ECLI:CZ:NSS:2015:4.AS.251.2014:85
sp. zn. 4 As 251/2014 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci navrhovatelky:
SYNERGION Jívová s.r.o., se sídlem Králodvorská 1081/16, Praha 1, zast. JUDr. Janem
Nekolou, advokátem, se sídlem Trojanova 12, Praha 2, proti odpůrci: Krajský úřad
Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za účasti osob zúčastněných
na řízení I) L. Š., zast. JUDr. Erikem Orletem, advokátem, se sídlem Tř. Svobody 2, Olomouc, II)
obec Jívová, se sídlem Jívová 69, III) Římskokatolická farnost Svatý Kopeček u Olomouce, se
sídlem Sadové nám. 1, Olomouc, IV) Římskokatolická farnost Jívová, se sídlem Jívová 15,
Dolany, ve věci opatření obecné povahy odpůrce ze dne 21. 5. 2013, č. j. KUOK 41675/2013,
v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 16. 10. 2014, č. j. 79 A 3/2014 – 105,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Osoba zúčastněná na řízení I) L. Š., bytem J. 24, je povinna zaplatit
navrhovatelce na nákladech řízení o kasační stížnosti celkem 3.400 Kč, a to ve lhůtě
30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám jejího zástupce JUDr. Jana Nekoly,
advokáta, se sídlem Trojanova 12, Praha 2 .
III. Odpůrce a osoby zúčastněné na řízení II), III) a IV) n e m a j í právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím odpůrce ze dne 21. 5. 2013, č. j. KUOK 41675/2013,
sp. zn. KÚOK/21252/2013/OSR/7436, ve znění opravného rozhodnutí odpůrce ze dne
24. 6. 2013, č. j. KUOK 56316/2013, sp. zn. KÚOK/21252/2013/OSR/7436 (dále
jen „napadený akt“), bylo ve zkráceném přezkumném řízení podle §97 odst. 3 ve spojení s §98
a §174 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v tehdy účinném znění (dále jen „správní
řád“), zrušeno opatření obecné povahy – změna č. 3 územního plánu obce Jívová, vydané
zastupitelstvem obce Jívová dne 26. 11. 2012 (dále jen „změna územního plánu“). Změnou
územního plánu byly vymezeny zastavitelné plochy pro výrobu elektrické energie ve větrných
elektrárnách, její zázemí a související dopravní a technickou infrastrukturu v severní části obce,
mimo zastavěné území – tzv. Větrný park Jívová, sestávající z pěti stožárových větrných
elektráren.
[2] V odůvodnění rozhodnutí ze dne 21. 5. 2013 odpůrce odkázal na algoritmus přezkumu
opatření obecné povahy v jeho pěti krocích a shledal nezákonnost ve třetím kroku,
tedy v předchozím procesním postupu. Konkrétně pochybení spatřoval v tom, že pořizovatel
neobeslal dotčený správní orgán - odbor dopravy krajského úřadu, dále nesprávně obeslal
Olomoucký kraj, odbor životního prostředí a odbor strategického rozvoj namísto příslušných
odborů Krajského úřadu Olomouckého kraje. Pořizovatel nevyhodnotil nesouhlasné stanovisko
Odboru životního prostředí Městského úřadu Šternberk, který upozorňoval na dopad záměru
na panorama Nízkého Jeseníku, a neodpověděl ani na otázku, proč byla námitka
uplatněná panem J. B., bytem H. P. 12, vypořádána (toliko) jako připomínka. Veřejná vyhláška –
oznámení o zahájení projednávání návrhu zadání změny územního plánu – byla vyvěšena toliko
na úředních deskách Obecního úřadu Jívová a Městského úřadu Šternberk, nebyla však současně
zveřejněna způsobem umožňujícím dálkový přístup. Odpůrce mimoto shledal další drobné
nedostatky, spočívající v absenci podpisů zapisovatele a ověřovatelů na usnesení zastupitelstva
o pořízení změny územního plánu, jakož i absenci záznamu o účinnosti na textové a grafické části
odůvodnění i na vlastní změně územního plánu; změna byla navíc i ve finálním znění označena
jako návrh.
[3] Proti rozhodnutí odpůrce se navrhovatelka bránila žalobou ze dne 12. 8. 2013 , ve které
navrhla, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil odpůrci k dalšímu řízení a současně
uložil odpůrci povinnost zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení. Uvedla, že měla
záměr výstavbu větrných elektráren realizovat, přičemž současně je vlastníkem pozemku
v dotčeném území. Namítala, že bylo povinností pořizovatele obeslat toliko odpůrce
jako takového – což učinil, nikoli jeho jednotlivé odbory; odbor dopravy se mimoto ke změně
územního plánu výslovně vyjádřil. Olomoucký kraj byl v písemnostech označen toliko
(formálním) omylem, přičemž fakticky byly pořizovatelem obesílány jednotlivé odbory odpůrce,
které ke změně rovněž vydaly svá stanoviska. Vyjádřila přesvědčení, že nesouhlasné stanovisko
Městského úřadu Šternberk bylo překonáno následným souhlasným stanoviskem odpůrce jako
nadřízeného orgánu, nehledě k tomu že stanovisko městského úřadu bylo navíc obsahově
vypořádáno. Z okolností věci je zřejmé, že podání pana J. B. muselo být vypořádáno jako
připomínka, neboť tato osoba není vlastníkem žádných nemovitostí v dotčeném území.
Navrhovatelka vytýkala odpůrci, že ohledně okolnosti, zda byla předmětná vyhláška zveřejněna
rovněž způsobem umožňujícím dálkový přístup, neprovedl žádné dokazování; mimoto
neodůvodnil, proč přistoupil toliko k přezkumnému řízení zkrácenému a proč ve smyslu §94
odst. 4 správního řádu nevyhodnotil možné újmy na zájmech, způsobené zrušením změny
územního plánu. Ohledně odpůrcem uvedených drobných nedostatků především procesního
charakteru vyjádřila názor, že žádný z nich nemohl mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
[4] Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 24. 10. 2013, č. j. 22 A 99/2013 – 66, žalobu
odmítl. Dospěl totiž k závěru, že zrušení opatření obecné povahy ve zkráceném přezkumném
řízení lze – v jeho důsledcích – přirovnat ke zrušení rozhodnutí a vrácení věci správnímu orgánu
k dalšímu řízení podle §59 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb. (starý správní řád). Napadené
rozhodnutí totiž neupravuje definitivním způsobem veřejná subjektivní práva žalobce jakožto
účastníka řízení o změně územního plánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., přičemž z povahy
zkráceného přezkumného řízení vyplývá zároveň, že žalobce nemohl být ani zkrácen na žádných
procesních právech ve smyslu §65 odst. 2 s. ř. s. Napadené rozhodnutí tudíž podle krajského
soudu nepodléhalo soudnímu přezkumu. Ke kasační stížnosti navrhovatelky bylo toto usnesení
zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2014, č. j. 4 Aos 4/2013 – 40,
se závazným právním názorem, že „napadené rozhodnutí žalovaného (odpůrce) nelze pojímat jako
rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž se jedná o správní akt, kterým se ruší opatření obecné povahy,
a jako takový je třeba jej pro účely soudního přezkumu pokládat za opatření obecné povahy ve smyslu §101a
a násl. s. ř. s.“
[5] Krajský soud v Ostravě, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným
ve shora citovaném rozsudku, proto ve věci znovu rozhodl, a to rozsudkem ze dne 16. 10. 2014,
č. j. 79 A 3/2014 – 105, kterým opatření obecné povahy odpůrce ze dne 21. 5. 2013,
č. j. KUOK 41675/2013, ve znění opravy ze dne 24. 6. 2013, č. j. KUOK 56316/2013, zrušil
dnem nabytí právní moci tohoto rozsudku. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu
dospěl k závěru, že pokud odpůrce hodlal provést zkrácené přezkumné řízení, měl se výslovně
zabývat tím, zda byly vůbec splněny podmínky dle správního řádu pro jeho vedení a tím spíše
podmínky pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení. Odpůrci vytýkal, že se vůbec
nezabýval otázkou proporcionality dle §94 odst. 4 správního řádu, ačkoli si to charakter
odpůrcem zjištěných pochybení při přijímání opatření obecné povahy podle názoru soudu zjevně
vyžadoval, zvláště když odpůrce rozhodoval na základě doplněného spisového materiálu.
[6] Proti výše citovanému rozsudku Krajského soudu v Ostravě podala osoba zúčastněná
na řízení I) L. Š. (dále jen „stěžovatel“), kasační stížnost ze dne 24. 11. 2014, v níž namítal, že
soud nesprávně odpůrci vytkl, že se nezabýval podmínkami pro vedení přezkumného řízení a
otázkou proporcionality. Přezkumné řízení totiž bylo zahájeno na základě jeho podnětu, přičemž
odpůrce jednoznačně shledal, že tu pro takové řízení jsou důvody, neboť se jedná o evidentní
pochybení správního orgánu zjevná již ze spisového materiálu. S ohledem na zjevnost těchto
pochybení postupoval odpůrce správně, pokud vydal rozhodnutí ve zkráceném přezkumném
řízení, přičemž zároveň neměl pochybnosti o tom, že by takový postup nebyl proporcionální. L.
Š. vytýkal dále soudu, že jeho rozsudek je nepřezkoumatelný, protože se nezabýval podstatou
sporu, tedy jednotlivými námitkami navrhovatelky. Stěžovatel tvrdil, že při přijímání opatření
obecné povahy Změny č. 3 územního plánu obce Jívová došlo k takovým zjevným pochybením,
že odpůrci nezbylo než je zrušit, jak stěžovateli vyplývá z geneze případu; jednotlivá pochybení ve
své kasační stížnosti podrobně popsal. Dovozoval, že změna č. 3 územního plánu proto byla
přijata v rozporu se zákonem. Předpoklad, že navrhovatelka byla dotčena na svých právech, nemá
v ničem oporu, protože uvedené území pro svůj podnikatelský záměr použít nemohla, přičemž
používala neoprávněný nátlak vůči těm, kteří zastávali jiný názor. Stěžovatel proto navrhoval, aby
kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek a aby Nejvyšší správní soud po provedeném řízení a
po jednání v předmětné věci zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[7] Osoba zúčastněná na řízení III) v přípisu ze dne 24. 11. 2014 uvedla, že změnu č. 3
územního plánu obce Jívová považuje za rozpornou se záměrem „Kulturní krajiny oblasti Svatý
Kopeček a síť mariánských kostelů“, o čemž ostatně svědčí i nyní projednávaná Aktualizace č. 2
Zásad územního rozvoje Olomouckého kraje. Výstavba větrné elektrárny by v dané lokalitě
s ohledem na znehodnocení zákonem chráněných zájmů měla být znemožněna.
[8] Osoba zúčastněná na řízení IV) v přípisu ze dne 24. 11. 2014 vyjádřila stanovisko,
že povolení větrných elektráren podle původně zrušené změny č. 3 územního plánu obce Jívová
je v rozporu s dosud vydanými akty jiných správních orgánů.
[9] Navrhovatelka ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 5. 1. 2015 uvedla,
že ji shledává nedůvodnou. Poukázala přitom na znění ustanovení §101 odst. 2 s. ř. s., podle
kterého soud musí zrušit opatření obecné povahy, pokud bylo zjištěno naplnění byť jediného
z tam uvedených důvodů. Navrhovatelka souhlasila se závěry k rajského soudu ohledně toho,
že odpůrce nezkoumal podmínky pro vedení přezkumného řízení a že se nezabýval otázkou
proporcionality. Nad rámec vyjádření ke kasační stížnost i zdůraznila, že v procesu pořizování
změny územního plánu obce Jívová byla vydána souhlasná stanoviska všemi příslušnými
dotčenými orgány hájícími konkrétní jednotlivé veřejné zájmy, přičemž případná nesouhlasná
stanoviska byla změněna nadřízenými správními orgány na souhlasná; mezi nimi vystupoval
dokonce i odpůrce. Navrhovatelka proto požadovala, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
[10] Odpůrce se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 7. 1. 2015, v němž popsal průběh
řízení před vydáním napadeného aktu. K důvodům pro zkrácení přezkumného řízení vysvětlil,
že při přijímání změny územního plánu nebylo vyžádáno stanovisko dotčeného orgánu,
jímž je odbor dopravy a silničního hospodářství Krajského úřadu Olomouckého kraje, ohledně
vlivu této změny na silnice III. třídy. Oznámení o zahájení projednávání návrhu změny územního
plánu nebylo rovněž zasláno Krajskému úřadu Olomouckého kraje. Vytýkal pořizovateli,
že se při přijímání změny územního plánu nevypořádal s protichůdnými stanovisky dotčených
orgánů, neboť Městský úřad Šternberk, odbor životního prostředí, ve svém stanovisku upozornil
na skutečnost, že umístění větrných elektráren bude mít významný dopad na panorama Nízkého
Jeseníku. Námitku pana J. B. týkající se vymezení plochy pro výstav bu pěti větrných elektráren
pořizovatel bez jakéhokoli odůvodnění vyhodnotil jako připomínku. Odpůrce jako důvod pro
vydání napadeného aktu rovněž spatřoval v tom, že chybí potvrzení o vyvěšení změny územního
plánu na elektronických úředních deskách. S ohledem na tyto důvody odpůrce vyslovil
přesvědčení, že byly splněny všechny podmínky pro vydání rozhodnutí ve zkráceném
přezkumném řízení a proto byl jeho postup správný. Navrhovatelce nebyla vydáním napadeného
aktu způsobena žádná škoda, neboť jeho vydáním nedošlo ke konečnému posouzení otázky,
zda v dané lokalitě mohou stát větrné elektrárny či nikoli. Odpůrce proto navrhoval, aby Nejvyšší
správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Usnesením ze dne 22. 1. 2015, č. j. 4 As 251/2014 – 52, Nejvyšší správní soud nepřiznal
kasační stížnosti odkladný účinek.
[12] Navrhovatel v přípisu ze dne 6. 3. 2015 sdělil a zaslal soudu na vědomí rozhodnutí
odpůrce ze dne 27. 2. 2015, č. j. KUOK 19436/2012, kterým předmětné přezkumné řízení
vztahující se ke změně územního plánu bylo zastaveno. Byť sice navrhovatel nesouhlasil
se závěrem odpůrce vysloveným v tomto novém rozhodnutí o tom, že změna územního plánu
byla vydána v rozporu s právními předpisy, poukázal současně na to, že samotný odpůrce
v důsledku závěrů krajského soudu v napadeném rozsudku nyní změnil svůj původní právní
názor, předmětné přezkumné řízení zastavil, čímž podle navrhovatele vytvořil překážku věci
pravomocně rozhodnuté. Probíhající soudní řízení je tudíž vedeno o již jen o bsoletním
rozhodnutí odpůrce ze dne 21. 5. 2013.
[13] Stěžovatel v replice ze dne 27. 3. 2015 k nastalé procesní situaci uvedl, že proti novému
rozhodnutí odpůrce ze dne 27. 2. 2015 podal řádný opravný prostředek (odvolání), který
má odkladný účinek. Nové rozhodnutí tudíž nenabylo právní moci a není způsobilé založit
překážku věci rozhodnuté.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[14] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.), kasační
stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody
podle ustanovení §104 s. ř. s. způsobující její nepřípustnost.
[15] Nejvyšší správní soud se přitom zabýval otázkou, zda není na místě kasační stížnost
odmítnout podle ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož „kasační stížnost
je dále nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno
Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu.“ Kasační stížnost, která je předmětem tohoto řízení před
Nejvyšším správním soudem, však byla podána jiným účastníkem (osobou zúčastněnou na řízení
I), zatímco proti předchozímu usnesení krajského soudu se podala kasační stížnost navrhovatelka,
a to ze zcela odlišných právních důvodů). Nadto předcházející rozsudek Nejvyššího správního
soudu se týkal toliko procesní otázky, a to možnosti soudní ochrany osob dotčených vydáním
rozhodnutí v zkráceném přezkumném řízení správním, jímž bylo přezkoumáváno opatření
obecné povahy (územní plán obce).
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Z obsahu kasační
stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a),
b), c) a d) s. ř. s., fakticky se však dovolává pouze důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) s. ř. s., protože ve své kasační argumentaci neuvádí, v čem shledává zmatečnost řízení
před krajským soudem, na kterou pamatuje toto ustanovení pod písm. c). Ostatně touto
námitkou se Nejvyšší správní soud musí zabývat z úřední povinnosti podle ustanovení §109
odst. 4 s. ř. s., přičemž naplnění tohoto důvodu v projednávané věci neshledal.
[17] Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
„nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné
posouzení právní otázky v předcházejícím řízení spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový
stav byl krajským soudem aplikován nesprávný právní názor. Podle ustanovení §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu „vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vy cházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem,
že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci roz hodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí
správního orgánu pro nesrozumitelnost“. Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla -li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé.“
[18] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závě ru,
že kasační stížnost není důvodná.
[19] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozsudku krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy
z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má -li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí
srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel- li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75),
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
či rozsudek ze dne 8. 4. 200 4, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná
pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto; která
zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem
předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[20] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, prot ože napadené rozhodnutí jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel jeho
obsahu porozuměl, přičemž s jeho závěry polemizuje v obsáhlé kasační stížnosti. Nelze tudíž
hovořit o tom, že by rozsudek krajského soudu byl nesrozumitelný. Skutečnost, že stěžovatel
se závěry soudu nesouhlasí a ze svého subjektivního pohledu je považuje za nesrozumitelné,
nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou nesrozumitelnost,
neboť stěžovatel fakticky nenamítá nesrozumitelnost rozsudku krajského soudu, ale polemizuje
s jeho právními závěry a považuje je za nesprávné.
[21] Napadený rozsudek dle názoru Nejvyššího správního soudu netrpí ani nedostatkem
důvodů, neboť Krajský soud v Ostravě se v odůvodnění tohoto rozsudku vyjádřil řádně
k relevantním žalobním bodům, přičemž jasně a stručně vyložil, proč napadené rozhodnutí
považoval za nezákonné. Krajský soud v rozsudku vyjádřil svůj právní názor ohledně důvodnosti
žaloby, z faktu, že v rozporu s přesvědčením stěžovatele posoudil napadené rozhodnutí
žalovaného jako nesprávné, ještě nevyplývá, že by byl rozsudek nepřezkoumatelný. Výtku
stěžovatele, že krajský soud se nezabýval námitkami stran údajné nezákonnosti změny územního
plánu, neshledává Nejvyšší správní soud důvodnou, protože za situace, kdy krajský soud shledal,
že se odpůrce řádně nevypořádal s otázkou podmínek pro vedení přezkumného řízení,
by bylo posouzení meritorních námitek, tedy toho, zda změna územního plánu byla vydána
v souladu se zákonem či nikoli, předčasné a částečně i zavádějící.
[22] K námitkám stěžovatele, že krajský soud nesprávně vytkl odpůrci nezkoumání podmínek
pro vedení přezkumného řízení, je nutné uvést následující:
Podle ustanovení §94 odst. 4 správního řádu „jestliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán
dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpis em, byla by újma, která
by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práv a z rozhodnutí v dobré víře,
ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.“ Podle
ustanovení §94 odst. 5 správního řádu „při rozhodování v přezkumném řízení je správní orgán povinen
šetřit práva nabytá v dobré víře, zejména mění-li rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy
(§97 odst. 3) nebo určuje-li, od kdy nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení (§99).“ Podle
ustanovení §98 správního řádu „Jestliže je porušení právního předpisu zjev né ze spisového materiálu,
jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků, může příslušný správní
orgán provést zkrácené přezkumné řízení. Doka zování se neprovádí. Prvním úkonem správního orgánu
při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle §97 odst. 3.“
[23] K této problematice Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 5. 2011,
č. j. 1 As 36/2011 - 79, dospěl k závěru, že „zákon správnímu orgánu ukládá povinnost provést posouzení
naplnění podmínek podle §94 odst. 4 (byť se jedná o posuzování neurčitých právních pojmů jako je dobrá víra,
zjevně nepoměrná újma apod., jejichž výklad musí správní orgán podat v rámci správního uvážení). N eučiní-li
tak, vymyká se takové jednání správního orgánu zákonným mezím a svědčí o jeho libovůli při projednávání
takové věci. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 7. 2009, č . j. 8 Afs 85/2007 – 54,
„i při volném správním uvážení je totiž správní orgán omezován principy platícími v moderním právním státě,
a to zejména principem legitimního očekávání, který ač nebývá v zákonných textech výslovně pojmenován,
je tradičně považován za součást českého právního řádu; je ostatně odvoditelný také z e základních zásad
správního řízení“. V nyní projednávaném případě se legitimní očekávání účastníků projevuje tak, že od správního
orgánu jež v usnesení o zahájení přezkumného řízení uvedl, že přezkoumávané rozhodnutí je v rozporu s právními
předpisy, očekávají postup podle ustanovení zákona, tedy že přistoupí k posuz ování naplnění podmínek podle
§94 odst. 4 správního řádu. Správní orgány jsou povinny postupovat v souladu se základními zásadami činnosti
správních orgánů, zejména pak se zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře a ochrany oprávněných zájmů osob
ve spojení se zásadou přiměřenosti zásahu do těchto práv (§2 odst. 3 správního řádu), jejichž konkrétním
projevem je mimo jiné právě povinnost správních orgánů poměřovat újmy účastníků, které by vznikly zastavením
přezkumného řízení o protiprávním rozhodnutí správního orgánu (§94 odst. 4 správního řádu) či při změně
či rušení takového rozhodnutí (§94 odst. 5 ve spojení s §97 odst. 3). Po správních orgánech je v přezkumném
řízení požadováno, aby citlivě vážily veškeré okolnosti a vydaly takové rozhodnutí, které by nevyvolalo větší
poruchy správy, ani větší újmu účastníkům, než způsobilo původní protiprávní rozhodnutí. Proto tak é dává
v určitých případech přednost možnosti ponechat nezákonné rozhodnutí beze změn. Nedostojí-li však správní
orgány této své povinnosti, zákonem chráněná nabytá práva účastníků předchozích ř ízení mohou být dotčena,
a to i tím, že nebylo zkoumáno, zda jim protiprávním rozhodnutím nemohla být způsobena nepřiměřená újma.
Úvahy o míře zásahu do nabytých práv pak musí být bezpodmínečně součástí takových rozhodnutí. Cílem
přezkumného řízení je v prvé řadě náprava nezákonnosti vydaných rozhodnutí. Je proto nepřípustné, aby samotné
rozhodnutí vydané v přezkumném řízení vybočovalo ze zákonných mantinelů.“
[24] Z výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že v případě
přezkumného řízení podle ustanovení §94 a násl. správního řádu se jedná o prostředek
dozorčího práva, pro jehož uplatnění musí být splněny příslušné podmínk y stanovené správním
řádem. Splnění těchto procesních podmínek musí správní orgán zkoumat a své úvahy, kterými
se přitom řídil, a závěry, k nimž dospěl, musí do odůvodnění správního aktu uvést, a to v souladu
s ustanovením §68 odst. 3 správního řádu – srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008 - 109.
[25] V žádném případě není podle názoru Nejvyššího správního soudu možné, aby správní
orgán rezignoval na požadavek sdělit své úvahy stran splnění podmínek řízení v odůvodnění
rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení. Není rovněž možné, aby úvahy správního orgánu
a jeho závěry byly zpětně dovozovány jen z výroku rozhodnutí, což fakticky činí stěžovatel, který
v kasační stížnosti uvedl, že porušení právních předpisů bylo při přijímání změny územního plánu
natolik evidentní, že byly nepochybně splněny podmínky pro vedení přezkumného řízení, takže
odpůrce nemohl mít žádné pochybnosti v otázce proporcionality přijaté změny územního plánu.
[26] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že odpůrce na straně 2 rozhodnutí ze dne 21. 5. 2013
hovoří o tom, že změnu územního plánu přezkoumával v pěti krocích takzvaného algoritmu
přezkumu opatření obecné povahy, jehož posledním krokem je přezkum napadeného opatření
obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, a to jednak z hlediska obecné přiměřenosti právní
regulace (proporcionalita v širším slova smyslu), jednak z hlediska, zda je následek úměrný
sledovanému cíli (proporcionalita v užším slova smyslu). Tento algoritmus uvedený odpůrcem
však odpovídá pravidlům, která pro svůj přezkum opatření obecné povahy stanovil Nejvyšší
správní soud v řízení podle ustanovení §101a s. ř. s. ve znění před 1. 1. 2012 – srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č . j. 1 Ao 1/2005 – 98, – a nikoli pro úvahu
(test proporcionality) správního orgánu, kterou mu předepisuje §94 odst. 4 správního řádu.
[27] V souzené věci se odpůrce nezabýval otázkou proporcionality a samotných podmínek
přezkumného řízení ve smyslu §94 a násl. správního řádu, ale deklaroval , že se zabýval vlastní
„zákonností opatření obecné povahy“, tedy podstatou věci, tj. zda samotné opatření obecné
povahy obstojí z hlediska pátého kroku algoritmu stanoveného pro správní soudy. Nutno ještě
dodat, že ve vlastním zhodnocení však ani tento na posledy uvedený test neprovedl, když v tomto
směru pouze podotkl, že „odůvodnění změny č. 3 ÚPO Jívová neobsahuje vyhodnocení s požadavky
zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů. Není tedy
zřejmé, jakým způsobem bylo s tímto stanoviskem naloženo… Jelikož v odůvodnění změny č. 3 ÚPO Jívová
chybí vyhodnocení stanovisek dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů, nelze OOP v této části
přezkoumat“.
[28] Odpůrce měl tedy snahu zabývat se kritérii používanými správními soudy při meritorním
posouzení zákonnosti opatření obecné povahy, nikoli však správními orgány při přezkumu
opatření obecné povahy. K samotným podmínkám přezkumného řízení nic neuvedl, což mu bylo
krajským soudem podle názoru Nejvyšší správního soudu správně vytknuto.
[29] K požadavku stěžovatele, aby se krajský soud zabýval meritem věci, a to jednotlivými
námitkami směrujícími proti postupu pořizovatele při přijímání změny územního plánu, je nutné
uvést, že za dané procesní situace nepovažuje Nejvyšší správní soud za vhodné a nutné,
aby se jimi krajský soud, potažmo Nejvyšší správní soud, zabýval. Jak totiž bylo výše uvedeno,
přezkumné řízení podle správního řádu představuje mimořádný prostředek dozorčího charakteru,
pro jeho vedení musí být splněny příslušné podmínky stanovené zákonem, zde správním řádem,
neboť jeho aplikací se prolamuje účinnost přezkoumávaného aktu, jenž v mezidobí způsobil
změny v právní sféře adresátů přezkoumávaného aktu.
[30] Tyto změny mohou nabýt značných rozměrů, proto zákonodárce stanovil poměrně přísné
mantinely pro zrušení přezkoumávaného aktu. Pokud správní orgán zkoumal zákonnost vydání
tohoto aktu, aniž by se zabýval otázkou přiměřenosti zásahu do práv nabytých v dobré víře,
pak jde o nezákonný úkon žalovaného. Nezákonnost přezkoumávaného aktu je sice pro jeho
zrušení podmínkou nezbytnou, ale nikoliv jedinou či dostačující. Správní soudnictví přitom
má sloužit k efektivní ochraně veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob, nikoli
k teoretické diskusi nad zákonností aktu, která však nebude mít na právní sféru dotčených osob
jakýkoli vliv.
[31] Závěrem nutno uvést, že Nejvyšší správní soud nepřehlédl sdělení navrhovatelky ze dne
6. 3. 2015, jímž bylo tomuto soudu dáno na vědomí rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého
kraje, odboru strategického rozvoje ze dne 27. 2. 2015, výše již uvedeného č. j., jímž bylo v rámci
přezkumného řízení změny č. 3 Územního plánu obce Jívová (tedy předmětného přezkumného
řízení) zahájeného z podnětu stěžovatele ze dne 27. 2. 2013 , došlo k zastavení přezkumného
řízení podle §94 odst. 4 a §174 odst. 1 správního řádu v podstatě s odůvodněním, že ačkoli
opatření obecné povahy bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byly by újma, která by jeho zrušením
vznikla dotčeným osobám – firmě SYNERGION Jívová s.r.o., příp. obci Jívová, jež nabyly práva z OOP,
jež nabyly práva z OOP v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla veřejnému zájmu. Vymezení
ploch v územně plánovací dokumentaci je prvním krokem, který zakládá u dotčenýc h osob legitimní očekávání,
spočívající v možnosti využití území. Až následným správním řízením vzniká právní nárok na realizaci stavby.
Zrušení OOP by zmařilo možnost dotčeným osobám v dalších řízeních prokázat, že stavby mohou být v území
realizovány. Dále se nepodařila prokázat újma jiným dotčeným osobám. V daném případě Odbor SR KÚOK
dospěl k závěru, že jedinou újmou, která vznikla veřejnému zájmu, zůstává porušení zákonnosti OOP spočívající
v jeho nedostatečném odůvodnění. Tato újma však není takového rozsahu, že by převažovala práva v širším slova
smyslu, která výše uvedené dotčené osoby nabyly z OOP v dobré víře. Z těchto důvodů Odbor SR KÚOK vedené
řízení zastavil. Nejvyšší správní soud nepřehlédl ani repliku stěžovat ele L. Š. ze dne 27. 3. 2015, že
proti tomuto novému rozhodnutí podal odvolání, takže rozhodnutí dosud nenabylo právní moci.
Nejvyšší správní soud připomíná, že podle §101b odst. 3 s. ř. s. vychází soud při přezkoumání
opatření obecné povahy ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření
obecné povahy, nemůže se tedy vyjadřovat ke skutečnostem, které nastaly po vydání napadeného
aktu.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[32] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody
podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., za použití ustanovení §109
odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle
§110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[33] O nákladech řízení o kasační stížnosti vůči stěžovateli rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spoje ní s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto
mu právo na náhradu nákladů nenáleží. Navrhovatelka však ve věci procesní úspěch měla, proto
jí náleží právo na náhradu nákladů řízení proti stěžovateli. Nejvyšší správní soud přitom vychází
ze závěrů svého rozsudku ze dne 19. 1. 2010, č. j. 2 As 15/2009 – 242, ze kterého se podává:
„Podá-li kasační stížnost osoba zúčastněná na řízení, stává se (vedle žalobce a žalovaného) účastníkem řízení
před Nejvyšším správním soudem. Je proto i v jejím případě nutno o nákladech řízení o kasační stížnosti
rozhodnout ve smyslu procesní úspěšnosti (§60 odst. 1 s. ř. s.). Ve vztahu k žalobci a žalovanému bude v těchto
případech nutno uvážit, čí pozici taková kasační stížnost fakticky podporuje.“ Stěžovatel podal kasační
stížnost jako osoba zúčastněná na řízení a kasační stížností brojil proti rozsudku krajského soudu,
kterým bylo rozhodnuto o zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 21. 5. 2013,
č. j. KUOK 41675/2013. Z toho rozhodně nevyplývá, že by stěžovatel fakticky podporoval
navrhovatelku. Navrhovatelka tak má vůči stěžovateli právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
[34] Navrhovatelka náklady řízení nevyčíslila, proto Nejvyšší správní soud vycházel z obsahu
soudního spisu. V řízení o kasační stížnosti podle obsahu spisu učinil zástupce navrhovatelky
jeden úkon právní služby, a sice vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 5 . 1. 2015 na výzvu soudu,
tedy jeden úkon podle ust. §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu, za který náleží včetně náhrady
hotových výdajů odměna v celkové výši 3.400 Kč (srov. §9 odst. 4 písm. d), §7 bod 5, §13
odst. 3 advokátního tarifu). Odměna se nezvyšuje o DPH, neboť zástupce navrhovatelky
ani k výzvě soudu nedoložil, zda je plátcem DPH. Nejvyšší správní soud tedy přiznal
navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši 3.400 Kč proti stěžovateli.
[35] Odpůrci žádné náklady v rozsahu převyšujícím jeho úřední činnost nevznikly. Pokud
jde o osobu zúčastněnou na řízení ad II), III) a IV), tyto osoby v řízení o kasační stížnosti žádné
úkony relevantní nečinily a náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepožadovaly. Podle
ust. §60 odst. 5 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náh radu jen těch nákladů,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V řízení o kasační
stížnosti nebyla soudem těmto osobám zúčastněným na řízení uložena žádná povinnost, a proto
jim právo na náhradu nákladů řízení nenáleží.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. dubna 2015
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu