ECLI:CZ:NSS:2015:3.AFS.54.2015:47
sp. zn. 3 Afs 54/2015 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně:
Fotovoltaická elektrárna Eliška - Čáslav s. r. o., se sídlem Tuchlovice, Hornická 639,
zastoupené JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem se sídlem Praha 2, Karlovo náměstí 28,
proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Brno, Masarykova 31, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 9. 2012, č. j. 10154/12-1200-505957, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 2. 2015,
č. j. 15 Af 383/2012 - 62,
takto:
I. Kasační stížnost se z a m ít á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Finančního úřadu v Děčíně ze dne 23. 4. 2012, č. j. 112048/12/
178913507710 byla zamítnuta stížnost žalobkyně (dále „stěžovatelka“) na postup plátce odvodu –
společnost ČEZ Distribuce, a. s., která provedla za měsíce listopad a prosinec 2011 srážku
solárního odvodu ze stěžovatelkou dodané energie podle ustanovení §7a zákona
č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podpoře“). Proti prvoinstančnímu
rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které bylo rozhodnutím Finančního ředitelství
v Ústí nad Labem ze dne 13. 9. 2012, č. j. 10154/12-1200-505957, zamítnuto.
Rozhodnutí Finančního ředitelství v Ústí nad Labem napadla stěžovatelka správní
žalobou, v níž především tvrdila nesoulad příslušných ustanovení zákona o podpoře s Ústavou
a s právem Evropské unie. Namítala rovněž, že správní orgány (respektive plátce) měly využít
dostupné prostředky vyplývající ze zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále „daňový řád“) a předmětný odvod nesrazit a neodvést. Vymezila se také proti
rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, v němž se tento soud
ústavností solárního odvodu zabýval. Správní žaloba nakonec obsahovala i polemiku s postupem
České republiky vůči investorům podnikajícím v oblasti fotovoltaiky. Stěžovatelka jej označila
za diskriminační.
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem
Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 18. 2. 2015,
č. j. 15 Af 383/2012 – 62, správní žalobu podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále „s. ř. s.“), zamítl.
Krajský soud opřel argumentaci především o nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (dále „nález“), v němž tento soud dospěl k závěru, že právní úprava
související se solárním odvodem je obecně v souladu s Ústavou, avšak její protiústavnost
by se mohla projevit v individuálních případech, kdy by měl solární odvod likvidační (rdousící)
efekt. Krajský soud dále vyšel z rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 – 57 (dále „rozhodnutí RS“), které se mimo jiné týká
problematiky, jaké nástroje jsou v řízení před správcem daně použitelné, aby mohlo být
ke konkrétním skutkovým okolnostem přihlédnuto a případný likvidační efekt zohledněn.
V souladu s rozhodnutím RS krajský soud poznamenal, že k tomuto účelu nemůže sloužit
stížnost proti postupu plátce daně (§237 daňového řádu), neboť tento institut je nástrojem
pro řešení sporu mezi plátcem a poplatníkem. V jeho rámci by ovšem plátce nemohl posuzovat
likvidační účinky solárního odvodu. Zároveň by ani správce daně neměl při postupu podle
ustanovení §237 odst. 3 daňového řádu oprávnění k tomu, aby mohl v konkrétním případ ě výši
solárního odvodu modifikovat. Ve shodě s Nejvyšším správním soudem proto krajský soud
považoval za jedinou možnost úpravy výše solárního odvodu institut prominutí daně dle §259
daňového řádu. Na základě něj by totiž za současného splnění dalších podmínek bylo možné
zcela nebo částečně daň (odvod) prominout. Krajský soud tedy dospěl k závěru, že stěžovatelka
nevyužila relevantní nástroje, chtěla-li dosáhnout snížení solárního odvodu a správce daně
postupoval správně, když její stížnost proti plátci daně zamítl.
Vzhledem ke shora uvedenému krajský soud konstatoval, že t vrzení stěžovatelky a důkazy
o protiústavnosti odvodu nemohly být v daňovém řízení zohledněny a nemohly mít vliv
na zákonnost rozhodnutí správních orgánů. Závěrem krajský soud uvedl, že nepožádá Soudní
dvůr Evropské unie o rozhodnutí o předběžné otázce, neboť Nejvyšší správní soud v rozsudku
sp. zn. 1 Afs 80/2012 dovodil, že takový postup není na místě.
Kasační stížnost
Kasační stížností ze dne 2. 3. 2015 napadá stěžovatelka rozsudek krajského soudu
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelka především nesouhlasí s názory Ústavního soudu, které byly vysloveny
v nálezu. Má za to, že nález obsahuje celou řadu nejednoznačných závěrů a zakládá značnou
nejistotu pro další rozhodování. Domnívá se, že je nález v rozporu s pojetím materiálního
právního státu a nerespektuje princip rovnosti před zákonem. Podobně se stěžovatelka vymezuje
i vůči rozhodnutí RS a nesouhlasí, že by Nejvyšším správním soudem navržený mechanismus
zohlednění individuálních případů v rámci prominutí daně (odvodu) mohl vést k ústavně
konformnímu řešení. Je přesvědčena, že ani podání žádosti o prominutí solárního odvodu
by v její situaci nebylo efektivní, neboť správce daně by takovou žádost zamítl a správní soud
by mohl následně přezkoumávat jen jeho správní uvážení. Stěžovatelka navíc nerozumí,
proč mohou správní soudy posuzovat individuální okolnosti v případě přezkumu rozhodnutí
o prominutí solárního odvodu a nikoli u rozhodnutí o stížnosti proti postupu plátce odvodu.
V kasační stížnosti stěžovatelka dále namítá, že krajský s oud nepostupoval správně
ani při posouzení rozporu solárního odvodu s právem Evropské unie. Má za to, že v daném
případě bylo namístě aplikovat přímo příslušné směrnice EU, neboť jejich transpoz ice nebyla
do právního řádu České republiky provedena správně. Nesouhlasila rovněž s tím, že se krajský
soud odmítl zabývat jednotlivými okolnostmi případu, přestože mohou být podstatné z pohledu
posouzení tzv. rdousícího efektu, o němž hovořil i Ústavní soud v nálezu.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem proto stěžovatelka navrhuje rozsudek
krajského soudu zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
Vyjádření ke kasační stížnosti a replika stěžovatelky
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 28. 4. 2015. Uvádí, že rozhodnuto bylo
v souladu s právní úpravou, která navíc obstála i v testu ústavnosti. Odkazuje na závěry vyslovené
Ústavním soudem a Nejvyšším správním soudem, přičemž zdůrazňuje, že úprava výše odvodu
je možná jen skrze institut prominutí daně.
K vyjádření žalovaného podala stěžovatelka repliku, která však neobsahuje žádnou novou
argumentaci a opakují se v ní pouze námitky již uvedené v kasační stížnosti.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou splnění podmínek řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatelka je v řízení zastoupena
advokátem a jsou splněny i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud následně přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Zdejší soud nepřehlédl, že ve vlastní judikatuře se již několikrát zabýval prakticky stejnou
problematikou (srovnej rozsudky ze dne 25. 9. 2015, č . j. 2 Afs 121/2014 – 46, a ze dne
21. 5. 2014, č. j. 2 Afs 73/2014 – 36, všechna rozhodnutí dostupná na www.nssoud.cz),
přičemž v rozsudku ze dne 22. 5. 2015, č . j. 4 Afs 56/2015 – 54, posuzoval kasační stížnost
totožného obsahu, týkající se stejných účastníků, a směřujíc í proti obdobné argumentaci
krajského soudu. Jediným rozdílem bylo, že zatímco v nyní projednávané věci se stížnost proti
plátci daně týkala měsíců listopad a prosinec 2011, ve věci čtvrtého senátu se jednalo o měsíce
leden a únor 2012. Lze tedy shrnout, že úkolem Nejvyššího správního soudu je opětovně
posoudit právně i skutkově stejnou situaci mezi týmiž účastníky. Vzhledem k tomu, že zdejší
soud neshledal důvod, proč by se měl od vlastních, dříve vyslovených, názorů jakkoli odchýlit,
odkazuje plně na odůvodnění dřívějších rozsudků a pouze stručně shrnuje základní myšlenkové
konstrukce, které jej k zamítnutí kasační stížnosti vedly.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku v otázce posouzení „rdousícího efektu“ solárního odvodu [kasační důvod dle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Je sice pravdou, že se krajský soud podrobně nezabýval okolnostmi souvisejícími
s likvidačním účinkem solárního odvodu, nejednalo se však o situaci, kdy by soud argumentaci
účastníka pominul, nýbrž o situaci, kdy se s argumentací vypořádal jiným způsobem.
Krajský soud totiž vycházel z rozhodnutí RS, které výslovně popisuje důvody, proč nelze postup
podle ustanovení §237 daňového řádu využít k řešení konkrétních dopadů solárního odvodu
ani v řízení o stížnosti na postup plátce daně, ani v navazujícím řízení soudním. Za těchto
okolností bylo nadbytečné zabývat se likvidačním účinkem solárního odvodu detailněji, neboť
jej nebylo možné v daném typu správního řízení zohlednit. Pro úplnost lze podotknout,
že námitky byly vypořádány v souladu s platnou právní úpravou a judikaturou Nejvyššího
správního soudu plně přezkoumatelným způsobem.
Nejvyšší správní soud konečně nezjistil pochybení ani v tom, že krajský soud
nepoložil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku. V tomto ohledu byla jeho
argumentace zcela správně postavena na rozsudku zdejšího soudu ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs
80/2012 – 40, podle něhož „(…) neshledal soud žádného důvodu pro položení předběžné otázky Soudnímu
dvoru Evropské unie. Aplikovaná právní úprava odvodu za elektřinu ze slunečního záření nemá předobraz
v žádné z norem evropského práva a žádná z těchto norem ani zavedení tohoto odvodu nebrání. “
Za této situace nebylo chybou, pokud se od uvedeného závěru krajský soud neodchýlil
a předběžnou otázku nepoložil. Nejvyšší správní soud proto ani v tomto směru nezjistil naplnění
kasačního důvodu podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Stejně jako ve věci vedené Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 4 Afs 56/2015
konstatuje zdejší soud ve vztahu k ostatním kasačním námitkám, že je při jejich posouzení vázán
čl. 89 odst. 2 Ústavy České re publiky, především již zmíněným nálezem Ústavního soudu ze dne
15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11 . Ten byl ostatně východiskem i pro rozhodnutí RS,
jakož i předcházející judikaturu zdejšího soudu (srovnej například rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 11. 2014, č. j. 9 Afs 133/2013 - 49; ze dne 10. 6. 2014, č. j. 2 Afs 90/2013 - 36;
ze dne 14. 5. 2014, č. j. 10 Afs 18/2014 - 48; ze dne 29. 4. 2014, č. j. 5 Afs 103/20 13 - 47; ze dne
18. 4. 2014, č. j. 8 Afs 3/2014 - 39; ze dne 16. 4. 2014, č. j. 2 Afs 106/2013 - 35; ze dne
26. 3. 2014, č. j. 8 Afs 91/2013 - 46; ze dne 12. 3. 2014, č. j. 7 Afs 119/2013 - 39; ze dne
27. 2. 2014, č. j. 8 Afs 94/2013 - 46). Tyto závěry byly následně potvrzeny nálezem Ústavního
soudu ze dne 13. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 2216/14.
Obecně lze přitom k vázanosti shora uvedenými rozhodnutími, a především k rozhodnutí
RS, poznamenat, že institut rozšířeného senátu (§16 odst. 3 a §17 až 19 s. ř. s.) je významným
prostředkem k zajišťování jednotnosti rozhodování (§12 odst. 1 s. ř. s.). Dle doktríny mimo jiné
platí, že „Nejvyšší správní soud je povolán ke sjednocování judikatury správních soudů a ty jsou povolány
ke sjednocování praxe správních orgánů, stojí rozšířený senát na samém vrcholu jednotícího mechanismu.
Závěry vyslovené rozšířeným senátem tak mají velmi široký dopad a představují jakési pomyslné konečné slovo
v rámci správního soudnictví“ (Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správn í. Komentář. Praha:
Leges, 2014. s. 120.). Postavení rozšířeného senátu a skutečnost, že problematika solárních
odvodů byla komplexně posouzena právě v rozhodnutí RS, „(…) přináší zvlášť významné argumenty
ve prospěch setrvání na takto vytvořeném právním názoru. Brojí-li stěžovatel proti takovému právnímu závěru,
a současně nepřinese v kasační stížnosti žádné s ním konkurující právní argumenty, postačí v rozhodnutí
zpravidla toliko odkázat na příslušné části odůvodnění rozšířeného senátu “ (Potěšil, L., Šimíček, V.
a kol. 2014. op. cit. s. 132.).
Argumentaci obsaženou v kasační stížnosti lze přitom v podstatě shrnout tak,
že vzhledem k závěrům rozhodnutí RS nemá stěžovatelka k dispozici žádný účinný prostředek
obrany proti likvidačním dopadům solárního odvodu, jak to Ústavní soud požadoval. S tím však
zdejší soud nesouhlasí. V souvisejících rozsudcích vyslovené závěry poskytují pro typově
obdobné případy návod, jak za daných okolností postupovat. Ačkoli si je Nejvyšší správní soud
vědom úlohy soudní moci – poskytovat ochranu subjektivním právům, je tak možné činit pouze
zákonem stanoveným způsobem (čl. 90 Ústavy). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
výslovně popsal postup, v rámci něhož se mohou daňoví poplatníci domáhat před finančními
orgány a správními soudy věcného přezkumu solárního odvodu. Není proto možné domáhat
se stejného přezkumu v rámci institutů, které pro svoji povahu, účelové určení či samotné znění
zákona nelze použít. Stěžovatelka si zvolila k ochraně svých subjektivních práv prostř edek,
v rámci jehož aplikace soudy nemohly její případ věcně přezkoumat. Nejvyšší správní soud
zdůrazňuje, že svou vlastní rozhodovací činností je vázán, přičemž neshledal prostor
pro to, aby věc opětovně předložil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, který nadto
k těmto závěrům sám dospěl. Nejvyšší správní soud proto neshledal námitku ohledně absence
prostředků nápravy důvodnou.
Nesprávný je rovněž stěžovatelkou zastávaný názor, že postup podle ustanovení §237
daňového řádu je rovnocenným právním nástrojem k věcnému přezkumu solárního odvodu,
jako je tomu, byť nedokonale, v případě institutu prominutí daně. Postačí odkázat na body
35 až 41 rozhodnutí RS, kde se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu podrobně zabýval
důvody, proč nelze v rámci stížnosti podle ustanovení §237 daňového řádu přezkoumávat účinky
solárního odvodu na daňového poplatníka (odkázat lze ostatně i na příslušné pasáže nálezu
Ústavního soudu ze dne 13. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 2216/14 ). Ze znění ustanovení §237
daňového řádu, které upravuje institut stížnosti na postup plátce daně, přitom jasně vyplývá,
že se jedná toliko o nástroj zajišťující ochranu poplatníka vůči plátci daně při správě daně
vybírané srážkou (srovnej Baxa, J. a kol. Daňový řád. Komentář. Praha: Wolter s Kluwer a. s.,
2011, výklad k §237). V navazujícím soudním řízení se potom soudy přirozeně zabývají
námitkami týkajícími se pochybností poplatníka ohledně správnosti stržené nebo vybrané daně
plátcem. Vzhledem k tomu, že soudní přezkum stížnosti na postu p plátce daně je takto limitován
předmětem institutu, krajský soud postupoval v souladu se zákonem, pokud se nezabýval
námitkami ohledně vlivu solárního odvodu a jeho údajného rdousícího efektu a toliko odkázal
na jejich irelevantnost.
Pro úplnost lze dodat, že v rozhodnutí RS jsou uvedeny všechny relevantní úvahy
související s alternativními prostředky nápravy možného nežádoucího účinku solárního odvodu
(viz oddíl III.5 rozhodnutí RS). Úkolem zasažených poplatníků je tedy zvolit vhodný procesní
postup, v rámci něhož mohou správní soudy individuální případy solárních odvodů přezkoumat.
Tím je v daném typu řízení využití institutů zakotvených v §259 a §260 daňového řádu.
Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že shora uvedená argumentace prakticky kopíruje
dřívější judikaturu a odpovídá i rozsudkům, které se stěžovatelky přímo týkají. Pro stěžovatelku
tak nemohlo být žádným překvapením, že i v nyní posuzované věci bude rozhodnuto v souladu
s rozsudkem zdejšího soudu ze dne 22. 5. 2015, č. j. 4 Afs 56/2015 – 54, který také vychází
z rozhodnutí RS a relevantních nálezů Ústavního soudu. V podrobnostech na něj tímto Nejvyšší
správní soud odkazuje.
S ohledem na všechny výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud konstatuje, že žádná
z námitek obsažených v kasační stížnosti neobstojí. Zdejší soud proto kasační stížnost zamítl
dle §110 odst. 1, věta druhá s. ř. s.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu
nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo procesně úspěšné žalované, u které však nebylo
prokázáno, že by jí v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud
proto v jejím případě rozhodl tak, že se jí náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. listopadu 2015
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu