ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.12.2013:94
sp. zn. 5 As 12/2013 - 94
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Jitky Zavřelové v právní věci žalobce:
Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno, zastoupený
Mgr. Vítem Brožkem, advokátem se sídlem Slavíkova 23/1568, Praha 2, proti žalovanému:
Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, zastoupené
prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, CSc., advokátem se sídlem Karla Engliše 3201/6, Praha,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 56,
Praha 4, zastoupené JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem se sídlem Sokolovská 9, Praha 8,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 12. 2012,
č. j. 7 Ca 270/2009 – 212,
takto:
I. V řízení se pokračuje .
II. Kasační stížnost se zamítá .
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Rozhodnutím ze dne 16. 3. 2009, č. j. 72/2009-910-IPK/9, ve stavebním řízení podle
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“)
vydalo Ministerstvo dopravy jako speciální stavební úřad ve věci žádosti osoby zúčastněné
na řízení stavební povolení pro stavbu: „Dálnice D8, stavba 0805 Lovosice – Řehlovice, část A – Trasa
dálnice“ v rozsahu 32 stavebních objektů uvedených ve výroku tohoto rozhodnutí na pozemcích
v katastrálních územích Sulejovice, Lovosice, Boreč u Lovosic, Oparno, Dobkovičky, Chotiměř,
Litochovice nad Labem, Prackovice nad Labem. V odůvodnění rozhodnutí se žalovaný vypořádal
též s námitkami, které uplatnil žalobce v předchozím stavebním řízení.
Proti rozhodnutí o povolení stavby podal žalobce rozklad. Ministr dopravy rozhodnutím
ze dne 28. 7. 2009, č. j. 22/2009-510-RK/2, podaný rozklad zamítl a napadené rozhodnutí
žalovaného potvrdil.
Poté podal žalobce proti rozhodnutí ministra dopravy žalobu u Městského soudu
v Praze, kterou se domáhal zrušení uvedených rozhodnutí žalovaného a ministra dopravy,
jakož i zrušení stanoviska (EIA) Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 11. 1996,
č. j. 400/3144/1618/OPVŽP/96 e.o., rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne
14. 2. 2001, č. j. M/100130/01 SRK/813/R-1057/00, kterým byla povolena výjimka ze zákazu
stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti podle §43 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody
a krajiny“), a údajného závazného stanoviska Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008,
č. j. 7217/OST-291/2008, kterým městský úřad vyslovil podle §15 odst. 2 stavebního zákona
souhlas s vydáním stavebního povolení.
Městský soud však rozsudkem ze dne 12. 12. 2012, č. j. 7 Ca 270/2009 – 212, žalobu
zamítl. K aktivní legitimaci žalobce soud poznamenal, že otázka, zda žalobci ve stavebním řízení
po právu náleželo postavení účastníka řízení, byla vyřešena rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 - 347, publikovaným pod č. 2368/2011 Sb. NSS, a ze dne
20. 7. 2011, č. j. 1 As 77/2011 - 325, dostupným na www.nssoud.cz. Z judikatury dále vyplývá,
že aktivní legitimaci k podání žaloby zakládá již to, že žalobce tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení rozhodnutím,
resp. tvrdí zkrácení na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít
za následek nezákonné rozhodnutí. Aktivní legitimace k podání žaloby je tedy dána vždy tehdy,
pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu
do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 - 59, publikovaný pod č. 1043/2007 Sb. NSS.,
a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované pod č. 1764/2009 Sb. NSS). Žádnou z žalobních námitek
týkajících se nezákonnosti stanoviska EIA, nezákonnosti rozhodnutí ministra životního prostředí
o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území CHKO České středohoří, vady řízení z důvodu
nepřezkoumání stanoviska podle §15 odst. 2 stavebního zákona postupem podle §149 odst. 4
správního řádu, neexistence rozhodnutí o výjimce ze zákazu zásahu do biotopu zvláště
chráněných druhů organismů podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny a nesplnění
podmínky č. 13 rozhodnutí správy CHKO České středohoří ze dne 25. 9. 2006,
č. j. 00170/CS/SR/-XII-8/06/Pe, o povolení zásahu do krajinného rázu stavbou dálnice ovšem
městský soud neshledal důvodnou, a proto žalobu zamítl.
K námitce týkající se nezákonnosti stanoviska EIA městský soud odkázal na dosavadní
judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejména na rozsudek ze dne 1. 6. 2011,
č. j. 1 As 6/2011 - 347, publikovaný pod č. 2368/2011 Sb. NSS a rozsudek ze dne 8. 9. 2011,
č. j. 1 As 83/2011 - 565, dostupný na www.nssoud.cz) a uvedl, že v rámci přezkumu stavebního
řízení se nelze zabývat zákonností stanoviska EIA, neboť tuto námitku je třeba uplatnit
již v územním řízení. Stavební řízení nelze chápat jako pokračování územního řízení. Předmět
obou řízení je podle městského soudu odlišný, přičemž důsledkem této odlišnosti je zavedení
věcné koncentrace námitek účastníků řízení v §114 odst. 2 stavebního zákona
[dříve v §61 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů].
Obdobně městský soud argumentoval ve vztahu k námitce nezákonnosti rozhodnutí
ministra životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území CHKO České
středohoří. Vyšel z úvahy, že toto rozhodnutí bylo podkladem územního řízení, a proto námitky
vůči němu bylo třeba uplatnit v územním řízení, respektive posléze v přezkumném řízení
soudním ve věci územního rozhodnutí, což žalobce učinil. Přezkumu tohoto rozhodnutí
s odkazem na §75 odst. 2 s. ř. s. se posléze není možné domáhat v rámci žaloby podané ve věci
stavebního povolení, neboť by se jednalo o iracionální dvojí soudní přezkum.
K žalobním bodům týkajícím se stanoviska, kterým Městský úřad v Lovosicích vyslovil
podle §15 odst. 2 stavebního zákona souhlas s vydáním stavebního povolení, městský soud
uvedl, že tento souhlas nemá povahu závazného stanoviska podle §149 správního řádu. I pokud
by tomu tak bylo, nelze absenci přezkumu tohoto souhlasu postupem podle §149 odst. 4
správního řádu považovat za vadu řízení, která by měla vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí, neboť tento souhlas nezakládal nezákonnost záměru, ani nepředstavoval žádný zásah
do práv a ani samo stanovisko městského úřadu nepovažoval městský soud z důvodů uvedených
žalobcem (nedodržení podmínek č. 3 a č. 32 územního rozhodnutí požadujících rozhodnutí
o povolení ke kácení mimo les rostoucích dřevin a rozhodnutí o výjimce podle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny) za nezákonné.
Městský soud se dále samostatně zabýval otázkou neexistence rozhodnutí o výjimce
ze zákazu zásahu do biotopu zvláště chráněných druhů organismů podle §56 zákona o ochraně
přírody a krajiny. Uvedl, že je-li v průběhu stavebního řízení (a to během řízení o rozkladu) toto
rozhodnutí zrušeno, je třeba mít za to, že výjimka udělena nebyla a tudíž není dán soulad
stavebního povolení s rozhodnutím o umístění stavby, které podmínku existence takového
rozhodnutí obsahuje. Zrušit napadené rozhodnutí pro tuto vadu však soud neposoudil jako
proporční řešení, a to s ohledem na skutečnost, že umístění dálnice je již závazně určeno,
a s ohledem na rozsah zasaženého zájmu na ochranu přírody. Týž závěr městský soud učinil
i ve vztahu k námitce týkající se rozporu zjištěného stavu lokality se stavem skutečným.
Městský soud nepřisvědčil ani námitkám o nesplnění podmínky č. 13 rozhodnutí správy
CHKO České středohoří ze dne 25. 9. 2006, č. j. 00170/CS/SR/-XII-8/06/Pe, o povolení
zásahu do krajinného rázu stavbou dálnice, s tím, že usnesením vlády ze dne 24. 11. 2004,
č. 1182, byla stavebníkovi podle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny udělena výjimka
ze zákazu rozšiřování geograficky nepůvodních druhů dřevin za podmínky, že nebudou
vysazovány mimo střední pruh. Žalovaný tímto usnesením vlády sice neargumentuje, avšak
v nedostatku takového zjištění soud nespatřuje závažné porušení §3 a §50 odst. 3 a 4 správního
řádu.
Městský soud tedy neshledal důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí a žalobu zamítl.
II. Kasační stížnost
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, kterou opírá
o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy namítá nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel namítá, že nezákonnost prvního stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995
a stanoviska EIA ze dne 15. 11. 1996 měla vliv na zákonnost všech navazujících postupů
a správních aktů, tedy nejen na rozhodnutí o umístění stavby, nýbrž i na rozhodnutí o povolení
stavby. Je přesvědčen, že s ohledem na požadavky mezinárodního práva, unijního práva
a ústavního pořádku, které podrobně shrnuje, a vzhledem k okolnostem případu musí být
přípustné uplatnit argumenty týkající se nezákonnosti posuzování vlivu stavby na životní
prostředí i v žalobě proti stavebnímu povolení pro předmětný dílčí úsek dálnice, a to i přes obsah
§114 odst. 2 stavebního zákona, o nějž se především opírá v napadeném rozsudku městský soud
i tam citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu, respektive je třeba dojít k závěru,
že z důvodu nezákonnosti stanoviska SEA a EIA trpí stejnou vadou i všechna navazující správní
rozhodnutí, včetně rozhodnutí o povolení celé stavby dálnice a jejích částí.
Městský soud se dle stěžovatele chybně ztotožnil s judikaturou prvního senátu
Nejvyššího správního soudu z let 2011 - 2013 (vedle rozsudků Nejvyššího správního soudu
ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347, publikovaný pod č. 2368/2011 Sb. NSS, ze dne
8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011 – 565, na které se městský soud výslovně odkázal,
jde též o rozsudky ze dne 23. 1. 2013, č. j. 1 As 119/2012 – 86 a ze dne 23. 1. 2013,
č. j. 1 As 164/2012 – 54, všechny dostupné na www.nssoud.cz) týkající se přezkumu jednotlivých
stavebních povolení pro dálnici D8-0805, podle níž námitky proti stanovisku k posouzení vlivů
záměru na životní prostředí (EIA) a procesu posouzení vlivů dopravní studie na životní prostředí
(SEA), jejichž cílem je zpochybnit výběr konkrétní trasy dálnice, je třeba uplatnit v územním
řízení, neboť v něm se rozhoduje o umístění stavby, přičemž ve stavebním řízení se k těmto
námitkám nepřihlíží. Stěžovatel považuje tuto judikaturu za nesprávnou a rozpornou
s již uvedenými závazky ČR vyplývajícími z mezinárodního a unijního práva a vyzývá ve věci
rozhodující pátý senát Nejvyššího správního soudu, aby se v této otázce obrátil na rozšířený
senát.
Stěžovatel v dané souvislosti namítá, že napadnout nezákonnost stanoviska EIA musí
být možné nejen v rámci žaloby proti územnímu rozhodnutí, ale také v rámci žaloby proti
stavebnímu povolení pro stavbu dálnice nebo její části. Názor o nepřípustnosti námitek týkajících
se procesu vydání stanoviska EIA, pokud jde o výběr koridoru dálnice D8-0805, ve stavebním
řízení a v žalobě proti stavebnímu povolení by dle přesvědčení stěžovatele mohl být důvodný
a akceptovatelný pouze za situace, pokud by námitky tohoto typu byly uplatňovány poprvé,
a tedy zcela nově a překvapivě až v žalobách proti dílčím stavebním povolením pro tuto dálnici.
Občanská sdružení, včetně stěžovatele, však tyto námitky vznášela opakovaně již od počátku
procesu povolování stavby dálnice D8-0805 (poprvé v žalobě ze dne 25. 8. 2003 proti umístění
celé trasy dálnice a naposledy v žalobě ze dne 31. 8. 2012, kdy bylo dosaženo zrušení výroku
o umístění 4,7 km trasy dálnice, aniž by však Krajský soud v Ústí nad Labem zrušil i navazující
výrok povolující stavbu (pozn. soudu: jde o rozsudek ze dne 20. 12. 2012, č. j. 40 A 4/2012 - 238,
kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 As 6/2013 - 97).
Výklad, který vychází z právního názoru prvního senátu, představuje dle stěžovatele
zásah do jeho práva na spravedlivý proces a porušení požadavku výkladu vnitrostátního práva
v souladu se závazky vyplývajícími z Aarhuské úmluvy a ze směrnice EIA. I v případě, že žalobci
z řad dotčené veřejnosti ve své žalobě proti územnímu rozhodnutí uspějí, mají dle stěžovatele
pouze minimální šanci domoci se nápravy nezákonnosti procesu EIA a vydání nového stanoviska
EIA, neboť žadatelé daleko dříve získají pravomocné stavební povolení. Uvedený názor prvního
senátu by mohl být dle stěžovatele ústavně a mezinárodněprávně konformní pouze
za předpokladu, že by žalobám proti územním rozhodnutím osob z řad tzv. dotčené veřejnosti
byl pravidelně přiznáván odkladný účinek, tak tomu ovšem v soudní praxi není.
Stěžovatel se vymezuje proti závěrům prvního senátu o bariéře mezi předmětem
územního a stavebního řízení, která byla dovozena pouze z výkladu vnitrostátního práva
při opomenutí skutečnosti, že mezinárodní a unijní právo požaduje, aby na proces povolování
záměrů (jak z pohledu právní úpravy, tak i z pohledu její aplikace vnitrostátními soudy) bylo
pohlíženo jako na celek. Tyto závěry stěžovatel považuje za zásah do ústavně garantovaného
práva na spravedlivý proces a práva na účinnou soudní ochranu plynoucího z mezinárodních
a unijních závazků.
Stěžovatel upozorňuje na závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku
ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 – 128, publikovaném pod č. 1815/2009 Sb. NSS,
a v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 As 80/2008 – 100, dostupném na www.nssoud.cz. Právě
v těchto rozhodnutích dospěl Nejvyšší správní soud na podkladě právní úpravy předcházejícího
stavebního zákona z r. 1976 k závěru, že jestliže bylo stavební povolení vydáno v době,
kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí, není následné zrušení územního rozhodnutí,
vzhledem k zásadě presumpce správnosti aktů vydávaných správními orgány a principu ochrany
dobré víry jejich adresátů, samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem. Pokud
je územní rozhodnutí zrušeno, může být o námitkách účastníků rozhodnuto v novém územním
rozhodnutí odlišně, a to i když stavba již byla na základě stavebního povolení realizována.
Stěžovatel však zdůrazňuje, že uplatnění těchto závěrů i za účinnosti nového
stavebního zákona brání jeho §94 odst. 5, podle něhož (pozn. soudu: ve znění účinném
od 1. 1. 2013) dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí
se již nevydává. Stěžovatel ovšem připomíná rovněž navazující úvahu Nejvyššího správního
soudu obsaženou v citovaných rozsudcích, podle níž námitky uplatněné osobou, která
je účastníkem jak územního, tak stavebního řízení, musejí být vypořádány komplexně, přičemž
rozdělení celého procesu do několika samostatných fází nemůže tomuto požadavku stát v cestě,
jinak by mohlo dojít k odepření soudní ochrany základních práv jednotlivce. Tento závěr
Nejvyššího správního soudu je dle stěžovatele naopak nutno uplatnit i za stávající právní úpravy,
a to je možné pouze v situaci, kdy dojde po zrušení územního rozhodnutí i ke zrušení
na něj navazujícího stavebního povolení a následně k řízení o odstranění stavby, resp. o jejím
dodatečném povolení dle §129 odst. 2 stavebního zákona, který v případě neexistence územního
rozhodnutí s uplatněním námitek odpovídajících fázi územního řízení výslovně počítá.
Stěžovatel dále brojí proti závěru městského soudu, který jako nedůvodný posoudil
druhý žalobní bod o nezákonnosti rozhodnutí ministra životního prostředí o výjimce ze zákazu
stavět v CHKO nové dálnice (dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny). Stěžovatel v druhém
žalobním bodu konkrétně namítal, že se účastníci řízení před vydáním rozhodnutí ministra
životního prostředí ve věci výjimky ze zákazu stavět nové dálnice na území chráněné krajinné
oblasti nemohli vyjádřit k podkladu doplněnému do spisu během rozkladového řízení (k migrační
studii živočichů) a že výjimka byla povolena na základě nezákonně vydaného stanoviska
SEA a stanoviska EIA (viz výše), aniž by bylo zjišťováno, zda neexistují jiné varianty vedení
dálnice, které by byly šetrnější z hlediska ochrany přírody a krajiny dané chráněné krajinné oblasti.
Dle stěžovatele tvořilo toto rozhodnutí ministra životního prostředí podklad i pro napadené
rozhodnutí, což stěžovatel dovozuje především z formulace §26 odst. 1 písm. f) zákona
o ochraně přírody a krajiny (zákaz stavět nové dálnice, sídelní útvary a plavební kanály na území
chráněné krajinné oblasti). Řada podmínek obsažených v této výjimce se dle stěžovatele týká
rovněž stavebního řízení a musí být ve stavebním řízení a při následném provádění stavby také
dodržena. Městský soud danou otázku přípustnosti a důvodnosti druhého žalobního bodu
ve vztahu k napadenému rozhodnutí nesprávně posoudil, pokud toliko odkázal na již zmiňované
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347, a ze dne
8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011 – 565, s jejichž závěry stěžovatel nesouhlasí a opět žádá nyní
rozhodující senát Nejvyššího správního soudu, aby věc předložil rozšířenému senátu.
Dalším stížním bodem stěžovatel brojí proti názoru městského soudu, že souhlas
obecného stavebního úřadu podle §15 odst. 2 stavebního zákona není závazným stanoviskem.
Namítá, že městský soud nerespektoval opačný právní názor vyjádřený v rozsudku téhož soudu
ze dne 14. 12. 2011, č. j. 10 A 149/2010 – 74, ani shodný názor Krajského soudu v Ústí nad
Labem vyjádřený v rozsudku tohoto soudu ze dne 24. 10. 2012, č. j. 15 A 29/2010 - 188,
a ani přesvědčivě neodůvodnil, proč se od uvedených již vyslovených právních názorů odchyluje.
Rozsudek městského soudu je v této části tudíž nepřezkoumatelný, neboť není zřejmé, z jakého
důvodu se městský soud odmítl zabývat podrobnou argumentací stěžovatele a jím přiloženými
podklady (rozsudky správních soudů a stanoviskem Ministerstva vnitra ze dne 8. 3. 2010,
č. j. MV 88712-2/LG-2009, které též potvrzovalo závaznost souhlasu obecného stavebního
úřadu). Stěžovatel krom toho namítá nezákonnost právního závěru městského soudu, neboť
z §15 odst. 2 stavebního zákona plyne, že souhlas je závazným podkladem stavebního povolení,
bez nějž speciální stavební úřad nemůže povolení vydat; ovlivňuje tak přímo výrokovou část
stavebního povolení. Z §4 odst. 2 stavebního zákona je zřejmé, že dotčené orgány vydávají
závazná stanoviska nejen podle zvláštních právních předpisů, ale i podle stavebního zákona.
Úkon podle §15 odst. 2 zákona je právě takovýmto závazným stanoviskem ve smyslu
§149 odst. 1 správního řádu. Nedošlo-li v řízení o rozkladu k přezkoumání stanoviska obecného
stavebního úřadu podle §149 odst. 4 správního řádu, došlo k porušení procesních práv
stěžovatele. Za dané situace městský soud nemohl zákonnost uvedeného stanoviska
přezkoumávat sám (navíc nad rámec žalobního bodu). Uvedená procesní vada měla vliv
na zákonnost rozhodnutí o rozkladu.
Za nesprávný považuje stěžovatel i závěr městského soudu, podle něhož absence
rozhodnutí o výjimce ze zákazu zásahu do biotopu zvláště chráněných druhů organismů
podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny nemohla mít vliv na zákonnost stavebního
povolení a rozhodnutí žalovaného. Stěžovatel se naopak domnívá, že absence výjimky
nezákonnost napadeného rozhodnutí zakládá, neboť v průběhu stavebního řízení nebylo
postaveno na jisto, zda zásah bude v souladu s podmínkami ochrany zvláště chráněných druhů
živočichů. Intenzitu nezákonnosti napadeného rozhodnutí podle stěžovatele nelze měřit tím,
že se jedná o plošně malé biotopy nebo o nízký počet druhů či nízké počty populací. Navíc
tak nemůže činit správní soud, ale toto posouzení náleží orgánu ochrany přírody. Žalovaný
tak měl stavební řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody.
Obdobný názor vyjádřil i Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 11. 3. 2013,
č. j. 15 A 33/2010 – 141, a absence výjimky byla též důvodem zrušení stavebního povolení
na silnici R4901 rozsudkem městského soudu ze dne 14. 12. 2011, č. j. 10 A 149/2010 – 74.
Městský soud se navíc nevypořádal s argumentací stěžovatele (zejména odkazy na uvedenou
judikaturu správních soudů) a nesprávně aplikoval princip proporcionality, který nelze použít,
pokud by to mělo způsobit újmu některému z účastníků řízení. Porušení procesních práv
účastníka řízení nelze poměřovat významem a důležitostí záměru. Opírá-li se napadené
rozhodnutí o skutečnosti, které ze správního spisu neplynou a účastníci se k němu nemohou
vyjádřit (údajné provedení skrývkových prací a zničení většiny biotopů), jde o tak intenzivní
porušení práv účastníka řízení, které musí vždy vést ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí.
Za irelevantní též stěžovatel považuje tvrzení městského soudu, že nová výjimka vydaná
v roce 2010, se týká pouze úseku dálnice v délce 1,15 km, neboť rozsah dotčených biotopů nemá
vliv na to, že před povolením záměru musí být výjimka pravomocně udělena. Navíc ani původní
výjimka se netýkala celé plochy stavby.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
městského soudu i napadené rozhodnutí ministra dopravy a rozhodnutí žalovaného vydané
v prvním stupni a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s odůvodněním městského
soudu, který plně akcentuje právní názory Nejvyššího správního soudu vycházející z jeho
konstantní judikatury. Žalovaný proto neshledává důvod k předložení věci rozšířenému senátu.
Dále žalovaný uvádí, že ve stavebním řízení bylo se stěžovatelem vždy jednáno jako s účastníkem
řízení, který mohl využívat a také využíval všech procesních práv, a proto žalovaný nesdílí názor
stěžovatele, že by napadené rozhodnutí bylo zásahem do práva stěžovatele na spravedlivý proces.
Jednotlivé kasační námitky žalovaný považuje za nedůvodné. S městským soudem se shoduje
v tom, že námitky týkající se procesu SEA a stanoviska EIA i námitky týkající se rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí o udělení výjimky podle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny
mohou být uplatňovány pouze v územním řízení, a nikoli v řízení stavebním. Tento názor
již opakovaně Nejvyšší správní soud vyslovil. Ohledně námitky týkající se přezkumu souhlasu
podle §15 odst. 2 stavebního zákona se žalovaný ztotožňuje se závěrem městského soudu,
že se nejedná o závazné stanovisko ve smyslu §149 správního řádu, přičemž i kdyby tento
souhlas tímto stanoviskem byl, nelze podle žalovaného chybějící přezkum podle §149 odst. 4
správního řádu považovat za vadu řízení, která by měla vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí. K chybějící výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny žalovaný uvedl,
že tato výjimka byla předložena s žádostí o stavební povolení a po jejím zrušení byla následně
opět vydána.
Ke kasační stížnosti se vyjádřilo též Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen „ŘSD“), které
v úvodu rozsáhle argumentuje k aktivní žalobní legitimaci stěžovatele a dovozuje, že ta stěžovateli
přísluší pouze podle §65 odst. 2 s. ř. s., a proto může být žaloba přípustná pouze v rozsahu
namítaného porušení procesních práv. Jiné námitky stěžovateli nepřísluší. Již z tohoto důvodu
stěžovateli nepříslušela námitka týkající se stanovisek SEA a EIA. S touto námitkou ovšem
stěžovatel nemohl uspět ani z důvodu koncentrace námitek zakotvené v §114 odst. 2 stavebního
zákona. ŘSD nadto dovozuje, že stěžovatel první námitkou ve své podstatě brojí proti výběru
koridoru, o kterém bylo rozhodnuto v územním plánu velkého územního celku, a proto k této
námitce nebylo možno přihlédnout s ohledem na §89 odst. 2 stavebního zákona. Tuto námitku
(směřující proti stanovisku SEA) naopak mohl stěžovatel uplatnit v době od 1. 5. 2005
do 31. 12. 2011 v rámci návrhu na zrušení územního plánu velkého územního celku, to však
neučinil. ŘSD rovněž upozorňuje na to, že stanovisko SEA není subsumovaným správním
aktem, který by bylo možné přezkoumat na základě §75 odst. 2 s. ř. s.
ŘSD k druhému stížnímu bodu odkázalo především na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347, z něhož vyvodilo, že nezákonnost rozhodnutí
podle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny není možné namítat ve stavebním řízení.
Dále uvedlo, že zmíněné rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001 mohlo
být napadeno samostatnou žalobou. V případě, kdy by ovšem bylo dovozeno, že v roce 2001
nebylo možné podat proti rozhodnutí ministra životního prostředí žalobu, nepochybně bylo
možné podat rozklad proti předcházejícímu rozhodnutí Ministerstva životního prostředí
vydanému v prvním stupni, což však stěžovatel zřejmě neučinil a ani neuvedl, že by byl
účastníkem daného správního řízení.
ŘSD vyjádřilo přesvědčení, že stěžovatelem tvrzená nesprávnost stanoviska podle
§15 odst. 2 stavebního zákona, tedy udělení souhlasu za situace, kdy nebyly splněny podmínky
územního řízení, nezpůsobuje nezákonnost stavebního povolení. Tak by tomu bylo pouze
v případě opačném, tj. kdyby obecný stavební úřad neudělil speciálnímu stavebnímu úřadu
souhlas a ten by žádost o vydání stavebního povolení z tohoto důvodu zamítl. Tato námitka
navíc dle ŘSD překračuje rozsah stěžovatelovy žalobní legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s., neboť
namítá-li stěžovatel nedodržení podmínek č. 3 a 32 územního rozhodnutí, vytýká napadenému
rozhodnutí věcnou správnost. K tvrzenému nesplnění podmínky č. 32 územního rozhodnutí
ŘSD dodává, že výjimka podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny musí být vydána již před
vydáním rozhodnutí o umístění stavby, přičemž neexistenci tohoto rozhodnutí je třeba namítat
již v žalobě proti územnímu rozhodnutí a v řízení o stavebním povolení je tato námitka
již nepřípustná s ohledem na §114 odst. 2 stavebního zákona.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud při posuzování předmětné kasační stížnosti dále vyšel z toho,
že usnesením ze dne 30. 4. 2013, č. j. 1 As 176/2012 - 120, předložil první senát Nejvyššího
správního soudu rozšířenému senátu téhož soudu věc, v níž se jednalo o právní otázku, zda bylo
občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, oprávněno
účastnit se stavebního řízení vedeného podle §109 a násl. stavebního zákona, ve znění účinném
do 31. 12. 2012, při splnění podmínek stanovených v §70 zákona o ochraně přírody a krajiny.
První senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že ohledně dané otázky
existovala rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu. Na jedné straně stál názor pátého
senátu vyslovený v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 - 91, publikovaném
pod č. 2127/2010 Sb. NSS, a na něj navazující rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, podle
nichž §70 zákona o ochraně přírody a krajiny představoval speciální ustanovení
k §109 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, a tedy občanské sdružení, jehož
hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, bylo oprávněno účastnit
se stavebního řízení vedeného podle §109 a násl. stavebního zákona, ve znění účinném
do 31. 12. 2012, za splnění podmínek uvedených v §70 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Na straně druhé vyslovil druhý senát v rozsudku ze dne 14. 1. 2013, č. j. 2 As 7/2011 – 274,
www.nssoud.cz, závěr, podle něhož zákon o ochraně přírody a krajiny nemohl založit účastenství
občanských sdružení ve stavebním řízení, neboť úprava obsažená v §109 stavebního zákona,
ve znění účinném do 31. 12. 2012, to výslovně neumožňovala.
Vzhledem k tomu, že právní stanovisko vyslovené rozšířeným senátem k této otázce
bylo klíčové i pro posouzení aktivní legitimace stěžovatele k žalobě proti rozhodnutí žalovaného
v nyní posuzované věci, a tedy i pro přezkoumání kasační stížností napadeného rozsudku
městského soudu nejen v mezích kasačních námitek, ale i z hlediska případných vad, k nimž
by musel Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 4 s. ř. s. přihlížet z úřední povinnosti, dospěl
zdejší soud k závěru, že teprve na základě rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci
sp. zn. 1 As 176/2012 bude možné posoudit, zda je rozhodnutí městského soudu
přezkoumatelné z hlediska stěžovatelem uplatněných kasačních námitek a zda lze v daném
případě přistoupit k věcnému posouzení důvodnosti kasační stížnosti.
Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 8. 11. 2013,
č. j. 5 As 12/2013 – 86, řízení o kasační stížnosti podle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. přerušil,
aby vyčkal rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.
Rozšířený senát o věci předložené prvním senátem Nejvyššího správního soudu rozhodl
usnesením ze dne 19. 8. 2014, č. j. 1 As 176/2012 – 130, (dostupné na www.nssoud.cz).
Tím odpadl důvod přerušení řízení, proto Nejvyšší správní soud v souladu s §48 odst. 5 s. ř. s.
prvním výrokem tohoto rozsudku rozhodl, že se v řízení pokračuje.
Výrokem č. I zmiňovaného usnesení ze dne 19. 8. 2014, č. j. 1 As 176/2012 – 130,
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl tak, že „[o]bčanské sdružení, jehož hlavním
posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, bylo oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle
§109 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
účinném do 31. 12. 2012, za splnění podmínek uvedených v §70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny“.
Z uvedeného závěru rozšířeného senátu tedy vyplývá, že stěžovatel byl aktivně
legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného, a lze tedy přistoupit k věcnému
přezkumu rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud proto přistoupil k posouzení
kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
IV. A
Námitka týkající se stanovisek SEA a EIA
Stěžovatel v prvé řadě brojil proti výše citované judikatuře prvního senátu
Nejvyššího správního soudu, který v jednotlivých věcech týkajících se stavebních povolení
na dílčí úseky dálnice D8-0805 (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011,
č. j. 1 As 6/2011 – 347, publikovaný pod č. 2368/2011 Sb. NSS, ze dne 8. 9. 2011,
č. j. 1 As 83/2011 – 565, ze dne 23. 1. 2013, č. j. 1 As 119/2012 – 86 a ze dne 23. 1. 2013,
č. j. 1 As 164/2012 – 54, všechny dostupné na www.nssoud.cz) dospěl k závěru, že námitky proti
stanovisku k posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA) a procesu posouzení vlivů
dopravní studie na životní prostředí (SEA), jejichž cílem je zpochybnit výběr konkrétní trasy
dálnice, je třeba uplatnit v územním řízení, neboť v něm se rozhoduje o umístění stavby, přičemž
ve stavebním řízení se k těmto námitkám nepřihlíží. Zároveň první senát v těchto svých
rozhodnutích navázal na svou dřívější judikaturu (již rovněž zmiňované rozsudky ze dne
4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 – 128, publikovaný pod č. 1815/2009 Sb. NSS, a ze dne 11. 2. 2009,
č. j. 1 As 81/2008 – 100, www.nssoud.cz), byť přijatou ještě na půdorysu předcházejícího
stavebního zákona z roku 1976, podle níž, pokud bylo stavební povolení vydáno v době,
kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí, není následné zrušení územního rozhodnutí
samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem.
Je třeba říci, že první senát na těchto svých závěrech setrval i ve svém nejnovějším
rozhodnutí, totiž v rozsudku ze dne 23. 9. 2014, č. j. 1 As 176/2012 – 140 (dostupný
na www.nssoud.cz), který vydal právě ve věci, v níž předtím rozhodoval výše citovaným
usnesením rozšířený senát a v níž byl první senát konfrontován s obdobnými argumenty proti
své dosavadní judikatuře, které vznáší rovněž stěžovatel v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 23. 9. 2014, č. j. 1 As 176/2012 – 140, mj. konstatoval:
„[28] Stěžovatel v kasační stížnosti vytýkal městskému soudu, že nesprávně posoudil jeho námitku týkající
se nezákonnosti stanovisek SEA a EIA. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud přehodnotil svoji dosavadní
rozhodovací činnost a věc předložil k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[29] Městský soud k obdobné žalobní argumentaci konstatoval, že námitky týkající se zákonnosti stanovisek
SEA a EIA nelze uplatňovat ve stavebním řízení s ohledem zásadu koncentrace obsaženou v §114 odst. 2
stavebního zákona. Podle městského soudu měly být uplatněny v řízení územním, kdy bylo s konečnou platností
rozhodováno o umístění stavby do území. Předmět územního a stavebního řízení je odlišný. Ačkoliv výstupy těchto
řízení představují řetězící se správní akty, nelze stavební řízení chápat jako pokračování územního řízení
v případě, že v územním řízení nebyly z jakéhokoli důvodu projednány některé otázky umístění stavby.
[30] Nutno uvést, že obdobnou námitkou stěžovatele se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne
1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347 ve věci Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, publikovaném
pod č. 368/2011 Sb. NSS (část VI.B.), který se týkal stavebního povolení na jinou část téhož
úseku dálnice D8. Skutkové i právní okolnosti obou případů jsou shodné. Soud neshledává žádný důvod,
a to ani po seznámení se s argumentací obsaženou v kasační stížnosti, pro nějž by se měl nyní odchýlit od právního
názoru zaujatého v citovaném rozsudku (a v rozhodnutích na něj navazujících) a předložit věc k rozhodnutí
rozšířenému senátu, jak navrhuje stěžovatel.
[31] Nejvyšší správní soud posuzoval, zda uvedené námitky lze uplatnit ve stavebním řízení. Vyšel přitom
z §114 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož se nepřihlíží k námitkám účastníků řízení, které byly nebo
mohly být uplatněny v územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření
o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území. Shodné pravidlo obsahoval v §61 odst. 1 i starý
stavební zákon č. 50/1976 Sb.; z početné judikatury k aplikaci tohoto ustanovení viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 As 73/2006 – 121, nebo rozsudek ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 1 As 21/2008 – 81.
[32] Nejvyšší správní soud považuje za podstatné předeslat, že stavební řízení není pokračováním územního
řízení. Předmět obou těchto řízení, tj. okruh otázek, které se v nich řeší, je odlišný. Důsledkem této diference
je zavedení věcné koncentrace námitek účastníků řízení v §114 odst. 2 stavebního zákona. Námitky,
které se vztahují k předmětu územního řízení, lze uplatnit pouze v tomto typu řízení, nikoliv v řízení navazujícím
(tj. v daném případě v řízení stavebním). I kdyby byl soudní přezkum územního rozhodnutí zdlouhavý, jak tvrdí
stěžovatel, nemůže tato skutečnost prolomit bariéru mezi územním řízením a stavebním řízením danou odlišností
předmětu řízení a řešených věcných otázek (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2013,
č. j. 1 As 119/2012 – 86).
[33] Nejvyšší správní soud je ve shodě s městským soudem toho názoru, že uvedenou námitku bylo
třeba uplatnit již v územním řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004,
č. j. 5 A 137/2000 – 37, publ. pod č. 640/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2010,
č. j. 8 As 2/2010 – 97 ve věci Společnosti ochránců životního prostředí). Stanovisko EIA je v prvé řadě
podkladem pro územní řízení, v něm se také rozhoduje o umístění stavby na přesně určené pozemky
(§4 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona,
shodně §9 odst. 1 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy
a územního opatření). Otázka, které se týká námitka stěžovatele (tj. stanovení konkrétní trasy dálnice D8), byla
předmětem územního řízení. Její posouzení ze strany správních orgánů mohlo být přezkoumáno soudem pouze
v souvislosti s žalobou proti územnímu rozhodnutí. K souboru námitek stěžovatele týkajících se procesu SEA
a stanoviska EIA, pokud se týkají výběru trasy dálnice D8, nelze ve stavebním řízení přihlédnout (§114 odst. 2
nového stavebního zákona). Předmětem stavebního řízení není umísťování stavby do území (v daném případě
tedy výběr konkrétní trasy dálnice), nýbrž stanovení závazných podmínek pro provedení a užívání stavby
(§115 odst. 1 stavebního zákona).
[34] Skutečnost, že stěžovatel v důsledku procesních peripetií spojených s rušením územního rozhodnutí
správními soudy dosáhl zrušení územního rozhodnutí, nicméně nové územní rozhodnutí již s odkazem
na §94 odst. 5 stavebního zákona nebylo vydáno a vady procesu SEA ani EIA tak nebyly napraveny, nemůže
založit přípustnost této námitky ve stavebním řízení, resp. v soudním řízení, jehož předmětem je přezkum
stavebního povolení. Je třeba zopakovat, že mezi územním řízením a stavebním řízením, ačkoliv jejich výstupy
představují řetězící se správní akty, existuje z hlediska věcného bariéra striktně oddělující tato dvě řízení. Správní
soudy se mohou při přezkumu stavebního povolení zabývat toliko těmi námitkami, které mají přímý vztah
k předmětu stavebního řízení. Nemohou posuzovat zákonnost stavebního povolení z pohledu otázek, které se věcně
neupínají k předmětu stavebního řízení. I kdyby se jevil soudní přezkum územního rozhodnutí v konkrétním
případě stěžovateli jako neefektivní, nemohou být ad hoc prolomeny uvedené zásady soudního řízení správního
a kogentní norma obsažená v §114 odst. 2 stavebního zákona.
[35] Důvodem pro zrušení stavebního povolení nemůže být ani ta skutečnost, že územní rozhodnutí bylo
po nabytí právní moci stavebního povolení zrušeno. Zrušení stavebního povolení z popsaného důvodu totiž brání
zásada, podle níž soud vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání správního rozhodnutí (§75 odst. 1
s. ř. s.), zásada presumpce zákonnosti správních aktů a zásada ochrany práv nabytých v dobré víře. Soudní řízení
není prodloužením správního řízení, v němž by bylo možné zohlednit skutečnosti, jež nově nastaly po vydání
rozhodnutí, ale retrospektivním přezkumem pravomocného správního rozhodnutí. Zrušení rozhodnutí, které bylo
podkladem pro vydání jiného rozhodnutí, je důvodem pro obnovu tohoto navazujícího správního řízení
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 – 128, publ. pod
č. 1815/2009 Sb. NSS). Procesní zásada obsažená v §75 odst. 1 s. ř. s. může být prolomena pouze tehdy,
jestliže by její aplikace vedla k porušení ústavně zaručeného hmotného práva (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 – 77, publ. pod č. 1684/2008 Sb. NSS), což ovšem není tento
případ. Aplikace §75 odst. 1 s. ř. s. v posuzovaném případě nevede k aprobaci právního stavu, jímž by bylo
porušeno ústavně zaručené právo hmotněprávní povahy, které by příslušelo stěžovateli.
[36] Nelze hledat ani paralelu s případy, v nichž soud ruší správní rozhodnutí z toho důvodu, že právní
norma, na jejímž základě bylo vydáno, byla následně zrušena Ústavním soudem pro neústavnost. Zásadním
rozdílem je, že zatímco právní norma je výstupem legislativní činnosti, správní rozhodnutí (např. územní
rozhodnutí) je aktem aplikace právní normy. Zrušení právní normy pro její protiústavnost zásadně brání její
aplikaci v běžících správních i soudních řízeních (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2008,
č. j. 5 Afs 7/2005 – 127). Zrušení správního rozhodnutí jakožto aktu aplikace práva ovšem takovéto de facto
retroaktivní následky nevyvolává a neprolamuje účinky §75 odst. 1 s. ř. s. Zatímco aplikovaná právní norma
tvoří bezpochyby součást právního řádu, z něhož správní rozhodnutí vychází, v případě správního rozhodnutí,
které bylo podkladem pro vydání navazujícího rozhodnutí, obdobný závěr učinit nelze (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011 – 565).
[37] Městský soud tak správně konstatoval, že námitky stěžovatele týkající se nezákonnosti stanovisek
SEA a EIA nelze s ohledem na §114 odst. 2 stavebního zákona v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení
věcně přezkoumat. Námitka je proto nedůvodná.“
Od uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu navazujících na jeho ustálenou
prejudikaturu se pátý senát neodchýlil ani v rozsudku ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 As 6/2013 - 97,
www.nssoud.cz, ve kterém byl konfrontován totožnými námitkami (byť vznesenými jiným
stěžovatelem), a ani v nyní posuzované věci k tomu neshledal důvod a nehodlá se tudíž
ani obracet v dané otázce na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, jak ho stěžovatel
v kasační stížnosti vyzývá. Shodně jako ve shora uvedené věci Nejvyšší správní soud uvádí,
že ačkoli v důsledku §94 odst. 5 stavebního zákona v případě, že je pravomocné územní
rozhodnutí soudem či jiným příslušným orgánem zrušeno po povolení stavby, již územní řízení
nemůže pokračovat, nelze dát stěžovateli za pravdu v tom, že by právní názor vyjádřený
v citované judikatuře Nejvyššího správního soudu vedl bez dalšího k odepření soudní ochrany
a byl tak v rozporu se zmiňovanými závazky ČR vyplývajícími z Aarhuské úmluvy a ze směrnice
EIA. Vydání stavebního povolení do doby, než je jemu předcházející územní rozhodnutí, včetně
případného podkladového aktu ve formě stanoviska EIA, přezkoumáno správním soudem,
lze totiž zabránit tím, že bude žalobě proti danému územnímu rozhodnutí přiznán odkladný
účinek. V této souvislosti lze připomenout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 8. 2007, č. j. 1 As 13/2007 – 63, publikovaný pod č. 1461/2008 Sb. NSS, v němž dospěl opět
první senát zdejšího soudu k závěru, že stanovisko EIA není samostatně přezkoumatelné
ve správním soudnictví a že v souladu s čl. 9 Aarhuské úmluvy a směrnicí EIA lze toto
stanovisko přezkoumávat až v rámci konečného rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem
(tj. nejčastěji rozhodnutí o umístění stavby); zároveň však zdejší soud konstatoval: „Musí být ovšem
respektovány požadavky uvedené v čl. 9 odst. 4 Úmluvy – poskytovaná právní ochrana musí být čestná, férová,
spravedlivá, včasná a finančně dostupná, osoby z řad dotčené veřejnosti musí mít možnost dosáhnout vydání
předběžného opatření či přiznání odkladného účinku žalobě.“ Posuzovat, do jaké míry praxe krajských
soudů rozhodujících ve správním soudnictví tomuto imperativu odpovídá, již přesahuje rámec
předmětné věci, lze však v každém případě konstatovat, že právní úprava obsažená
v §73 (a potažmo §107), případně §38 s. ř. s., zejména po novele provedené s účinností
od 1. 1. 2012 zákonem č. 303/2011 Sb., takovému postupu rozhodně nebrání, naopak
pro něj vytváří příznivé podmínky.
IV. B
Námitka týkající se rozhodnutí o výjimce dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny
Stěžovatel dále brojil proti závěru městského soudu, který jako nedůvodný posoudil druhý
žalobní bod o nezákonnosti rozhodnutí ministra životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět
v CHKO nové dálnice, vydaného dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Identickou námitkou se již opakovaně zabýval první senát Nejvyššího správního
ve svých výše zmiňovaných rozhodnutích, naposledy v citovaném rozsudku ze dne 23. 9. 2014,
č. j. 1 As 176/2012 – 140, přičemž mj. konstatoval:
„[38] Stěžovatel dále nesouhlasil se způsobem, jakým městský soud posoudil zákonnost rozhodnutí ministra
životního prostředí ze dne 14. 2. 2001, č. j. M/100130/01 SRK/813/T-1057/00, jímž byl zamítnut
rozklad proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí. Tímto rozhodnutím byla osobě zúčastněné na řízení
udělena výjimka dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazu stanoveného §26 odst. 1 písm. f) tohoto
zákona (zákaz stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti).
[39] Městský soud k dané otázce konstatoval, že rozhodnutí o udělení výjimky bylo podkladem územního
řízení, jak vyplývá i z odůvodnění územního rozhodnutí. Námitky proti rozhodnutí o udělení výjimky tak mohly
být uplatněny již v územním řízení, což ostatně stěžovatel učinil. Protože dané rozhodnutí nebylo podkladem
stavebního řízení, nelze se jeho přezkumu domáhat na základě §75 odst. 2 s. ř. s. v rámci žaloby proti
stavebnímu povolení.
[40] Podle §26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny je zakázáno stavět v chráněných
krajinných oblastech nové dálnice. Z tohoto zákazu může Ministerstvo životního prostředí udělit výjimku
v případě, že veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody a krajiny (§43 téhož zákona).
[41] Také otázkou možnosti zpochybňovat zákonnost rozhodnutí o udělení výjimky dle §43 zákona
o ochraně přírody a krajiny se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval mj. ve shora citovaných rozsudcích
č. j. 1 As 6/2011 – 347 nebo č. j. 1 As 83/2011 – 565. Ani od závěrů vyslovených v těchto rozhodnutích
ve vztahu k možnosti přezkumu zákonnosti rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět dálnice na území chráněné
krajinné oblasti v rámci žaloby proti stavebnímu povolení se Nejvyšší správní soud odchylovat nehodlá.
[42] Lze zopakovat, že rozhodnutí o udělení výjimky dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny nabylo
účinnosti v roce 2001. Bylo podkladem územního řízení, jak vyplývá z odůvodnění územního rozhodnutí ze dne
26. 3. 2002. Námitky proti rozhodnutí o udělení výjimky, které i podle stěžovatele úzce souvisí s výběrem trasy
dálnice D8, tedy s otázkou umístění stavby, tak bylo možné uplatnit v územním řízení. Stěžovatel nenapadá
stavebním povolením stanovené podmínky pro realizaci stavby a její užívání, nýbrž samotné umístění stavby
do území. Tato otázka ovšem spadá do územního řízení (…). Stěžovatel se proto nemůže domáhat přezkumu
rozhodnutí o udělení výjimky v souvislosti s žalobou proti stavebnímu povolení, jestliže jeho žalobní body se míjí
s předmětem přezkoumávaného správního rozhodnutí (stavebního povolení) a míří do předchozí fáze povolovacího
procesu (územního řízení).
[43] Pokud by snad v dané době nebyl možný samostatný soudní přezkum rozhodnutí o udělení výjimky,
nepochybně bývalo bylo možné napadnout žalobou územní rozhodnutí a v jejím rámci se domáhat na základě
§75 odst. 2 s. ř. s. soudního přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 6. 2007, č. j. 5 As 19/2006 – 59, publ. pod č. 1843/2008 Sb. NSS). Výše označené rozhodnutí
o udělení výjimky nicméně nebylo podkladem stavebního řízení, ostatně ani žalovaný nevyjmenovává ve stavebním
povolení toto rozhodnutí o udělení výjimky mezi podklady, z nichž vycházel. Stěžovatel se z tohoto důvodu nemohl
domáhat jeho soudního přezkumu v rámci žaloby proti stavebnímu povolení na základě §75 odst. 2 s. ř. s.
[44] Smyslem §75 odst. 2 s. ř. s. je podrobit soudnímu přezkumu úkony, u nichž nejsou splněny procesní
podmínky pro jejich samostatné přezkoumání soudem. Bylo-li možné rozhodnutí o výjimce přezkoumat
na základě tohoto ustanovení v rámci žaloby proti územnímu rozhodnutí, neexistuje žádný racionální důvod, proč
by měl být připuštěn jeho soudní přezkum i v souvislosti se žalobou proti stavebnímu povolení (tedy dvojí soudní
přezkum).
[45] Městský soud tedy správně odmítl přezkoumat zákonnost rozhodnutí ministra životního prostředí ve věci
udělení výjimky dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny. Námitka je nedůvodná.“
I s těmito závěry prvního senátu Nejvyššího správního soudu se nyní rozhodující pátý
senát ztotožňuje a neshledává ani v této otázce důvod předložit věc rozšířenému senátu, jak žádal
stěžovatel. Jestliže městský soud v zásadě s týmiž argumenty, jako jsou citovány shora, odmítl
v režimu §75 odst. 2 s. ř. s. v rámci žaloby proti stavebnímu povolení přezkoumávat zákonnost
rozhodnutí ministra životního prostředí vydaného dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny,
tak nepochybil. Byť má stěžovatel pravdu v tom, že toto rozhodnutí obsahovalo nejen podmínky
upínající se k územnímu rozhodnutí, ale také podmínky vztahující se ke stavebnímu povolení,
nelze přehlédnout, že v samotné žalobě proti těmto podmínkám nebrojí. Veškeré jeho žalobní
výtky totiž směřují do podmínek relevantních pro přezkum rozhodnutí o umístění stavby. Sám
stěžovatel přitom uvádí, že shodné námitky uváděl již v žalobě proti územnímu rozhodnutí,
kterým však Krajský soud v Ústní nad Labem v rozsudku ze dne 17. 6. 2010,
č. j. 15 Ca 91/2008 – 465, nepřisvědčil, i když územní rozhodnutí zrušil. Již to, že tyto námitky
byly soudně přezkoumány v předchozí fázi řízení, je dalším argumentem, proč nepřipustit
opakování tohoto přezkumu v rámci žaloby proti stavebnímu povolení.
I námitku stěžovatele směřující proti rozhodnutí o výjimce dle §43 zákona o ochraně
přírody a krajiny tedy hodnotí Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou.
IV. C
Námitka týkající se přezkumu souhlasu dle §15 odst. 2 stavebního zákona
Podstatou této námitky je přesvědčení stěžovatele, že souhlas dle §15 odst. 2 stavebního
zákona je závazným stanoviskem ve smyslu §149 správního řádu, a tedy v řízení o rozkladu měl
být přezkoumán postupem dle §149 odst. 4 správního řádu.
K dané problematice se zdejší soud obsáhle vyjádřil ve svém již zmiňovaném rozsudku
ze dne 23. 9. 2014, č. j. 1 As 176/2012 – 140, www.nssoud.cz, ve kterém uvedl:
„[49] Ustanovení §15 stavebního zákona vymezuje působnost speciálních stavebních úřadů. S výjimkou
pravomoci ve věcech územního rozhodování, vykonávají speciální stavební úřady u a) staveb leteckých, b) staveb
drah a na dráze, včetně zařízení na dráze, c) staveb dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných
účelových komunikací a d) vodních děl státní správu na uvedených úsecích podle zvláštních právních předpisů
(odstavec 1). Speciální stavební úřady postupují podle tohoto zákona, pokud zvláštní právní předpisy pro stavby
podle odstavce 1 nestanoví jinak. Povolení pro stavby mohou vydat jen se souhlasem obecného stavebního úřadu
příslušného k vydání územního rozhodnutí, který ověřuje dodržení jeho podmínek; souhlas není správním
rozhodnutím. Jestliže se nevydává územní rozhodnutí ani územní souhlas, postačí vyjádření obecného stavebního
úřadu o souladu navrhované stavby se záměry územního plánování (odstavec 2). U speciálních staveb je tedy
působnost k jejich povolování rozdělena mezi obecné a speciální stavební úřady: obecné stavební úřady tyto stavby
umisťují, zatímco speciální stavební úřady vydávají všechna ostatní navazující rozhodnutí.
[50] Ministerstvo dopravy jako speciální stavební úřad v projednávané věci vykonávalo působnost stavebního
úřadu ve stavebním řízení. V souladu s §15 odst. 2 si pro své rozhodnutí obstaralo vyjádření Městského úřadu
v Lovosicích jako obecného stavebního úřadu, zda jsou dodrženy podmínky územního rozhodnutí a z tohoto
souhlasu ve stavebním řízení vycházelo.
[51] Vydání povolení pro speciální stavby je tedy podmíněno předchozím souhlasem obecného stavebního úřadu
příslušného k vydání územního rozhodnutí. Úkolem obecného stavebního úřadu je ověřit dodržení podmínek
územního rozhodnutí, které tento stavební úřad pro stavbu vydal. Zmíněný požadavek má zajistit nezbytný
soulad obou základních správních aktů (územního rozhodnutí a stavebního povolení) v procesu povolování staveb,
protože každé rozhodnutí vydává jiný správní orgán. Má umožnit obecnému stavebnímu úřadu kontrolu
splnění podmínek svého rozhodnutí, protože se na dalších krocích při povolování speciálních staveb již nepodílí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2010, č. j. 5 As 77/2009 - 107). Souhlas obecného
stavebního úřadu o splnění podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2007, č. j. 5 As 56/2006 – 109), nezbavuje ho to však povinnosti
přezkoumat žádost o stavební povolení z ostatních hledisek vymezených v §111 stavebního zákona.
[52] Z citované judikatury Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že souhlas obecného stavebního úřadu
se splněním podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný. V rámci rozdělení působnosti
v řízeních podle stavebního zákona mezi obecný a speciální stavební úřad, speciální stavební úřad při posuzování
žádosti o stavební povolení podle §111 stavebního zákona již nehodnotí soulad projektové dokumentace
s podmínkami územního rozhodnutí, neboť tato působnost plně přísluší obecnému stavebnímu úřadu. Speciální
stavební úřad tak přezkoumá žádost o stavební povolení pouze z ostatních hledisek vymezených v §111 odst. 1
a 2 stavebního zákona; splnění podmínek územního rozhodnutí má za prokázané souhlasem obecného stavebního
úřadu. V řízení před správními soudy pak je soud oprávněn přezkoumat zákonnost souhlasu na základě
námitek proti podkladovému rozhodnutí (úkonu) v rámci žaloby proti stavebnímu povolení dle §75 odst. 2
s. ř. s., neboť předmětný souhlas obecného stavebního úřadu není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky
uvedené v §65 odst. 1 s. ř. s. a nelze jej tedy napadnout samostatnou správní žalobou. Shledá-li správní soud
nezákonnost takového úkonu (např. vydání souhlasu v rozporu se skutkovým stavem věci), musí zjištění soudu
vyústit v závěr o nezákonnosti stavebního povolení, které se o daný podklad imanentně opírá (srov. citovaný
rozsudek č. j. 5 As 56/2006 – 109).
[53] Jakkoli se lze v obecné rovině ztotožnit s městským soudem, že souhlas podle §15 odst. 2 stavebního
zákona je vyjádřením podle §154 správního řádu, je nutné dále zkoumat, zda jde o vyjádření či stanovisko
závazné (tj. stanovisko podle §149 správního řádu), nebo o stanovisko nezávazné. Účelem stanovisek správních
orgánů podle citovaného ustanovení je především vyjádřit odborný názor správního orgánu v otázkách,
které se určitým způsobem dotýkají jejich působnosti, a to zejména vůči orgánům, které vedou správní řízení, jehož
předmět se dotýká působnosti jiných správních orgánů. Uvedená stanoviska pak pravidelně bývají vydávána
pro jiné orgány veřejné správy jako podklady pro správní rozhodnutí (§50 odst. 1 správního řádu). Stanoviska
nejsou zásadně závazná pro toho, komu jsou určena (vztahuje se na ně obecně zásada volného hodnocení podkladů
rozhodnutí dle §50 odst. 4 správního řádu), nejedná-li se ovšem o stanoviska závazná podle §149 odst. 1
správního řádu, jejichž obsah je závazný pro výrokovou část správního rozhodnutí (srov. Vedral, J. Správní řád.
Komentář. Praha: Bova Polygon, 2012. s. 1221 – 1222).
[54] Závazným stanoviskem podle §149 odst. 1 správního řádu je úkon učiněný správním orgánem
na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný
pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou
dotčenými orgány.
[55] Z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz … výše) vyplývá závaznost souhlasu obecného stavebního
úřadu podle §15 odst. 2 stavebního zákona, což odpovídá i charakteru stavebního řízení, jež vede speciální
stavební úřad. Působnost umístit speciální stavbu a kontrolovat splnění podmínek územního rozhodnutí svěřil
zákonodárce obecnému stavebnímu úřadu, který má znalost místních poměrů a může tedy odpovědně posoudit
veškeré důsledky související s umístěním záměru stavby do území. Naopak speciální stavební úřad disponuje
„speciálními“ odbornými znalostmi nutnými pro povolení speciální stavby. Rozhodování o žádosti stavebníka
o stavební povolení se proto u speciálních staveb děje ve vzájemné součinnosti obecného a speciálního stavebního
úřadu: zatímco obecný stavební úřad s konečnou platností ověří splnění podmínek jím vydaného územního
rozhodnutí, speciální stavební úřad posoudí žádost z ostatních hledisek vymezených v §111 stavebního zákona.
Výsledné rozhodnutí pak stanovisko obecného stavebního úřadu musí respektovat. Speciální stavební úřad totiž
nemůže přehodnocovat názory vyslovené ve stanovisku obecného stavebního úřadu, neboť tím by nepřípustně
zasahoval do působnosti tohoto úřadu a vyjadřoval se k otázkám, které nenáleží do jeho působnosti. Totéž platí
i naopak vůči obecnému stavebnímu úřadu; tomu přísluší ve stavebním řízení toliko ověřit splnění podmínek
územního rozhodnutí.
[56] Odmítnout je nutno i argumentaci, že obecný stavební úřad nemůže být v dané věci dotčeným orgánem.
Podle §4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona postupují orgány územního plánování a stavební úřady ve vzájemné
součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Dotčené orgány
vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních
předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy
jinak. Závazná stanoviska dotčených orgánů pro potřeby správních řízení podle tohoto zákona uplatňují dotčené
orgány podle zvláštních právních předpisů a podle tohoto zákona.
[57] Jak správně tvrdí stěžovatel, citované ustanovení uvádí, že stavební úřady (tj. i speciální stavební úřady)
postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány. V projednávané věci Městský úřad Lovosice jako obecný
stavební úřad vydal závazné stanovisko podle §15 odst. 2 stavebního zákona, které není samostatným
rozhodnutím. Skutečnost, že předmětné vyjádření obecného stavebního úřadu není zákonem explicitně označeno
jako závazné stanovisko, není rozhodující; důležitá je materiální povaha tohoto aktu. Není totiž nutné,
aby zákony, na jejichž základě správní orgány závazná stanoviska vydávají, výslovně tohoto pojmu používaly
nebo odkazovaly na §149 správního řádu. Je třeba vycházet z obsahového kritéria a závaznými stanovisky
chápat veškeré úkony splňující podmínky §149 správního řádu, o nichž zákon výslovně nestanoví, že se mají
vydávat jako správní rozhodnutí (viz Vedral, J. opus cit. v bodě [53] výše, s. 1151).
[58] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uváděla, že závazná stanoviska jsou vydávána
v případech, kdy správní orgán, který řízení vede, nedisponuje sám odbornou působností v oblasti veřejné správy,
kterou zastupují dotčené orgány; u obecného stavebního úřadu však neplatí, že by nedisponoval zvláštní odbornou
působností k předmětu stavebního řízení. K tomu Nejvyšší správní soud dodává následující. S obecnou tezí,
z níž osoba zúčastněná vychází a jež byla vyjádřena i v judikatuře Nejvyššího správního soudu, se lze ztotožnit.
Stavební úřady rozhodují o věcech, které spadají do jejich působnosti a k jejichž posouzení mají dostatečnou
odbornou kompetenci. Ve věcech, v nichž stavební úřad dostatečnými odbornými znalostmi nedisponuje,
jej doplňují dotčené správní orgány, do jejichž působnosti daná oblast právní regulace spadá (srov. rozsudek ze dne
23. 9. 2010, č. j. 5 As 56/2009 – 63, publ. pod č. 2167/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 1 As 68/2008 – 126, publ. pod č. 1786/2009 Sb. NSS).
[59] Skutečně se může jevit nestandardní, že by obecný stavební úřad, který standardně vede stavební řízení
(s výjimkou speciálních staveb), mohl ve speciálním stavebním řízení vystupovat v pozici dotčeného orgánu.
Vysvětlení však spočívá právě ve zvláštní povaze speciálních staveb a specifické odbornosti nutné při rozhodování
ve stavebním řízení týkajícího se těchto staveb. Pokud by zákonodárce nezvolil koncepci stanovenou
v §15 stavebního zákona a nepřesunul by u těchto staveb působnost vést stavební řízení na speciální stavební
úřady, stavební řízení by prováděly obecné stavební úřady a Ministerstvo dopravy by se ke stavbám dálnic
vyjadřovalo z pozice dotčeného orgánu. Vzhledem k tomu, že takové stanovisko ministerstva by v případě těchto
staveb bylo značně rozsáhlé a jeho podmínky by v konečném důsledku tvořily převážnou část samotného stavebního
povolení, přenesl zákonodárce působnost vést stavební řízení právě na Ministerstvo dopravy, které v oblasti
povolování staveb dálnic disponuje potřebnou odborností a specifickými znalostmi ohledně těchto staveb.
Role ministerstva a stavebního úřadu se tak de facto „prohodila“ a z vysoce specializovaného odborného orgánu
se stal speciální stavební úřad, zatímco obecný stavební úřad se dostal do pozice dotčeného orgánu. Pro rozhodnutí
speciálního stavebního úřadu vydává závazné stanovisko, které ověřuje splnění podmínek územního rozhodnutí.
Pro posouzení problematiky plnění podmínek územního rozhodnutí přitom obecný stavební úřad disponuje
odbornými kompetencemi (znalostmi lokality a místních poměrů, zkušenostmi z průběhu řízení o umístění záměru
stavby), které speciální stavební úřad postrádá; ten je profesionálem v oblasti dálničních staveb, nicméně nemá
potřebné znalosti z řízení územního. Požadavky na dotčený orgán vyplývající z výše citované judikatury jsou tedy
i v nyní projednávaném případě splněny.
[60] Nejvyšší správní soud uzavírá, že souhlas obecného stavebního úřadu podle §15 odst. 2 stavebního
zákona je závazným stanoviskem podle §149 odst. 1 správního řádu: je úkonem učiněným obecným stavebním
úřadem jakožto správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení
(§15 odst. 2 stavebního zákona, věta druhá, za středníkem), jehož obsahem je speciální stavební úřad vázán.
V rámci řízení o rozkladu proto měl proběhnout jeho přezkum podle §149 odst. 4 správního řádu, směřovaly-li
námitky stěžovatele i proti obsahu tohoto stanoviska. Pokud si ministr dopravy v projednávaném případě v řízení
o rozkladu nevyžádal od krajského úřadu potvrzení nebo změnu závazného stanoviska obecného stavebního
úřadu, tedy v daném případě nezbytný a závazný podklad pro jeho rozhodnutí, postupoval v rozporu
s §149 odst. 4 správního řádu a zatížil tak řízení vadou.(…)“
Z uvedených závěrů vychází Nejvyšší správní soud i v nynějším případě a musí tedy
stěžovateli, který tvrdil, že souhlas podle §15 odst. 2 stavebního zákona je závazným stanoviskem
podle §149 odst. 1 správního řádu, které mělo být k jeho námitce uvedené v rozkladu proti
stavebnímu povolení podrobeno přezkumu podle §149 odst. 4 správního řádu, dát dílem
za pravdu. Stěžovatel v rozkladu skutečně namítal, že stanovisko Městského úřadu v Lovosicích
ze dne 19. 3. 2008 konstatovalo splnění všech podmínek územního rozhodnutí, ačkoliv k datu
jeho vydání nebyly splněny podmínky č. 3 (rozhodnutí o povolení kácení dřevin bude doloženo
ke stavebnímu řízení) a č. 32 (v případě, že se prokáže při zpracování dalšího stupně projektové
dokumentace nevyhnutelnost likvidace jedinců kriticky ohroženého druhu jeřába českého v trase
dálnice, bude nutné zkoumat, zda daný zásah umožňuje výjimka podle §43 zákona o ochraně
přírody a krajiny nebo zda je nutné jednat o výjimce podle §56 zákona) a z tohoto důvodu
požadoval, aby ministr dopravy vyžádal od orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému
k vydání závazného stanoviska potvrzení nebo změnu tohoto závazného stanoviska. Jelikož tak
ministr dopravy v řízení o rozkladu neučinil, dovozoval stěžovatel v žalobě, že proto tuto vadu
je třeba napadané rozhodnutí zrušit. Městský soud k tomu však nepřistoupil, přičemž tento závěr
odůvodnil dvojím způsobem. Ve své základní úvaze dovodil, že souhlas podle §15 odst. 2
stavebního zákona není závazným stanoviskem podle §149 odst. 1 správního řádu. Alternativně
(v reakci na stěžovatelem předložená nová soudní rozhodnutí) učinil úvahu, že pokud bude
souhlas §15 odst. 2 stavebního zákona považovat za závazné stanovisko, neměla vada spočívající
v porušení §149 odst. 4 správního řádu v dané věci vliv na zákonnost žalobou napadeného
rozhodnutí, neboť po věcné stránce toto závazné stanovisko nezaložilo nezákonnost povolované
stavby a nepředstavovalo žádný zásah do práv stěžovatele. Byť první úvaha městského soudu
o povaze stanoviska podle §15 odst. 2 stavebního zákona, je vadná, není důvod kasační stížností
napadený rozsudek rušit, neboť jeho druhý závěr o tom, že stavební řízení nebylo zatíženo
vadou, která by měla vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí, pro který městský soud námitku
stěžovatele považoval za nedůvodnou, obstojí, a to především v té části, v níž městský soud
argumentuje tím, že Městský úřad v Lovosicích nepochybil, pokud ověřil splnění podmínek č. 3
(požadující rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin) a č. 32 (požadující rozhodnutí o výjimce
podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny) územního rozhodnutí. I Nevyšší správní soud
je přesvědčen o tom, že neobstojí-li důvody, pro které považoval stěžovatel souhlas podle
§15 odst. 2 stavebního zákona a s tím i správní řízení o vydání stavebního povolení za vadné
(námitka týkající se absence rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin a námitka týkající se absence
rozhodnutí o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny), nelze dospět k závěru,
že by vada spočívající v porušení §149 odst. 4 správního řádu měla v dané věci mít vliv
na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí.
Stěžovatel se mýlí v tom, že by městský soud za určitých okolností nemohl posuzovat
zákonnost uvedeného stanoviska. Pokud soud zjistí, že správní řízení bylo stiženou procesní
vadou, může zrušit rozhodnutí, které z takového řízení vzešlo, pouze za předpokladu, že zjištěná
vada řízení mohla mít vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí (§78 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §76 odst. 1 s. ř. s.). Je-li předpokladem této úvahy o vlivu zjištěné procesní vady
posouzení zákonnosti závazného stanoviska, je soud povinen námitky, které jsou danému
stanovisku vytýkány, sám posoudit, je-li to možné. V dané věci přitom takovou úvahu ze strany
městského soudu bylo možné učinit, neboť šlo v zásadě o posouzení úplnosti podkladů
pro vydání stavebního povolení, což je otázka, jejíž zodpovězení soudu běžně přísluší.
Je nerozhodné, že žalobce se v žalobě otázkou vlivu vady na zákonnost napadeného rozhodnutí
sám nezabývá, například proto, že je (chybně) přesvědčen o tom, že ke zrušení
žalobou napadeného rozhodnutí postačí pouze existence procesní vady. Nutno dodat, že v dané
věci – byť v kasační stížnosti je uváděno něco jiného – stěžovatel přímo v rámci třetího
žalobního bodu požaduje, aby soud závazné stanovisko Městského úřadu v Lovosicích
přezkoumal ve vztahu ke splnění mj. podmínek č. 3 a č. 32 územního rozhodnutí. Výtka
stěžovatele, že městský soud postupoval mimo žalobní body je proto z uvedených důvodů
nedůvodná.
K namítané nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu z důvodu, že se dostatečně
nevyjádřil ke všem tvrzením stěžovatele a odkazům na dokumenty přiložené k žalobě, Nejvyšší
správní soud uvádí, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je vyhrazena jen vážným
nedostatkům odůvodnění rozhodnutí krajského (městského) soudu, kdy závěry soudem
vyslovené vůbec nelze přezkoumat v řízení o kasační stížnosti. Jedná se o případy,
kdy z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, „proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené“, a to zejména tehdy, „jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby“
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44,
publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS). Vadu takové intenzity Nejvyšší správní soud neshledává, neboť
městský soud k podstatě žalobní námitky týkající se souhlasu podle §15 odst. 2 stavebního
zákona uceleně a logicky argumentoval a reagoval též na stěžovatelem předloženou tehdy
nejnovější soudní judikaturu. Pokud za takové situace městský soud podrobně nevyvrátil všechny
dílčí stěžovatelovy argumenty, nezakládá to nepřezkoumatelnost jeho rozsudku pro nedostatek
důvodů.
Jelikož Nejvyšší správní soud nedostatek vlivu vady spočívající v nepřezkoumání
závazného stanoviska postupem podle §149 odst. 4 správního řádu spatřuje shodně jako městský
soud v nedůvodnosti námitek směřujících do nesplnění podmínky č. 3 (požadující rozhodnutí
o povolení ke kácení dřevin) a č. 32 (požadující rozhodnutí o výjimce podle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny) územního rozhodnutí, musí se zabývat i těmito otázkami.
Problematikou absence rozhodnutí o kácení dřevin rostoucích mimo les ve stavebním
řízení se v související věci Nejvyšší správní soud v nedávné době zabýval opět v citovaném
rozsudku ze dne 23. 9. 2014, č. j. 1 As 176/2012 – 140. Jelikož se nyní posuzovaná věc s věcí,
ve které byl vydán uvedený rozsudek, v podstatné míře shoduje (jak v námitkách stěžovatele,
tak v argumentaci městského soudu) cituje Nejvyšší správní soud relevantní pasáže uvedeného
rozsudku, které jsou přiléhavé i pro souzenou věc:
„[79] Podle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je ke kácení dřevin nezbytné povolení
orgánu ochrany přírody, není-li dále stanoveno jinak. Povolení lze vydat ze závažných důvodů po vyhodnocení
funkčního a estetického významu dřevin.
[80] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že správní orgán při rozhodování o žádosti
o povolení ke kácení dřevin váží estetický a funkční význam dřevin na straně jedné a závažnost důvodů pro jejich
pokácení na straně druhé, aby mohl rozhodnout, zda pokácení dřevin povolí. Závažný důvod pro pokácení dřevin
přitom musí být dán již v okamžiku vydání rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin a nemůže být suplován
podmínkou, že k realizaci kácení dřevin bude možné přistoupit až se zahájením stavebních prací, není-li
pro navrhovanou stavbu vydáno územní rozhodnutí a ani územní plán umístění takové stavby nepřipouští
(viz rozsudek ze dne 21. 8. 2008, č. j. 4 As 20/2008 – 84, publ. pod č. 1788/2009 Sb. NSS).
[81] Provázanost řízení o žádosti o povolení ke kácení dřevin se stavebním řízením vyplývá
i ze závěrů vyslovených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, č. j. 7 As 2/2011 – 52,
publ. pod č. 2393/2011 Sb. NSS. V něm soud zdůraznil, že ačkoliv o povolení ke kácení dřevin rozhoduje
orgán ochrany přírody v samostatném řízení, zájem ochrany přírody a krajiny spočívající v zájmu na ochraně
dřevin rostoucích mimo les před poškozením nebo ničením může být dotčen již ve stavebním řízení. Již v tomto
řízení se totiž v podstatné míře předurčí případný budoucí osud dřevin, neboť se určí (s ohledem zejména
na technické, funkční a případně i estetické či architektonické požadavky na řádné provedení stavby), v jakém
rozsahu a na jakých konkrétních místech bude třeba k realizaci stavby pokácet určité dřeviny. Bude-li stavba
povolena tak, že z podmínek pro ni stanovených vyplyne nezbytnost kácet dřeviny v určitém rozsahu, bude
to zpravidla signálem pro orgán ochrany přírody, že je dán závažný důvod ve smyslu §8 odst. 1 věty druhé
zákona o ochraně přírody a krajiny, jakkoli řízení podle tohoto ustanovení je procesně nezávislé na řízení
stavebním. Orgán ochrany přírody se totiž může v takovém případě zpravidla důvodně domnívat, že stavební úřad
při rozhodování zvážil všechny konkurující si zájmy a zvolil nejvhodnější řešení. Nepovolit kácení by pak
v případě povolené stavby bylo na místě zpravidla pouze tehdy, pokud by zájem na zachování dřevin byl s ohledem
na jejich funkční a estetický význam natolik mimořádně intenzívní, že by převážil i nad veřejným zájmem,
jejž má zamýšlená stavba naplnit (např. stavby dopravní infrastruktury či některé nemocnice, sportoviště nebo
školy).
[82] V projednávané věci bylo již v územním řízení patrné, že z důvodu umístění záměru stavby
dálnice bude nezbytné přistoupit ke kácení dřevin rostoucích mimo les. Obecný stavební úřad proto do podmínek
územního rozhodnutí včlenil, že stavebník musí doložit pro stavební řízení povolení ke kácení dřevin vydané
orgánem ochrany přírody. Ve stavebním řízení byla ochrana dřevin a nutnost jejich pokácení v souvislosti
s povolovanou stavbou také zvažována, proto byla do stavebního povolení včleněna podmínka č. 64 (pozn.
soudu: v nyní rozhodované věci jde o podmínku č. 38 stavebního povolení). Jak správně
konstatovaly správní orgány i městský soud, povolení ke kácení dřevin není podkladovým stanoviskem
pro stavební povolení, proto není nezbytné, aby bylo vydáno před právní mocí stavebního povolení. Rozhodnutí
o povolení kácení dřevin a stavební povolení jsou vydávána do jisté míry nezávisle na sobě a vzájemně
se nepodmiňují (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2011, č. j. 2 As 26/2010 – 98).
Důležité je, aby ve fázi, kdy má dojít k samotné realizaci stavby, obě rozhodnutí existovala.
[83] Je sice pravdou, že podle územního rozhodnutí mělo být rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin
doloženo již pro stavební povolení. Pokud tomu tak nebylo, nemůže tato skutečnost způsobit nezákonnost
stavebního povolení (resp. rozhodnutí o rozkladu), neboť zájmy na ochraně dřevin ve stavebním řízení byly řádně
zvažovány a bylo uzavřeno, že k zahájení samotných stavebních prací musí být rozhodnutí o povolení ke kácení
dřevin doloženo. Pro stavební řízení bylo nezbytné zohlednit skutečnost, že realizace stavby povede k nutnosti
pokácení dřevin rostoucích mimo les. Pro takové pokácení pak bylo počítáno s tím, že musí být doloženo povolení
podle §8 zákona o ochraně přírody a krajiny; zájmy na ochraně dřevin rostoucích mimo les tak ve stavebním
řízení byly v míře postačující pro tento typ řízení zohledněny. Pro zákonnost stavebního povolení tedy není určující
časová posloupnost vydání rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin a stavebního povolení, je-li zřejmé, že stavební
úřad ve stavebním řízení zohlednil (viz podmínka č. 64 stavebního povolení), že při zahájení realizace stavby musí
mít stavebník k dispozici rozhodnutí vydané podle §8 zákona o ochraně přírody a krajiny (srov. výše citovaný
rozsudek č. j. 4 As 20/2008 – 84).“
K těmto úvahám Nejvyšší správní soud dodává, že ze správního spisu je patrné,
že důsledky kácení dřevin rostoucích mimo les byly v obecné rovině ve stavebním řízení
zvažovány. Správní spis jednak obsahuje příklad aktualizace soupisu likvidované zeleně
(pro katastrální území Boreč, Opatrno a Dobkovičky). Do stavebního povolení byla dále pod
č. 38 včleněna následující podmínka: „Kácení dřevin, rostoucích mimo les, bude prováděno podle
samostatných rozhodnutí orgánů ochrany přírody, vydaných podle ust. §8 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.“ V odůvodnění stavebního povolení k námitce
stěžovatele speciální stavební úřad na straně 10 uvedl, že rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin
rostoucích mimo les nepovažuje za podkladové rozhodnutí, nýbrž za rozhodnutí samostatné,
které bude využito až po nabytí právní moci stavebního povolení. Podmínka z hlediska povolení
ke kácení dřevin je v rozhodnutí obsažena. Uvedenou argumentaci převzal i žalovaný
na straně 5 rozhodnutí o rozkladu. Poznamenal, že povolení ke kácení dřevin není podkladovým
rozhodnutím a odkázal na podmínku č. 38 stavebního povolení. Zdůraznil též, že již v průběhu
stavebního řízení rozhodnutí byla rozhodnutí o kácení předložena (to obsah správního spisu
potvrzuje) a ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí jsou tato rozhodnutí s výjimkou
jednoho pravomocná. I s přihlédnutím k těmto skutečnostem tak Nejvyšší správní soud výtky
stěžovatele vůči nesplnění podmínky č. 3 územního rozhodnutí požadující rozhodnutí o povolení
ke kácení dřevin považuje za nedůvodné.
Druhá námitka týkající se nesplnění podmínky územního rozhodnutí, konkrétně
podmínky č. 32 požadující rozhodnutí o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny
byla uplatněna v samostatném bodě, a proto o ní Nejvyšší správní soud pojednává v následujícím
samostatném oddílu.
IV. D
Námitka týkající se absence rozhodnutí o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny
Stěžovatel poukazoval na to, že povolovaný záměr stavby způsobuje škodlivý zásah
do biotopů kriticky a silně ohrožených druhů organismů a že bez výjimky podle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny nebylo možné rozhodnutí o rozkladu vydat. Předmětné rozhodnutí
o výjimce sice původně existovalo, ale v době rozhodování žalovaného bylo pravomocně zrušeno
správním soudem.
Těmto tvrzením dal městský soud za pravdu. Poukázal na rozsudek městského soudu
ze dne 12. 1. 2009, č. j. 7 Ca 99/2006 – 65, kterým bylo zrušeno rozhodnutí Ministerstva
životního prostředí ze dne 5. 3. 2003, č. j. 17958/02-OOP/4766/02, o udělení výjimky podle
§56 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazů uvedených v §49 odst. 1 a §50 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny, a to jeřábu českého, zmije obecné, mloka skvrnitého, ještěrky obecné,
slepýše křehkého a užovky hladké, za účelem výstavby dálnice D8 – úseku Lovosice – Řehlovice,
a rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2006 č. j. 800/M/06, 10303/ENV/06,
sp. zn. R/1492, kterým bylo rozhodnuto o rozkladu. Zrušující rozsudek nabyl právní moci dne
17. 3. 2009. Jelikož žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno až poté, dospěl městský soud
k závěru, že v průběhu řízení o rozkladu byla dána absence podkladového rozhodnutí
vyžadovaného podmínkou č. 32 územního rozhodnutí, přičemž tento stav městský soud
považoval za vadu řízení (městský soud se neztotožnil s výkladem žalovaného, že podstatná byla
ta skutečnost, že předmětná výjimka byla předložena spolu s žádostí o stavební povolení)
a opět posuzoval, zda šlo o vadu takové intenzity, že mohla mít vliv na zákonnost žalobou
napadeného rozhodnutí. Tuto otázku městský soud zodpověděl negativně. Vzal v úvahu závěry
Nejvyššího správního soudu učiněné v rozsudku ze dne 23. 6. 2011, č. j. 6 As 8/2010 – 323,
www.nssoud.cz, z něhož vyplynulo, že vydáním rozhodnutí podle §43 zákona o ochraně
přírody a krajiny (rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001,
č. j. M/100130/01 SRK/813/T-1057/00, o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území
chráněné krajinné oblasti) již bylo konstatováno, že veřejný zájem na výstavbě dálnice v chráněné
krajinné oblasti výrazně převyšuje nad zájmem ochrany přírody a krajiny. Přihlédl dále k tomu,
že dne 12. 7. 2010 bylo pod č. j. 45225/ENV/10 1093/530/10 zamítnuto odvolání a potvrzeno
rozhodnutí Správy CHKO České středohoří ze dne 9. 3. 2010, sp. zn. SR/0054/CS/09, kterým
byla nově udělena výjimka dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny ze základních podmínek
ochrany a ze zákazů uvedených v §49 odst. 1 a §50 odst. 1 a 2 zákona, přičemž poukázal
na skutečnost, že tato nová výjimka byla udělena pouze pro velmi omezený úsek (úsek sadu
pod Lovošem v rozsahu 50,6 – 51,75 km) dotýkající se pouze 1 stavby SO A 101 – hlavní trasa,
neboť stavebník předmět žádosti o udělení výjimky omezil, neboť pro zbytek stavby jí již nebylo
potřeba, přičemž tuto skutečnost správní orgány nezpochybnily. Vzal v úvahu též výsledky
inventarizačního průzkumu z roku 2009 zpracovaného prof. Bejčkem v řízení o udělení výjimky
podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, z něhož vyplynulo, že výskyt chráněných
živočichů a rostlin není v předmětné lokalitě vysoký. Poměřil-li tedy městský soud význam
a rozsah populace chráněných živočichů a rostlin s tím, že jiná trasa nebo způsob provedení
dálnice je již ze soudního přezkumu vyloučen (ten by byl možný jen v případě žaloby proti
územnímu rozhodnutí), dospěl k závěru, že význam dané vady je ve vztahu
k zákonnosti stavebního povolení nevýznamný. Totéž usoudil ve vztahu k námitkám porušení
§3 a §36 odst. 2 správního řádu z důvodu, že správní orgán nevycházel ze skutečně zjištěného
stavu věci ohledně rozsahu rozpracovanosti stavebních prací, respektive, že neumožnil žalobci,
aby se seznámil s podklady, o které se žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí opíral.
Ke způsobu, jakým městský soud posoudil otázku vlivu vady spočívající v absenci
výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny ve fázi rozhodování o rozkladu, lze mít
výhradu v tom smyslu, že městský soud provedl odbornou úvahu, která přísluší příslušným
správním orgánům. Za přiléhavější by Nejvyšší správní soud považoval argumentovat tím,
že výjimka podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla pro danou stavbu
následně udělena. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 12. 7. 2010,
č. j. 45225/ENV/10 1093/530/10, bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Správy
CHKO České středohoří ze dne 9. 3. 2010, sp. zn. SR/0054/CS/09, kterým byla udělena výjimka
dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny ze základních podmínek ochrany a ze zákazů
uvedených v §49 odst. 1 a §50 odst. 1 a 2 zákona, a to: I. za účelem zásahu do biotopu silně
ohrožených a kriticky ohrožených druhů živočichů (zmije obecná, mlok skvrnitý, ještěrka obecná,
slepýš křehký, užovka hladká) a za II. za účelem pěstování druhu jeřáb český stavbou dálnice D8
v úseku Lovosice – Řehlovice. Žalobu proti citovanému rozhodnutí městský soud rozsudkem
ze dne 27. 3. 2013, č. j. 10 A 211/2010 – 129, zamítl. Citovaný rozsudek je sice předmětem řízení
o kasační stížnosti pod sp. zn. 5 As 54/2013, nicméně Nejvyšší správní soud dosud
ve zmiňované věci nerozhodl. Je tak nutno vycházet ze skutečnosti, že výjimka podle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny byla pro nyní projednávanou stavbu v roce 2010 pravomocně
povolena.
Ostatně obdobnou argumentaci vyslovil Nejvyšší správní soud i v již zmiňovaném
nedávném rozsudku ze dne ze dne 23. 9. 2014, č. j. 1 As 176/2012 – 140, ve kterém své úvahy
uzavřel
takto:„[103] Nejvyšší správní soud po přihlédnutí ke specifickým okolnostem projednávaného případu
(k délce územního i stavebního řízení, resp. soudních řízení přezkoumávající výstupy těchto řízení a řízení s nimi
úzce souvisejících, jakož i ke stavu prováděných stavebních prací, o nichž má soud povědomost ze spisového
materiálu i z mediální prezentace průběhu realizace dálnice D8) dospěl k závěru, že pokud byla následně
(v roce 2010) výjimka dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny pro předmětnou stavbu pravomocně udělena,
nemá výše zmíněná procesní vada vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí ministra. Ostatně zrušení
napadeného správního rozhodnutí pro procesní vadu spočívající v absenci výjimky dle §56 zákona o ochraně
přírody a krajiny ve stavebním řízení by v dané situaci postrádalo věcného významu. Vedlo by pouze k tomu,
že by ministr v rámci rozkladového řízení čistě formálně doplnil mezi podklady svého rozhodnutí i výjimku
z 12. 7. 2010 a vydal by identické správní rozhodnutí, jaké je nyní předmětem soudního přezkumu. Takový
postup se Nejvyššímu správnímu soudu jeví bezúčelný, neboť na podstatě sporu, na zákonnosti napadeného
rozhodnutí a zejména na ochraně biotopů zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin nemůže ničeho změnit.
Proto Nejvyšší správní soud veden snahou o racionalitu soudního přezkumu vliv popsané procesní vady
na zákonnost rozhodnutí žalovaného neshledal.“ Tyto závěry stěžovatel nemůže zvrátit ani odkazem
na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 3. 2013, č. j. 15 A 33/2010 – 141,
neboť v tomto rozsudku se krajský soud otázkou vlivu totožné vady na zákonnost stavebního
povolení vůbec nezabývá. Tuto vadu krajský soud konstatuje bez bližšího zdůvodnění a nelze
tedy jeho důvody posoudit a ani se vůči nim vymezit.
K námitce vytýkající městskému soudu vadné posouzení postupu žalovaného, který nedal
žalobci možnost vyjádřit se k podkladům pro žalobou napadené rozhodnutí (ke zprávě
stavebníka), a který ve svých úvahách vycházel ze stavu lokality (sadu pod Lovošem), který
neodpovídal skutečnosti (vycházel z toho, že rozpracovanost stavby dosáhla 95 % a že s ohledem
na téměř dokončenou skrývku půdy k zásahům do biotopů již došlo a chránění živočichové
a rostliny se v lokalitě již nevyskytují), Nejvyšší správní soud uvádí, že je třeba vzít v úvahu,
že těmito argumenty žalovaný obhajoval závěr, že rozhodnutí o udělení výjimky podle
§56 zákona o ochraně přírody a krajiny bylo podstatné pouze v době přípravy stavební
dokumentace a při podání žádosti o stavební povolení. Tento závěr byl ovšem ze strany
městského soudu jednoznačně odmítnut jako nesprávný (viz shora). Již tento (správný) názor
městského soudu podle Nejvyššího správního soudu postačí k tomu, aby bylo možné
konstatovat, že vytýkané vady, které se vztahovaly k argumentaci žalovaného pro věc nepřiléhavé,
neměly vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, neboť veškeré argumenty, které
na základě „sporného“ stanoviska stavebníka vzešly, byly ve výsledku odmítnuty jako nesprávné,
aniž by však toto pochybení mělo vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného. Jestliže tedy těmto
argumentům žalovaného, které byly učiněny na základě vadných podkladů, městský soud
nepřikládal žádný význam, respektive celou úvahu, kterou měly tyto argumenty podpořit, odmítl
jako nesprávnou, avšak odůvodnil, proč vada řízení spočívající v absenci rozhodnutí o udělení
výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny v daném případě neměla vliv na zákonnost
žalobou napadeného rozhodnutí (byť s nutností přihlédnout ke korekci jeho závěrů Nejvyšším
správním soudem), zabýval se již nadbytečně samostatně dopadem zmíněných dílčích procesních
vad řízení na zákonnost žalobou napadených rozhodnutí.
Co se týče namítané nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu při hodnocení
předmětné námitky, ani zde nelze stěžovateli přisvědčit. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše,
soud není povinen v odůvodnění svého rozhodnutí reagovat výslovně na všechny dílčí argumenty
a výtky žalobce, poskytne-li ucelenou a srozumitelnou argumentaci, v níž vyloží, proč považuje
námitky žalobce za liché, mylné nebo vyvrácené. Tyto požadavky městský soud při hodnocení
dané námitky na stranách 10 - 12 rozsudku splnil.
Ani tato kasační námitka tudíž ve svém souhrnu není důvodná.
V. Celkové hodnocení kasační stížnosti a náklady řízení
Ač tedy Nejvyšší správní soud korigoval částečně závěry městského soudu, jeho rozsudek
jako celek obstál, neboť žádnou z uplatněných kasačních námitek neshledal Nejvyšší správní
soud v konečném důsledku důvodnou. Zdejší soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost jako
celek není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 a 5 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo
by mu tedy právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti,
z obsahu spisu však plyne, že mu nad rámec jeho běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly.
Osobě zúčastněným na řízení soud neuložil žádnou povinnost, s jejímž splněním by jim vznikly
náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 29. ledna 2015
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu