ECLI:CZ:NSS:2016:2.AOS.2.2013:120
sp. zn. 2 Aos 2/2013 - 120
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatelů
a) Okrašlovacího spolku Zdíkovska, se sídlem Zdíkov 235, b) JUDr. R. E., zastoupených
Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Tábor, Příběnická 1908, proti odpůrci
Jihočeskému kraji, se sídlem České Budějovice, U Zimního stadionu 1952/2, v řízení o kasační
stížnosti navrhovatelů proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
18. 2. 2013, č. j. 10 A 113/2012 - 117,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 2. 2013,
č. j. 10 A 113/2012 - 117, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Návrhem podaným u Krajského soudu v Českých Budějovicích se navrhovatelé
domáhali zrušení opatření obecné povahy - Zásad územního rozvoje Jihočeského kraje
(dále též jen „ZÚR JČK“ nebo „opatření obecné povahy“), vydaných usnesením zastupitelstva
Jihočeského kraje ze dne 13. 9. 2011 pod č. 293/2011/ZK-26, a to v části textového i grafického
vymezení ploch a koridorů, včetně ploch a koridorů územní rezervy:
a) SR/A – Lokalita ŠPIČÁK – územní rezervy pro možné budoucí využití pro sport
a rekreaci,
b) D/Q – Silniční napojení lokality Špičák – územní rezervy pro přeložky a homogenizaci
stávajících komunikací pro napojení sídla Otice a místa uvažovaného nástupního
bodu pro lokalitu Špičák (záměr SR/A); záměr územní rezervy se větví a je dělen
do 2 spojitých úseků,
c) D/O – Železniční napojení Špičák – územní rezervy pro dílčí části Šumavských
elektrických drah v úsecích Polečnice – Špičák (Otice) a Žlábek (Olšov) – Špičák
(Otice); koridor územní rezervy je dělen do dvou úseků, spojujících se v Oticích,
d) D83 – Propojení Klápa – Hraničník – plochy určené pro propojení české strany
se stávajícím rakouským lyžařským areálem Hochficht,
e) D/P – Železniční napojení Klápy – územní rezervy pro napojení dolního nástupního
bodu propojení Klápa – Hraničník na systém Šumavských elektrických drah v úseku
Nová Pec – Klápa; koridor územní rezervy vymezen v šíři 200 m,
f) D65 – Silnice Nová Pec – Zadní Zvonková – přeložky Nové Pece a homogenizace
navazujícího úseku Nová Pec – Zadní Zvonková na silnicích III/1631 a III/1634;
děleno do 2 navazujících úseků,
g) D16 – Šumavské elektrické dráhy – záměru lehké železnice systému tram-train,
kontinuálně vymezeného v úseku Lipno nad Vltavou – Černá v Pošumaví
jako koridoru pro novou železnici; šíře koridoru 200 m,
h) NKOD 174 – nadregionálního biokoridoru Vltavská niva – Dívčí kámen.
Krajský soud výrokem I. svého rozsudku ze dne 18. 2. 2013, č. j. 10 A 113/2012 - 117,
návrh navrhovatele a) odmítl; výrokem III. návrh navrhovatelky b) zamítl.
V odůvodnění svého rozsudku se krajský soud nejprve zabýval otázkou aktivní procesní
legitimace navrhovatele a). Konstatoval, že je občanským sdružením založeným dle zákona
č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, se zaměřením činnosti na ochranu přírody a krajiny;
jde tedy o právnickou osobu, která je nositelkou hmotných i procesních práv, odlišných od práv
fyzických osob, které jsou jejími členy. S odkazem na §101a odst. 1 soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), §70 odst. 2 a 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 114/1992 Sb.“), §23 odst. 10 zákona č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o posuzování vlivů na životní prostředí“) a na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS
(všechna rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz), dospěl krajský soud
k závěru, že navrhovatel a) podmínky pro aktivní legitimaci nesplňuje. Uvedl, že občanská
sdružení mohou být účastníky správních řízení tam, kde mohou být dotčeny zájmy ochrany
přírody a krajiny; v těchto případech jsou sice aktivně legitimována k podání žalob podle
§65 odst. 2 s. ř. s., v procesu přijímání územního plánu mohou ale pouze podávat připomínky,
bez nároku na jejich vypořádání [s výjimkou případů uvedených v §23 zákona č. 183/2006 Sb.,
stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon z roku 2006“)]. Krajský
soud nepřisvědčil ani argumentaci, za pomocí které navrhovatel a) odvozoval svou aktivní
legitimaci přímo z čl. 7 a čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy (Úmluvy o přístupu k informacím, účasti
veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v otázkách životního prostředí).
Konstatoval, že dle rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 8. 3. 2011 ve věci
Lesoochranárske zoskupenie VLK v. Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky (C 240/09)
sice čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy upravuje právo na přístup k soudu, toto ustanovení však
nemá v unijním právu přímý účinek. Jako nedůvodnou posoudil krajský soud i výhradu,
že navrhovatel a) byl zkrácen na svém právu na spravedlivý proces, a poukázal
nejen na to, že mu byla dána možnost aktivně se účastnit projednání opatření obecné povahy
a uplatnit připomínky k napadeným záměrům, ale také na to, že pochybení v procesu přijímání
územního plánu může namítat pouze ten, u něhož je myslitelné, aby byl dotčen na relevantních
právech hmotných. Jelikož občanská sdružení nejsou nadána hmotnými právy, nemohou
být na nich zkrácena, a nepřichází tak ani v úvahu jejich aktivní legitimace k podání návrhu
na zrušení (části) opatření obecné povahy.
Krajský soud se proto dále věcně zabýval pouze návrhem navrhovatelky b),
která je vlastníkem pozemku a rekreačního objektu v obci Černá v Pošumaví. S přihlédnutím
k závěrům rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133,
zohlednil fakt, že navrhovatelka b) by mohla být zkrácena na svých právech v případě realizace
Šumavské elektrické dráhy (dále též „ŠED“) v této obci [záměr uvedený výše pod písmenem g)],
v důsledku něhož by mohla být ohrožena plánovaná zásadní rekonstrukce jejího výše zmíněného
rekreačního objektu. O obdobném dotčení jejích práv však nelze hovořit v případě
dalších vymezených ploch a koridorů, uvedených pod písmeny a) až f) a h). K podání návrhu
na zrušení této části opatření obecné povahy tak není aktivně legitimována, protože není
nositelkou odpovídajících hmotných práv. Z totožných důvodů dovodil krajský soud nedostatek
její aktivní legitimace rovněž ve vztahu k námitce rozporu napadeného opatření obecné
povahy se stanoviskem dotčeného orgánu (Ministerstva obrany a Vojenského újezdu Boletice)
a se zákonem č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky (dále jen „zákon
o zajišťování obrany“).
Co se týče vymezení koridoru D16 (koridor ŠED), krajský soud uvedl, že navrhovatelka
b) v rámci projednání ZÚR JČK námitku týkající se stanovené (předběžné) šíře koridoru
D16 neuplatnila; šíře koridoru bude navíc teprve upřesněna v rámci nového územního plánu
obce Černá v Pošumaví (tak, aby se předešlo zásahům do vlastnických práv, zejména demolici
přilehlých objektů). Namítané narušení sociálních vazeb v místní komunitě označil krajský soud
za příliš obecně formulovanou výhradu k tomu, aby se jí mohl věcně zabývat. Námitku nesprávné
aplikace §17 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon z roku 1976“) posoudil rovněž jako nedůvodnou,
neboť podle jeho mínění nelze z uvedeného ustanovení dovodit, že o pořízení opatření obecné
povahy musí být rozhodnuto samostatným usnesením zastupitelstva kraje jako orgánu
příslušného k jejímu schválení. Zcela postačuje, pokud zastupitelstvo vyjádřilo svou vůli pořídit
územně plánovací dokumentaci v rámci jiného úkonu (zde v rámci Programu rozvoje
územního obvodu Jihočeského kraje, schváleného usnesením zastupitelstva ze dne 27. 11. 2001,
pod č. 81/2001/ZK). Odkazy navrhovatelky b) na rozsudky zdejšího soudu ze dne 28. 3. 2008,
č. j. 2 Ao 1/2008 - 51, a ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 - 105, nepokládal přitom krajský
soud v souzené věci za přiléhavé, protože se ani jeden z nich uvedené problematiky netýkal.
Krajský soud se neztotožnil ani s tvrzenou nezákonnou aplikací §187 odst. 6 stavebního
zákona z roku 2006, dle kterého lze schválené zadání územního plánu VÚC a zpracovaný návrh
územního plánu VÚC podle předchozí právní úpravy považovat za schválené zadání ZÚR,
splňují-li požadavky kladené na ZÚR stavebním zákonem z roku 2006. Upozornil, že v době
nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006 již byl (usnesením zastupitelstva
ze dne 14. 9. 2004, č. 241/2004/ZK) schválen návrh zadání územního plánu velkého územního
celku Jihočeského kraje (dále též „územní plán VÚC JČK“), navazující na Program rozvoje
územního obvodu Jihočeského kraje z roku 2001. Postup ve smyslu ustanovení
§187 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006 tak principiálně vyloučen nebyl. Na námitku,
že se zadání územního plánu a ZÚR JČK obsahově odlišují, nemohl sice krajský soud
pro její nedostatečnou konkrétnost věcně reagovat, nicméně připustil, že se oba dokumenty
liší po stránce formální; to však označil za důsledek výše popsané změny právní úpravy.
Podstatné nicméně je, že návrh zadání územního plánu VÚC JČK svým obsahem odpovídá
požadavkům na návrh ZÚR ve smyslu §37 odst. 1 a §187 odst. 4 stavebního zákona
z roku 2006. Zde krajský soud připomněl, že podle §187 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006
obsahuje zadání opatření obecné povahy hlavní cíle a požadavky na jejich řešení, přičemž
je-li úprava obsahu zadání ZÚR zákonem formulována jen obecně, bylo na odpůrci, aby stanovil
konkrétní obsah zadání, s přihlédnutím ke konkrétním požadavkům a podmínkám udržitelného
rozvoje území (zde se odvolal na názor vyslovený v rozsudku zdejšího soudu ze dne 31. 1. 2013,
č. j. 4 Aos 1/2012 - 105). Pokud tedy odpůrce zadání územního plánu VÚC JČK považoval
za zadání napadeného opatření obecné povahy (tj. ZÚR JČK) a jako takové je převzal do procesu
jeho pořizování, nedošlo k porušení stavebního zákona z roku 2006. Dále tím, že zastupitelstvo
vzalo v roce 2007 na vědomí upřesňující pokyn k zadání územního plánu tak, aby odpovídal
návrhu ZÚR JČK, jednoznačně využilo svou pravomoc pokračovat v přijímání územně plánovací
dokumentace Jihočeského kraje. Z těchto důvodů se postup zvolený zastupitelstvem nikterak
nedotýká subjektivních práv navrhovatelů.
Krajský soud rovněž nesdílel názor navrhovatelky b), že vyhodnocení vlivů ZÚR JČK
na životní prostředí dostatečně neposoudilo kumulativní a synergické efekty koridoru ŠED
a dalších záměrů a že je navíc v rozporu s právními předpisy. Zejména z bodů 191 až 193
tohoto návrhu považoval za zřejmé, že využití ploch na levém (rozvojovém) břehu Lipna,
na němž má být koridor ŠED umístěn, bylo hodnoceno z hlediska stávajících vlivů, i vlivů
nových záměrů. Připomněl, že již v minulosti brojilo Ministerstvo životního prostředí
společně se Správou národního parku a chráněné krajinné oblasti Šumava (dále jen „Správa NP
a CHKO Šumava“) proti kumulaci vlivů nově navržených ploch pro rekreaci a sport a v důsledku
toho došlo po dohodovacím řízení k přepracování návrhu ZÚR JČK (zejména k redukci ploch
SR20 a SR21 pro rekreaci a sport, které vyžadovaly zřízení dopravního připojení). Závěry
hodnocení vlivů upraveného návrhu ZÚR JČK vyznívají tak, že návrh nevykazuje natolik závažné
vlivy na životní prostředí, které by měly být důvodem pro jeho neschválení. Okolnost,
že se ve vyhodnocení neuvádí větvení skupinového vodovodu v lokalitě Jestřábí v obci Černá
v Pošumaví, ještě neznamená, že zřízení vodovodu bylo zcela pominuto. Krajský soud poukázal
na to, že předmětem hodnocení byl rovněž koridor pro ŠED a jeho vliv na příjezdové silnice
a železnice, a to na základě celkem osmi kritérií. Z přehledu je patrno, že třem z těchto kritérií
byla přiřazena hodnota „-2“ a že celkové hodnocení kritérií činí hodnotu „-1“, což odpovídá
potenciálně negativním vlivům. Přesto však nelze dovozovat, že by při výsledném hodnocení
nebyly zohledněny kumulativní a synergické vlivy jednotlivých záměrů nebo že by byl koridor
ŠED posuzován pouze formálně. Krajský soud zdůraznil, že na hodnocení je třeba nahlížet
jako na jeden celek a při vědomí, že levý břeh Lipna je zamýšlen jako rozvojový, zatímco břeh
pravý má plnit funkci ochrany přírody. Odpůrce měl k dispozici rovněž vyhodnocení vlivů
opatření obecné povahy na soustavu NATURA 2000, v němž byl záměr ŠED reflektován
(bod 79). Naturové hodnocení koridoru ŠED bylo dále předmětem posouzení Ministerstvem
životního prostředí, které jej rovněž neshledalo jako závadný. Záměr výstavby koridoru ŠED
byl upraven právě se zřetelem k naturovému hodnocení z roku 2008, které předpokládalo redukci
ploch pro sport a rekreaci a s nimi souvisejících dopravních koridorů; tím došlo k upuštění
od zástavby některých částí (například trasa Nová Pec – Klápa) nebo k jejich úpravě
tak, aby nezasahovaly do první zóny chráněné krajinné oblasti a do přírodní památky Velké
Bahno (trasa Frymburk – Černá v Pošumaví). Krajský soud proto uzavřel, že vymezení koridoru
pro ŠED na levém břehu Lipna mezi obcemi Lipno nad Vltavou a Černá v Pošumaví
předcházelo posouzení kumulativních a synergických vlivů s jinými záměry, pro něž měl odpůrce
dostatek podkladů.
K námitce o chybějícím posouzení alternativ záměru ŠED na životní prostředí krajský
soud konstatoval, že z citovaných právních předpisů nevyplývá povinnost pořizovatele ZÚR
vyhotovit ke každému z uvažovaných záměrů alternativní řešení a že odůvodnění vybrané
varianty přichází v úvahu jen tehdy, bylo-li o více způsobech řešení vůbec uvažováno. To plně
platí i pro záměr výstavby koridoru ŠED. Zde krajský soud odkázal na studii o prodloužení
této regionální dráhy z obce Rybník přes Lipno nad Vltavou a Frymburk až do obce Černá
v Pošumaví, která byla s dotčenými obcemi, Správou NP a CHKO Šumava a Ministerstvem
dopravy konzultována na konci roku 2007 a v listopadu roku 2008. Obec Černá v Pošumaví
neměla k navržené trase připomínky, nesouhlasila ale s požadavkem soukromých investorů,
aby trať vedla mimo zástavbu v Jestřábí, daleko od pobřežní promenády. V červnu 2010
byla vyhotovena územní studie Šumava, která se stala jedním z podkladů pro ZÚR JČK. Vztahovala
se ke všem železničním i silničním dopravním koridorům v rámci celého kraje, věnovala
se rozvoji dopravní infrastruktury v rekreační oblasti Šumavy a výslovně počítala i s trasou ŠED
mezi Lipnem nad Vltavou a Černou v Pošumaví. Při vypracování územní studie Šumava
byly vyhodnoceny i vlivy na udržitelný rozvoj území a soustavu NATURA 2000 a její závěry
vyznívají ve prospěch dostupnosti center hromadnou dopravou, při současném požadavku,
aby koridor ŠED vedl mimo první zónu CHKO Šumava a přírodní památku Velké Bahno;
v této úpravě trasy nelze spatřovat její variantu, jak se navrhovatelka b) domnívá.
Všechny jmenované podklady dokazují, že vedení trasy koridoru byla věnována dostatečná
pozornost tak, aby bylo vyhověno především environmentálním požadavkům. Z označených
podkladů nevyplývá, že by tu byla jakákoliv výhrada proti propojení obcí na levém břehu Lipna
železniční dopravou, protože připomínky se vztahovaly pouze k lokalitám chráněným předpisy
o ochraně přírody a krajiny. V této souvislosti krajský soud znovu zdůraznil, že navrhovatelka b)
nemůže být dotčena záměrem SR16 lokalita Špičák, jestliže se její pozemek nachází v obci Černá
v Pošumaví (Jestřábí).
Krajský soud neshledal jako důvodnou ani námitku, že se naturové hodnocení z roku
2010, jež bylo podkladem pro ZÚR JČK, neodůvodněně odchyluje od hodnocení z roku 2008.
Uvedl, že v návrhu územně plánovací dokumentace se vždy počítá s vlivy navrhované plochy
nejen z plošného vymezení, ale i z jejího popisu a stanovených regulativů. Jestliže je plocha
územní rezervy po úpravě provedené na podkladě dohod s dotčenými orgány státní správy
hodnocena odlišně, popřípadě není-li hodnocena vůbec, nezakládá to nezákonnost. Za pravdu
nedal krajský soud ani námitce, že naturové hodnocení nedostatečně vyhodnocuje kumulativní
vlivy záměru výstavby koridoru ŠED. V této souvislosti odkázal na body 188 až 194 vyhodnocení
SEA, které byly následně převzaty do bodů 253 až 259 ZÚR JČK; z nich vyplývá, že odpůrce
řádným způsobem zjistil a popsal stav životního prostředí a jeho jednotlivých složek
s tím, že u každé složky vyhodnotil vliv konkrétního záměru zařazením do jednoho z pěti stupňů
sedmistupňové škály. Při vymezení této stupnice přitom vycházel z metodiky posuzování vlivů
koncepcí na životní prostředí z května 2004, která byla aprobována Ministerstvem životního
prostředí. Do vlastního vyhodnocení sekundárních, synergických a kumulativních vlivů odpůrce
zahrnul zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být, ať již pozitivně
nebo negativně, ovlivněny, jakož i identifikaci a popis možných kumulativních a synergických
vlivů. V návaznosti na výstavbu nových silnic a železnic, kam lze řadit i výstavbu záměru ŠED,
byly identifikovány pozitivní synergické a kumulativní vlivy, a to především v otázce hluku,
kvality ovzduší a veřejného zdraví, jakož i očekávaného přesunu dopravních zátěží
mimo zastavěná území a vzniku nových pracovních příležitostí v dopravně dostupných
lokalitách. Dostatečně byly zjištěny rovněž negativní sekundární, synergické a kumulativní vlivy
v případě realizace většího počtu záměrů (zejména v oblasti turistického ruchu v atraktivní oblasti
Lipenska). Krajský soud proto uzavřel, že odpůrce dostál požadavkům zákona o posuzování vlivu
na životní prostředí a že upřednostnil variantu podstatné redukce ploch pro sport a rekreaci.
V této souvislosti též poznamenal, že v yhodnocení vlivu ZÚR JČK na životní prostředí
i na systém NATURA 2000 bylo zpracováno (různými) autorizovanými osobami, zastřešenými
společností EIA Servis, s. r. o. Na těchto závěrech ničeho nezměnilo ani to, že posouzení vlivů
ZÚR JČK ze srpna 2010 nezohledňuje hodnocení územních rezerv (toto hodnocení,
jehož výsledek nesignalizuje významný negativní vliv, však měl příslušný orgán k dispozici),
že některé návrhy byly zpracovány ve variantách a jiné nikoli, a konečně, že nebyla posouzena
varianta záměru D16, neboť studie prodloužení regionální dráhy byly prověřeny v územní studii
Šumava a dané trasy upraveny v návrhu ZÚR JČK. Krajský soud dodal, že stanovisko
Ministerstva životního prostředí ze dne 20. 6. 2011 určuje obecně platné podmínky pro zpřesnění
všech záměrů vymezených v ZÚR; nevztahuje se tedy pouze ke koridoru ŠED (obdobně
konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 - 105,
v němž se zabýval alternativní trasou ŠED a konstatoval, že obě alternativy byly řádně zváženy
a výběr varianty vedoucí přes poloostrov byl dostatečně zdůvodněn).
Krajský soud konečně nepřisvědčil ani tvrzení, že vymezení koridoru ŠED je v rozporu
se zákonem č. 266/1994 Sb., o drahách, a tuto námitku označil za zjevně předčasnou. O zařazení
záměru ŠED do konkrétní kategorie bude vedeno správní řízení podle naposledy uvedeného
zákona (přičemž drážní správní úřad nezkoumá, jakým způsobem byl záměr dráhy zakotven
v napadeném opatření obecné povahy) a záměr ŠED bude možné uvést do provozu
teprve poté, co její provozovatel obdrží příslušné povolení.
Včas podanou kasační stížností, opírající se o důvody vyplývající z ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), se navrhovatelé
(dále jen „stěžovatelé“) domáhají zrušení shora uvedeného rozsudku.
Stěžovatel a) [v řízení před krajským soudem navrhovatel a)] brojí proti výroku I.
napadeného rozsudku, jímž byl jeho návrh odmítnut pro nedostatek aktivní legitimace. Názor
o nezákonnosti odmítnutí návrhu stěžovatel a) znovu opírá především o čl. 9 odst. 3 Aarhuské
úmluvy, jehož přímý účinek krajský soud [s přihlédnutím k rozsudku Soudního dvora Evropské
unie ze dne 8. 3. 2011 ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK v. Ministerstvo životného prostredia
Slovenskej republiky (C 240/09)] odmítl akceptovat. Stěžovatel a) se nicméně domnívá,
že odůvodnění tohoto rozsudku je nutno chápat v jeho celkovém kontextu tak, že Soudní dvůr
zavázal vnitrostátní soudy k takovému výkladu procesního práva, aby byly v co nejvyšší míře
zohledněny cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv
poskytnutých unijním právem. Národní úprava proto nemůže být vykládána tak, aby občanskému
sdružení bránila či činila nadměrně obtížným využití možnosti soudního přezkumu. České soudy
již tradičně přistupují k požadavku „dotčení práv“, jakožto nezbytné podmínky aktivní žalobní
legitimace k přezkumu územních plánů, restriktivně, a proto také je aktivní legitimace k podání
návrhu přiznávána pouze vlastníkům nemovitostí přímo dotčených záměrem nebo se záměrem
úzce souvisejících. Tento přístup se projevil zejména ve vztahu k části návrhu na přezkum
záměrů, nacházejících se částečně ve Vojenském újezdu Boletice. Stěžovatel a) upozorňuje,
že podle zákona o zajišťování obrany ČR je majetek na území vojenského újezdu (s výjimkou
vneseného majetku) ve vlastnictví státu, a tudíž neexistuje žádný vlastník přímo dotčený
na svých nemovitostech. Krajský soud by tedy byl ochoten přezkoumat návrh na zrušení opatření
obecné povahy jedině za podmínky, jejíž splnění reálně není možné. S tímto zdůvodněním
byl odmítnut nejen návrh stěžovatele a), ale rovněž i část návrhu stěžovatelky b),
byť se její nemovitost nachází v obci sousedící s vojenským újezdem, ve vzdálenosti cca 10 km
od plánovaných záměrů. Ty budou mít zásadní vliv na turistický ruch, novou výstavbu
ubytovacích zařízení a celkový budoucí vývoj v oblasti. Stěžovatel a) proto namítá, že dokud
bude pojem „dotčení práv“ vykládán výše uvedeným způsobem, určitý okruh záměrů bude
z přezkumu vždy zcela vyloučen.
Oporu pro závěr, že návrh stěžovatele a) měl být připuštěn k věcnému projednání,
nachází stěžovatel a) rovněž v závěrech a doporučeních Výboru pro dodržování Aarhuské
úmluvy (dále též jen „Výbor“) ze dne 29. 6. 2012 k případu č. ACCC/C/2010/50 (Česká
republika), v nichž je Česká republika nabádána, aby přijala nezbytná právní, správní,
administrativní či jiná opatření k zajištění práva jednotlivců z řad veřejnosti napadnout
(ať již správním, či soudním postupem) akty územního plánování. Uvedené doporučení zejména
uvádí, že Česká republika v žádném svém právním předpisu nedefinuje tzv. „dotčenou veřejnost“
(ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy, který za ni považuje také ekologické nevládní
organizace) jakožto osobu, která je nebo může být environmentálním rozhodnutím ovlivněna
nebo která na něm může mít zájem. Dále tento dokument výslovně upozorňuje i na omezený
přezkum územních plánů, a to jednak v důsledku přísných kritérií pro aktivní legitimaci,
jednak v důsledku požadavku na dotčení práva životního prostředí v užším smyslu. Ze strany
Výboru je kritizováno i oddělení procesu posuzování vlivů na životní prostředí od povolovacích
řízení a omezení přezkumných návrhů podaných právnickými osobami toliko na namítání
procesních pochybení. To vše vede k tomu, že výsledek účasti veřejnosti není příslušnými orgány
brán náležitě do úvahy. Krajský soud se s prakticky totožnou námitkou nevypořádal a k závěrům
a doporučením Výboru nepřihlédl.
Stěžovatelka b) napadá nezákonnost výroku III. napadeného rozsudku, jímž byl její návrh
na zrušení části předmětného opatření obecné povahy zamítnut. Se shodnou argumentací,
jakou použil stěžovatel a), na prvním místě brojí proti závěru krajského soudu o nedostatku
její aktivní legitimace k podání části návrhu, tedy proti tomu, že se krajský soud věcně zabýval
pouze záměrem „D16 - Šumavské elektrické dráhy – záměr lehké železnice systému tram-train
(česky vlakotramvaj) kontinuálně vymezený v úseku Lipno nad Vltavou – Černá v Pošumaví jako koridor
pro novou železnici, šíře koridoru 200 m“.
Následně oba stěžovatelé opětovně namítají absenci rozhodnutí o pořízení příslušné
územně plánovací dokumentace, jak to požadoval §17 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976.
Způsob, jakým se k této námitce krajský soud postavil, je nesprávný a odporující principům
legality a právní jistoty. Ustanovení §17 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 v rozhodné
době jednoznačně předpokládalo, že o pořízení jakékoli územně plánovací dokumentace musí
příslušný orgán (v daném případě zastupitelstvo odpůrce) rozhodnout samostatným
rozhodnutím, jímž bude na jisto postaveno, kdy byl proces pořizování územně plánovací
dokumentace zahájen a které navazující postupy lze považovat za součást tohoto procesu.
Stěžovatelé tedy nesouhlasí s konstrukcí dovozenou krajským soudem, že za rozhodnutí
podle §17 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 může být v materiálním smyslu považováno
rozhodnutí o schválení návrhu zadání této územně plánovací dokumentace, neboť to (tj. postup
podle §20 stavebního zákona z roku 1976) muselo být součástí procesu zahájeného rozhodnutím
podle §17 odst. 2 téhož zákona. Stěžovatelé se proto domnívají, že odpůrce o pořízení územního
plánu VÚC JČK nikdy řádně nerozhodl, a pokud se později pokusil o „transformaci“ zadání
územního plánu VÚC JČK na zadání ZÚR JČK, nepostupoval v souladu se stavebním zákonem.
Jestliže odpůrce odkázal na dříve schválené zadání územního plánu VÚC JČK,
přestože nesplňovalo požadavky na obsah zadání ZÚR, nedodržel podmínky
§187 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006; současně pak nepořídil a neschválil zadání
ZÚR JČK (§187 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). Stěžovatelé rozdílnost obsahu zadání
územního plánu VÚC JČK a ZÚR JČK přesně konkretizovali. V návrhu například uvedli,
že zadání územního plánu z řešeného území vyjímalo Vojenský újezd Boletice, což je v rozporu
s požadavky stavebního zákona z roku 2006, přesto však napadené opatření obecné povahy
území vojenského újezdu řeší a umisťuje do něj některé napadené záměry; dále zadání územního
plánu VÚC JČK řešilo záležitosti celostátního významu. Účelem upřesňujícího pokynu
tedy nebylo pouze předejít aplikačním potížím a přizpůsobit členění zadání a rozsah
řešených problémů obsahovým požadavkům stavebního zákona z roku 2006, ale také zcela
zásadně změnit obsah napadeného opatření obecné povahy. Sám odpůrce ostatně připustil
rozdíly nejen formálního, ale i obsahového rázu. Stěžovatelé jsou nadto přesvědčeni,
že i rozdíl ve formální stránce zadání územního plánu VÚC JČK a zadání ZÚR JČK
způsobuje rozpor se zákonem (nelze od sebe oddělovat formu a rozsah). Nezákonnost postupu
odpůrce znemožnila stěžovatelům a dalším osobám ovlivnit jednu procesní fázi a vyjádřit
se k ní, čímž se dotkla jejich veřejných subjektivních práv. Stěžovatelé zejména zdůrazňují,
že zadání ZÚR JČK by muselo obsahovat požadavek na prověření potřeby vymezení
jednotlivých záměrů, stejně jako požadavek na jejich alternativní zpracování (vyjádřený v Dohodě
o způsobu vypořádání stanoviska Správy NP a CHKO Šumava k návrhu ZÚR JČK ze dne
12. 11. 2008). Tyto návrhové námitky však krajský soud vůbec nevypořádal.
Ve shodě s návrhem trvají stěžovatelé také na tom, že nebyl řádně vyhodnocen vliv
ZÚR JČK na soustavu NATURA 2000. Naturové hodnocení ze srpna roku 2010 neobsahuje
vyhodnocení záměrů SR/A, D/O, D/Q a D/P z důvodu jejich přesunutí do územní
rezervy a v později doplněném vyhodnocení jsou tyto záměry hodnoceny symbolem „?“,
tj. jako nehodnotitelné. Jejich kumulativní a synergické vlivy nejsou hodnoceny
vůbec a v neposlední řadě se naturové hodnocení z roku 2010 neodůvodněně odchyluje
od původního hodnocení z roku 2008. Krajský soud se ve svém rozsudku soustředil
pouze na zákonnost hodnocení environmentálních (synergických a kumulativních) vlivů
záměru ŠED, nikoli však na záměry další, o jejichž negativním vlivu na soustavu NATURA 2000
jsou stěžovatelé stále přesvědčeni.
Stěžovatelé setrvávají také na názoru, že ani vyhodnocení vlivů ZÚR JČK na životní
prostředí nebylo provedeno v souladu s právními předpisy. Nebyly posouzeny kumulativní
a synergické vlivy záměrů Lokalita Špičák (původně SR 16, následně SR/A), silniční napojení Špičák
(původně D60, následně D/Q), železniční napojení Špičák (původně D68, následně D/O), propojení
Klápa – Hraničník (původně SR 17, následně D83), železniční napojení Nová Pec – Klápa (původně
D69, následně D/P) a silnice Nová Pec – Zadní Zvonková (D65). Z hlediska jeho kumulativních
a synergických vlivů (zejména s plochami pro sport a rekreaci a se záměrem „Skupinový vodovod
Lipensko“) nebyl posouzen ani koridor D16 pro záměr ŠED. Odkázal-li krajský soud na bod 198
vyhodnocení SEA (kapitola „Závěr hodnocení vlivů upraveného návrhu ZÚR na životní prostředí“),
namítají stěžovatelé, že toto hodnocení je zcela zavádějící právě proto, že nezohledňuje
ony kumulativní a synergické vlivy záměrů na oblast Šumavy. Nebyly navíc posouzeny reálné
územní či jiné alternativy záměrů, které mohou mít dopad na území NATURA 2000.
Vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí přitom závěry naturového hodnocení přejímá.
Výše uvedené nezákonnosti naturového hodnocení z roku 2010 tak mají vliv na zákonnost celého
vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Stěžovatelé se domnívají, že uvedený přístup je typickým
příkladem tzv. „salami-slicing“ fenoménu při prosazování záměru s velmi výrazným negativním
vlivem na životní prostředí; jeho podstata spočívá v tom, že se záměr se zásadními negativními
environmentálními vlivy fakticky pouze odloží v čase (tj. modifikuje a o jeho konečné podobě
se rozhoduje později). To je případ přesunu některých záměrů do územních rezerv.
Stěžovatelé konečně, v úzké souvislosti s jejich aktivní legitimací tak, jak ji pojal krajský
soud, postrádají vypořádání některých návrhových námitek. Jedná se zejména o tvrzený rozpor
opatření obecné povahy se stanoviskem Ministerstva obrany a Vojenského újezdu Boletice,
v němž tyto orgány nesouhlasily s řešením lokality Špičák ani ve formě územní rezervy,
protože tento postup považovaly za kolidující se zákonem o zajišťování obrany ČR. Takový
postup je v rozporu s ustanovením §4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006,
podle něhož jsou stanoviska závazným podkladem pro politiku územního rozvoje a pro opatření
obecné povahy vydávaná podle tohoto zákona. Krajský soud se dále, taktéž s odkazem
na nedostatek aktivní legitimace stěžovatelů, nezabýval namítaným rozporem opatření obecné
povahy se zákonem o zajišťování obrany ČR, rozporem s cíli a úkoly územního plánování
a rozporem s §45i odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. (rezignace na vypracování variant řešení)
i s §4 odst. 1 téhož zákona (nezákonné zúžení územních systémů ekologické stability).
Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, nad rámec vyjádření podaných
v předchozích fázích soudního řízení, především uvedl, že se s krajským soudem shoduje
v otázce posouzení aktivní legitimace stěžovatelů, a vyjádřil přesvědčení, že se Nejvyšší správní
soud ve svých rozhodnutích [například v usnesení ze dne 31. 1. 2012, č. j. 2 Ao 9/2011 - 77,
jímž v jiné věci rovněž odmítl aktivní legitimaci stěžovatele a)] s definitivní platností vyjádřil
také k druhé části rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 8. 3. 2011 ve věci
Lesoochranárske zoskupenie VLK v. Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky (C 240/09),
a proto krajský soud nemůže dosavadní soudní výklad, natož platnou právní úpravu, modifikovat.
Dále upozornil, že ZÚR jsou pouze koncepčním materiálem, a proto vyhodnocují pouhý možný
vliv záměru na životní prostředí. Podrobnější posouzení se provádí teprve v navazujících
stupních řízení, kdy je záměr přesněji lokalizován; teprve tehdy je vliv na životní prostředí
buď definitivně vyloučen, nebo potvrzen. Občanská sdružení mají možnost účasti a uplatnění
námitek v navazujících řízeních, a proto nelze souhlasit s tím, že jim krajský soud znemožnil
přístup k soudní ochraně. Pravidlo možné účasti v těchto řízeních platí i pro území vojenských
újezdů či národního parku, přičemž odpůrce podotýká, že aktivní žalobní legitimaci
by v těchto případech bylo možné přiznat nejen státu, ale i vlastníkům nemovitostí přímo
dotčených budoucím využitím areálu a přístupových komunikací k nim.
Stran namítané absence rozhodnutí o pořízení územně plánovací dokumentace
a tvrzeného porušení §187 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006 odkázal odpůrce na závěry
plynoucí z rozsudku zdejšího soudu ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 - 105. Upozornil,
že z ustanovení §187 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 vyplývá, že se návrh zadání ZÚR
s veřejností (na rozdíl od územního plánu) neprojednává, a tudíž stěžovatelé nemohou úspěšně
namítat, že byli postupem odpůrce dotčeni na svých právech. Pokud by zákonodárce nepřipustil
změnu formálního členění návrhu ZÚR v reakci na přijetí novely stavebního zákona,
nebylo by možné ustanovení §187 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006 v praxi vůbec využít,
neboť veškerá zadání schválená před účinností tohoto zákona musela být členěna
podle přílohy č. 1 vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně
plánovací dokumentaci, a nesplňovala by požadavky nového stavebního zákona. Pouhá změna
formální stránky obsahu pořizované dokumentace v zadání, navíc předepsaná zákonem,
proto stěží může mít dopad do práv stěžovatelů. Od zákonem požadované formální stránky
obsahu dokumentace se pořizovatel odchýlit nemůže a nemůže ji ani měnit, i kdyby stavební
zákon projednání zadání se stěžovateli požadoval. K vytýkaným obsahovým změnám ZÚR JČK,
oproti územnímu plánu VÚC JČK, odpůrce uvádí, že zadání územního plánu VÚC JČK počítalo
s možným zahrnutím území vojenského újezdu do území řešeného ZÚR (v případě jeho zrušení),
byť nepředpokládalo změnu stavebního zákona, z níž vyplývá povinnost řešit území celého kraje.
I zde pak platí, že stěžovatelé svými připomínkami nemohou ničeho změnit na povinnosti
odpůrce pořídit ZÚR pro celé území kraje. Pokud jde o vymezení rozvojové osy
celorepublikového významu, není odpůrci zřejmé, v čem měla odlišnost textu zadání,
upřesňujícího pokynu a vydaných ZÚR spočívat. I další stěžovateli zmíněné záměry jsou v zadání
územního plánu VÚC JČK uvedeny; upřesňující pokyn reaguje na změny vzniklé v době
od schválení zadání a je adresován projektantovi ZÚR. Odpůrce na tomto místě citoval
zpřesnění textu pro záměr ŠED a uzavřel, že obdobně bylo přistoupeno i k dalším záměrům,
přičemž tento postup byl v souladu se základními pravidly správního řízení, zejména zásadou
hospodárnosti. K opakovaně zmiňované Dohodě o způsobu vypořádání stanoviska Správy NP
a CHKO Šumava ze dne 12. 11. 2008 odpůrce uvedl, že se tato dohoda nevztahuje na zadání
územního plánu VÚC JČK, ale ke společnému jednání nad návrhem ZÚR. Z uvedeného důvodu
je její obsah pro posouzení zákonnosti schváleného zadání územního plánu VÚC JČK
irelevantní.
Závěrem se odpůrce vyjádřil k namítanému protizákonnému vyhodnocení vlivu
ZÚR JČK na životní prostředí a zejména na soustavu NATURA 2000. Stran hodnocení
územních rezerv odkázal na informaci Ministerstva životního prostředí ze dne 8. 7. 2010,
č. j. 59822/ENV/10, v níž je konstatováno, že na posouzení vlivu územních rezerv na životní
prostředí a soustavu NATURA 2000 lze aplikovat usnesení vlády ČR č. 368. Toto usnesení
bylo pak včleněno i do stavebního zákona z roku 2006 zákonem č. 350/2012 Sb., a na základě
této novely platí, že se stanovené využití územní rezervy z hlediska vlivů na životní prostředí
a ptačí oblasti neposuzuje. Bez ohledu na to nechal odpůrce vyhodnotit i územní rezervy,
s výjimkou těch záměrů, u nichž ZÚR stanoví povinnost zpracovat územní studii
(SR/A, D/O, D/P a D/Q). Neměl-li odpůrce povinnost hodnotit územní rezervy, neměl
ani povinnost hodnotit jejich kumulativní a synergické účinky. K údajně nedůvodným změnám
naturového hodnocení z roku 2008 odpůrce uvedl, že tato změna byla zapříčiněna změnou
vymezení záměru. Naturové hodnocení z roku 2010 je v souladu s právními předpisy
i proto, že záměr byl s kladným výsledkem posouzen z hlediska vlivů na životní prostředí
v procesu EIA, tj. ve větší podrobnosti, než v procesu SEA; dne 13. 6. 2011 bylo k provedení
záměru vydáno souhlasné stanovisko. Zabýval-li se krajský soud pouze hodnocením vlivů
ve vztahu k ŠED, odpovídá to rozsahu aktivní legitimace přiznané stěžovatelce b). Konečně,
pokud jde o rozpor se stanoviskem dotčeného orgánu – Ministerstva obrany a Vojenského
újezdu Boletice, odkázal odpůrce na §36 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006,
podle kterého se ZÚR zpracovávají pro celé území kraje, včetně vojenských újezdů. Ministerstvo
obrany uplatnilo k návrhu ZÚR prostřednictvím Vojenské ubytovací a stavební správy Pardubice
své stanovisko, kde požadovalo respektovat stávající vojenský areál a stanovisko Újezdního úřadu
Vojenského úřadu Boletice z 15. 8. 2008, č. j. 163/2008 - 1518, v němž byly uplatněny
připomínky k některým záměrům. Uvedené připomínky byly řádně vypořádány a další stanovisko
vojenské ubytovací a stavební správy k uplatněným připomínkám (kterému bylo vyhověno)
se již netýkalo záměrů nyní napadaných. Další námitku vznesl Vojenský újezd Boletice během
veřejného projednání návrhu ZÚR; o této námitce bylo řádně rozhodnuto a dosud
nebyla rozporována. Není tedy pochyb o tom, že ZÚR JČK byly vydány po dohodě s dotčeným
orgánem. Územní plán vojenského újezdu z roku 2011 ostatně řeší veškeré záměry ve stejném
rozsahu jako ZÚR JČK. Ze všech výše uvedených důvodů odpůrce navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost stěžovatele a) odmítl pro nedostatek jeho aktivní legitimace
a kasační stížnost stěžovatelky b) dílem zamítl (záměr D 16 – Šumavské elektrické dráhy) a dílem
(tj. ve zbytku) odmítl taktéž pro nedostatek její aktivní legitimace.
Stěžovatelé zaslali k vyjádření odpůrce repliku, v níž část kasační stížnosti označenou
jako „3. 1. Vyhodnocení vlivů ZÚR na soustavu NATURA 2000“ doplnili o posudek znalkyně
Mgr. Evy Chvojkové ze dne 26. 3. 2013, který se týká vyhodnocení ZÚR JČK na evropsky
významné lokality (EVL) a ptačí oblasti (PO). Z tohoto posudku vyplývá, že v případě záměru
SR17 Propojení Klápa – Hraničník je možné již na úrovni ZÚR konstatovat významně negativní
vliv. Dále posudek poukazuje na nedostatečné posouzení kumulativních vlivů a územních rezerv
a dále na řadu metodických a odborných pochybení při vyhodnocení ZÚR JČK na EVL a PO .
Následně stěžovatelé Nejvyššímu správnímu soudu zaslali rovněž upozornění na nedávno vydaný
nález Ústavního soudu ze dne 10. 6. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14 (všechna rozhodnutí Ústavního
soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz), který relativizuje dosavadní judikaturu Nejvyššího
správního soudu, týkající se aktivní legitimace občanských sdružení k podání návrhů na zrušení
opatření obecné povahy. Apelují rovněž na bezodkladné rozhodnutí ve věci samé, neboť včas
zrušené opatření obecné povahy má pro faktickou ochranu životního prostředí větší význam,
než opatření obecné povahy zrušené později.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodu v ní uvedených (§109 odst. 4, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud úvodem připomíná, že o předmětné kasační stížnosti rozhoduje
již podruhé. Poprvé se tak stalo rozsudkem ze dne 18. 9. 2014, č. j. 2 Aos 2/2013 - 69,
jímž kasační stížnost stěžovatelů a) a b) zamítl. V tomto rozsudku se ztotožnil s krajským
soudem v názoru, že stěžovatel a) nesplňuje podmínky pro přiznání aktivní věcné legitimace
podle §101a s. ř. s. Co se týče stěžovatelky b), dal Nejvyšší správní soud za pravdu soudu
krajskému v tom, že stěžovatelce b) lze tuto legitimaci přiznat pouze ve vztahu k části g) návrhu,
kterým jediným se také posléze krajský soud věcně zabýval. Kasační námitky vztahující
se k této části rozsudku pak zdejší soud neshledal důvodnými a kasační stížnost proto zamítl.
Proti tomuto rozsudku však podali stěžovatelé ústavní stížnost, o níž Ústavní soud
rozhodl nálezem ze dne 13. 10. 2015, č. j. IV. ÚS 3572/14 (dále též jen „nález“), jehož výrokem
I. vyslovil, že rozsudkem ze dne 18. 9. 2014, č. j. 2 Aos 2/2013 - 69, Nejvyšší správní soud
porušil základní právo stěžovatelů na soudní a jinou právní ochranu, garantované
ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a výrokem II. tento rozsudek zrušil.
Současně výrokem III. nálezu zamítl návrh stěžovatelů, aby jim odpůrce uhradil náklady řízení
před Ústavním soudem.
V nálezu Ústavní soud uvedl, že omezení aktivní legitimace občanského sdružení
v řízeních před orgány veřejné správy na pouhé procesní otázky je neudržitelné jak z hlediska
mezinárodních závazků České republiky, tak z hlediska dikce §70 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.
Občanům sdruženým ve spolku nelze upírat právo na společnou účast při rozhodování o jejich
životním prostředí jen proto, že založili právnickou osobu, na kterou delegovali svá práva přímé
účasti na ochraně přírody a krajiny. S odkazem na §101a odst. 1 s. ř. s., čl. 2 odst. 5 Aarhuské
úmluvy, definující tzv. „dotčenou veřejnost“, a čl. 9 odst. 2 písm. a) Aarhuské úmluvy, jakož
i s přihlédnutím ke své ustálené judikatuře (nález ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14,
či usnesení ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 486/04), dospěl Ústavní soud k závěru, že paušální
závěr, podle něhož spolky založené za účelem ochrany přírody, krajiny a životního prostředí
nejsou aktivně procesně legitimovány k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
v podobě územního plánu podle §101a odst. 1 s. ř. s., je nepřípustným odepřením přístupu
k soudnímu přezkumu takto již předem určeného okruhu subjektů. Dále Ústavní soud zdůraznil,
že opatřením obecné povahy mohou být dotčeny tři kategorie osob. Zaprvé se jedná o osoby,
které mají přímý a bezprostřední vztah k regulovanému území (vlastník či spoluvlastník pozemku
nebo jiné nemovité věci, oprávněný z věcného práva k těmto věcem, nikoli však nájemce),
zadruhé jde o navrhovatele, který, ačkoli sám není vlastníkem nebo oprávněným z věcného práva
k nemovitosti na území regulovaném územním plánem, tvrdí, že jeho vlastnické nebo jiné věcné
právo k nemovitosti, nacházející se mimo regulované území, by mohlo být dotčeno činností,
jejíž provozování územní plán připouští. Konečně mohou být opatřením obecné povahy dotčeny
právě osoby spadající do kategorie vymezené v čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy (tedy osoby
z řad „dotčené veřejnosti“). Jakkoli Ústavní soud nezamýšlel v nálezu zpochybňovat, že ustanovením
Aarhuské úmluvy nelze přiznat přímý účinek (viz nález ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07),
cítil se povinen vyložit její ustanovení takovým způsobem, aby byla umožněna účinná ochrana
práv fyzických a právnických osob; pokud by byl možný dvojí výklad vnitrostátní normy, nutně
by musel dát přednost tomu, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy.
Ústavní soud na tomto základě konstatoval, že věcná legitimace navrhovatele ke zrušení
opatření obecné povahy se zakládá na podmínce oprávněnosti tvrzení, že byl tímto opatřením
na svých právech zkrácen; toto „zkrácení na právech“ však nelze vykládat v neprospěch
spolkových subjektů založených za účelem ochrany přírody a krajiny tak restriktivně,
jak v minulosti činil Nejvyšší správní soud (například v usnesení ze dne 24. 1. 2007,
č. j. 3 Ao 2/2007 - 42), a nelze je redukovat na pouhý zásah do práv vlastníků nemovitostí
či na imise zasahující nebo ohrožující vlastníky nemovitostí ležících v dosahu regulace opatření
obecné povahy. Pro případ možného dotčení zájmů širšího okruhu občanů žijícího na příslušném
území je proto nezbytné, aby prostor k soudní ochraně dostali nejen jednotlivci samotní,
ale též právní subjekty, do nichž se jednotlivci sdružují.
Dále Ústavní soud podotkl, že i přes nesouhlas s nepřiměřeně limitujícími závěry
Nejvyššího správního soudu si je stále vědom toho, že aktivní legitimace spolků má své hranice,
a proto je třeba stanovit základní kritéria pro její posouzení (ta se pokusil rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu vytýčit v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120).
Uvedl, že spolek dožadující se zrušení opatření obecné povahy musí předně tvrdit,
že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech, a musí přesně vymezit zásah,
kterého se měl samosprávný celek dopustit, přičemž nepostačuje, pokud by se omezil na pouhé
konstatování nezákonnosti opatření obecné povahy nebo procedury vedoucí k jeho vydání
bez toho, aby současně konstatoval, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. Podstatným
kritériem je dále místní vztah stěžovatelů k lokalitě regulované opatřením obecné povahy
(sídlo spolku na regulovaném území, vlastnictví členů spolku k nemovitostem v řešené lokalitě,
věcné legitimační důvody vycházející z předmětu činnosti spolku, zaměření spolku na aktivitu,
která má lokální nebo věcné opodstatnění, včetně působení více věcných důvodů ve vzájemné
synergii). Připustil v této souvislosti, že z hlediska posouzení zákonné podmínky zkrácení
na právech bude věrohodnější místní zavedenost, tj. delší časové působení spolku, ačkoli není
vyloučeno ani založení spolku ad hoc za účelem vážícím se k opatření obecné povahy.
Ve vztahu ke stěžovateli a) pak Ústavní soud dovodil, že Nejvyšší správní soud pochybil,
pokud u něj neshledal dostatečně silný místní vztah ke sporným částem opatření obecné povahy,
ač je zcela evidentní, že není spolkem jen s obecným environmentálním zaměřením upínajícím
se výlučně k lokalitě obce Zdíkov a jeho okolí [čl. II stanov stěžovatele a)]. Nejvyšší správní soud
dle jeho názoru pochybil rovněž ve vztahu ke stěžovatelce b), pokud jí přiznal aktivní legitimaci
pouze ve vztahu k části g) jejího návrhu, která se týkala území nacházejícího se v blízkosti
její nemovitosti; pominul totiž, že je spoluvlastníkem staršího rekreačního objektu v oblasti
Šumavy a nemůže realizovat plánovanou zásadní rekonstrukci tohoto objektu, neboť se nachází
ve stavební uzávěře určené k ochraně koridoru ŠED. Ústavní soud nicméně zdůraznil,
že nevyslovuje závazný názor, zda stěžovatelé v předmětné věci aktivní legitimaci mají, či nikoli;
teprve v následujícím řízení bude třeba otázku aktivní legitimace stěžovatelů přezkoumat
z hlediska splnění obou podmínek uvedených v §101a s. ř. s. Bude na nich tvrdit a doložit,
že jsou zkráceni na svých právech právě opatřením obecné povahy a že jsou oprávněni podat
ve věci žalobu nebo jiný návrh. Není přitom možné se omezit pouze na zkoumání místní
příslušnosti a stanov spolku založeného za účelem ochrany přírody, krajiny a životního prostředí.
Závěrem svého nálezu Ústavní soud dodal, že napadené opatření obecné povahy indikuje průnik
s činností stěžovatelů ve smyslu zaměření na ochranu životního prostředí. V souzené věci tedy
došlo k zásahu do základního práva stěžovatelů na spravedlivý proces a na přístup k soudu podle
čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť aspekty aktivní legitimace stěžovatelů nebyly zkoumány v plném
rozsahu; absentuje materiální (implicite hodnotový) pohled na věc, nyní vyložený Ústavním
soudem.
Nejvyšší správní soud se tedy nyní, veden závěry citovaného nálezu Ústavního soudu,
znovu zabýval spornou otázkou aktivní věcné legitimace obou stěžovatelů k podání návrhu podle
§101a s. ř. s.
Ve vztahu k podmínce, aby navrhovatel plausibilně tvrdil a přesně vymezil zásah do svých
subjektivních práv, z napadeného rozsudku vyplývá, že se krajský soud při svých úvahách
nad aktivní legitimací stěžovatele a) opíral o judikaturu, kterou Ústavní soud považuje
v některých ohledech za překonanou. Jak již bylo uvedeno výše, Ústavní soud sice uznal,
že nadále platí, že navrhovatel musí tvrdit, že opatřením obecné povahy byl dotčen na svých
subjektivních právech, a že musí rovněž tvrdit a prokázat svůj vztah k území regulovanému
opatřením obecné povahy, avšak vymezil se proti restriktivnímu pojetí hmotných práv spolků
(včetně práva na příznivé životní prostředí), jejichž ochrany se lze dovolat před správními soudy.
Z odůvodnění napadeného rozsudku je evidentní, že krajský soud sice nerozporoval,
že stěžovatel a) dotčení svých subjektivních práv náležitě tvrdil (respektive, že přesně vymezil
zásah do své právní sféry, kterého se měl samosprávný celek dopustit), měl však pochybnost
o tom, zda stěžovatel a) nějakými hmotnými právy (do nichž by napadeným opatřením obecné
povahy mohlo být zasaženo) vůbec disponuje. V závěru o absenci hmotných práv vycházel
z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu, dle které tato práva spolkům (občanským
sdružením) nepřiznává ani stavební zákon, ani jiný právní předpis, a že občanská sdružení mohou
pouze podávat připomínky bez nároku na jejich vypořádání, o což však v souzené věci nejde.
Krajský soud odmítl rovněž dovozovat aktivní legitimaci na základě Aarhuské úmluvy,
neboť její ustanovení nemají přímý účinek. Domnělá absence hmotného práva, do kterého
by vůbec mohlo být zasaženo, tedy učinila v očích krajského soudu tvrzení stěžovatele a)
o dotčení jeho subjektivních práv bezpředmětným v samé jeho podstatě. Je tedy evidentní,
že závěr krajského soudu, že občanská sdružení nejsou hmotnými právy na příznivé životní
prostředí nadána per se, vyvěrá právě z oné Ústavním soudem kritizované judikatury Nejvyššího
správního soudu, jež byla Ústavním soudem korigována tak, že občanům sdruženým ve spolku
nelze právo na společnou účast při rozhodování o jejich životním prostředí upírat jen proto,
že založili spolek jako specifickou právnickou osobu, na kterou delegovali svá práva přímé účasti
na ochraně přírody a krajiny.
Nejvyšší správní soud si nicméně byl již v době, kdy o kasační stížnosti rozhodoval
poprvé, judikatorního posunu v náhledu na žalobní legitimaci občanských sdružení (spolků)
v těchto případech vědom a závěry krajského soudu o nedostatku aktivní legitimace stěžovatele a)
hodnotil právě optikou recentní judikatury Ústavního soudu. Na str. 11 a 12 odůvodnění
předcházejícího rozsudku výslovně reflektoval nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014,
sp. zn. I. ÚS 59/14, který apriorní nepřiznání aktivní legitimace spolků k podávání návrhů
na zrušení územně plánovací dokumentace odmítl a poukázal na nutnost zabývat se v těchto
případech intenzitou vazby takového spolku na řešenou lokalitu. V intencích tohoto právního
názoru tedy zdejší soud hodnotil, zda stěžovatel a) má ke sporným částem napadeného opatření
obecné povahy dostatečně silný místní vztah, přičemž dovodil, že nikoli.
Není tedy zřejmé, na základě čeho Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní
soud v předcházejícím rozsudku vycházel z již překonaného názoru, že environmentální spolky
nejsou k podání návrhů tohoto typu bez dalšího oprávněny. Nadto v bodu 33. odůvodnění
Ústavní soud cituje údajnou právní větu vytvořenou k předcházejícímu rozsudku
(z níž se zmiňovaný právní názor podává); jde však o evidentní omyl, neboť tato právní věta
(respektive právní názor v ní vyjádřený) se vztahují k rozsudku zdejšího soudu ze dne
24. 10. 2013, č. j. 5 Aos 3/2012 - 36. Nelze nadto přehlédnout, že pokud by zdejší soud skutečně
judikaturu, na níž Ústavní soud poukazuje, nerespektoval, neměl by důvod zabývat se otázkou
intenzity místního vztahu stěžovatele a) k napadeným částem ZÚR JČK (jehož závěry jsou nálezem
označeny taktéž za nesprávné).
Pro další postup v projednávané věci je nicméně podstatné, že Ústavní soud dospěl
k názoru, že recentní judikaturou požadovaný místní vztah ke sporným částem ZÚR JČK
je u stěžovatele a) dostatečně intenzivní a tento aspekt věci tedy jeho přístupu k soudní ochraně
nebrání (viz zejména body 39. a 45. odůvodnění).
Krajský soud se touto otázkou z důvodů výše popsaných (logicky) nezabýval vůbec,
neboť ustal na konstatování, že stěžovatel a) nemůže být nositelem hmotných práv,
jejichž soudní ochrany se dovolává. Za situace, kdy Ústavní soud dovodil aktivní procesní
legitimaci stěžovatele a) k podání návrhu, je nutné se dále zabývat jeho legitimací
věcnou, tedy tím, zda skutečně do jeho práv (vymezených předmětem činnosti dle stanov)
bylo napadenými částmi opatření obecné povahy zasaženo, případně stalo-li se tak v souladu
s požadavky zákona. Tuto úvahu však musí primárně provést krajský soud; úlohou Nejvyššího
správního soudu je až případné zhodnocení zákonnosti těchto úvah.
Pokud jde o otázku aktivní věcné legitimace stěžovatelky b), z napadeného rozsudku plyne,
že i zde krajský soud vycházel z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu. Krajský soud
v podrobnostech odkázal například na rozsudek ze dne 27. 1. 2010, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133,
a na jeho základě dovodil, že stěžovatelka b), s výjimkou části záměru uvedeného pod písmenem
g) – výstavby koridoru ŠED, nemůže být zkrácena na svých hmotných právech. Aktivní věcnou
legitimaci tedy stěžovatelce b) přiznal pouze v té části návrhu, která se týkala území, nacházejícího
se v blízkosti její nemovitosti, neboť měl za to, že zvolený způsob využití území, nacházejících
se ve vzdálenosti několika kilometrů od nemovitosti ve vlastnictví stěžovatelky b), nemůže
mít žádný bezprostřední vliv na výkon jejích vlastnických práv. Tento závěr aproboval i Nejvyšší
správní soud v rozsudku zrušeném Ústavním soudem, neboť odpovídá ustálené judikatuře
k této otázce. Podstatné přitom je, že ani Ústavní soud správnost tohoto přístupu nepopřel.
Ústavní soud nicméně i v otázce posouzení rozsahu aktivní legitimace stěžovatelky b) vytkl
zdejšímu soudu pochybení. Uvedl (bez bližší konkretizace), že stěžovatelka b) je spoluvlastníkem
staršího rekreačního objektu v oblasti Šumavy, ve kterém nemůže realizovat jeho plánovanou
zásadní rekonstrukci, neboť se tento objekt nachází ve stavební uzávěře určené k ochraně
koridoru plánované železnice. Odmítnutí věcného projednání argumentace stěžovatelky b)
i v rozsahu ostatních bodů návrhu proto podle jeho názoru představovalo dotčení jejích
subjektivních práv (bod 40. odůvodnění nálezu). Současně ovšem Ústavní soud zdůraznil,
že nikterak nepředjímá závěr, zda do subjektivních práv obou stěžovatelů vydáním ZÚR JČK
skutečně došlo; tato otázka musí být předmětem dalšího posuzování správními soudy.
Nejvyšší správní soud výše uvedené výtky tlumočí krajskému soudu s poznámkou,
že z citované části nálezu není zcela zřejmé, o jakou (soudy opomenutou) nemovitost
se má jednat. Z podaného návrhu a odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá,
že stěžovatelka b) je vlastníkem nemovitosti v obci Jestřábí (nacházející se na pozemcích
parc. č. 363/5, 363/10 v k. ú. Černá v Pošumaví) a že se tato nemovitost, s ohledem
na její polohu, upíná pouze k lokalitě dotčené záměrem uvedeným pod písmenem g) návrhu
(tj. záměrem lehké železnice systému tram-train v úseku Lipno nad Vltavou – Černá v Pošumaví,
tedy koridoru pro novou železnici). Z nálezu Ústavního soudu není ani v nejmenším seznatelné,
jakou vazbu by měly mít záměry a) až f) a h), stran kterých nebyla stěžovatelce b) aktivní věcná
legitimace přiznána, ke zmiňované nemovitosti, ani to, zda má k uvedeným záměrům případně
vztah jiná nemovitost v jejím vlastnictví. Bude tedy na krajském soudu, aby v rámci mezí,
které mu dává dispoziční a koncentrační zásada, tyto skutečnosti došetřil a podle těchto zjištění
znovu posoudil aktivní legitimaci stěžovatelky b) co do všech částí podaného návrhu.
Pokud jde dále o věcné výhrady obou stěžovatelů k posouzení věci krajským soudem,
Nejvyšší správní soud považuje za nutné nejprve zareagovat na výtku, dle které se krajský soud
nezabýval všemi námitkami uplatněnými v návrhu. Z důvodů výše uvedených [posouzení aktivní
procesní legitimace stěžovatele a) a věcné legitimace stěžovatelky b)] je logické, že věcně
nevypořádány zůstaly námitky, vztahující se k lokalitám vymezeným pod písmeny a) až f) a h)
(zejména vyhodnocení vlivu ZÚR JČK na soustavu NATURA 2000, vyhodnocení vlivů
ZÚR JČK na životní prostředí v rozporu s právními předpisy, či existence rozporu schváleného
opatření obecné povahy se stanovisky dotčených orgánů státní správy, konkrétně
Ministerstva obrany ČR a správy Vojenského újezdu Březina), neboť ani v případě aktivně
procesně legitimované stěžovatelky b) krajský soud nedovodil, že by regulace území vzdáleného
několik kilometrů od její nemovitosti mohla mít vliv na výkon jejích vlastnických práv, spojených
s touto nemovitostí. Jak bylo již uvedeno, tento přístup je principiálně správný. Otázka,
zda v novém rozhodnutí ve věci vypořádá krajský soud věcně i tyto námitky, bude nicméně
záviset na novém posouzení rozsahu věcné aktivní legitimace obou navrhovatelů. Z tohoto
důvodu se tedy Nejvyšší správní soud k tomuto aspektu věci nemůže za současné situace
vyjadřovat.
Jelikož Ústavní soud nikterak nezpochybnil způsob, jakým zdejší soud vypořádal
kasační argumentací stěžovatelky b) v rozsahu, který se týká části g) návrhu, není důvod,
aby se i přes zrušení předchozího rozsudku Ústavním soudem opětovné hodnocení těchto
kasačních námitek odchylovalo od dosavadního náhledu na tuto problematiku.
Stěžovatelka b) především polemizuje s názorem krajského soudu, dle kterého odpůrce
nepochybil, pokud při procesu pořizování ZÚR JČK postupoval ve smyslu ustanovení
§187 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006. Především tvrdí, že dříve schválený návrh
zadání ÚP VÚC JČK nebylo možné považovat za schválené zadání ZÚR JČK, protože dle dříve
platného ustanovení §17 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 mělo být nejprve samostatně
rozhodnuto o pořízení územně plánovací dokumentace, což se nestalo.
K této argumentaci je nutno uvést, že zcela identickou otázkou, týkající
se totožného opatření obecné povahy, se zdejší soud již dříve zabýval, a to v rozsudku
ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 – 105. Krajský soud se proto zcela příhodně závěrů
z tohoto rozhodnutí plynoucích dovolává. V citovaném rozsudku se „Nejvyšší správní soud (…)
neztotožnil s tvrzením stěžovatelů, že ve smyslu citovaného ustanovení (§17 odst. 2 stavebního zákona
z roku 1976 – pozn. NSS) bylo třeba, aby zastupitelstvo vydalo samostatné rozhodnutí o pořízení územního
plánu velkého územního celku Jihočeského kraje, jehož zadání, schválené usnesením zastupitelstva
ze dne 14. 9. 2004, č. 241/2004/ZK, bylo následně převzato jako zadání napadeného opatření obecné povahy.
Je naopak třeba dospět k závěru, že uvedené ustanovení formu zvláštního rozhodnutí nevyžaduje, a postačovalo,
pokud zastupitelstvo svoji vůli pořídit územně plánovací dokumentaci vyjádřilo v rámci jiného úkonu.
Není proto v rozporu se zákonem, pokud bylo rozhodnutí o pořízení napadeného opatření obecné povahy součástí
Programu rozvoje územního obvodu Jihočeského kraje, schváleného usnesením zastupitelstva ze dne 27. 11. 2001,
č. 81/2001/ZK, v němž je pořízení územně plánovací dokumentace kraje vymezeno jako jeden z cílů opatření
III.2.1.8 Vytvoření rámce pro správu a rozvoj infrastruktury na území kraje (s. 168-172; též např. na s. 236,
v rámci finančního plánu na s. 255, položka 2-9, nebo v rámci závěrů na s. 263 shora). V rámci realizace
programu byly přijímány tzv. akční plány na jednotlivé roky. Jedním z nich byl Akční plán rozvoje kraje pro rok
2002 a další období, v jehož rámci byl vymezen projekt zpracování územně plánovací dokumentace velkého
územního celku Jihočeského kraje (s. 20, kapitola 5. třetí odrážka, dále též s. 35); tento projekt byl následně
uveden rovněž v Akčním plánu obnovy a rozvoje Jihočeského kraje pro rok 2003 (s. 27, kapitola 6.
třetí odrážka, dále též s. 43), v rámci Akčního plánu pro rok 2004 (s. 7 oddíl 2.1, dále též s. 49 položka 2),
jakož i v akčních plánech na následující roky (…). Lze přisvědčit odpůrci, že o pořízení napadeného opatření
obecné povahy bylo rozhodnuto již v rámci Programu rozvoje územního obvodu Jihočeského kraje, schváleného
usnesením zastupitelstva ze dne 27. 11. 2001.“ .
V nyní posuzované věci nevidí Nejvyšší správní soud žádný důvod pro to, aby se od výše
vysloveného právního názoru jakkoli odchyloval; tento názor byl vysloven v návaznosti
na již dříve existující judikaturu (rozsudek zdejšího soudu ze dne 25. 11. 2009,
č. j. 3 Ao 1/2007 - 210) a byl aplikován na zcela dostatečně zjištěný skutkový stav věci.
Z uvedených důvodů lze tedy tuto dílčí kasační námitku označit za nedůvodnou.
K předmětné kasační námitce se upíná též další tvrzení, dle kterého zadání
ÚP VÚC JČK nesplňovalo požadavky kladené stavebním zákonem z roku 2006 na zadání ZÚR
(§187 odst. 4 tohoto zákona) a nemohlo tedy ani po stránce obsahové sloužit jako zadání
následně vydaného opatření obecné povahy (ZÚR JČK). Argumentace v nyní projednávané
kasační stížnosti však nesměřuje proti obecným závěrům vysloveným k této problematice
Krajským soudem na straně 12 a 13 rozsudku (kde se krajský soud opět argumentačně opřel
o již zmiňovaný rozsudek zdejšího soudu ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 – 105);
je naopak poukazováno na dva konkrétní případy, kdy původní zadání nekoresponduje
s konečnou podobou schváleného opatření obecné povahy.
Pokud jde o otázku Vojenského újezdu Boletice, který nebyl součástí původního zadání,
avšak je součástí schváleného opatření obecné povahy, zde je třeba stěžovatelce b) přisvědčit
v tom, že se krajský soud s touto argumentační pozicí podaného návrhu výslovně nevypořádal.
Krajský soud se tedy nepochybně dopustil procesního pochybení; ne každý procesní deficit
však nutně musí vést ke zrušení následně vydaného rozsudku. Z dikce ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. se totiž jasně podává, že důvodem pro naznačený postup
je pouze zjištění takové vady řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé. Bez ohledu na to, že Nejvyšší správní soud ruší rozsudek krajského
soudu z jiných důvodů, musí posoudit, zda konstatovaná vada v řízení před krajským soudem
byla natolik intenzivní, aby bez dalšího vyvolala nezákonnost rozsudku napadeného kasační
stížností.
Argumentaci stěžovatelky b) lze (s jistým zjednodušením) shrnout tak, že pokud schválené
ZÚR JČK zahrnují i určitou (a to nikoli nevýznamnou) lokalitu, se kterou nebylo ve schváleném
návrhu zadání ÚP VÚC JČK vůbec počítáno, nemůže jít jen o upřesnění a přizpůsobení
původního zadání obsahovým požadavkům stavebního zákona z roku 2006, ale jde o zásadní
(kvalitativní) změnu původního zadání. Tento názor, s ohledem na konkrétní skutkové
pozadí posuzované věci, však Nejvyšší správní soud nesdílí. Je především nutno upozornit
na to, že krajský soud zcela správně argumentoval (byť v rovině obecné) tím, že zásady územního
rozvoje jsou zákonem (viz §36 stavebního zákona z roku 2006) výslovně určeny k řešení
problémů a otázek nadmístního významu v plochách a koridorech jím vymezených. Z dikce
ustanovení §187 odst. 4 citovaného zákona je přitom zřejmé, že úprava obsahu zadání
zásad územního rozvoje je formulována značně obecně, aniž by byla dále rozpracována
prováděcím právním předpisem. Jak již konstatoval zdejší soud v rozsudku ze dne 24. 4. 2012,
č. j. 9 Ao 7/2011 – 595, tato právní úprava „umožňuje Krajskému úřadu stanovit konkrétní obsah zadání
zásad územního rozvoje poměrně volně, a to i s přihlédnutím k náležitostem obsahu zásad územního rozvoje,
jakož i ke konkrétním požadavkům a podmínkám na udržitelný rozvoj v daném kraji. Na obsah zadání nelze
proto klást takové požadavky, dle kterých by zadání mělo obsahovat taxativní výčet všech záměrů následně
řešených v zásadách územního rozvoje.“ Je tedy zřejmé, že ve fázi, kdy je schvalováno zadání zásad
územního rozvoje, jde ještě o dokument značně obecný, který bude podrobněji konkretizován
v rámci návrhu zásad územního rozvoje, kdy je již možné uplatňovat i konkrétní námitky
a připomínky. Není sporu o tom, že v posuzovaném případě součástí původního zadání
ÚP VUC JČK nebylo území zahrnující Vojenský újezd Boletice (což nebylo v rozporu
s tehdy platnou úpravou), přesto však nelze říci, že by zadání tuto lokalitu zcela pomíjelo.
Jak přiléhavě upozornil odpůrce, v kapitole b) bodě 8) a kapitole j) bodě 68) tohoto zadání
byla existence vojenského újezdu reflektována a byl vysloven požadavek na koordinaci
přijímaných řešení s územně plánovací dokumentací a jinými podklady řešícími prostor
vojenského újezdu, s cílem dosáhnout vzájemného kompromisu všech složek využití území.
Výslovně byla též anticipována možnost zrušení vojenského újezdu či jeho zmenšení.
Jestliže následně přijatá úprava územního plánování (§36 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006)
stanovila, že zásady územního rozvoje musí být pořízeny pro celé území kraje
(tedy i pro případné vojenské újezdy v nich se nacházející), bylo faktické rozšíření řešeného území
ve schválených zásadách územního rozvoje (oproti území řešeném v zadání územního plánu
velkého územního celku) logickým vyhověním pokynu zákona. Za situace, kdy by původní zadání
územního plánu velkého územního celku (zde ÚP VÚC JČK) takovou lokalitu zcela opomíjelo,
bylo by zřejmě jen obtížně představitelné, použít toto zadání jako schválené zadání zásad
územního rozvoje, ve smyslu ustanovení §187 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006.
V posuzovaném případě však dříve schválené zadání existenci vojenského újezdu
reflektovalo, a byť jeho samotné území výslovně neřešilo, bralo zřetel na vazby tohoto území
k celkovému území Jihočeského kraje. S ohledem na výše již konstatovanou povahu zadání
zásad územního rozvoje coby obecného dokumentu, stanovujícího spíše ideová východiska,
která mají být následně rozpracována, lze odpůrcem zvolený postup považovat za udržitelný.
Opačný výklad, dle kterého by potřeba rozšíření řešeného území o oblast vojenského újezdu
(vyvolaného změnou právní úpravy) musela nutně vést k nepoužitelnosti dříve již schváleného
zadání územního plánu velkého územního celku, považuje Nejvyšší správní soud za neadekvátní.
Takový postup by z povahy věci nevyhnutelně vedl k nutnosti opakování celého předcházejícího
procesu (tentokrát již dle nových pravidel), což by celý proces pořizování územně plánovací
dokumentace značně prodloužilo, prodražilo a přineslo nepochybně i další negativní důsledky;
musel by tedy pro něj existovat silný důvod, vylučující jinou možnost řešení. Nejvyšší správní
soud tedy uzavírá, že krajský soud, i přes výše konstatované procesní pochybení, uvážil o dílčí
otázce použitelnosti postupu dle ustanovení §187 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006
správně.
Co se týče druhé konkrétní výhrady k aplikovatelnosti ustanovení §187 odst. 6 stavebního
zákona z roku 2006, tedy namítanému rozporu zadání ÚP VÚC JČK a schváleného
opatření obecné povahy v otázce rozvojové osy Praha – České Budějovice – státní hranice
(coby záležitosti celostátního významu), ani s tímto argumentem se krajský soud v odůvodnění
svého rozsudku výslovně nevypořádal; pro posouzení dopadů tohoto deficitu platí obdobně
to, co bylo již vysloveno v předcházejícím odstavci. Z hlediska věcného vypořádání
této argumentace je nutno uvést, že možný nesoulad mezi zmiňovanou rozvojovou osou,
zahrnutou do zadání ÚP VÚC JČK a následně přijatou Politikou územního rozvoje ČR,
kde byla vymezena rozvojová osa republikového významu OS6, je v kasační stížnosti formulován
prakticky identicky jak v žalobě. Tato argumentace je ovšem zcela neurčitá, neboť není zřejmé,
v čem konkrétně má implicite namítaný rozpor spočívat. Samotný fakt, že nadřazený akt územního
plánování – politika územního rozvoje, přijatý poté, co bylo schváleno zadání územního plánu
velkého územního celku, neřeší určitou otázku nadregionálního významu zcela identicky,
jak to předpokládalo zmiňované zadání, ještě bez dalšího nutně neimplikuje mezi oběma stupni
územně plánovací dokumentace rozpor, tím méně pak rozpor, který by vyžadoval zpracování
nového zadání územně plánovací dokumentace na úrovni kraje (nyní zásad územního rozvoje).
Je tedy zřejmé, že předmětná dílčí námitka nebyla již v návrhu formulována natolik určitě,
aby mohla být krajským soudem věcně projednána. Přestože tato skutečnost sama
o sobě nezbavila krajský soud povinnosti na předmětnou námitku v odůvodnění rozsudku
zareagovat (například tak, jak to nyní činí Nejvyšší správní soud), je evidentní, že šlo o námitku,
kterou nebylo možno meritorně projednat; konstatovaný deficit v postupu krajského soudu
tak na zákonnost jím vydaného rozsudku nemohl mít fakticky žádný vliv.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud aproboval názor krajského soudu
o aplikovatelnosti ustanovení §187 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006 v procesu přijímání
nyní napadeného opatření obecné povahy, není třeba se dále zabývat kasační argumentací,
která se odvíjí od opačné premisy. Zde má Nejvyšší správní soud na mysli tvrzení o nutnosti
prověření potřeby vymezení některých záměrů v souladu s požadavky stavebního zákona z roku
2006 (bylo-li by postupováno dle ustanovení §187 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006)
a nezohlednění požadavku na alternativní zpracování záměrů, vyplývající z Dohody o způsobu
vypořádání stanoviska Správy NP a CHKO Šumava k návrhu ZÚR JČK ze dne 12. 11. 2008.
Na tomto místě je pak vhodné upozornit na zcela přiléhavou argumentaci odpůrce (uvedenou
ve vyjádření ke kasační stížnosti), dle které tato dohoda nebyla uzavírána v rámci procesu
zadávání ÚP VÚC JČK, ale až později, v rámci společného jednání nad návrhem nyní
posuzovaných zásad územního rozvoje. Lze plně souhlasit s jeho názorem, že obsah této dohody
je pro posouzení zákonnosti schváleného zadání irelevantní.
V rámci dané skupiny kasačních námitek stěžovatelka b) dále namítá, že v otázce
kumulativních a synergických vlivů záměrů na oblast Šumavy je odkaz krajského soudu na bod
198 vyhodnocení SEA zavádějící, neboť tyto v něm nejsou hodnoceny. K tomu je třeba uvést,
že krajský soud se v této souvislosti na bod 198 vyhodnocení SEA ve své argumentaci výslovně
neodvolává. Výslovně odkazuje na body 188 - 194 tohoto dokumentu, které jsou zařazeny
v kapitole Vyhodnocení sekundárních, synergických a kumulativních vlivů. Zde poukazuje na bod 191,
zaměřený (mimo jiné) na rozvoj dopravy (nepochybně v souvislosti s tím, že se soustředil
pouze na záměr koridoru ŠED); v tomto bodě žádné negativní vlivy posuzovaných záměrů
konstatovány nejsou. Tvrzení, že se vyhodnocení SEA vyhodnocením sekundárních,
synergických a kumulativních vlivů věcně nezabývá, vyvrací dále obsah bodu 192, kde je možnost
negativního ovlivnění okolí spojena až s případným překročením únosné kapacity prostředí, zejména
v případě realizace záměrů v oblasti turistického ruchu. Vyhodnocení zde vyslovuje
požadavek na nutnost nalezení kritické hranice, která by neměla být překročena. V bodě 193
jsou konstatovány a zhodnoceny provedené redukce navrhovaných ploch pro sport a rekreaci;
pod bodem 194 vyhodnocení varuje před možným nevhodným zastavěním ploch pro bydlení
S01 – S 018. Pod bodem 195 je vyhodnoceno časové trvání vlivů, v bodech 196 a 197
jsou identifikovány možné budoucí významné negativní vlivy účelu územních rezerv.
Je tedy zcela evidentní, že se krajský soud odvolává na tu část vyhodnocení SEA,
která se výslovně vyhodnocením sekundárních, synergických a kumulativních vlivů zabývá; věcné
vyhodnocení či snad přehodnocování těchto ryze odborných závěrů přitom soudům rozhodně
nepřísluší. Úkolem správních soudů je posoudit, zda výsledná podoba územně plánovací
dokumentace nevybočila ze zákonem stanovených hledisek a kritérií, případně
zda byl při jejím přijímání dodržen zákonem stanovený postup. Územně plánovací dokumentace
je ze své podstaty vždy výsledkem politického rozhodnutí příslušné územní entity a je založena
na hodnocení vysoce odborných (technických) hledisek; soudy by proto ve své ingerenci
do těchto aktů měly přistupovat na principu proporcionality a zdrženlivosti (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, sp. zn. 2 Ao 2/2007, publikovaný
pod č. 1462/2008 Sbírky NSS). Krajský soud tedy nepochybil, pokud se omezil na zjištění,
zda vyhodnocení zmiňovaných vlivů bylo v rámci SEA provedeno, zda je toto hodnocení
srozumitelné a konečně zda se odpovídajícím způsobem promítlo do konečné podoby územně
plánovací dokumentace. Namítá-li stěžovatelka b), že soud nekriticky převzal závěr vyhodnocení
SEA (uvedený pod bodem 198), dle kterého nebyla žádná navrhovaná plocha nebo koridor
vyhodnocena celkovým stupněm - 2, což neindikuje potenciálně významný negativní vliv
těchto záměrů na životní prostředí, požaduje po soudu, aby toto výsledné odborné ohodnocení
sám přehodnocoval. Takový postup, jak již bylo uvedeno, soudům nepřísluší.
Stěžovatelka b) konečně v této souvislosti namítá, že vyhodnocení vlivu rozporovaných
částí ZÚR JČK na životní prostředí přejímá závěry naturového hodnocení,
přičemž toto hodnocení (z roku 2010) bylo provedeno v rozporu s právními předpisy a nebyly
tak řádně posouzeny reálné dopady jednotlivých záměrů na území NATURA 2000.
K této argumentaci postačí odkázat na předcházející část odůvodnění tohoto rozsudku,
v níž zdejší soud nepřisvědčil výhradám stěžovatelky b) směřujícím proti názoru krajského soudu,
že naturové hodnocení není (v posuzovaném rozsahu) v rozporu s právními předpisy.
Za této situace odpadá premisa, z níž se argumentace v tomto dílčím kasačním bodu odvíjí;
nebylo-li prokázáno, že by naturové hodnocení z roku 2000 bylo provedeno v rozporu
s právními předpisy, odpůrci nic nebránilo v tom, převzít jeho závěry do posuzovaného opatření
obecné povahy (ZÚR JČK).
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud naznal, že ve vztahu k výroku I.
napadeného rozsudku je naplněn kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
neboť důvody o něž krajský soud opřel odmítnutí návrhu stěžovatele a) neobstojí.
Z tohoto důvodu nemůže obstát i na něj navazující výrok o vrácení soudního poplatku
(výrok II.). Pokud jde o výrok III. napadeného rozsudku, při respektování názoru vysloveného
Ústavním soudem nelze dospět k jinému závěru, že v tomto rozsahu je naplněn kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť věcné neprojednání některých námitek stěžovatelky b)
nebylo krajským soudem dostatečně skutkově podloženo. Současně nelze přehlédnout, že použitá
formulace tohoto výroku není zcela srozumitelná; ostatně i na to Ústavní soud ve svém nálezu
upozornil. Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbylo, než rozsudek krajského soudu
(včetně akcesorického nákladového výroku IV.) jako celek zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení
(§110 odst. 1, věta první před středníkem s. ř. s.).
Při novém posouzení věci bude krajský soud při hodnocení aktivní legitimace obou
stěžovatelů vycházet z právního názoru vysloveného výše. Dospěje-li k názoru, že věcná aktivní
legitimace stěžovatelů je širší, než jak byla pojímána předcházejícím rozsudkem u stěžovatelky b),
věcně vypořádá v odpovídajícím rozsahu i dosud nevypořádané námitky, uplatněné stěžovateli
v návrhu na zahájení řízení. Pokud jde o námitky již věcně vypořádané, zde je krajský soud vázán
tím, jak o nich uvážil zdejší soud v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. května 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu