutečnost zohlednit.
To vyjádřil ve druhém odstavci na s. 18 napadeného rozsudku.
[35] Uvedený závěr městského soudu vyplývá i z jiné části napadeného rozsudku,
kde se městský soud nepřiklonil z názoru žalobkyně, že na posouzení spotu jako reklamy
má vliv subjektivní přesvědčení provozovatele vysílání; tato okolnost není znakem
skutkové podstaty správního deliktu dle §49 odst. 1 písm. a) zákona o vysílání.
Naopak, objektivními znaky skutkové podstaty tohoto deliktu jsou úplatnost a cíl spotu
nezávisle na subjektivním přesvědčení provozovatele vysílání, a jsou-li tyto znaky splněny,
jedná se o reklamu (poslední odstavec na s. 17 rozsudku městského soudu).
[36] Klíčovou myšlenkou úvahy městského soudu tedy nebyla nesprávnost závěru
stěžovatelky v této otázce, nýbrž nedostatečné odůvodnění závěru o úplatnosti
dotčených spotů, kdy se právě tato otázka stala v průběhu správního řízení spornou.
Městský soud tím odpovídal na žalobní námitku žalobkyně týkající se libovůle rozhodování.
Pokud stěžovatelka namítla, že městský soud, jehož úkolem má být ochrana subjektivních práv
stěžovatele (zde ale stěžovatelka myslí diváky – pozn. NSS), poskytl provozovatelům
vysílání spíše návod, jak obcházet zákon o vysílání, nelze tomuto tvrzení přisvědčit.
Stěžovatelka je v pozici výlučného a vysoce specializovaného ústředního dohledového orgánu
v oblasti vysílání. Ani tato výlučnost jejího postavení však stěžovatelku neopravňuje rozhodovat
o správních deliktech na základě nepodložených závěrů. Naopak, o to víc je zcela legitimní
po stěžovatelce požadovat podrobnější a přesvědčivější odůvodnění jejich rozhodnutí.
Tomu v tomto případě stěžovatelka bohužel nedostála.
[37] Toto pochybení dle městského soudu přímo souvisí s jinou zjištěnou vadou správního
řízení, kterou městský soud v dané věci rovněž shledal za zásadní, a to, že se stěžovatelka
nikterak věcně nezaobírala předloženými listinami k prokázání tvrzení žalobkyně.
[38] Nejvyšší správní soud se s těmito závěry městského soudu ztotožňuje. V této souvislosti
zdejší soud připomíná ustálenou judikaturu Ústavního soudu a soudu zdejšího týkající
se otázky opomenutí důkazů, podle které pokud účastník řízení navrhne provedení důkazu,
musí jej správní orgán (resp. soud) provést, a pokud tak neučiní, je povinen přesvědčivě
a racionálně odůvodnit, proč považoval provedení navrženého důkazu za nadbytečné
či nepodstatné [srov. např. nález ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94 (N 10/3 SbNU 51),
obdobně nálezy ze dne 18. 4. 2001, sp. zn. I. ÚS 549/2000 (N 63/22 SbNU 65),
ze dne 10. 4. 2001, sp. zn. II. ÚS 663/2000 (N 57/22 SbNU 19), nebo ze dne 25. 1. 2001,
sp. zn. IV. ÚS 67/2000 (N 17/21 SbNU 153); dále srov. rozsudky NSS ze dne 2. 12. 2009,
čj. 1 Afs 77/2009-114, či ze dne 28. 4. 2005, 5 Afs 147/2004-89, č. 618/2005 Sb. NSS].
Stěžovatelka si mohla dopomoci též judikaturou zdejšího soudu týkající se důkazní síly
čestných prohlášení (rozsudek ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 77/2005-43, č. 1049/2007 Sb. NSS).
Stěžovatelka tak neučinila.
[39] Městský soud proto nepochybil, pokud shledal, že skutková podstata, z níž stěžovatelka
vycházela, nemá oporu ve spisech a pro tuto vadu bylo potřeba její rozhodnutí zrušit.
[40] V dané věci ovšem nelze odhlédnout od zcela zásadní skutečnosti, že městský soud
vyhodnotil rozhodnutí stěžovatelky jako nezákonné zejména v souvislosti s porušením §59
odst. 1 zákona o vysílání. Podle tohoto ustanovení [j]estliže provozovatel vysílání a provozovatel
převzatého vysílání porušuje povinnosti stanovené tímto zákonem nebo podmínky udělené licence,
upozorní jej Rada na porušení tohoto zákona a stanoví mu lhůtu k nápravě (k tomu srov. též usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 7. 2014, čj. 8 As 85/2012-88, č. 3110/2014 Sb. NSS).
Jinými slovy, po posouzení upozornění ze dne 31. 1. 2012 vztahujícího se ke spotu „Regulus“
městský soud konstatoval, že nebyla splněna podmínka pro uložení sankce ve smyslu
výše cit. §59 odst. 1 zákona o vysílání, tudíž že řízení byla s žalobkyní zahájena nezákonně.
Tento důvod sám o sobě postačoval dle městského soudu ke zrušení napadených rozhodnutí
(viz poslední odstavec na s. 15 napadeného rozsudku). Posoudil-li městský soud další námitky
žalobkyně (definice reklamy a znak úplatnosti, výše sankce, atd.), učinil tak zcela nad rámec
rozhodovacích důvodů a jen jako určité doporučení pro stěžovatelku do budoucna,
neboť nedůvodnost žádné z dalších vznesených žalobních námitek nemohla výše uvedenou
nezákonnost zhojit či zvrátit.
[41] Stěžovatelka, jak správně upozorňuje žalobkyně, nevznáší žádné námitky ve vztahu
k tomuto hlavnímu rozhodovacímu důvodu městského soudu. Přestože požaduje zrušení
napadeného rozsudku krajského soudu, nevysvětlila, proč trvá na tom, že v případě
předchozího upozornění (spot „Regulus“) jde o (neoddělenou) reklamu, resp. v čem se městský
soud mýlí, pokud tento spot posoudil jako sponzorský vzkaz, přestože se k hranici
mezi sponzorským vzkazem a reklamou přímo vyjadřovala i v řízení před městským
soudem. Stěžovatelka v této souvislosti již dále nenamítá ničeho. I kdyby snad zdejší soud byl
býval dospěl k závěru, že otázka právního posouzení znaků reklamy byla ze strany městského
soudu vypořádána věcně nesprávně (což se však nestalo), nemůže tato skutečnost zhojit
nezákonnost rozhodnutí stěžovatelky spočívající v nedodržení podmínek §59 odst. 1 cit. zákona
a vést ke zrušení napadeného rozsudku.
[42] Tyto námitky jsou proto nedůvodné.
IV.B.
K námitce stanovení a odůvodnění uložených sankcí
[43] Městský soud se v napadeném rozsudku nespokojil s odůvodněním stěžovatelky
ohledně výše uložené pokuty. Dal za pravdu žalobkyni, že stěžovatelka naprosto nezohlednila
zjištěný podstatný rozdíl ve sledovanosti obou programů, na nichž byly uvedené spoty
vysílány, a o sankci rozhodovala schematicky. Pokud stěžovatelka v posuzovaných věcech,
o kterých rozhodovala v tentýž den, zjistila diametrálně odlišnou míru sledovanosti
obou programů (jakožto jediný zjištěný skutkový rozdíl mezi uvedenými spoty), mělo toto zjištění
dle městského soudu vést buď ke stanovení pokut v rozdílné výši, nebo měla stěžovatelka
zdůvodnit, proč má za to, že zjištěný rozdíl nemůže mít na stanovení výše pokuty žádný vliv.
Opačný postup je v rozporu s §2 odst. 4 správního řádu. Hodnocení kritéria finančního
prospěchu stěžovatelkou považoval městský soud za rozporné a úzce související s neprovedením
zmíněných listinných důkazních prostředků. Městský soud také shledal rozpor v hodnocení
skutkových okolností, neboť stěžovatelka na jedné straně uvedla, že mylné zařazení spotu
neznamená absenci finančního prospěchu, současně však při odůvodnění výše sankce uvedla,
že „nelze jednoznačně říct, že finanční prospěch byl generován jako následek neodděleného obchodního sdělení.“
[44] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že městský soud tímto nepřiměřeně zasáhl
do její výlučné správní úvahy. Nesouhlasí se závěrem městského soudu, že se těmito otázkami
vypořádala nedostatečně a nepřesvědčivě. Táže se, zda by skutečnost, že by v jedné věci rozhodla
o měsíc později, měla vliv na závěr městského soudu o nezákonnosti stanovené sankce.
[45] K tomu zdejší soud uvádí následující. Předně bylo již konstatováno, že stěžovatelka
vycházela ze skutkového stavu, který nebyl postaven najisto. Proto je již samotná otázka trestání
výrazně zpochybněna. Napadená rozhodnutí stěžovatelky operují pouze s ničím nepodloženým
přesvědčením stěžovatelky, že se skutkový stav odehrál tak, jak sama uvádí, přestože ze spisu
vyplývá, že tomu mohlo být i jinak. Právě tyto skutečnosti, resp. závěry z nich učiněné,
mají zásadní vliv na posouzení toho, zda jde o správní delikt, či zda se citovaného správního
deliktu žalobkyně dopustila, a tedy i na druh a výši sankce.
[46] Pokud jde o otázku ukládání sankce, stěžovatelka se v obou případech rozhodla
pro uložení pokuty ve výši 50 000 Kč podle §60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání,
které stanoví, že pokutu lze uložit ve výši od 5000 do 2 500 000 Kč. Hodnotila přitom kritéria
upravená v §61 odst. 2 a 3 zákona o vysílání. Podle těchto ustanovení [p]ři ukládání pokuty
za porušení povinnosti podle tohoto zákona Rada přihlíží k povaze vysílaného programu a k postavení
provozovatele vysílání a provozovatele převzatého vysílání na mediálním trhu se zřetelem k jeho odpovědnosti
vůči divácké veřejnosti v oblasti informací, výchovy, kultury a zábavy. Rada stanoví výši pokuty podle závažnosti
věci, míry zavinění a s přihlédnutím k rozsahu, typu a dosahu závadného vysílání, k výši případného finančního
prospěchu, a ke stanovisku věcně příslušného samoregulačního orgánu uvedeného v seznamu samoregulačních
orgánů, obdrží-li toto stanovisko písemně do 10 pracovních dnů ode dne zahájení řízení o správním deliktu.
[47] V případě posuzování správních deliktů je nutno si uvědomit, že jde o oblast správního
trestání, v níž má stěžovatelka pravomoc citelně zasahovat do práv a povinností
pachatelů správních deliktů, a to na základě vlastního správního uvážení. Správní uvážení
ovšem neznamená v žádném případě libovůli, a pokud stěžovatelka přistoupí ke správnímu
trestání a ukládání sankcí, musí být úvahy a skutečnosti, které ji k tomu vedly,
jednoznačně a přezkoumatelným způsobem zdůvodněny. Úkolem soudu pak „není nahradit správní
orgán v jeho odborné dozorové kompetenci ani nahradit správní uvážení uvážením soudním, ale naopak posoudit,
zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem,
resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav, a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení,
nedošlo k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem“ (rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2003,
čj. 5 A 139/2002-46, č. 416/2004 Sb. NSS).
[48] Správní orgán musí dostatečně jasně ve svém rozhodnutí identifikovat, z jakých podkladů,
které jsou součástí spisu, dílčí závěry učinil, zda jich shromáždil dostatek pro učinění svých dílčích
závěrů, a zda existuje logická vazba mezi podklady a dílčími závěry a dílčími závěry navzájem.
Tak se však v případě stěžovatelky nestalo.
[49] Stěžovatelka tak nemá pravdu, pokud tvrdí, že městský soud nepřiměřeně zasáhl
do jejího výlučného práva správní úvahy. Naopak, městský soud uzavřel, že stěžovatelka
při ukládání sankce vybočila z mezí správního uvážení, neboť se ve svých rozhodnutích
nedostatečně vypořádala se zjištěným skutkovým stavem. Kromě toho, co již bylo
uvedeno výše, jde také o nedostatečné posouzení jednoho dílčího kritéria pro ukládání
sankce, a to sledovanosti předmětných spotů, které se v daných případech výrazně lišilo
(v případě programu Prima to za měsíc září 2013 bylo share 15+ 14,34 %, v případě programu
Prima COOL za měsíc říjen 2013 share 15+ 3,47 %). Městský soud se k námitce žalobkyně
pozastavoval nad tím, proč je odůvodnění uložené sankce v obou případech jinak naprosto
stejné, až šablonovité. Z odůvodnění rozhodnutí nevyplývá, proč je sankce za porušení sice stejné
povinnosti, ale s jiným dopadem a závažností stanovena ve stejné výši. Stěžovatelka sice výslovně
v napadených rozhodnutích (v kritériích povaha vysílaného programu a rozsah, typ a dosah závadného
vysílání) uvádí, že „povahu vysílaného programu hodnotí takto“, následuje však pouhé konstatování
faktů, které zjistila z veřejně přístupných stránek www.ato.cz, nikoliv hodnotící úvahy
ve vztahu k výši ukládané sankce. V této části tak lze rozhodnutí stěžovatelky považovat
za nepřezkoumatelná. Žalobkyně se z nich nedovídá, jaký vliv mělo toto kritérium na konkrétně
stanovenou výši sankce.
[50] Je nutno přisvědčit stěžovatelce, že skutečnost, že v obou věcech rozhodla ve stejný den,
nemá na výši uložené sankce, resp. její odůvodnění vliv žádný. Ovšem to netvrdí ani městský
soud, jak se mylně stěžovatelka domnívá. Tato okolnost spíše zvýrazňuje šablonovitost
rozhodování stěžovatelky v daných případech, na což se snažila upozornit i žalobkyně v žalobě.
Z odůvodnění výše sankce v kritériu sledovanosti je zřejmé, že stěžovatelka se kromě pouhého
konstatování jejího přesného procenta podrobně vůbec nezabývala a konkrétní míru sledovanosti
do sankce nepromítla. V tomto tedy zdejší soud souhlasí se závěrem městského soudu,
že odůvodnění sankce je nedostatečné (nepřezkoumatelné).
[51] I tyto námitky jsou proto nedůvodné.
V.
Závěr a náklady řízení
[52] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost
podle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, částečně zamítl jako nedůvodnou a ve vztahu k výroku
II. odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) ve spojení s §120 s. ř. s. (viz bod [26]).
[53] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení; žalobkyně náhradu nákladu řízení o kasační stížnosti nepožadovala,
proto ji zdejší soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2015
Zdeněk Kühn
předseda senátu