ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.177.2014:46
sp. zn. 10 As 177/2014 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: INTERTOUR,
spol. s. r. o., se sídlem Hrnčířská 195, Kutná Hora – Karlov, zast. JUDr. Janem Tryznou, Ph.D.,
advokátem se sídlem Botičská 4, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo financí,
se sídlem Letenská 15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 2. 2014,
čj. MF-84313/2013/12-1204, o kasační stížnosti osoby domáhající se postavení osoby zúčastněné
na řízení: Regionální rada regionu soudržnosti Jihozápad, se sídlem Jeronýmova 21,
České Budějovice, zast. JUDr. Janem Brodcem, LL.M., Ph.D., advokátem se sídlem Rubešova 8,
Praha 2, proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 7. 2014,
čj. 10 Af 38/2014-97,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný a Regionální rada regionu soudržnosti Jihozápad n e maj í právo
na náhradu nákladů řízení.
III. Regionální rada regionu soudržnosti Jihozápad je po v i nna zaplatit
žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 3 400 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto
rozhodnutí k rukám jeho zástupce JUDr. Jana Tryzny, advokáta.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) vede řízení o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti platebnímu výměru
č. 12/2013 na odvod za porušení rozpočtové kázně ze dne 21. 5. 2013, čj. RRRSJ 6338/2013,
vydanému úřadem Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad (dále též „Regionální rada“
nebo „Rada“).
[2] V průběhu řízení bylo krajskému soudu doručeno podání Regionální rady regionu
soudržnosti Jihozápad, ve kterém oznámila, že hodlá uplatňovat práva osoby zúčastněné
na řízení. Své podání spojila s podnětem ke zrušení usnesení o přiznání odkladného účinku,
který byl krajským soudem žalobě přiznán. Naplnění podmínek pro přiznání postavení osoby
zúčastněné na řízení ve smyslu ustanovení §34 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), spatřovala Regionální rada především
v možném přímém dotčení jejich práv v důsledku případného zrušení rozhodnutí žalovaného,
neboť žalobci uložený odvod za porušení rozpočtové kázně (v té době již exekučně vymáhaný)
je ze zákona příjmem rozpočtu Regionální rady. V této souvislosti odůvodňovala Regionální rada
potřebu uplatňování práv osoby zúčastněné na řízení rovněž možnými negativními důsledky
odkladného účinku přiznaného žalobě a veřejným zájmem sledovaným Regionální radou,
tj. využitím jejích rozpočtových prostředků na podporu cílu Regionálního operačního programu
Jihozápad.
[3] Krajský soud napadeným usnesením rozhodl, že Regionální rada osobou zúčastněnou
na řízení není. Konstatoval, že právo účastnit se řízení a vyjádřit se k němu má Regionální rada
zaručeno prostřednictvím účasti žalovaného (Ministerstva financí) jako odvolacího orgánu
v řízení proti platebnímu výměru vydanému úřadem Regionální rady, kterým byl žalobci
dle ustanovení §22 odst. 9 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních
rozpočtů, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále též „zákon o územních rozpočtech“),
stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně. O uložení odvodu a penále dle citovaného
ustanovení rozhoduje úřad Regionální rady, který je ve smyslu ustanovení §17 odst. 1 zákona
č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů,
výkonným orgánem Regionální rady, a zabezpečuje tudíž veškeré úkony spojené s funkcí řídícího
orgánu Regionálního operačního programu a plní úkoly spojené s odborným, organizačním
a technickým zabezpečením činnosti Regionální rady. Na základě uvedené struktury
nesplňuje Regionální rada materiální podmínku dotčení na svých právech a povinnostech,
a to s ohledem na skutečnost, že je subjektem, jehož výkonný orgán vystupoval v předmětné
záležitosti veřejnoprávního vztahu jako vykonavatel státní moci vůči adresátu (žalobci).
Regionální rada nemůže dle krajského soudu úspěšně tvrdit dotčení na svých právech,
neboť účelem předkládaných tvrzení je odůvodnění správnosti závěrů vyslovených v rozhodnutí
a nikoliv požadovaná ochrana práv a povinností.
II. Kasační stížnost
[4] Regionální rada (dále též „stěžovatelka“) podala proti usnesení krajského soudu včasnou
kasační stížnost, v níž se domáhá jeho zrušení.
[5] Stěžovatelka předně s odkazem na judikaturu zdejšího soudu (rozsudek ze dne
7. 11. 2013, čj. 9 Afs 38/2013-53, nebo ze dne 12. 12. 2013, čj. 1 Afs 66/2013-54,
všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz)
konstatuje, že po uzavření smlouvy o podmínkách poskytnutí dotace formou veřejnoprávní
smlouvy je ochrana kterékoliv smluvní strany poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní
smlouvy, rozhodnutí o něm je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Je tudíž přesvědčena,
že může být přímo dotčena zrušením rozhodnutí žalovaného, a to na svých právech
a povinnostech založených smlouvou o podmínkách poskytnutí dotace, tedy jako poskytovatel
dotace. Na tom přitom nemůže nic změnit skutečnost, že výkonný orgán stěžovatelky vystupoval
v předmětné záležitosti veřejnoprávního vztahu jako vykonavatel státní moci vůči žalobci.
[6] Postavení stěžovatelky jako poskytovatele dotace je třeba odlišit od pravomoci
a působnosti úřadu stěžovatelky při ukládání odvodů dle ustanovení §22 zákona o územních
rozpočtech. Krajský soud nevzal v úvahu postavení stěžovatelky jakožto smluvní strany
veřejnoprávní smlouvy. Smlouva o podmínkách poskytnutí dotace předvídá různé postupy
stěžovatelky jako poskytovatele dotace v případech, kdy dojde k porušení smluvních podmínek
ze strany příjemce dotace. Do okamžiku proplacení dotace je stěžovatelka oprávněna
jednostranně poskytovanou dotaci snížit (obrana příjemce dotace cestou vyvolání sporu
z veřejnoprávní smlouvy); po proplacení dotace stěžovatelka dotačními prostředky
již nedisponuje, a právní úprava obsažená v zákoně o územních rozpočtech proto předvídá
vrchnostenské oprávnění úřadu stěžovatelky v postavení správce daně uložit odvod za porušení
rozpočtové kázně. Pravomoc úřadu stěžovatelky ukládat v postavení správce daně odvody
a penále za porušení rozpočtové kázně je však třeba posuzovat v rámci vztahu mezi
poskytovatelem a příjemcem dotace vymezeného veřejnoprávní smlouvou za svou povahou
zvláštní oprávnění jednoho z orgánů stěžovatelky, které je založeno přímo zákonem.
Zákonodárce dal pravomoc ukládat odvody za porušení rozpočtové kázně úřadu stěžovatelky
jako vykonavateli veřejné správy, nikoli stěžovatelce samotné. Pokud by pravomoc k ukládání
odvodů za porušení rozpočtové kázně byla svěřena jinému správnímu orgánu vně stěžovatelky,
stěžovatelka by podmínky pro postavení osoby zúčastněné na řízení jistě splňovala.
Takový závěr je však dle stěžovatelky neudržitelný a nemůže v jeho důsledku dojít k oslabení
ochrany práv poskytovatele dotace, tedy strany veřejnoprávní smlouvy.
[7] Stěžovatelka dále za nepřípadné označila konstatování krajského soudu, že její zájmy jsou
v řízení dostatečně hájeny prostřednictvím žalovaného. Krajský soud dle jejího názoru zcela
pominul komplexní povahu vztahu mezi stěžovatelkou a žalovaným, který mj. plní úkoly
platebního a certifikačního orgánu a orgánu auditního; dle ustálené praxe rozhoduje spory
ze smluv o podmínkách o poskytnutí dotace, vydává metodiku finančních toků atd.
[8] Závěrem stěžovatelka odmítla názor krajského soudu, že úřad stěžovatelky vystupuje
v rámci veřejnoprávního vztahu založeného smlouvou o podmínkách poskytnutí dotace
jako vykonavatel státní moci. To podle jejího názoru neplatí ani pro postup Rady podle zákona
o územních rozpočtech.
III. Vyjádření žalobce a replika stěžovatelky
[9] Žalobce ve svém vyjádření odmítá argumentaci o dvojím postavem úřadu a stěžovatelky;
naopak je přesvědčen, že úřad je orgánem stěžovatelky a naplňuje její vůli a zájem stanovený
zákonem. Stěžovatelka při rozhodování o odvodech za porušení rozpočtové kázně nechrání
vlastní zájem, vystupuje ve vrchnostenském postavení, neboť se jedná o rozhodování
stěžovatelky ve fázi, která již přesáhla potenciálně rovné postavení poskytovatele
a příjemce dotace ve sporu z veřejnoprávní smlouvy. V tomto kontextu žalobce poukázal
na protokoly z kontrol rozpočtové kázně, které v záhlaví nesou označení stěžovatelky
a současně jsou opatřeny razítkem úřadu stěžovatelky.
[10] Pro určení osob zúčastněných na řízení je dle žalobce nutné primárně vycházet z okruhu
účastníků správního řízení. Stěžovatelka účastníkem správního řízení nebyla, neboť sama ve věci
rozhodovala prostřednictvím úřadu. Při výkladu zastávaném stěžovatelkou by bylo nutné dospět
k závěru, že v případě vyhovění odvolání žalobce by stěžovatelka byla legitimována k podání
žaloby proti rozhodnutí žalovaného. Postavení úřadu v rámci stěžovatelky žalobce přirovnal
ke vztahu mezi obcí a obecním úřadem, krajem a krajským úřadem, případně finančním úřadem
a České republiky. Ve všech případech přitom jde o orgány jednotlivých veřejnoprávních
korporací; při výkladu zastávaném stěžovatelkou by bylo nutné postavení osoby zúčastněné
na řízení přiznat obci při jakémkoli rozhodnutí obecního úřadu ukládajícím povinnost plnění
do rozpočtu obce nebo České republice ve všech daňových věcech. Takový výklad je však
dle žalobce nepřijatelný.
[11] Na základě shora uvedeného žalobce navrhl kasační stížnost zamítnout.
[12] Stěžovatelka podala k vyjádření žalobce repliku, ve které s odkazem na důvodovou zprávu
k soudnímu řádu správnímu a odbornou literaturu poukázala na širší vymezení okruhu osob
zúčastněných na řízení nežli výlučně omezené na účastníky správního řízení.
[13] Ve vztahu k argumentaci o dvojím postavení úřadu Regionální rady stěžovatelka doplnila,
že úřad vystupuje v řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně jako samostatný
správní orgán, který vykonává svou vlastní působnost svěřenou mu zákonem; lze jej tedy
ve smyslu teorie práva funkčně chápat jako samostatný správní úřad. Úřad Regionální rady,
resp. jeho ředitel, nejedná dle zákona o podpoře regionálního rozvoje za stěžovatelku navenek;
nelze proto dovodit, že rozhodnutí o uložení odvodu je rozhodnutím stěžovatelky.
Je tedy přesvědčena, že vůči žalobci na rozdíl od úřadu ve vrchnostenském postavení
nevystupuje. Stěžovatelka se ztotožňuje s názorem žalobce o nepřípustnosti její pozice osoby
zúčastněné na řízení z titulu rozhodnutí úřadu o uložení odvodu, je nicméně přesvědčena,
že stěžejním důvodem pro přiznání postavení osoby zúčastněné na řízení je její pozice smluvní
strany veřejnoprávní smlouvy. Rozhodnutí úřadu Regionální rady představuje rozhodnutí,
které se nepochybně dotýká práv a povinností stěžovatelky, a proto by na ni mělo být nahlíženo
jako na osobu, která se může stát zúčastněnou na řízení.
[14] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud již v minulosti rozhodoval o přípustnosti kasační stížnosti
proti rozhodnutí, dle něhož určitá osoba není osobou zúčastněnou na řízení. Takové rozhodnutí
má zásadní vliv na práva osoby, které není postavení osoby zúčastněné na řízení přiznáno,
proto jej nelze ve smyslu §104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. označit za usnesení,
kterým se pouze upravuje vedení řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. srpna 2005, čj. 7 As 43/2005-53, publikován pod č. 710/2005 Sb. NSS). Kasační stížnost
je tedy z tohoto hlediska přípustná, Nejvyšší správní soud neshledal ani jiné důvody
její nepřípustnosti.
[16] Soudní řád správní vymezuje v ustanovení §34 odst. 1 osoby zúčastněné na řízení
jako osoby, „které byly přímo dotčeny na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí
nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním
podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob
zúčastněných na řízení uplatňovat.“ Ustanovení §34 odst. 2 s. ř. s. přitom předpokládá aktivní postup
soudu při zjišťování okruhu osob zúčastněných na řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 12. 2005, čj. 1 As 39/2004-75, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[17] Krajský soud nepovažoval stěžovatelku za osobu zúčastněnou na řízení,
neboť vystupovala prostřednictvím svého výkonného orgánu (úřadu) v projednávané věci
v pozici správního orgánu prvního stupně.
[18] Judikatura Nejvyššího správního soudu se k otázce účasti správního orgánu prvního
stupně v soudním řízení opakovaně vyjádřila se závěrem, že „[s]oudní řád správní nepočítá
s účastí správního orgánu prvního stupně v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s.
Vychází totiž z předpokladu, že řízení před správními orgány tvoří jeden celek a postačí, pokud žalobou
napadené správní rozhodnutí v soudním řízení obhajuje toliko odvolací správní orgán, který je k tomu zpravidla
lépe personálně i materiálně vybaven. Správní orgán, který rozhodl v prvním stupni, tedy není žalovaným,
ačkoliv soud podle §78 odst. 3 s. ř. s. může zrušit také jeho rozhodnutí a ve smyslu ustanovení §78 odst. 5
s. ř. s. je i správní orgán prvního stupně vázán právním názorem soudu. Postavení účastníka řízení nesvědčí
správnímu orgánu prvního stupně ani z jiného titulu, nemůže být ani osobou zúčastněnou na řízení.
Tou je totiž podle §34 odst. 1 s. ř. s. osoba přímo dotčená na svých právech a povinnostech vydáním napadeného
rozhodnutí správního orgánu, a nikoliv správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni.“
(srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2013, čj. 4 As 77/2013-25,
nebo usnesení ze dne 27. 9. 2013, čj. 5 As 57/2013-16).
[19] Stěžovatelka nezpochybňuje, že v projednávané věci rozhodl její úřad o uložení odvodu
za porušení rozpočtové kázně dle §22 zákona o územních rozpočtech v prvním stupni řízení.
Je nicméně přesvědčena o svém oprávnění vystupovat v žalobním řízení v pozici osoby
zúčastněné na řízení, neboť odděluje postavení Rady a jejího úřadu; úřad je třeba dle jejího
názoru považovat při výkonu pravomoci podle zákona o územních rozpočtech za samostatný
správní orgán. Stěžovatelka naopak hodlá hájit svá práva v žalobním řízení jako právnická osoba
z titulu účastenství na veřejnoprávní smlouvě o poskytnutí dotace.
[20] Z předloženého správního a soudního spisu Nejvyšší správní soud ověřil,
že dne 27. 1. 2009 byla mezi žalobcem na straně příjemce a stěžovatelkou na straně poskytovatele
uzavřena smlouva o podmínkách poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu NUTS
II Jihozápad na projekt „Revitalizace kulturní památky zámku Bystřice nad Úhlavou“.
V Článku IX. smlouvy nazvaném „Porušení smluvních podmínek, nesrovnalosti a sankce“
je pod bodem 6 upraveno rozlišení nároku na vrácení příslušné částky vážící se k porušení
porušení rozpočtové kázně nebo smlouvy. V případě, že vztah mezi poskytovatelem a příjemcem
bude soukromoprávního charakteru, nárok bude uplatňován podle soukromého práva,
především v občanskoprávním řízení. V případě veřejnoprávního charakteru vztahu bude nárok
na vrácení příslušné částky dotace uplatňován poskytovatelem postupem podle §22 zákona
o územních rozpočtech. Z obsahu platebního výměru ze dne 21. 5. 2013, č. 12/2013,
na odvod za porušení rozpočtové kázně dále vyplývá, že u žalobce byla v průběhu roku 2012
provedena série kontrol dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, s odkazem na zákon
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, na základě kterých byla povinnost k odvodu uložena.
[21] Stěžovatelka odvozuje své postavení osoby zúčastněné na řízení ve správním soudnictví
z titulu jedné ze stran sporu z veřejnoprávní smlouvy. Nejvyšší správní soud podotýká,
že v nyní projednávané věci se nelze zabývat veškerými alternativami postavení Regionální rady
jakožto smluvní strany veřejnoprávní smlouvy a různými důvody a podobami sporu
z veřejnoprávní smlouvy. Jeho úkolem v dané věci je posoudit, zda Regionální rada může mít
postavení osoby zúčastněné na řízení v řízení, v němž rozhodovala v 1. stupni řízení
prostřednictvím svého úřadu o odvodu za porušení rozpočtové kázně dle zákona o územních
rozpočtech. Pouze k tomuto postavení Regionální rady jsou uváděny všechny následující závěry.
[22] Spory z veřejnoprávních smluv nejsou správním řádem nijak charakterizovány dle důvodu
vzniku či obsahu, ustanovení §169 odst. 1 správního řádu pouze podle určení smluvních stran
upravuje, jaké subjekty o sporech rozhodují. Zákon o územních rozpočtech upravuje zvláštní
případ sporu z veřejnoprávní smlouvy – z důvodu porušení rozpočtové kázně.
Ukládá stěžovatelce povinnost definovat a odhalovat u jí poskytnutých dotací případy,
v nichž došlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu §22 odst. 1, 2 zákona o územních
rozpočtech. V takových případech stěžovatelka postupuje podle daňového řádu (§22 odst. 15
zákona o územních rozpočtech) a je povinna ukládat odvody za porušení rozpočtové kázně.
Příjemce dotace je v takovém řízení v postavení daňového subjektu. Stěžovatelka tedy
při porušení smluvních podmínek veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace, které je možno
definovat jako porušení rozpočtové kázně ve smyslu §22 zákona o územních rozpočtech
nezahajuje spor z veřejnoprávní smlouvy dle správního řádu, ale postupuje podle zvláštního
zákona, tj. zákona o územních rozpočtech. Jedná se zvláštní případ porušení veřejnoprávní
smlouvy, úprava §22 zákona o územních rozpočtech je vůči §167 správního řádu speciální.
Poměr speciality potvrzuje i komplexní úprava ustanovení §22 zákona o územních rozpočtech,
neboť odlišným způsobem od úpravy sporů z veřejnoprávních smluv dle správního řádu stanoví
subjekty, které rozhodují o odvodu, upravuje jejich postup i opravné prostředky – odvolání,
včetně taxativního výčtu způsobu rozhodnutí odvolacích orgánů (§22 odst. 10 zákona
č. 250/2000 Sb.).
[23] Pouze na základě skutečnosti, že dotace byla poskytnuta formou veřejnoprávní smlouvy,
tedy nelze dovodit jiné postavení stěžovatelky v projednávané věci, kdy došlo k porušení
rozpočtové kázně, nežli je její vrchnostenské postavení v řízení vedeného dle daňového řádu vůči
porušiteli – příjemci dotace.
[24] Stěžovatelka namítá, že je nutno oddělovat rozhodování a úkony Rady
jakožto samostatné právnické osoby s právní subjektivitou a rozhodnutí vydaná úřadem Rady.
Nejvyšší správní soud s tímto výkladem nesouhlasí. K tomu (a ke všem ostatním námitkám
stěžovatelky) považuje za nutné stručně připomenout historii a důvody vzniku Regionálních rad
v jejich současné podobě a na základě toho shrnout jejich postavení a povahu činnosti.
[25] Podle §15 zákona o podpoře regionálního rozvoje byly pro potřeby spojené s koordinací
a realizací hospodářské a sociální soudržnosti zřízeny regiony soudržnosti. Jejich územní
vymezení je totožné s územními statistickými jednotkami nazývanými NUTS 2. Regionální rada
je řídicím orgánem Regionálního operačního programu pro příslušný region soudržnosti
(§16 odst. 1 zákona o podpoře regionálního rozvoje). Jejím úkolem je připravit a řídit provádění
tohoto programu za účelem úspěšného využití finančních prostředků vyčleněných
prostřednictvím strukturálních fondů na regionální rozvoj. Toto je zákonem stanovený účel
zřízení Regionálních rad, od něho je nutno odvíjet obsah jejich činnosti.
[26] Důvodem vzniku Regionálních rad v současné podobě, tj. právnických osob
s právní subjektivitou, byly podmínky stanovené Evropskou unií zahrnující existenci národních
struktur, které by byly odpovědné za realizaci regionálních operačních programů.
V úvahu zpočátku přicházely kraje a jejich úřady. Tento model však nebyl shledán vyhovujícím,
neboť postavení krajů jakožto jednotek územní samosprávy výrazně omezovalo schopnost státu
ovlivňovat aktivity územní samosprávy prováděné v rámci samostatné působnosti
(včetně kontroly), což bylo ve vztahu k podobě závazků stanovených Evropskou komisí
při využívání podpory v rámci politiky soudržnosti hodnoceno jako riziko. Dalším důvodem
proti využití krajů byla jejich jiná úroveň v hierarchii statistických jednotek EU (tzv. NUTS),
než stanovila Evropská komise, která trvala na zřízení řídících orgánů regionálních operačních
programů minimálně na územních celků s počtem obyvatel mezi 800 tisíci a třemi miliony.
Na této úrovni však v ČR neexistovala instituce s právní subjektivitou, která by byla schopna
tento úkol zajistit.
[27] Z uvedených důvodů byl ustanoven právní subjekt na úrovni NUTS II
a v souladu s příslušnou evropskou legislativou byla definována jeho odpovědnost, kompetence,
orgány i systém fungování. K tomu byl využit stávající zákon o podpoře regionálního rozvoje,
který zřízení a fungování tzv. Regionálních rad regionů soudržnosti obsahoval,
nicméně do té doby to byly struktury bez právní subjektivity. Od 1. 7. 2006 byl zákon o podpoře
regionálního rozvoje novelizován a vznikly Regionální rady regionů soudržnosti
jakožto právnické osoby, které fungují výhradně za účelem realizace operačních programů
(dále také „ROP“). Svoji činnost vykonávají prostřednictvím orgánů: výbor, úřad a předseda
(§16 odst. 4 zákona o podpoře regionálního rozvoje).
[28] Je nutno připustit, že právní postavení regionálních rad je specifické a i po téměř deseti
letech jejich působení v současné podobě stále v určitých bodech sporné.
Podle Nejvyššího správního soudu lze z právního hlediska regionální rady zařadit mezi
tzv. ostatní veřejnou správu, nejsou orgány státní správy (přestože určitou část státní správy
přeneseně vykonávají), a v žádném případě orgány samosprávy. Regiony soudržnosti,
v nichž regionální rady působí, jsou územní jednotky v České republice vytvořené pouze
za účelem sledování statistických charakteristik. Z hlediska stávající české správní struktury jsou
jednotky NUTS umělou úrovní, která kromě částečné implementace strukturálních fondů není
pro výkon veřejné správy (či jakýchkoliv jiných aktivit státu) využívána.
[29] Dle současného znění §16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje Regionální
rada vykonává působnost výhradně v oblasti veřejné správy. Regionální rady podle tohoto
ustanovení vykonávají pouze úkoly vyplývající z přímo použitelných nařízení EU.
Konkrétně funkce řídicího orgánu Regionálního operačního programu podle §16 odst. 3 zákona
o podpoře regionálního rozvoje se opírá o vymezení funkcí řídicího orgánu v čl. 60 nařízení
Rady (ES) č. 1083/2006. Nová funkce zprostředkujícího subjektu doplněná zákonem
č. 298/2015 Sb. se opírá o čl. 123 odst. 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU)
č. 1303/2013 a z hlediska vymezení úkolů o čl. 125. Obdobně mají oporu v přímo použitelných
nařízeních i další úkoly v souvislosti s implementací fondů EU, jejichž výkonem může
být Regionální rada řídicím orgánem pověřena. Zákon pro vymezení působnosti Regionální rady
nepoužil termín „přenesená působnost“, který je v platných právních předpisech vymezen
pro působnost obcí a krajů, aby byl odlišen od působnosti samostatné. Regionální rada není
orgánem územní samosprávy, proto byl záměrně použit vhodnější termín dle §1 odst. 1
správního řádu a §1 odst. 1 zák. č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád),
a to "výkon působnosti v oblasti veřejné správy" (viz důvodová zpráva k bodu 7 zákona
č. 298/2015 Sb.).
[30] Výklad stěžovatelky, dle kterého je nutno rozhodnutí úřadu o odvodu pro porušení
rozpočtové kázně oddělit od osoby Regionální rady a nepovažovat je za projev vůle této
právnické osoby, Nejvyšší správní soud shledává za zjevně rozporný s již výše citovanými §16
odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje a §22 odst. 9 zákona o územních rozpočtech.
Regionální Rada je právnickou osobou – veřejnoprávní korporací, která jedná pouze
prostřednictvím svých orgánů. Podle §22 odst. 11 písm. b) zákona o územních rozpočtech
rozhoduje o uložení odvodu a penále pro porušení rozpočtové kázně u Regionální rady její úřad.
Rozhodnutí, které funkčně dle zákona činí za Radu Úřad, jsou rozhodnutími Rady regionální
soudržnosti, nikoliv vnějším samostatným projevem vůle úřadu, který by jiný orgán Rady mohl
v následných řízeních napadnout. Vyplývá to též z §16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního
rozvoje, podle něhož působnost v oblasti veřejné správy vykonává Rada – nikoliv její jednotlivé
orgány.
[31] Rozhodnutí Rady a úřadu nelze z vnějšího pohledu oddělovat, neboť Regionální rada
nemá působnost rozdělenou na samostatnou a přenesenou jako je tomu u krajů a obcí.
U těchto jednotek územní samosprávy může v určitých specifických případech docházet ke střetu
rozhodování např. obecního úřadu v rámci přenesené působnosti o záležitosti spadající
do samostatné působnosti obce. To se však u Regionální rady soudržnosti nemůže stát.
Samostatná působnost pojmově znamená samostatný výkon samosprávy – péče o všestranný
rozvoj území a o potřeby občanů. Jak je výše uvedeno, regiony soudržnosti jsou sice územní,
ale pouze administrativní jednotkou zřízenou na základě podmínek stanovených Evropskou
komisí pro tvorbu a přijímání programů na regionální rozvoj a řádné čerpání prostředků EU.
Regionální rady se zodpovídají pouze vůči státu. Jsou personálně tvořeny zástupci krajů,
jsou tedy odvozeny od územní samosprávy, ale nejsou orgánem územní samosprávy – materiálně
ani formálně, neboť územní samospráva je zakotvena v Ústavě. Regionální rada je právnickou
osobou vykonávající působnost výhradně v oblasti veřejného práva, odpovědnou za svoji činnost
pouze státu (jemu určeným orgánům), který ji zřizuje; z této pozice činí všechny své úkony.
[32] Stěžovatelka dále namítala, že pokud by pravomoc k ukládání odvodů za porušení
rozpočtové kázně byla svěřena jinému správnímu orgánu vně stěžovatelky, stěžovatelka
by podmínky pro postavení osoby zúčastněné na řízení jistě splňovala. Tato námitka jednak
popírá povinný postup Regionální rady podle §22 zákona o územních rozpočtech
a je opět opřena o předpoklad, že rozhodování úřadu je možno izolovat od činnosti Rady,
který je vyvrácen v předchozích odstavcích. Výklad §22 odst. 11 zákona o územních rozpočtech
provedený stěžovatelkou, podle něhož je rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně
svěřeno nikoliv Radě, ale úřadu jako samostatnému a od Rady oddělitelnému subjektu,
je nutno odmítnout i s odkazem na obdobnou úpravu §22 odst. 7 zákona o územních
rozpočtech, dle které obce a kraje rozhodují o těchto otázkách v samostatné působnosti
a to prostřednictvím obecních či krajských úřadů. Jazykové vyjádření je zcela shodné
(např. „za porušení rozpočtové kázně rozhoduje v samostatné působnosti u obce obecní úřad“),
je však zjevně vyloučeno, aby rozhodnutí, která přijímají obce či kraje v samostatné působnosti,
nebyla přičitatelná těmto osobám – jednotkám územní samosprávy, ale pouze jejich úřadům.
Nejvyšší správní soud na základě uvedeného uzavírá, že §22 odst. 11 zákona o územních
rozpočtech svěřil rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně Regionální radě
s funkčním určením orgánu, která bude o těchto záležitostech uvnitř právnické osoby
rozhodovat. Radu je tedy nutno považovat za správní orgán, který rozhoduje podle uvedeného
ustanovení zákona o územních rozpočtech v prvním stupni řízení o porušení rozpočtové kázně.
[33] Regionální rada hospodaří podle vlastního rozpočtu za podmínek stanovených zvláštním
právním předpisem a zajišťuje výkon finanční kontroly podle zvláštního právního předpisu
(zákon o finanční kontrole). Hospodaření Regionální rady za uplynulý kalendářní rok
přezkoumává podle zvláštního právního předpisu Ministerstvo financí (viz §16a zákona
o podpoře regionálního rozvoje). Ministerstvo financí je tedy nejen odvolacím orgánem v řízení
o odvodu pro porušení rozpočtové kázně dle §22 zákona o územních rozpočtech,
ale i podle zákona o podpoře regionálního rozvoje orgánem způsobilým i zákonem povolaným
hájit veřejné zájmy týkající se rozpočtu Regionální rady.
[34] Argumentace, že Regionální rada musí mít v řízení o odvodu za porušení rozpočtové
kázně vedle Ministerstva financí samostatné postavení a hájit zájmy svého rozpočtu,
nemá oporu v citovaných právních předpisech, a je v rozporu zejména s §16a zákona o podpoře
regionálního rozvoje. Ministerstvo financí z pozice kontrolního a odvolacího orgánu v této fázi
řízení přejímá vůči státu odpovědnost za řádný odvod pro porušení rozpočtové kázně
do rozpočtu Regionální rady.
[35] Stěžovatelka se v dané věci považuje za právnickou osobu, která mohla být přímo
dotčena ve svých právech a povinnostech zrušením rozhodnutí žalovaného krajským soudem.
V posuzované věci – v řízení o odvodu pro porušení rozpočtové kázně - však stěžovatelka
vystupuje jako veřejnoprávní subjekt, na který byl na základě zákona přenesen výkon státní,
resp. veřejné, správy, a to poskytování dotací z veřejných prostředků a následná kontrola,
včetně ukládání sankcí. V daném případě se jedná o výkon veřejné správy, nikoliv o výkon
subjektivních práv a povinností této právnické osoby. V řízení o odvodu pro porušení
rozpočtové kázně je dle §22 zákona č. 250/2000 Sb. výkon veřejné správy výslovně upraven tak,
že je stanoven odvolací orgán, který vystupuje v postavení žalovaného v případném řízení
o žalobě ve správním soudnictví a z této pozice hájí veřejný zájem na řádném nakládání
s dotacemi poskytnutými z rozpočtu Regionální rady.
[36] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že stěžovatelka
v projednávané věci nebyla osobou zúčastněnou na řízení a krajský soud o této otázce rozhodl
v souladu se zákonem.
V. Závěr a náklady řízení
[37] Stěžovatelkou uplatněné kasační námitky nebyly ve vztahu k napadenému rozsudku
krajského soudu shledány důvodnými, v řízení nebyly zjištěny ani jiné nedostatky,
ke kterým Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 4 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti,
kasační stížnost byla proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
[38] Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s.).
[39] Procesně úspěšnými účastníky jsou žalobce a žalovaný, kterým tak v obecné rovině
přísluší právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalobce byl v řízení o kasační
stížnosti zastoupen advokátem a náleží mu odměna za jeden úkon právní služby
(vyjádření ke kasační stížnosti) podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů. Odměna činí podle §9 odst. 4 písm. d) uvedené vyhlášky 3 100 Kč
a 300 Kč jako paušální náhrada hotových výdajů (§13 odst. 3 vyhlášky), celkem tedy 3 400 Kč.
Uvedenou částku je stěžovatelka povinna vyplatit žalobci prostřednictvím jeho zástupce
JUDr. Jana Tryzny, advokáta se sídlem Botičská 4, Praha 2, a to do třiceti (30) dnů od právní
moci tohoto rozsudku. Žalovanému, jak vyplývá z obsahu spisu, náklady v tomto řízení
nevznikly, Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žalovaný nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. května 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu