ECLI:CZ:NSS:2016:5.AFS.7.2011:799
sp. zn. 5 Afs 7/2011 - 799
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty právní věci žalobců: a) DELTA
PEKÁRNY a. s., se sídlem Brno, Bohunická 24, b) OK REST a. s., se sídlem Brno,
Bohunická 519/24, oba zastoupeni JUDr. Pavlem Dejlem LL.M., Ph.D., advokátem, se sídlem
Praha 1, Jungmannova 24, c) PENAM a. s., se sídlem Brno, Cejl 38, zastoupený Mgr. Danielem
Čekalem, advokátem se sídlem AK Wilson & Partners v. o. s. Jungmannova 34, Praha, proti
žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Brno, tř. Kpt. Jaroše 7,
v řízení o kasačních stížnostech žalobce a), b) a c) proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 21. 10. 2010, č. j. 62 Ca 16/2009 – 375,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 10. 2010, č. j. 62 Ca 16/2009 – 375,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Napadeným rozsudkem zamítl Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) žaloby
žalobců DELTA PEKÁRNY, a. s., OK REST, a. s. a PENAM, a. s. proti rozhodnutí předsedy
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-R 20,21,22/2004-1249/2009/310/ADr
ze dne 2. 2. 2009 (dále jen „rozkladové rozhodnutí“). Předseda Úřadu (dále též „žalovaný“)
změnil rozhodnutí Úřadu čj. S 233/03-2050/04-ORP ze dne 19. 3. 2004 tak, že v části 1.
deklaroval u všech žalobců porušení zákazu jednání ve vzájemné shodě při určování cen
čerstvého běžného pečiva a chleba a cen čerstvého cukrářského pečiva stanoveného v §3 odst. 1
a odst. 2 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dále jen „ZOHS“)
v období od 18. 9. 2003 do 12. 11. 2003, které vedlo k narušení hospodářské soutěže na trhu
čerstvého běžného pečiva a chleba a na trhu čerstvého cukrářského pečiva, v části 2 deklaroval u
žalobce OK REST, a. s. a PENAM, a. s. porušení zákazu jednání ve vzájemné shodě při určování
cen trvanlivého sladkého pečiva dle §3 odst. 1 a odst. 2 písm. a) ZOHS ve shodném časovém
období, které vedlo k narušení hospodářské soutěže na trhu trvanlivého sladkého pečiva.
Výrokem II. rozkladového rozhodnutí žalovaný změnil rozhodnutí Úřadu čj. S 233/03-4350/05-
OOHS ze dne 18. 7. 2005 tak, že ve smyslu §22 odst. 2 ZOHS stanovil žalobci DELTA
PEKÁRNY, a. s. pokutu ve výši 24 800 000 Kč, žalobci OK REST, a. s. pokutu ve výši
14 800 000 Kč a žalobci PENAM, a. s. pokutu ve výši 13 200 000 Kč.
V kasačních stížnostech žalobci uplatňují kasační důvody ve smyslu §103 odst. 1 písm. a),
b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“); vznáší námitky
týkající se procesního pochybení správních orgánů, vady hmotněprávního posouzení a brojí
proti způsobu výpočtu pokuty a její výši.
I. Podstatný obsah kasačních stížností
a) Kasační stížnost žalobce DELTA PEKÁRNY, a. s.
Žalobce DELTA PEKÁRNY, a. s. (dále jen „stěžovatel DELTA“) krajskému soudu
vytýká nesprávné právní posouzení žalobní námitky zmatečnosti právní kvalifikace jednání
ve výroku rozkladového rozhodnutí. Ačkoliv ve výroku A. rozkladového rozhodnutí
je konstatováno, že měl porušit zákaz uvedený v §3 odst. 1 a odst. 2 písm. a) ZOHS, pokuta
mu byla ve výroku II. uložena toliko za porušení zákazu uvedeného v §3 odst. 1 ZOHS. Krajský
soud nesprávně označil žalobou tvrzené zmatečné a nesrozumitelné označení jednotlivých
výrokových částí rozkladového rozhodnutí za pouhou chybu v psaní, což je v rozporu
s požadavkem na srozumitelnost a určitost výroků autoritativních správních rozhodnutí. Krajský
soud taktéž pochybil, pokud nepřisvědčil namítanému rozporu výroku rozkladového rozhodnutí
s jeho odůvodněním (ve výroku rozkladového rozhodnutí je deklarováno, že se stěžovatel
DELTA dopustil závadného jednání na dvou relevantních trzích, ačkoliv v odůvodnění
rozkladového rozhodnutí žalovaný výslovně konstatoval, že se dopustil závadného jednání na
trhu jediném) s odůvodněním, že ve správní žalobě nepopřel, že by na trhu čerstvého
cukrářského pečiva působil. Stěžovatel v této souvislosti zdůrazňuje, že své působení na trhu
čerstvého cukrářského pečiva nezpochybňoval, zpochybňoval však, že by se na tomto trhu
dopustil zakázaného jednání.
Krajský soud dle stěžovatele nesprávně posoudil námitku nezákonnosti provedeného
místního šetření. Krajský soud rovněž sice přisvědčil námitce stěžovatele o nezákonnosti důkazu
svědeckou výpovědí zástupců obchodního řetězce JULIUS MEINL, nijak tento svůj závěr
v rozsudku nezohlednil. Pochybil též při hodnocení námitky, dle které rozkladové rozhodnutí
bylo vydáno na základě návrhu rozkladové komise vypracovaného na základě neúplných
podkladů. Krajský soud nepřisvědčil námitce porušení zásady dvojinstančnosti rozhodování, když
až v řízení druhého stupně bylo žalovaným rozšířeno posuzované jednání o dobu od 18. 9. 2003
do 26. 9. 2003. Žalovaný tímto postupem dle stěžovatele změnil celou koncepci jednání, které
považoval za deliktní.
Stěžovatel zpochybňuje hodnocení v řízení získaných důkazů provedené krajským
soudem. Má za to, že nepřímé důkazy k prokázání jednání ve vzájemné shodě je možné
akceptovat pouze tehdy, pokud jsou bezprostředně vyvráceny veškeré racionální pochybnosti
o tom, že ke společnému postupu soutěžitelů došlo následkem jejich kontaktu,
což se v projednávané věci nestalo. V daném případě nebyly vyvráceny pochybnosti o tom,
zda ke společnému postupu soutěžitelů došlo nikoli následkem jejich kontaktu, nýbrž na základě
ekonomických podmínek na trhu. Zvýšení cen bylo v předmětném odvětví dlouhodobě
předvídáno a vzhledem k návaznosti na zvýšení cen obilí a mouky též očekáváno. Navíc, své ceny
zvyšovali souběžně téměř všichni výrobci pekárenských výrobků. Krajský soud pominul
skutečnost, že Úřad neunesl své důkazní břemeno ohledně prokázání negativního vlivu jednání
stěžovatele na hospodářskou soutěž na relevantním trhu, neboť nezkoumal „dostatečnost“,
„podstatnost“ či „reálnost“ potenciálního negativního efektu posuzovaného jednání
na hospodářskou soutěž. Krajský soud se dle stěžovatele v rozsudku nevypořádal s argumentací
týkající se nesprávného posouzení povahy jednání. Dle rozkladového rozhodnutí měl stěžovatel
naplnit skutkovou podstatu tzv. hard-core kartelu; jeho jednání mělo údajně směřovat k dohodě
o přímém nebo nepřímém určení cen. Z odůvodnění rozkladového rozhodnutí však není zřejmé,
zda jednání stěžovatele skutečně směřovalo k onomu určení cen, tj. k uzavření hard-core kartelu,
či zda mělo směřovat toliko k dosažení zvýšení cen. Krajský soud postupoval nesprávně, pokud
nepřisvědčil námitce stěžovatele, dle níž měl žalovaný zohlednit v souladu s procesními zásadami
v rámci rozhodování o rozkladu pro stěžovatele pozdější příznivější právní úpravu.
Další kasační námitky stěžovatele směřují do nezákonnosti a nepřiměřenosti uložené
pokuty. Krajský soud akceptoval postup žalovaného, který pokutu na základě vlastního odhadu
snížil, aniž by snížení řádně odůvodnil. Krajský soud zcela pominul, že Úřad při stanovení výše
pokuty nezhodnotil případné nepříznivé dopady sankcionovaného jednání na hospodářskou
soutěž. Z žádného důkazu v řízení provedeného ani z žádného zjištění nevyplynulo,
že by se úroveň cen pekárenských výrobků vyvíjela odlišně, kdyby se stěžovatel choval jinak.
Pokud takovýto závěr Úřadem učiněn nebyl, neměl krajský soud rozkladové rozhodnutí
jako správné potvrdit. Řádně nebyla zhodnocena krajským soudem ani skutečnost, že Úřad
v rozkladovém rozhodnutí ve vztahu k jím uložené pokutě nezohlednil ve prospěch stěžovatele
polehčující okolnosti. Ačkoliv krajský soud zjistil, že při stanovení výše pokuty nebyly v rozporu
se zákonem zohledněny polehčující okolnosti, a že tedy výše pokuty nemohla být z tohoto
důvodu stanovena správně, zcela absurdně uvedl, že nepovažuje tuto skutečnost za důvod
zrušení rozkladového rozhodnutí. Za zcela nepodložené považuje stěžovatel i tvrzení krajského
soudu, dle kterého Úřad shromáždil dostatek důkazních prostředků pro prokázání zavinění.
Jediným zákonně získaným a správně vyloženým důkazem viny stěžovatele je shodné datum
rozeslání oznámení o zvýšení cen. Jak mohl mít Úřad a krajský soud na základě tohoto jediného
„důkazu“ za prokázané zavinění stěžovatele, je z rozhodnutí krajského soudu zcela neseznatelné.
Zavinění stěžovatele Úřad neprokázal, pouze jej neopodstatněně dovozoval a presumoval.
Stěžovatel shodně jako v žalobě rovněž zpochybňuje způsob výpočtu pokuty na základě
tzv. „profitu“, který měl vytýkaným jednáním získat. Krajský soud se v rozsudku nijak
nevypořádal s námitkou, že Úřad dostatečně nezjistil skutečnosti, ze kterých při určení údajného
profitu ze zakázaného jednání vycházel. Za nepřezkoumatelné považuje stěžovatel závěry
krajského soudu učiněné ve vztahu k zohlednění participace na zakázaném jednání při stanovení
výše pokuty. Ačkoliv Úřad i krajský soud dospěly k závěru, že stěžovatel nebyl iniciátorem
posuzovaného jednání a že se jeho účast na posuzovaném jednání měla v porovnání s ostatními
stíhanými subjekty omezit na užší segment trhu, byl potrestán nejvyšší pokutou, a to pouze kvůli
svému hospodářskému postavení. Míra podílu určitého subjektu na zakázaném jednání totiž není
nikterak automaticky závislá na jeho síle (ať již skutečné či v předmětném případě tržní), ale musí
vyplynout z důkazů provedených v řízení. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu,
dle kterého je účetním obdobím rozhodným pro uložení pokuty ve smyslu §22 odst. 2 ZOHS,
účetní období před vydáním rozhodnutí v prvním stupni. Pokud §22 odst. 2 ZOHS stanoví,
že Úřad může rozhodnout o uložení pokuty podle obratu za poslední ukončené účetní období,
a pokud je pod uložením pokuty nutno chápat teprve skutečný materiální zásah do právní sféry
porušitele práva, je výši pokuty nutné bezesporu odvodit od obratu za poslední ukončené období
před vydáním správního rozhodnutí druhého stupně. Krajský soud dle stěžovatele zcela
nepochopitelně přisvědčil naprosto absurdním závěrům Úřadu týkajících se současných
majetkových poměrů stěžovatele, dle kterých je třeba na stěžovatele, na společnost OK REST
a společnost UNITED BAKERIES a. s. (dále jen „UNITED BAKERIES“), na kterou převedl
stěžovatel část podniku smlouvou ze dne 7. 12. 2006, hledět jako na jednoho soutěžitele,
a že je tedy nezbytné zohlednit hospodářské výsledky společnosti UNITED BAKERIES
při určení výše pokuty uložené stěžovateli rozkladovým rozhodnutím. Úřad i krajský soud
současně naprosto pominuly skutečnost, že podíl stěžovatele a OK REST na UNITED
BAKERIES je diametrálně odlišný. Závěry Úřadu a krajského soudu o relevanci zohlednění
majetkové situace společnosti UNITED BAKERIES při vyčíslení pokuty uložené stěžovateli
nelze opřít ani o evropskou judikaturu citovanou žalovaným v rozkladovém rozhodnutí. Krajský
soud se nevyjádřil k námitce, že osobou povinnou uhradit pokutu dle rozkladového rozhodnutí
je jedině sám stěžovatel a neexistuje žádný právní, ekonomický ani účetní způsob, jak tuto pokutu
uhradit z finančních prostředků třetí osoby, konkrétně z obratu UNITED BAKERIES.
Hospodářská situace stěžovatele přitom k úhradě pokuty nepostačuje.
Za nesprávné považuje stěžovatel závěry krajského soudu ohledně tvrzené prekluze práva
žalovaného uložit pokutu. Pokud žalovaný v rozkladovém řízení rozšířil předmět řízení
o případné jednání stěžovatele před 26. 9. 2003, tedy o jednání, které nebylo předmětem původně
posuzovaného protisoutěžního jednání ani předmětem přezkumu správního soudu, nebylo
již možné ke dni vydání rozkladového rozhodnutí stěžovatele stíhat a sankcionovat, neboť lhůta
pro uložení sankce za takové jednání ve smyslu §22 odst. 5 ZOHS již uplynula. Nemohlo taktéž
dojít ke stavění lhůty ve smyslu §41 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že není možné oddělit část výroku
rozkladového rozhodnutí týkající se pokuty nezákonně uložené za období od 18. 9. 2003
do 25. 9. 2003 od ostatních částí výroku rozkladového rozhodnutí, když byla pokuta vyčíslena
jedinou částkou jak za jednání v době od 18. 9. 2003 do 25. 9. 2003 tak za jednání v době
od 26. 9. 2003 do 12. 11. 2003, měl krajský soud všechny výroky rozkladového rozhodnutí
i z výše uvedených důvodů zrušit. Stěžovatel navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc
vrátit k dalšímu řízení.
b) Kasační stížnost žalobce OK REST, a. s.
Žalobce OK REST, a. s. (dále jen „stěžovatel OK REST“) uplatňuje námitky
stran provedeného dokazování; zdůrazňuje, že krajský soud zúžil rozsah použitelných důkazů,
přičemž dle jeho názoru takto zúžený rozsah nepřímých důkazů nelze považovat za dostačující
k prokázání protisoutěžního jednání účastníků ve vzájemné shodě. Jediným důkazem o tom,
že účastníci slaďovali svůj záměr dosáhnout zvýšení cen, je zápis z interní schůzky společnosti
PENAM ze dne 18. 9. 2003, který není v žádném případě přímým ani nepřímým důkazem
o kontaktech mezi účastníky. Stěžovatel zpochybňuje hodnocení důkazů provedeného krajským
soudem a uzavírá, že v rámci řízení předcházejícího správnímu rozhodnutí nebyly prokázány
jakékoli protisoutěžní kontakty mezi stěžovatelem a ostatními sankcionovanými účastníky,
a to ani před 26. 9. 2003, ani po 26. 9. 2003. Sankcionované jednání není zakázaným sladěným
postupem, nýbrž dovoleným paralelním jednáním. Stěžovatel odkazuje na evropskou judikaturu
a dále na rozhodnutí Úřadu ve věci ČSAD Kladno čj. S47/00-1180/00-210, ze dne 1. 8. 2000.
Z uvedených odkazů vyplývá, že tam, kde je závěr o porušení soutěžních pravidel založen
na předpokladu, že skutkové okolnosti nelze vysvětlit jinak než sladěným postupem soutěžitelů,
by stěžovateli mělo postačit, aby poukázal na skutečnosti, které vrhají jiné světlo na skutkové
okolnosti a umožňují tak jiné vysvětlení, aby toto vysvětlení muselo být nahrazeno za skutková
zjištění učiněná Úřadem či soudem. V řízení bylo prokázáno, že zvýšení cen pekárenských
výrobků na podzim 2003 bylo uspokojivě vysvětlitelné objektivními skutečnostmi. Dále namítá,
že v průběhu správního ani soudního řízení nedošlo k posouzení a prokázání závažnosti
předmětného protisoutěžního jednání. Ve věci se nejedná o porušení ZOHS, u něhož by bylo
možné významný dopad na trh presumovat. Proto je nutné podrobně posoudit a prokázat
závažnost (či výrazný vliv na hospodářskou soutěž) porušení ZOHS. V tomto smyslu poukazuje
např. na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 78/2008 - 721, dále na rozhodnutí
Wood Pulp I. Navíc upozorňuje, že mezi jednáním a jeho efektem musí být pravidelně prokazován
též kauzální nexus.
Stěžovatel nesouhlasí ani s hodnocením protisoutěžního jednání jako dohody o cenách,
tedy jako hard core kartelu, u něhož je možno presumovat závažný dopad na hospodářskou soutěž.
Tvrzení, že slaďování a následná realizace záměru dosáhnout zvýšení cen je dohodou o přímém
či nepřímém určení cen, je v přímém rozporu s teoretickou definicí dohod o cenách,
s rozhodovací praxí samotného Úřadu, i s evropskou judikaturou ve věcech hospodářské soutěže,
z níž vyplývá, že dle §3 odst. 2 písm. a) ZOHS jsou zakázána ta cenová ujednání, která jsou vybavena
pokyny či sankcemi zavazujícími smluvní partnery dodržovat stanovené (doporučené) ceny. Krajský soud dospěl
k opačnému závěru, přičemž dle stěžovatele svůj kontroverzní závěr nepodpírá odkazem
na jakékoli konkrétní rozhodnutí (judikaturu) ani teoretický pramen. Stěžovatel je přesvědčen,
že závěr soudu tak vybočuje z ustálené správní i soudní rozhodovací praxe, ať již české
či komunitární; z toho důvodu je třeba rozsudek považovat za nepřezkoumatelný.
Postup Úřadu proti soutěžitelům, s nimiž bylo zahájeno správní řízení, považuje
za nepřípustnou diskriminaci a porušení zásady rovnosti. Pokud Úřad nezahájil s ostatními
subjekty, u nichž měl ve správním spise k dispozici důkazy o tom, že přistoupily k rozeslání
obdobných návrhů na zvýšení cen mezi 24. 9. 2003 a 29. 9. 2003, správní řízení‚ je evidentní,
že v jejich případě porušení ZOHS neshledal. Namítá porušení §81 odst. 1 správního řádu.
To, že se údajného porušení ZOHS měl dopustit v období od 18. 9. 2003 do 26. 9. 2003 (resp.
že jeho jednání v tomto období bude též sankcionováno) se dozvěděl prakticky až v rozkladovém
rozhodnutí. Byla mu tak prakticky upřena možnost vyjádřit se v rámci správního řízení k tomuto
podezření a vyvrátit jej prostřednictvím navržených důkazů, čímž byla nepochybně významným
způsobem porušena jeho procesní práva. Následný soudní přezkum nemůže uvedené pochybení
zhojit. Z rozkladového rozhodnutí není zřejmé, proč se účastníci dopouštěli porušování ZOHS
před 26. 9. 2003, resp. v jak dlouhém období před 26. 9. 2003. Časové vymezení deliktu
má přitom minimálně přímý dopad do stanovení výše pokuty. Stěžovatel neshledává správný
závěr krajského soudu o stavění prekluzivní lhůty; opakovaně tvrdí, že pokud až do dne vydání
rozkladového rozhodnutí nebylo jeho jednání v rozmezí 18. 9. 2003 až 26. 9. 2003 definováno
jakožto jednání deliktní, nemohlo dojít k žádnému stavění prekluzivní lhůty v souvislosti
se soudním přezkumem správních řízení. K zahájení řízení o údajném porušení ZOHS v období
od 18. 9. 2003 do 26. 9. 2003 došlo až po uplynutí prekluzivní lhůty 3 roků.
Stěžovatel je přesvědčen, že celá řada listinných důkazů o údajném protisoutěžním
jednání byla získána nezákonně. Odkazuje na rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2010,
sp. zn. Pl. ÚS 3/09, které se v detailech vyslovuje k otázce prohlídky obydlí, resp. jiných prostor
a nutnosti jejího předchozího schvalování soudem. Dle názoru stěžovatele OK REST citované
rozhodnutí ve všech zásadních bodech odpovídá skutkové situaci v daném případě. Stěžovatel
vyzval Nejvyšší správní soud, aby se v rámci řízení o kasační stížnosti obrátil na Ústavní soud
s návrhem na zrušení §21 ZOHS (jelikož v současné době se původní obsah §21 odst. 4 ZOHS
transformoval do §21f ZOHS, v platném znění) ve smyslu §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu.
Stěžovatel nesouhlasí se soudem traktovanou konstrukcí zavinění u právnických osob
specifickou v soutěžním právu, byť má tato být údajně obecně aprobována i judikaturou
Nejvyššího správního soudu. V daném případě se však jednalo o specifický případ, kdy bylo
řešeno, zda šlo o zaviněné jednání fyzických či právnických osob, přičemž soud v zásadě pouze
obecně odkázal na možnost právnických osob dopustit se jednání formou zavinění. Obecná
aplikace tohoto závěru o možnosti zaviněného jednání právnické osoby, a to i na tento konkrétní
případ, však vyžaduje podrobnější posouzení; je přesvědčen, že krajský soud tuto právní otázku
posoudil nesprávně.
S ohledem na zjištěný skutkový stav nelze taktéž přisvědčit závěru žalovaného a krajského
soudu o iniciátorském postavení stěžovatele ve vztahu k údajnému porušení ZOHS. Zásadně
nesouhlasí s interpretací soudu, který akceptoval metodu Úřadu pro výpočet výše ukládané
pokuty používající konstrukce profitu ze zakázaného jednání. Je přesvědčen, že v důsledku
absence vymezení stavu, proti kterému mělo být údajným nezákonným jednáním dosaženo
výhody, je rozsudek zcela nedostatečně odůvodněn, v důsledku čehož je třeba jej považovat
za nepřezkoumatelný. Výklad §22 odst. 2 ZOHS učiněný krajským soudem považuje
za utilitaristickou koncepci; nesouhlasí se závěrem, dle kterého je rozhodným obdobím
pro výpočet pokuty obrat za účetní období předcházející vydání rozhodnutí v prvním stupni.
V tomto směru odkazuje na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu (např. rozhodnutí
sp. zn. 5 A 1/2001, sp. zn. 6 A 99/2001, sp. zn. 4 As 57/2005, sp. zn. 4 Ads 76/2010). Závěry
o údajné přiměřenosti a údajném nelikvidačním charakteru výše pokuty uložené stěžovateli,
jsou odvozovány zcela absurdně nikoliv z finanční situace stěžovatele, ale z finanční situace
jiného subjektu - společnosti UNITED BAKERIES, a. s. Obratem soutěžitele, ze kterého
se má vycházet při stanovení výše pokuty, se nutně rozumí obrat toho účastníka řízení, kterému
je pokuta ukládána, nikoliv obrat jiných soutěžitelů či subjektů, ať již jsou s trestaným
soutěžitelem v jakémkoliv vztahu. Je naprosto nepřijatelné, aby byla ve správním řízení udělena
pokuta soutěžiteli vymezenému odlišně od soutěžitele, se kterým bylo zahájeno a vedeno správní
řízení, ve kterém je pokuta ukládána, a aby byl při stanovení výše pokuty zohledněn majetek
a finanční situace osoby, jež nebyla účastníkem správního řízení, v němž je pokuta ukládána.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
c) Kasační stížnost žalobce PENAM, a. s.
Žalobce PENAM, a. s. (dále jen „stěžovatel PENAM“) namítá, že krajský soud nesprávně
posoudil porušení zásady dvojinstančnosti. Žalovaný porušil §90 odst. 1 správního řádu, neboť
rozkladovým rozhodnutím fakticky konstituoval zcela nové rozhodnutí ve věci a stěžovateli tímto
postupem vznikla újma z důvodu ztráty možnosti se odvolat. Změnu časového vymezení jednání
je nutno považovat za změnu vymezení skutku. Krajský soud nečiní rozdíl mezi správním
a soudním řízením. Nelze akceptovat, že postačí, pokud určitá otázka (správné vymezení skutku)
je přezkoumávána pouze v rámci soudního řízení a nikoliv v rámci řádných opravných
prostředků ve správním řízení. Účastník řízení musí mít vždy možnost revidovat a zpochybnit
závěry správního orgánu ohledně skutkového vymezení jednání ještě v rámci správního řízení,
kdy může navrhovat provedení nových důkazů a dalších úkonů vedoucích k objasnění
skutkového stavu věci.
Dále stěžovatel zpochybňuje datum počátku protisoutěžního jednání uvedeného poprvé
v rozkladovém rozhodnutí. Žalovaný pochybil, pokud rozhodnutí I. stupně nezrušil a nezavázal
jej doplnit skutkový stav. Pokud dříve krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného z důvodu
nesprávného vymezení skutku (resp. nepřezkoumatelnosti rozhodnutí) a požadoval, aby toto
pochybení žalovaný napravil, pak se nelze spokojit se závěrem téhož soudu, který o dva roky
později potvrdí, že nové skutkové zjišťování nezbytné nebylo, resp. že postačila pouhá formální
oprava počátku údajného protisoutěžního jednání. Odmítá závěr soudu o počátku běhu
subjektivní lhůty od 12. listopadu 2003, tedy od data ukončení protisoutěžního jednání. Krajský
soud zcela pominul zabývat se jeho žalobní argumentací ohledně rozdílné povahy a smyslu
subjektivních a objektivní lhůt. Stěžovatel nesdílí závěry krajského soudu o stavění prekluzivní
lhůty pro uložení pokuty. Je přesvědčen, že §41 s. ř. s. na stavění subjektivní lhůty podle §22
odst. 5 ZOHS aplikovat nelze. Zastává stanovisko, že pokud by už §41 s. ř. s. aplikován
teoreticky byl, lze tak učinit až tehdy, kdy je skončeno správní řízení celé (nikoliv jen jeho část).
Závěr krajského soudu ohledně realizační fáze údajného jednání ve shodě považuje
za neodůvodněný. Uvedené jednání stěžovatele lze vysvětlit jinak než předchozími kontakty
s ostatními účastníky. Krajský soud nedovolené jednání ve shodě dovodil ze skutečnosti,
že všichni účastníci rozeslali oznámení o zvýšení cen ve stejný den (26. září 2003), ze značné míry
razance, s jakou účastníci postupovali vůči svým odběratelům při zvyšování cen. Tuto razanci
krajský soud dovodil ze shodného data rozeslání oznámení svým odběratelům a dále z toho,
že všichni účastníci uplatnili vůči svým odběratelům pohrůžku zastavením dodávek. Tato
skutečnost sama o sobě nemůže být důvodem pro dovození jednání ve shodě, když pro jednání
ve stejný okamžik existovaly jiné důvody, než předchozí nedovolené kontakty mezi soutěžiteli.
Stěžovatel již ve své žalobě podrobně vysvětlil, proč rozeslal své oznámení právě 26. září 2003
a nikoliv dříve nebo později. Krajský soud se však tímto zdůvodněním v rozsudku nevypořádal.
Ke koordinační fázi jednání namítá nesprávné hodnocení zápisu z porady generálního
ředitele PENAM ze dne 18. 9. 2003 provedené krajským soudem. S ohledem na situaci na trhu
bylo možno očekávat, že OK REST (jakožto leader na trhu) na tiskové konferenci oznámí
svůj záměr zvýšit ceny a zároveň, že bezprostředně poté k takovému zvýšení skutečně přistoupí.
Nelze k tíži stěžovatele argumentovat, že pokud by nebyl dán vysoký stupeň očekávání,
že shodně budou postupovat i ostatní, nemohl by se stěžovatel již 18. září 2003 rozhodnout,
že 26. září 2003 rozešle svá oznámení o zvýšení cen. Takový vysoký stupeň očekávání (nikoliv
však jistotu) však bylo možno dovodit objektivně z aktuální situace na trhu. Stěžovatel odmítá
jako irelevantní argumentaci krajského soudu ohledně časové nesouvislosti mezi jednáním
stěžovatele jako reakce na tiskovou konferenci OK REST.
K soudem tvrzené existenci nadstandardních kontaktů mezi stěžovatelem DELTA
a OK REST stěžovatel uvádí, že komunikace ze dne 17. července 2003, jejímž obsahem mělo
mj. být oslovení „...Ahoj páni divizní..“, ze které krajský soud dovozoval jednání ve shodě, je pro
prokázání jednání ve shodě zcela nepoužitelná. Jedná se o komunikaci ze dne 17. července 2003,
tj. 3 měsíce před tím, než mělo k údajnému jednání ve shodě dojít. U uvedené komunikace dále
zcela absentuje kauzální nexus k jednání, ke kterému mělo dojít od 26. září do 12. listopadu 2003
(realizační fáze jednání ve shodě). Stěžovateli není nijak zřejmé, co krajský soud odkazem
na uvedenou komunikaci vlastně dokazuje (činit relevantní závěry pouze z použitého oslovení
je nepřípadné). Konečně je pak nutno zdůraznit, že se jedná o komunikaci mezi stěžovateli
DELTA a OK REST. Uvedená komunikace se nijak netýká stěžovatele, který znovu zdůrazňuje,
že všechny znaky jednání ve shodě je nutno prokázat ve vztahu ke každému účastníku
individuálně.
Závěr krajského soudu, který akceptoval argumentaci žalovaného ohledně podobnosti
spočívající ve výhrůžce zastavení dodávek v případě neakceptování zvýšení cen, považuje
stěžovatel za nesprávný. V této souvislosti odkazuje na časovou i rozsahovou rozdílnost mezi
chováním stěžovatele a ostatních účastníků, když i krajský soud potvrdil, že pohrůžku ve svých
oznámeních 26. září 2003 použili pouze stěžovatel DELTA a OK REST, a to vůči všem svým
odběratelům, zatímco stěžovatel podobnou pohrůžku použil až v listopadu 2003, navíc pouze
ve vztahu k jednomu odběrateli (Ahold). Stěžovatel navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit
a věc vrátit k dalšímu řízení.
II. Vyjádření žalovaného
Ke kasačním stížnostem stěžovatelů se vyjádřil dne 21. 3. 2011 žalovaný. K tvrzenému
porušení zásady dvojinstančnosti zdůraznil, že v rámci rozhodování o rozkladu odvolací orgán
již neprováděl žádné další dokazovaní ani nerozšiřoval skutková zjištění, pouze na základě
již dříve získaných podkladů upřesnil časové vymezení posuzovaného deliktu s ohledem na názor
vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Afs 40/2007, ze dne 30. 9. 2008.
Požadavek na opětovné zrušení prvostupňového rozhodnutí Úřadu a vrácení věci k dopracování
by bylo zbytečným formalismem, který by nijak nešetřil práva účastníků, ale naopak by prodloužil
délku správního řízení, kterou již tak účastníci ve svých kasačních stížnostech kritizují.
Dle žalovaného nemůže obstát ani argument stěžovatele PENAM ohledně porušení
§90 odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť toto ustanovení zakazuje změnu rozhodnutí
druhoinstančním orgánem pouze potud, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána
povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se. V konkrétním rozhodnutí
však nebyla účastníkům uložena povinnost, pouze byla konstatována jejich vina a plošně snížena
pokuta o 20 %, z tohoto důvodu vůbec nelze uvažovat o jakémkoliv riziku újmy účastníkům.
Dle názoru žalovaného nedošlo rozšířením zjištěného trvání soutěžního deliktu
o koordinační část (18. 9. 2003 - 26. 9. 2003) v rozkladovém rozhodnutí k vymezení nového
soutěžního deliktu, který je prekludován. V souladu se závěry rozsudku sp. zn. 5 Afs 40/2007,
ze dne 30. 9. 2008 žalovaný pouze rozšířil výrok rozhodnutí o koordinační fázi soutěžního
deliktu, která již byla v předchozím řízení zjištěna a v odůvodnění uvedena. Prekluzi práva udělit
pokutu by mohl podléhat pouze takový postup Úřadu, kdy by na základě již dříve zjištěného
jednání předseda Úřadu vymezil nový soutěžní delikt.
Argumentace stěžovatelů směřující k tomu, že prekluzivní lhůta dle §22 odst. 5 ZOHS
není lhůtou pro zánik odpovědnosti dle §41 s. ř. s., nepovažuje žalovaný za správnou. Žalovaný
je přesvědčen, že je-li v rámci řízení před Úřadem zjištěn a konstatován soutěžní delikt, pak
uložení pokuty v sankčním řízení je sankční odpovědností soutěžitele za porušení ZOHS a §41
s. ř. s. se na tento případ nutně vztahuje. Pokud by do běhu prekluzivní lhůty bylo započítáváno
řízení před soudem, pak by se §22 ZOHS stal mrtvým ustanovením, neboť by účastníkům
postačilo iniciovat soudní řízení, dosáhnout prekluze a vyhnout se tak následkům za spáchaný
delikt.
Stěžovatelé DELTA a OK REST v kasačních stížnostech namítají nezákonnost všech
důkazů získaných Úřadem v rámci místního šetření. Žalovaný v této souvislosti zdůrazňuje,
že Úřad postupoval především podle platného práva a v jeho intencích, a proto nelze považovat
důkazy získané na základě místního šetření za nezákonné. Odkaz stěžovatelů na nález pléna
Ústavního soudu Pl. ÚS 3/09 není pro konkrétní situaci případný. Ústavní soud se již také
vyjádřil k intertemporálním účinkům citovaného nálezu v tom směru, že závěry tohoto nálezu lze
použít pouze ex nunc tedy pouze na domovní prohlídky nařízené až po účinnosti uvedeného
nálezu. Pokud by tedy soud shledal argumentaci stěžovatelů výše citovaným nálezem jako věcně
případnou, pak je třeba uzavřít, že tento nález nelze použít na místní šetření provedené
před 8. 6. 2010. Dle žalovaného taktéž závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1835/07,
ze dne 18. 11. 2008 nelze na projednávanou aplikovat, a to pro odlišnou povahu institutu daňové
kontroly a místního šetření dle ZOHS.
Stěžovatel DELTA shledává nezákonnost rozkladového rozhodnutí z důvodu rozporu
řízení o rozkladu s §152 odst. 2 a 3 správního řádu, neboť předseda Úřadu nepředložil
dodatečně zaslané důkazy a vyjádření stěžovatele rozkladové komisi a rozhodl o rozkladu.
K tomu žalovaný uvádí, že podklady, které stěžovatel DELTA dodatečně předložil, předseda
vyhodnotil tak, že nejsou pro rozhodování o rozkladu relevantní, a proto rozhodl o rozkladu sám
na základě předchozího doporučení rozkladové komise. K povaze návrhu rozkladové komise
žalovaný zdůrazňuje, že rozkladová komise je pouze poradní orgán předsedy Úřadu a že jejím
návrhem není předseda Úřadu vázán. Jedná se pouze o jeden z podkladů pro jeho rozhodnutí.
Žalovaný odkazuje na rozsudek NSS ze dne 21. 10. 2004, č. j. 2 A 11/2002 - 227. Z judikatury
dovozuje, že není nutné, aby se rozkladová komise vyjadřovala ke každé listině, která byla
do správního spisu založena. Správní řád jen vyžaduje, aby předseda před vydáním rozhodnutí
věc nechal rozkladovou komisí projednat. Je pak na uvážení předsedy, zda v konkrétní věci svolá
rozkladovou komisi opakovaně, aby se vyjádřila k nově založeným listinám do správního spisu.
Takovou povinnost však nelze předsedovi Úřadu striktně ukládat, neboť by to ve svém důsledku
mohlo znamenat nemožnost věc rozhodnout, zejména v situaci, kdy by účastníci řízení neustále
do spisu něco (i zjevně bezpředmětného) doplňovali.
Stěžovatel OK REST považuje rozkladové rozhodnutí za nezákonné z důvodu rozporu
s §2 odst. 4 správního řádu. Tuto nezákonnost dovozuje z toho, že Úřad zahájil správní řízení
pouze s účastníky, ale nikoli s ostatními soutěžiteli, kteří také rozeslali oznámení o zvýšení cen
v rozmezí od 24. 9. 2003 do 29. 9. 2003. Namítaný §2 odst. 4 správního řádu uvádí, že správní
orgán dbá, aby (...) při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.
Ve věci ostatních soutěžitelů nebylo vydáno žádné rozhodnutí, a tedy nemohl vzniknout
při rozhodování žádný nedůvodný rozdíl. Šetření, které předchází správnímu řízení, provádí Úřad
z vlastního nebo cizího podnětu. Pokud není podán podnět, pak je pouze na správním uvážení
Úřadu, zda na základě získaných informací zahájí šetření a zda následně na základě výsledků
šetření zahájí správní řízení. Pokud bylo stěžovateli OK REST známo, že na relevantním trhu,
na kterém působí, dochází k narušení hospodářské soutěže, měl podat Úřadu podnět k šetření.
Nelze se však ex-post domáhat zahájení řízení s ostatními soutěžiteli, či snad ze skutečnosti,
že s ostatními soutěžiteli nebylo zahájeného správní řízení, dovozovat nezákonnost rozhodnutí
v konkrétním správním řízení.
Stěžovatel DELTA namítá, že krajský soud nesprávně posoudil jeho žalobní námitku,
že Úřad neaplikoval na jeho případ pozdější, pro něj příznivější právní úpravu. Za tuto pozdější
příznivější úpravu považuje stěžovatel DELTA čl. 3 nařízení Rady ES č. 1/2003 ve spojení čl. 81
odst. 1 a čl. 81 odst. 3 Smlouvy o založení ES. Dle přesvědčení žalovaného uvedená komunitární
úprava není o nic příznivější než použitá úprava vnitrostátní. Uvedená ustanovení Smlouvy
o založení ES pouze definují zakázané dohody (čl. 81 odst. 1 Smlouvy o založení ES), obdobně
jako vnitrostátní soutěžní právo (§3 odst. 1 ZOHS) a zákonné výjimky ze zakázaných dohod
(čl. 81 odst. 1 Smlouvy o založení ES) obdobně jako je definuje vnitrostátní předpis (§3 odst. 4
ZOHS). Z těchto ustanovení tedy nelze dovodit, že by komunitární soutěžní právo bylo v této
věci příznivější či že by bylo do vnitrostátního práva nesprávně implementováno. Pokud tedy
nebylo komunitární právo na správní řízení stěžovatele výslovně aplikováno, pak tím rozhodně
nemohl být poškozen, neboť komunitární úprava nebyla pro něj příznivější.
K rozsahu provedeného dokazování žalovaný odkazuje na rozsudek sp. zn.
5 Afs 40/2007, ze dne 30. 9. 2008. Pokud tedy Úřad prokazuje jednání ve vzájemné shodě,
pak prokazuje nejprve koordinační fázi, ve které soutěžitelé odstraňují nejistotu o budoucím
soutěžním jednání, následnou realizační fázi a kauzální nexus. Soutěžní doktrína pak dovozuje,
že u jednání ve shodě je třeba prokázat buď existenci kontaktů mezi soutěžiteli, nebo takové
jednání na trhu, které nelze racionálně zdůvodnit jinak, než předchozím kontaktem. Tímto
směrem se také ubíralo dokazování a hodnocení důkazů Úřadem i krajským soudem. Vzhledem
k tomu, že všechny důkazy byly již obsáhle zhodnoceny jak samostatně tak ve vzájemné
souvislosti v rozkladovém rozhodnutí a opakovaně v rozsudku, odkazuje žalovaný ohledně
hodnocení důkazů na odůvodnění rozhodnutí a rozsudku, se kterým se plně ztotožňuje.
Stěžovatelé taktéž brojí také proti výši a způsobu stanovení pokuty za soutěžní delikty.
Co se týče namítané nesprávnosti konceptu zavinění u právnické osoby z pohledu soutěžního
práva, žalovaný shrnuje, že se jedná o zákonný požadavek. Na základě §22 odst. 2 ZOHS
Úřad zkoumá, zda k porušení soutěžního práva ze strany soutěžitele došlo zaviněně
či z nedbalosti. Toto zjištění je následně použito při stanovení výše pokuty. Úřad i žalovaný
v tomto smyslu také jednání účastníků posoudili. K samotným závěrům ohledně zjištění zavinění
se předseda Úřadu obsáhle vyjádřil již v rozkladovém rozhodnutí. Žalovaný dále uvádí,
že koncept zavinění soutěžitele, tedy i právnické osoby, je v soutěžním právu běžně používaný
a judikaturou akceptovaný. Nejvyšší správní soud např. v rozsudku č. j. 1 Afs 58/2009 - 541
ze dne 31. 3. 2010 uvádí: „[228] V přihlédnutí správních orgánů k formě zavinění jakožto k přitěžující
okolnosti, tedy přesněji řečeno k okolnosti zvyšující nebezpečnost předmětného deliktu pro společnost, proto nelze
spatřovat porušení zákona.“
Soutěžitel OK REST namítá, že jeho iniciátorská role v jednání ve shodě nebyla
dostatečně prokázána, neboť byla prý odvozena pouze z okolnosti, že OK REST uspořádal dne
25. 9. 2003 tiskovou konferenci, přičemž však tato skutečnost nebyla posouzena jako soutěžní
delikt. Z toho stěžovatel OK REST dovozuje, že zvýšení pokuty na základě této přitěžující
okolnosti není zákonné. K tomu žalovaný uvádí, že pokud krajský soud odkázal na odůvodnění
v rozkladovém rozhodnutí, pak Úřad nedovozoval iniciátorskou roli stěžovatele OK REST
z okolnosti, že uspořádal tiskovou konferenci, ale z toho, že již před konáním této tiskové
konference dal stěžovatel OK REST ostatním účastníkům k dispozici informace o tom, co bude
obsahem tiskové konference, jaké zvýšení cen ohlásí a že následující den odešle oznámení
o zvýšení cen. Iniciátorská role je tedy dovozována z jednání soutěžitele OK REST před konáním
tiskové konference. Tato skutečnost je ostatně v rozsudku zmíněna.
Stěžovatelé namítají, že stanovení pokuty na základě obratů účastníků za účetní období
předcházející prvostupňovému rozhodnutí neodpovídá dikci ZOHS konkrétně §22 odst. 2
ZOHS. Stěžovatelé dovozují, že pokuta by se měla odvíjet od obratu za účetní období
předcházející rozhodnutí v posledním stupni. Požadují tedy, aby předseda Úřadu rozhodl
o pokutě „v prvním stupni“ na základě obratu za účetní období bezprostředně předcházející
rozhodnutí o rozkladu. Žalovaný je přesvědčen, že interpretace i aplikace §22 odst. 2 ZOHS
provedená Úřadem i krajským soudem je správná. Naopak interpretace použitá stěžovateli vede
k několika aplikačním problémům, pro které ji nelze použít. Jak správně uvedl krajský soud,
pokud by předseda Úřadu v rámci řízení o rozkladu posuzoval hospodářskou situaci soutěžitelů
nově, tedy nikoli v rámci správního přezkumu, pak by došlo k nemožnosti přezkoumání
jeho prvostupňového rozhodnutí v části o pokutě. Účastníci se tak paradoxně domáhají ztráty
jedné instance, přitom proti její domnělé ztrátě v jiné části kasační stížnosti (otázka rozšíření
období, za něž jim byla pokuta uložena) brojí. Na rozdíl od rozšíření období zakázaného jednání
o koordinační část, které stěžovatelé považují za porušení zásady dvojinstančnosti,
které však nemělo vliv na výši pokuty, v případě období rozhodného pro posouzení výše pokuty
jsou ochotni se posouzení ve dvou instancích vzdát.
Při přistoupení na koncept předkládaný stěžovateli, bylo by bylo nutné v rámci
rozhodování o rozkladu zkoumat aktuální ekonomickou situaci u všech účastníků rozkladového
řízení před Úřadem, a pokud by se jejich hospodářská situace zlepšila oproti období, ve kterém
bylo rozhodováno v prvním stupni, pak by byl dán důvod pro zvýšení pokuty. Tento výklad
je však nepřijatelný. V rámci řízení o rozkladu může předseda Úřadu toliko přezkoumat způsob
výpočtu pokuty a aplikaci polehčujících či přitěžujících okolností na základě hospodářských
ukazatelů z období prvostupňového rozhodnutí Úřadu, nikoli však vypočítat pokutu zcela nově.
Postup, jehož se dožadují stěžovatelé, by mohl nahrávat spekulativním transformacím soutěžitelů,
kterým hrozí pokuta za soutěžní delikt. Vyvedením aktiv, včetně části podniku, která
se soutěžního deliktu dopustila, mimo soutěžitele do jiné právnické osoby a ponecháním prázdné
schránky s minimem aktiv by mohl soutěžitel dosáhnout stavu, kdy by v okamžiku rozhodování
o rozkladu již dříve udělená pokuta několikrát přesahovala aktiva soutěžitele. Má-li pokuta plnit
svoji sankční i preventivní funkci a v souladu se zásadou, že protisoutěžní jednání se nesmí
vyplácet, nelze připustit, aby bylo možno spekulací zcela nebo z části eliminovat udělenou
pokutu. Žalovaný připouští, že transformace společností jsou do jisté míry časově i finančně
náročnou transakcí, nicméně by tento postup v porovnání s udělenou pokutou mohl
pro soutěžitele představovat značnou úsporu.
S výše uvedeným souvisí námitka soutěžitelů DELTA a OK REST, že pro výpočet
obratu nelze použít jejich koncernového obratu, který zahrnuje i jejich dceřinou společnost
UNITED BAKERIES a. s. Obrat UNITED BAKERIES a.s., dceřiné společnosti soutěžitelů
DELTA a OK REST, byl zohledněn pouze jako hledisko pro výpočet pokuty a to proto,
že oba soutěžitelé do dceřiné společnosti vložili své podniky, které aktivně působily a působí
na relevantním trhu, jehož narušení aktivitami stěžovatelů bylo konstatováno. Pokuta však nebyla
uložena dceřiné společnosti. Udělená pokuta nezasahuje do majetkové sféry dceřiné společnosti
a nebyl o ni ex-post rozšířen počet účastníků soutěžního deliktu, jak se snaží dovodit stěžovatel
DELTA. Úřad také nedovozoval přechod deliktní odpovědnosti na dceřinou společnost. Pokud
žalovaný pro určení výše pokuty vycházel i z obratu dceřiné společnosti, činil tak z důvodu,
že dceřiná společnost převzala veškeré aktivity těchto soutěžitelů na relevantních trzích. Nelze
také přisvědčit stěžovatelům, že je pokuta pro ně likvidační. Pokud je dceřiná společnost jejich
dceřinou společností, pak poměrně tvoří i aktiva těchto soutěžitelů a soutěžitelé na obratu dceřiné
společnosti participují prostřednictvím svých spoluvlastnických podílů. Navíc nelze připustit
postup soutěžitelů, kterým vyvedou aktiva související se soutěžním deliktem do jiného subjektu,
aby si tak snížili obrat pro výpočet pokuty. Námitky stěžovatele DELTA ohledně liknavosti
Úřadu s tímto správním řízením nejsou namístě, neboť to byli právě účastníci, kteří podávali
opravné prostředky a žaloby proti rozhodnutí Úřadu a takto prodlužovali správní řízení. Samotné
řízení před Úřadem trvalo necelé tři roky.
Žalovaný považuje napadený rozsudek za správný a zákonný, jakož i řádně a precizně
odůvodněný a navrhuje kasační stížnosti stěžovatelů zamítnout jako nedůvodné.
II. a) vyjádření stěžovatelů DELTA a OK REST ze dne 1. 4. 2011
K tvrzené zmatečnosti a nepřezkoumatelnosti rozkladového rozhodnutí odkazují
stěžovatelé na závěry rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2006,
č. j. 4 As 57/2005 - 64, ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 Ads 166/2009 – 97 a ze dne 21. 2. 2007,
č. j. 4 Ans 3/2006 - 123. K námitce nezákonnosti místních šetření poukazují na závěry
rozhodnutí ESLP ve věci Wieser a Bicos Beteiligungen GmbH v. Rakousko (stížnost č. 74336/01)
ze dne 16. 10. 2007 a rozhodnutí ve věci Iliya Stefanov v. Bulharsko (stížnost č. 65755/0 1) ze dne
22. 5. 2008. Ze závěrů rozhodnutí pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/09 stěžovatelé
dovozují, že nezávislým a nestranným orgánem, který jediný může rozhodovat o vydání příkazu
k prohlídce obydlí či jiných prostor tak, aby byly naplněny maximy plynoucí z ústavního pořádku
České republiky a Úmluvy, je dle pléna Ústavního soudu pouze soud. Takovým orgánem není
a nemůže být z povahy věci Úřad.
K možnosti prokázat protisoutěžní jednání na základě nepřímých důkazů stěžovatelé
namítají, že ačkoliv krajský soud přisvědčil ve vztahu k pěti ze sedmi nepřímých důkazů
námitkám stěžovatelů o jejich nezákonnosti, nebyla tato skutečnost v rozsudku nijak zohledněna,
a to v zásadním rozporu s ustálenou soudní judikaturou týkající se problematiky nepřímých
důkazů a úplnosti řetězce nepřímých důkazů. Stěžovatelé odkazují na rozhodnutí Nejvyššího
soudu ze dne 24. 3. 1970, sp. zn. 7 Tz 84/69, na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 Afs 13/2005 - 60 ze dne 4. 8. 2005, rozhodnutí sp. zn. 1 As 12/2010 ze dne 31. 3. 2010,
rozhodnutí Nejvyšší soudu ČR ze dne 4. 6. 2008, sp. zn. 28 Cdo 1938/2008 a uzavírají,
že v projednávané věci by musely nepřímé důkazy spolehlivě a bez jakýchkoli pochybností
prokazovat všechny znaky skutkové podstaty předmětného deliktu, tj. jak předchozí koordinaci
jednání vedenou úmyslem odstranit pochybnosti o budoucím postupu soutěžitelů na relevantním
trhu, tak jejich faktické koordinované jednání na relevantním trhu a příčinnou souvislost
mezi koordinací a následným jednáním, a to vůči každému z účastníků. Dva nepřímé důkazy,
resp. e-mail ze dne 23. 9. 2003 od D. Č. z PENAM a stejné datum rozeslání oznámení o zvýšení
cen, nemohou dle názoru stěžovatelů pro prokázání jednání ve vzájemné shodě mezi účastníky v
intencích výše uvedeného postačovat. Stěžovatelé jsou toho názoru, že zpochybněním minimálně
pěti ze sedmi nepřímých důkazů, na kterých založil žalovaný rozkladové rozhodnutí, krajský soud
řetězec nepřímých důkazů nutně narušil natolik, že nelze konstatovat, že nějaký ucelený řetězec
nepřímých důkazů existuje. Vzhledem k neexistenci přímých důkazů a vzhledem k (výše
popsanému) zásadnímu narušení řetězce nepřímých důkazů, na němž Úřad rozkladové
rozhodnutí založil, je nutné konstatovat, že Úřad své důkazní břemeno neunesl a stěžovatelům
jednání ve vzájemné shodě neprokázal. V rozporu se závěry rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 1. 2006, č. j. 7 A 59/2002 - 47, krajský soud nahradil hodnocení důkazů
provedené žalovanými správními orgány. Učinil tak ve vztahu k zápisu z porady generálního
ředitele PENAM ze dne 18. 9. 2003, k obsahové podobnosti oznámení o zdražení, k rychlosti
přecenění, k svědecké výpovědi zástupců JULIUS MEINL či k přeposlanému e-mailu „Fw:
Ahold -analýza změn ceny marží“ ze dne 10. 11. 2003.
Námitku porušení zásady dvouinstančnosti rozhodování spočívající v rozšíření doby
trvání deliktního jednání doplňují stěžovatelé odkazem na rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73. Mají za to, že vymezení
období, v jakém došlo k deliktnímu jednání, a konkrétní časové vymezení jednotlivých fází
jednání ve vzájemné shodě, je pro řádné určení totožnosti skutku nezbytné. Pokud dospěl
předseda Úřadu v rozkladovém rozhodnutí k závěru, že orgán prvního stupně dostatečně skutek
ve výroku svého rozhodnutí neurčil, když nerozlišil jednotlivé fáze deliktního jednání, a navíc,
že ve výroku svého rozhodnutí určil skutek jinak, než jak měl být dle předsedy Úřadu určen, měl
prvostupňové rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení
o takto jinak určeném skutku. Jedině takový postup by odpovídal i původnímu názoru krajského
soudu vyjádřeném v rozsudku č. j. 31 Ca 58/2005 - 105 vydaném v předmětné věci dne
24. 8. 2006, kterým krajský soud zrušil původní rozhodnutí žalovaného ve věci.
Ke konceptu jednání ve vzájemné shodě poukazují stěžovatelé na skutečnost,
že pro jednání ve vzájemné shodě není zásadním znakem pouhá „shoda vůle“, ale „reciprocita
kontaktu“. Generální advokát ve věci Wood Pulp (viz rozsudek Evropského soudního dvora Wood
Pulp ve spojených případech C 89, 104, 114, 116-17 a 125-29/81 [1993] ECR 1-1307) po rozboru
relevantní judikatury v tomto ohledu uvedl, že sladění vyžaduje z povahy věci reciprocitu
komunikace mezi soutěžiteli. Článek 81 Smlouvy o založení ES, stejně jako §3 ZOHS, tedy nelze
aplikovat na jednostranné jednání podniků. Na základě uvedeného generální advokát posléze
definoval jednání ve vzájemné shodě jako „reciproční komunikaci mezi soutěžiteli s cílem poskytnout
si navzájem ujištění ohledně jejich [budoucího] chování na trhu“, přičemž však přidal ještě podmínku,
že „vědomost soutěžitelů o chování ostatních vyplývá z komunikací mezi nimi a nikoliv prostě z monitoringu
trhu“. Existenci předchozí reciproční komunikace mezi stěžovateli, jakož i mezi každým
ze stěžovatelů a společností PENAM, Úřad ničím neprokázal.
Dle stěžovatelů žalovaný nepostupoval v souladu se závazným právním názorem
zrušujícího rozsudku krajského soudu č. j. 31 Ca 58/2005 - 105 vydaného v předmětné věci
dne 24. 8. 2006, v němž krajský soud uvedl, že by se měl Úřad v rámci dalšího přezkumu
jednání stěžovatelů zaměřit na skutečnosti, „kteří soutěžitelé společně svůj postup koordinovali,
zda jsou to tíž soutěžitelé, kteří pak (od 26. 9. 2003) shodně na trhu postupovali, proč případně ve shodě
nejednali od nich odlišní soutěžitelé, nakolik bylo jednání výsledkem předchozí koordinace a nakolik právně
nezávadného paralelismu, zda skutečně byli v kontaktu jak oba žalobci, tak osoba zúčastněná na řízení apod.“.
Žalovaný citovaný právní názor v rozkladovém rozhodnutí nerespektoval, neboť nezkoumal
ani nevysvětlil, proč případně ve shodě nejednali i další soutěžitelé, kteří oznámili zdražení svých
výrobků ve zcela shodné době a ze stejných důvodů, jako stěžovatelé, kupříkladu společnost
Michelské pekárny, která oznámení o zvýšení svých cen rozeslala téhož dne jako stěžovatelé.
Nezahrnutí subjektu, který se choval totožně jako stěžovatelé a jehož jednání vykazovalo totožné
znaky Úřadem dovozovaného jednání ve vzájemné shodě, mezi účastníky řízení, ve kterém je
toto jednání posuzováno, by totiž bylo nutné považovat za nepřijatelnou diskriminaci a arbitrární
volbu postihovaných osob.
K námitce nesprávnosti posouzení povahy jednání stěžovatelé odkazují na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2005, č. j. 2 A 18/2002 - 58. Úřad dle stěžovatelů
nepřípustně rozšířil rozsah a aplikaci §3 odst. 2 písm. a) ZOHS i na dohody (bez ohledu na to,
že existenci žádné takové dohody ve vztahu ke stěžovatelům neprokázal), jejímž údajným
předmětem ani údajným důsledkem nebylo vytvoření umělých cen. Správné posouzení a zařazení
posuzovaného jednání ze strany Úřadu je přitom naprosto stěžejní z hlediska jeho následné další
kvalifikace. Krajský soud dle stěžovatelů pochybil, pokud neposoudil rozkladové rozhodnutí
jako nepřezkoumatelné a nezrušil je, a to přesto, že dospěl v rozsudku k závěru, že Úřad
nezohlednil při uložení pokuty všechna zákonem stanovená hlediska. Např. ve vztahu k hledisku
případného opakování krajský soud uvedl, že pokud Úřad dovodil, že není třeba při určení výše
pokuty zohledňovat skutečnost, že se stěžovatelé žádného jednání ve vzájemné shodě dosud
nedopustili, „nejde o konstatování správné“. Rovněž k závažnosti deliktu Úřad neprovedl žádná
relevantní zjištění. Co se týká délky trvání deliktu, na rozdíl od orgánu prvního stupně žalovaný
dovodil, že se jednalo o krátkodobé porušení zákona a následně pokutu bez dalšího snížil,
aniž by však dostatečně konkrétně a určitě vysvětlil, proč přistoupil ke snížení pokuty právě o jím
stanovenou částku. K otázce zavinění mají stěžovatelé za to, že jej Úřad neprokázal, pouze
presumoval. Odkazují na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne
31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541.
Ve vztahu k zohlednění obratu společnosti UNITED BAKERIES a. s. při určení výše jim
uložených pokut dle stěžovatelů jak žalovaný tak krajský soud zcela nepřípustně dezinterpretovali
komunitární judikaturu. Z odkazovaných rozhodnutí Soudu prvního stupně (prvního senátu)
ze dne 10. 3. 1992 ve věci T-l1/89, Shell International Chemical Company Ltd v. Komise i rozhodnutí
ze dne 14. 5. 1998 ve věci T-352/94, Mo och Domsjö AB v. Komise, dle stěžovatelů vyplývá, že dle
komunitárního přístupu sice může být mateřská společnost činěna odpovědnou za jednání
své dceřiné společnosti, ovšem jedině za předpokladu, že přispěla k porušení soutěžněprávních
předpisů. O takový případ se však v projednávané věci nejedná.
Porušení zásady rovnosti a předvídatelnosti rozhodování spatřují stěžovatelé
jak ve způsobu výpočtu pokuty na základě tzv. „profitu“, tak ve výši uložených pokut,
které jsou nepřiměřeně vysoké a diskriminační. Pokuta ve výši 1,31 % z obratu za rok 2003
je ve srovnání s pokutami udělenými Úřadem v jiných rozhodnutích týkajících se zakázaných
dohod mezi soutěžiteli zcela bezprecedentní. Na podporu svého názoru stěžovatelé odkazují
na jiná, dle jejich názoru obdobná správní řízení vedená Úřadem a na výše pokut tam uložených.
Dle stěžovatelů navíc Úřad v rozporu se svou běžnou rozhodovací praxí nezkoumal skutečný
dopad údajně protisoutěžního jednání stěžovatelů na relevantní trh a na spotřebitele a pokutu
stanovil na základě nesprávně stanovených tržních podílů stěžovatelů, a to přesto, že závažnost
porušování ZOHS (včetně dopadů na trh) je jedním ze zákonných kritérií, k nimž je Úřad
při ukládání pokuty povinen ze zákona přihlížet.
II. b) replika stěžovatelů DELTA a OK REST ze dne 14. 7. 2011
K vyjádření žalovaného podali stěžovatelé DELTA a OK REST repliku. Jsou toho
názoru, že argumenty žalovaného uvedené v jeho vyjádření nezpochybňují opodstatněnost
jejich námitek. K některým zásadním námitkám stěžovatelů se žalovaný ani nevyjádřil. To se týká
například námitky poukazující na naprostý rozpad (již dříve neuceleného) „řetězce“ nepřímých
důkazů, a tedy na naprosto nedostatečné prokázání spáchání správního deliktu. Argumentaci
žalovaného ve vztahu k námitce stěžovatelů týkající se porušení zásady dvouinstančnosti
shledávají nepřípadnou. Dle jejich názoru změna prvostupňového rozhodnutí učiněná v druhém
stupni řízení zasáhla samotnou podstatu, o které bylo rozhodováno, a to samotné protiprávní
jednání. Rozkladovým rozhodnutím navíc došlo i ke změně právní kvalifikace ve výroku
popsaného jednání. S odkazem na závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 2. 2010,
č. j. 10 Ca 33/2008 – 66, stěžovatelé namítají, že pokud odvolací orgán dospěje ve správním
řízení k závěru, že je třeba odlišně vymezit posuzované jednání (tj. změnit ve výroku popsaný
skutkový stav) nebo že je třeba toto jednání jinak právně kvalifikovat, nemůže napadené
rozhodnutí změnit, ale musí je vždy zrušit a vrátit prvostupňovému správnímu orgánu. Pouze
takový postup mohl stěžovatelům zaručit zachování všech jejich procesních práv. Za nesprávnou
považují stěžovatelé i tu část vyjádření žalovaného, ve které žalovaný popřel porušení §90 odst. 1
písm. c) správního řádu a dovodil, že rozkladovým rozhodnutím nebyla stěžovatelům uložena
povinnost, ale byla jím toliko konstatována jejich vina a snížena pokuta. K nesprávnému
vymezení doby trvání protisoutěžního jednání stěžovatelé namítají, že v období od 26. 9. 2003,
tedy po oznámení zvýšených cen, již však mezi stěžovateli k žádným údajným kontaktům, které
by mohly být posouzeny jako jednání ve vzájemné shodě za účelem realizace zvýšení cen, dojít
nemohlo, když ceny byly k tomuto dni již zvýšeny. Sám Úřad tedy vymezil v řízení posuzované
jednání takovým způsobem, že je závěr o tom, že by toto konkrétní stíhané jednání mohlo být
jednáním ve vzájemné shodě, vyloučen. Tato situace nemohla být zhojena změnou
prvostupňového rozhodnutí v řízení o rozkladech stěžovatelů jiným vymezením doby, ve které
mělo k deliktnímu jednání dojít. Nešlo totiž o opravu doby, ve které mělo docházet k Úřadem
ve výroku prvostupňového rozhodnutí popsanému (realizačnímu) jednání, ale o rozšíření údajně
protiprávního jednání o zcela nové (koordinační) jednání. Za takové jednání však již nebylo
možné stěžovatele ke dni vydání rozkladového rozhodnutí stíhat a sankcionovat, neboť lhůta pro
uložení sankce za toto jednání ve smyslu §22 odst. 5 ZOHS již uplynula. Úřad se ve vyjádření
k nezákonnosti místních šetření snažil svůj postup omluvit tím, že postupoval podle platného
práva. Tak tomu však nebylo. Platným právem je třeba rozumět nejen ZOHS, ale též předpisy
vyšší právní síly, zejména Listinu základních práv a svobod i Evropskou úmluvu o lidských
právech a základních svobodách. Úřad dále argumentuje údajnou nepřípadností stěžovatelem
citované judikatury Ústavního soudu, která se týká jen fyzických osob. Ve smyslu ustálené soudní
praxe je třeba uvedenou judikaturu aplikovat i z důvodu ochrany fyzických osob pracujících
v prostorách stěžovatelů. Tuto ochranu lze totiž v případech, jako je ten předmětný, realizovat
více méně právě jen prostřednictvím zajištění práva právnických osob na soukromí (jak totiž
judikuje Ústavní soud, soukromý a pracovní život jednotlivců se neoddělitelně prolíná).
Nepřípadné jsou naopak odkazy Úřadu na judikaturu Ústavního soudu z roku 2001. Zde
vyslovené názory na ochranu obydlí a soukromí byly již v současné době překonány, a to nejen
výše citovanou aktuální rozhodovací praxí pléna Ústavního soudu, ale zejména rozhodovací praxi
Evropského soudu pro lidská práva, na kterou Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 3/09 navázal.
Stěžovatelé navíc své námitky týkající se rozporu způsobu provedení místních šetření v jejich
prostorách s jejich právem zakotveným v čl. 8 Úmluvy opírali nejen o judikaturu Ústavního
soudu, ale zejména o judikaturu ESLP jakožto orgánu povolaného k výkladu Úmluvy, zejména
o rozhodnutí ESLP ve věci Société Colas Est a další v. Francie (stížnost č. 37971/97) ze dne
16. 7. 2002. V uvedeném rozhodnutí se ESLP vyjadřoval k prakticky zcela totožné situaci,
tj. k situaci, kdy došlo k provedení místního šetření v prostorách právnické osoby bez
předchozího soudního povolení. Uvedený postup i vůči právnické osobě označil ESLP
za rozporný s právy této osoby zakotvenými v Úmluvě. Vzhledem k tomu, že uvedené
rozhodnutí bylo vydáno v roce 2002, tj. před provedením místních šetření u stěžovatelů, měl
Úřad vůči stěžovatelům postupovat v souladu se závěry zde vyslovenými a jejich právo na obydlí
a na soukromí respektovat. Nemůže se tedy nyní zbavit odpovědnosti za svůj protiústavní postup
odkazem na pozdější datum vydání nálezu Pl. ÚS 3/09, jak se o to ve svém vyjádření snaží.
Za zcela lichou považují stěžovatelé argumentaci žalovaného nepřípadností nálezu Ústavního
soudu ze dne 18. 11. 2008, sp. zn. I. ÚS 1835/07 na projednávanou věc. Jak vyplývá ze závěrů
citovaného nálezu, Ústavní soud považuje za zcela jednoznačné, že v trestním (a tedy nutně
i deliktním) řízení musí mít orgány zasahující do soukromé sféry účastníků řízení konkrétní
důvody, pro které tak činí, nikoli pouze všeobecný důvod, že jsou takovou pravomocí ze zákona
formálně nadány. Dle stěžovatelů není důvodu lišit mezi soutěžiteli fyzickými a právnickými
osobami. Stěžovatelé setrvávají na názoru, že rozkladové rozhodnutí bylo vydáno na základě
návrhu rozkladové komise, vypracovaného bez znalosti veškerých námitek stěžovatelů a bez
toho, že by rozkladová komise měla možnost seznámit se se všemi podklady zařazenými
do správního spisu a je tedy nezákonné. S výkladem §2 odst. 4 správního řádu, jak jej provedl
žalovaný ve vyjádření, jehož porušení se měl dle mínění stěžovatelů Úřad dopustit tím,
že nezahájil správní řízení se všemi soutěžiteli, kteří rozeslali oznámení o zvýšení cen svým
dodavatelům ve stejné době a ze stejných důvodů jako stěžovatelé, stěžovatelé nesouhlasí. Má-li
správní orgán dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů
nevznikaly nedůvodné rozdíly, nemůže se na základě totožných zjištění a za obdobných okolností
rozhodnout, že s určitým soutěžitelem správní deliktní řízení zahájí, zatímco s jiným nikoli.
Stěžovatelé setrvávají na názoru, že Úřad nezohlednil pozdější příznivější komunitární právní
úpravu. Přestože stěžovatel DELTA argumentoval rozhodnutím Evropského soudního dvora
ve věci Wood Pulp, ze kterého vyplývá, že by jednání stěžovatelů nebylo považováno za rozporné
s článkem 81 odst. 1 Smlouvy o založení ES, žalovaný se s tímto nevypořádal. Krajský soud
opomněl v rozsudku tuto skutečnost zohlednit, a proto je jeho rozhodnutí zcela
nepřezkoumatelné. Dle stěžovatelů Úřad neprokázal protisoutěžní efekt jednání stěžovatelů. Ten
měl dle jeho spekulací spočívat v údajně rychlejší realizaci zvýšení cen. Z vlastních skutkových
zjištění Úřadu však vyplynulo, že k takovému efektu na relevantním trhu v důsledku jednání
stěžovatelů ve skutečnosti nedošlo. Stěžovatelé tedy opakují, že Úřad zcela nedostatečně
a neúplně posoudil jednání stěžovatelů a o vině stěžovatelů rozhodoval na základě naprosto
nedostatečně zjištěného a neprokázaného skutkového stavu. Stěžovatelé nesouhlasí s tvrzením
žalovaného, dle kterého se ve vztahu k zavinění předseda Úřadu v rozkladovém rozhodnutí
obsáhle vyjádřil. Ze žádného z důkazů, o které se žalovaný v rozkladovém rozhodnutí opřel
a které nebyly posouzeny krajským soudem jako nezákonné či neprůkazné, nevyplývá ani
protiprávní jednání stěžovatelů, natož pak jejich vědomost ohledně toho, že by jejich jednání
mohlo zasáhnout hospodářskou soutěž na relevantním trhu, či jejich záměr soutěž zasáhnout.
Co se týče údajně iniciátorské role stěžovatele OK REST, Úřad nepředložil žádný důkaz, kterým
by bylo prokázáno, že stěžovatel OK REST činil vůči ostatním účastníkům řízení jakékoli kroky,
že by z jeho strany došla ostatním účastníkům řízení jakákoli zakázaná informace, nebylo
ani prokázáno, že by ostatní účastníci řízení disponovali znalostí toho, jak hodlá stěžovatel
OK REST při realizaci zvýšení svých cen postupovat či jaké zvýšení cen stěžovatel OK REST
na tiskové konferenci ohlásí. V právním státu je naprosto nepřípustné, aby na základě
tak chabých důkazů a na základě tak slabě zjištěného skutkového stavu, byla jakémukoli subjektu
uložena pokuta v řádech milionů korun. Stěžovatelé odmítají i argumentaci žalovaného týkající
se období rozhodného pro stanovení výše pokuty. Vzhledem k tomu, že termínem „uložení
pokuty“ se standardně rozumí vznik platební povinnosti na základě pravomocného správního
rozhodnutí, je čistým obratem dosaženým za poslední účetní období dle §22 odst. 2 ZOHS
nutno rozumět obrat za účetní období před vydáním pravomocného rozhodnutí ve věci.
Ustanovení §22 odst. 2 ZOHS je nutné vykládat nikoli k ochraně Úřadu v situaci, kdy bude jím
vedené řízení trvat několik let (jako v případě stěžovatelů), ale k ochraně stěžovatelů před tím,
aby v důsledku změny výše obratu nebyla následně zasažena jejich ekonomická podstata
uložením pokuty v likvidační výši. Účelem správního trestání totiž není likvidace
sankcionovaného subjektu. Žalovaný se ve svém vyjádření pokouší ospravedlnit
neospravedlnitelnou skutečnost, že ve výši pokuty uložené stěžovatelům zohlednil nikoli jejich
obrat, tedy obrat subjektů, kterým pokutu ukládal, ale obrat společnosti UNITED BAKERIES.
Stěžovatelé s argumentací žalovaného nesouhlasí a setrvávají na stanovisku, že žalovaný
považoval UNITED BAKERIES za trestaného soutěžitele. Stěžovatelé jsou toho názoru,
že nelze jinak vymezit pojem „soutěžitel“ pro účely konstatování viny za spáchání protisoutěžního
deliktu a jinak pro účely potrestání, přitom z odkazované komunitární praxe uváděné Úřadem
a krajským soudem jednoznačně vyplývá, že jedna společnost (vesměs mateřská) sice může být
činěna odpovědnou za jednání jiné společnosti (vesměs dceřiné), ovšem za předpokladu,
že přispěla k porušení soutěžněprávních předpisů, tj. že existuje vztah postiženého subjektu
k jednajícímu subjektu v době protisoutěžního jednání. O takový případ se však v předmětné věci
nejedná. Stěžovatelé rozporují tvrzení žalovaného o tom, že udělená pokuta nezasahuje
do majetkové sféry UNITED BAKERIES. Pokud ovšem nebylo záměrem Úřadu postihnout
pokutou, v jejíž výši je zohledněn obrat UNITED BAKERIES, majetkovou sféru UNITED
BAKERIES, pak je pokuta jednoznačně pro stěžovatele likvidační. Jejich vlastní obraty na její
úhradu naprosto nemohou postačit, a to ani v situaci, kdy tvoří UNITED BAKERIES jakožto
dceřiná společnost stěžovatelů aktiva stěžovatelů. Stěžovatele nelze vinit z toho, že by se chtěli
převodem části podniku vyhnout postihu za jednání posuzované Úřadem. K převodu části
podniku ze stěžovatelů na UNITED BAKERIES došlo až po více než třech letech od zahájení
správního řízení.
III. Rekapitulace správního a soudního řízení
Dne 19. 11. 2003 zahájil Úřad z vlastního podnětu ve vztahu k soutěžitelům správní řízení
ve věci možného porušení §3 odst. 1 ZOHS. V uděleném poučení byli soutěžitelé seznámeni
s tím, že Úřad je oprávněn vyžadovat od soutěžitelů podklady a informace potřebné pro svoji
činnost a prověřovat jejich úplnost, pravdivost a správnost. K tomuto účelu jsou zaměstnanci
Úřadu oprávněni vstupovat na pozemky, do všech objektů, místností a dopravních prostředků,
které jsou místem prověřování, nahlížet do obchodních knih a jiných obchodních záznamů,
pořizovat z nich výpisy a na místě požadovat ústní vysvětlení. Současně byli soutěžitelé poučení
o právních následcích neposkytnutí součinnosti, jakož i o tom, že mohou označit skutečnosti,
které jsou obsahem poskytnutých podkladů nebo informací zcela nebo zčásti (s výjimkou
veřejných listin) za své obchodní tajemství.
Z protokolu o průběhu šetření o převzetí podkladů a informací a poskytnutí ústního
vysvětlení provedeného Úřadem podle §21 odst. 4 ZOHS ze dne 19. 11. 2003 u společnosti
PENAM vyplývá, že účastník řízení byl řádně poučen o svých právech a povinnostech; jednání
se účastnil generální ředitel PENAM (Brno, Cejl), obchodní ředitel a asistentka generálního
ředitele. Pracovníkům Úřadu bylo umožněno nahlédnout do e-mailové korespondence, dále
převzali z počítače vytištěné kopie v protokole (str. 2 – 4) specifikovaných dokumentů.
Z protokolu o průběhu šetření z téhož dne u společnosti DELTA (Brno, Bohunická) vyplývá
poučení o právech a povinnostech, za společnost se jednání účastnil vedoucí finančního odboru
a právník společnosti. Při jednání vedoucí finančního odboru prohlásil, že v současné době
nejsou ve společnosti přítomni předseda, místopředseda ani člen představenstva, obchodní ředitel
ani finanční ředitel; nemá v dispozici zápisy z jednání představenstva společnosti, porad
a k takovým dokumentům nemá ani přístup; pokud jde o ceníky, ani tyto nemá v dispozici, neboť
je má zřejmě obchodní ředitel. Dále se v protokole uvádí, že na sekretariátu není k dispozici
obchodní korespondence společnosti za rok 2003. Zástupcům Úřadu bylo umožněno nahlédnout
do knihy došlé pošty za období od 18. 7. 2003 do dne šetření. Téhož dne bylo provedeno stejné
šetření v provozovně DELTA (Praha, Vysočany); účastni byli ředitel rozvoje a marketingu,
výkonný ředitel DELTA, ředitelka personálního oddělení, ředitelka právního úseku. Pracovníci
Úřadu vysvětlili předmět správního řízení, uvedli důvod šetření na pracovišti v Praze i účel
šetření; byla sdělena poučení o právech a povinnostech. Z protokolu (str. 2 – 3) vyplývá,
že nebylo Úřadu umožněno nahlédnout do korespondence, která byla dle názoru výkonného
ředitele soukromá, jmenovaný odmítl umožnit prověření jeho mailové korespondence. Protokol
obsahuje seznam 7 písemností, které byly Úřadu předány; následně byly dvě písemnosti
svémocně ředitelem marketingu zabaveny s tím, že se jedná o soukromou korespondenci;
z vyjádření ředitelky právního úseku vyplývá nesouhlas s postupem Úřadu při provádění šetření.
U společnosti ODKOLEK (Praha) bylo provedeno šetření za přítomnosti generálního ředitele
a jeho asistentky, zaměstnancům Úřadu bylo umožněno nahlédnout do korespondence
generálního ředitele a obchodního ředitele a do ostatních podkladů týkajících se odběratelsko-
dodavatelských vztahů. Při šetření byly převzaty fotokopie dokladů 1 - 56 identifikovaných
na str. 2 – 4 protokolu.
Rozhodnutím č. j. S 233/03-2050/04 – ORP, ze dne 19. 3. 2004 (dále též „první
prvostupňové rozhodnutí“), Úřad v prvním stupni rozhodl, že stěžovatelé DELTA, OK REST
a PENAM porušili §3 odst. 1 zákona ZOHS tím, že prokazatelně v období od 26. 9. 2003
přinejmenším do 12. 11. 2003 jednali ve vzájemné shodě při určování prodejních cen
pekárenských výrobků. Tímto jednáním účastníci řízení narušili hospodářskou soutěž na trhu
čerstvého běžného pečiva a na trhu čerstvého cukrářského pečiva a dále stěžovatelé OK REST
a PENAM ve shodném časovém období narušili hospodářskou soutěž na trhu trvanlivého
sladkého pečiva a čerstvého cukrářského pečiva. Za toto protisoutěžní jednání byla všem
účastníkům řízení uložena pokuta, a to stěžovateli DELTA ve výši 55 000 000 Kč, stěžovateli
OK REST ve výši 35 000 000 Kč a stěžovateli PENAM ve výši 30 000 000 Kč.
Proti prvnímu prvostupňovému rozhodnutí podali všichni stěžovatelé samostatné
rozklady, o nichž rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 5. 2005, č.j. R 20, 21, 22/2004
(dále též „první rozhodnutí o rozkladech“) tak, že potvrdil výroky prvního prvostupňového
rozhodnutí týkající se deklarování porušení §3 odst. 1 ZOHS, bodem 2. prvního rozhodnutí
o rozkladech zrušil výrok prvního prvostupňového rozhodnutí týkajícího se uložených pokut
a věc vrátil prvostupňovému orgánu k dalšímu řízení.
První rozhodnutí o rozkladech bylo napadeno žalobami stěžovatelů DELTA
a OK REST. Stěžovatel PENAM byl v řízení před krajským soudem osobou zúčastněnou
na řízení. O žalobách rozhodl krajský soud rozsudkem ze dne 24. 8. 2006, č. j. 31 Ca 58/2005 -
105 (dále též „rozsudek o vině“) tak, že první rozhodnutí o rozkladech v části týkající
se potvrzení prvostupňových výroků o vině bylo zrušeno a věc byla vrácena žalovanému
k dalšímu řízení. Žalovaný proti tomuto rozsudku o vině podal kasační stížnost, která byla
Nejvyšším správním soudem zamítnuta rozsudkem ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 Afs 40/2007 - 204 .
Úřad vydal dne 18. 7. 2005 jako správní orgán prvního stupně rozhodnutí č. j. S 233/03-
4350/05-OOHS (dále též „druhé prvostupňové rozhodnutí“), jímž znovu rozhodl o pokutách
ukládaných stěžovatelům. Proti druhému prvostupňovému rozhodnutí podali všichni stěžovatelé
rozklady, o nichž rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 8. 2006, č.j. R 11, 12, 13/05
(dále též „druhé rozhodnutí o rozkladech“).
Druhé rozhodnutí o rozkladech napadli žalobami stěžovatelé DELTA a OK REST,
stěžovatel PENAM byl v tomto řízení před krajským soudem osobou zúčastněnou na řízení.
O žalobách rozhodl krajský soud rozsudkem ze dne 3. 1. 2007, č. j. 62 Ca 36/2006 – 180, tak,
že druhé rozhodnutí o rozkladech zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný proti
tomuto rozsudku podal kasační stížnost, která byla Nejvyšším správním soudem zamítnuta
rozsudkem ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 61/2007 – 257.
Žalovaný poté dne 8. 1. 2009 vydal usnesení č. j. R 20, 21, 22/2004-203/2009/310,
kterým řízení o rozkladech podaných proti prvnímu prvostupňovému rozhodnutí a řízení
o rozkladech podaných proti druhému prvostupňovému rozhodnutí (rozhodnutí o trestu) spojil
znovu ve společné řízení vedené pod č.j. R 20, 21, 22/2004.
Dne 2. 2. 2009 vydal žalovaný rozhodnutí č.j. UOHS-R 20, 21, 22/2004-
1249/2009/310/, kterým rozhodl o vině stěžovatelů DELTA, OK REST a PENAM a uložil
jim pokuty. Předmětné rozkladové rozhodnutí bylo napadeno samostatnými žalobami všech
tří stěžovatelů. Krajský soud usnesením ze dne 12. října 2009 řízení o žalobách spojil. Dne
21. 10. 2010 krajský soud o žalobách rozhodl rozsudkem č. j. 62 Ca 16-2009 - 375 tak, že žaloby
jako nedůvodné zamítl.
Proti tomuto rozsudku podali stěžovatelé kasační stížnosti; Nejvyšší správní soud o nich
rozhodl rozsudkem ze dne 29. 3. 2012, č. j. 5 Afs 7/2011 - 619, tak, že rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud shledal nesprávné posouzení
rozhodného období dle §22 odst. 2 ZOHS. V původním rozhodnutí se krajský soud zabýval
posouzením, zda je pro správní orgán při výpočtu pokuty určující účetní období před vydáním
pravomocného rozhodnutí ve věci, či účetní období před vydáním rozhodnutí v prvním stupni.
Dospěl k závěru, že určujícím je právě období před vydáním prvostupňového rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud konstatoval, že žalovaný může soutěžiteli uložit pokutu pouze do výše
10 % z jeho čistého obratu. Ten, kdo pokutu ukládá, tedy ten, kdo o ní rozhoduje, proto musí
v době rozhodování znát aktuální hospodářskou situaci toho, komu pokutu ukládá. Pokud
krajský soud shledal postup žalovaného souladným se zákonem, nevyvodil důsledky z toho,
že v souzené věci byl pro žalovaného rozhodující rok 2002, ačkoliv o pokutách rozhodoval
několikrát v období od prvního rozhodnutí v roce 2004 do posledního rozhodnutí v roce 2009;
přičemž výše uložených pokut se v průběhu uvedeného období měnila a předseda žalovaného
přihlížel i k jiným skutečnostem než prvostupňové rozhodnutí, a proto rozhodnutí o pokutách
změnil (snížil jejich výši o 20 %). Nejvyšší správní soud uvedl, že krajský soud pochybil, pokud
zhodnotil posouzení rozhodného období podle §22 odst. 2 ZOHS žalovaným způsobem, který
neodpovídá posouzení a postupu žalovaného vyjádřených v přezkoumávaném rozhodnutí.
Krajský soud rozsudkem ze dne 20. 9. 2012, č. j. 62 Af 71/2012 - 831, rozhodl znovu
poté, co byl jeho rozsudek zrušen kasačním soudem; s odkazem na kasační rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu v části II. zrušil druhostupňové rozhodnutí žalovaného a uvedl,
že snižování pokuty napadeným rozhodnutím nijak nesouviselo s hospodářskou situací žalobců
po roce 2002. Žalovaný sice korigoval své předchozí úvahy ohledně profitu, přesto však
nedovodil důvodnost rozkladů. Přiměřenost snižované pokuty dovodil z faktu, že ve vztahu
k účetnímu období roku 2002 činí pokuty 0,5 - 1% tehdejšího ročního obratu. Svá nová zjištění
tedy nepoměřoval s jinými obraty než těmi, které zjistil ve vztahu k roku 2002. Pokud jde
o pozdější hospodářskou situaci (po roce 2002), k ní žalovaný dle krajského soudu přihlédl potud,
aby uložené pokuty, vypočítané vždy ve vztahu k hospodaření za rok 2002, nebyly likvidační.
Žalovaný dovodil, že ve vztahu k žalobcům a) a b) pokuty likvidačními nejsou, čímž poměření
s pozdější hospodářskou situací těchto žalobců vyčerpal. Ve vztahu k žalobci c) pak dovodil,
že pokuta počítaná podle později dosaženého obratu by mohla být vyšší. Krajský soud uvedl,
že je-li třeba při ukládání pokuty přihlížet k čistému obratu dosaženému za poslední ukončený
kalendářní rok, respektive k čistému obratu dosaženému za poslední ukončené účetní období
soutěžitele před uložením pokuty, tedy před vydáním rozhodnutí o uložení pokuty, pak takovým
obdobím není ani období roku 2007, jak argumentoval žalovaný, nýbrž období roku 2008, neboť
žalovaný vydával napadené rozhodnutí v únoru roku 2009. Pak tedy skutečnost, že uložené
pokuty počítané z hospodářské situace v roce 2002 vyhověly i mantinelům daným obdobím roku
2007, nemůže být argumentem, že žalovaný ve skutečnosti při výpočtu pokut postupoval
správně.
Proti rozsudku krajského soudu ze dne 20. 9. 2012 podali kasační stížnosti stěžovatelé
(DELTA, OK REST, PENAM) i žalovaný.
Stěžovatelé opakovaně (jako v předcházejících soudních řízeních) zejména namítli,
že přestože svá jednání zcela racionálně a přijatelně vysvětlili a přestože skutečnost, že se jednalo
o pouhý nezávadný paralelismus, vyplývala z objektivní situace panující v rozhodné době
na relevantním trhu, soud jejich vysvětlení ignoroval, vůbec je neposoudil a ani nevysvětlil, proč
k němu odmítl přihlédnout. Zatímco jejich jednání bylo žalovaným posouzeno jako protiprávní,
totožné jednání řady dalších soutěžitelů takto posouzeno nebylo. Žalovaný současně ani
neprokázal, že by jakékoliv potenciální kontakty mezi nimi měly negativní vliv na hospodářskou
soutěž. Závěr o tom, že se dopustili jednání ve vzájemné shodě, učinil výlučně na základě
nepřímých důkazů, přičemž to, že pohrozili odběratelům zastavením dodávek, ani není pravdou;
za nezákonná označili také provedená místní šetření, která byla uskutečněna bez souhlasu
nezávislého soudu, jejich rozsah nebyl předem žalovaným nijak vymezen a nebyly sděleny žádné
skutečnosti, které by prokazovaly důvodné podezření ze spáchání správního deliktu.
Žalovaný namítl, že právní úprava mu umožňuje udělit soutěžiteli pokutu
do 10 000 000 Kč nebo do 10 % čistého obratu. Ustanovení §22 odst. 2 zákona o ochraně
hospodářské soutěže pouze určuje meze správního uvážení, a horní hranici, do níž se musí
uložena pokuta vejít. Zákon však nikterak neukládá, že při výpočtu výše pokuty se musí začít
počítat u obratu za poslední ukončené kalendářní období. Důležitá je pouze skutečnost, zda
výsledná sankce respektuje zákonem stanovené meze. Zdůraznil, že výše pokuty má mimo jiné
reflektovat i dopad deliktu na soutěžní prostředí. Takového efektu však nelze dosáhnout, bude-li
nucen počítat pokutu z obratu za rok předcházející vydání konečného rozhodnutí; takovým
postupem by došlo k oproštění pokuty od relevantních skutečností určujících její výši a výpočet
by nereflektoval skutkové okolnosti případu. Mechanismus vlastního výpočtu pokuty se dle
názoru žalovaného nachází zcela v mezích jeho správního uvážení. Je tak možné při výpočtu
vycházet i z období před vydáním rozhodnutí o deliktu a výsledek výpočtu pak korigovat
množstvím dalších ukazatelů jako závažnost, případné opakování či délka trvání porušování
zákona. Výsledek je pak korigován s ohledem k obratu za poslední známý ukončený účetní rok,
aby nedocházelo k nezákonným excesům a nebyly ukládány nezákonné a likvidační pokuty.
Nejvyšší správní soud o kasačních stížnostech rozhodl rozsudkem ze dne 16. 12. 2013,
č. j. 5 Afs 69/2012 - 239, tak, že kasační stížnost žalovaného zamítl a kasační stížnosti stěžovatelů
odmítl.
V této souvislosti nelze ve vztahu k žalovanému stran právního názoru zdejšího soudu
vysloveném v rozsudku ze dne 16. 12. 2013, resp. ze dne 29. 3. 2012 ohledně rozhodného období
pro výpočet pokuty, přehlédnout, že v mezidobí rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 24. 6. 2014, č. j. 7 Afs 57/2011 - 1234, vyslovil stran interpretace §22 odst. 2
ZOHS odlišný právní názor a konstatoval: „Pojem poslední ukončené účetní období stanovený v §22
odst. 2 ZOHS, ve znění účinném do 31. 8. 2009, se při rozhodování o pokutě v řízení o rozkladu vztahuje
k období, které bezprostředně předcházelo době vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a to i v situaci, kdy
rozhoduje rozkladový orgán a tato období (roky, v nichž se rozhoduje) se různí. Je totiž třeba šetřit základního
smyslu a účelu ZOHS a postihnout tak neoprávněný prospěch plynoucí z porušování pravidel hospodářské
soutěže, který byl získán (měl být získán) právě v době, kdy k porušení těchto pravidel došlo. Opačný výklad
by byl výkladem formalistickým, který neodpovídá úmyslu zákonodárce, v mnoha směrech i absurdním,
a nesledoval by ani účinné postihování jednání porušujícího hospodářskou soutěž. V neposlední řadě má rozšířený
senát za to, že jeho právní názor je v souladu s rozhodovací praxí evropských soudů.“ Rozšířený senát na
závěr dodal, že uvedený právní názor je aktuální i po novelizaci ZOHS zákonem č. 155/2009 Sb.,
neboť pojem „poslední ukončené účetní období“ zákon beze změny používá i nadále. Pokutu
v procentuální výši z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období lze totiž
uložit i podle §22a odst. 2 ZOHS ve znění účinném od 1. 9. 2009. Rozšířený senát vycházel
z názoru, že pojem „uložení pokuty“ užitý v §22 odst. 2 ZOHS nelze v souvislosti s určením,
ze kterého posledního ukončeného účetního období vycházet při stanovení pokuty, chápat
z hlediska, významu a kontextu časového, nýbrž legislativně-technického. Tento pojem
v citovaném ustanovení neplní funkci určení momentu, kdy má být soutěžiteli pokuta uložena,
ale pouze indikuje skutečnost, že může být uložena, a stanoví její zákonné rozpětí („sazbu“);
jde o pojem hmotně právní, který není vůbec navázán na okamžik nabytí materiální právní moci
rozhodnutí o pokutě. Rozhodný obrat, ze kterého žalovaný vychází při výpočtu výše pokuty,
by měl mít vztah k protisoutěžnímu jednání a době, v které k němu došlo. Ta charakterizuje
„kondici“ soutěžitele, v níž se projevily účinky protisoutěžního jednání. Účelem takto stanovené
pokuty je předně postihnout zisk, který byl nezákonným jednáním soutěžitelem dosažen; jedná
se zde o odčerpání nepoctivě nabytého prospěchu. Poslední ukončené účetní období by se mělo
časově nacházet co nejblíže období, kdy k protisoutěžnímu jednání došlo. Rozpětí sankce z něj
vycházející by mělo být fixováno na základě objektivně zjistitelných a v době rozhodování ani
později již nezměnitelných údajů (viz bod 65 cit. usnesení).
Ve vztahu k stěžovatelům, jejichž kasační stížnosti byly pro nepřípustnost odmítnuty
[ §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.] Nejvyšší správní soud svůj postup odůvodnil tím, že zrušil původní
rozsudek krajského soudu z důvodu nesprávného posouzení rozhodného období ve smyslu §22
odst. 2 ZOHS. Ve zbytku pak posoudil ostatní námitky stěžovatelů jako nedůvodné a ztotožnil
se s právním názorem krajského soudu vyjádřeným v jeho rozhodnutí. Pokud tedy stěžovatelé
opětovně vznášejí stejnou argumentaci jako v předchozím kasačním řízení, a to aniž by tvrdili,
že se krajský soud neřídil závazným právním názorem vysloveným v rozsudku kasačního soudu,
není důvod, aby se zdejší soud opětovně zabýval námitkami, které již jednou meritorně posoudil.
Dle ustálené judikatury (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2008,
č. j. 9 Afs 59/2007 - 56, publ. pod č. 1723/2008 Sb. NSS) k tomu ostatně ani není oprávněn,
jelikož je právním názorem uvedeným v původním rozhodnutí vázán. Ve vztahu k meritornímu
vypořádání argumentace stěžovatelů tedy soud toliko odkázal na příslušné pasáže svého
předchozího kasačního rozsudku, v nichž se jejich námitkami již zabýval: neprokázání
kvalifikovaného kontaktu (str. 53 a násl.); posouzení jejich jednání jako nezávadného paralelismu
(str. 81 a násl.); neprokázání vlivu na hospodářskou soutěž (str. 77 a násl.); prokázání existence
vzájemných kontaktů pouze na základě nepřímých důkazů (str. 86 a násl.); neexistence pohrůžky
zastavením dodávek (str. 59 a násl.); nezákonnost místních šetření (str. 38 a násl.); neaplikace
pozdější příznivější právní úpravy (str. 43 a násl.); nerovné zacházení (str. 47 a násl.); nezákonné
rozšíření skutku (str. 24 a násl.); změna právní kvalifikace (str. 28 a násl.); prekluze části skutku
(str. 49 a násl.); nesprávné posouzení jednání jako hard-core kartelu (str. 84 a násl.).
Nejvyšší správní soud považuje v souvislosti s nyní vedeným řízením za nutné dodat,
že rozhodoval v souvisejícím řízení rovněž ve věci vedené pod sp. zn. 5 Afs 18/2008. Stěžovatel
DELTA podal kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 9. 2007,
č. j. 62 Ca 1/2007 – 153. Ve správním řízení bylo rozhodnuto, že stěžovatel tím, že dne
19. 11. 2003 v rámci místního šetření prováděného Úřadem v prostorách této společnosti
na adrese Praha 9 – Vysočany, Ke Klíčovu 56/1, postupně nezpřístupnil část e-mailové
korespondence nacházející se v elektronické podobě v uvedených prostorách tím, že výkonný
ředitel Ing. Jan Jedlička pracovníkům Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže neumožnil otevřít
a přečíst e-mailové zprávy nacházející se v notebooku, který mu byl poskytnut k jeho pracovní
činnosti, znemožnil pokračování v šetření části této e-mailové korespondence tím, že výkonný
ředitel Ing. Jan Jedlička zavřel a odnesl notebook, který byl předmětem šetření pracovníků Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže s tím, že potřebuje pracovně odjet a notebook si bere sebou,
a pracovníkům Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže svévolně odňal prostřednictvím svého
ředitele pro rozvoj a spolupráci RNDr. P. K. dva z dokumentů, které tito pracovníci v rámci
místního šetření převzali (jednalo se o vytištěný e-mail odeslaný dne 7. 7. 2003 M. P., členem
představenstva, adresovaný RNDr. P. K., Ing. Janu Jedličkovi, panu P. a Ivanu Flekovi –
generálnímu řediteli společnosti ODKOLEK a. s., a vytištěný e-mail odeslaný dne 4. 11. 2003 P.
S., ředitelkou právního oddělení, adresovaný J. M. P., členu představenstva, M. P., panu K. a
Ivanu Flekovi a v kopii adresovaný též RNDr. P. K., Mgr. P., Z. S. a paní J.), porušil svoji
povinnost podrobit se provedení šetření vyplývající pro něj z §21 odst. 4 a 5 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů v tehdy platném znění, tj. ve
znění před jeho první novelou provedenou zákonem č. 340/2004 Sb., se dopustil správního
deliktu „odmítnutí se podrobit šetření“ ve smyslu §22 odst. 1 písm. a) ZOHS. Za shora popsané
jednání byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 300 000 Kč.
Nejvyšší správní soud tuto kasační stížnost rozsudkem ze dne 29. 5. 2009,
č. j. 5 Afs 18/2008 – 310 zamítl. Následně odmítl Ústavní soud usnesením ze dne 26. 8. 2010,
sp. zn. III. ÚS 2309/09 ústavní stížnost stěžovatele. Stěžovatel se obrátil na Evropský soud
pro lidská práva, který ve věci Delta Pekárny, a.s. proti České republice, stížnost č. 97/11 rozhodl
rozsudkem ze dne 2. 10. 2014, v němž konstatoval porušení práva stěžovatele zakotveného v čl. 8
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). V návaznosti
na uvedený rozsudek podal stěžovatel dne 28. 1. 2015 Ústavnímu soudu návrh na obnovu řízení
proti usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 8. 2010, sp. zn. III. ÚS 2309/09; řízení je vedeno pod
sp. zn. Pl. ÚS 4/15 a dosud nebylo Ústavním soudem o této věci rozhodnuto.
Ústavní soud následně nálezem ze dne 9. 2. 2016, sp. zn. IV. ÚS 4397/12, zrušil
rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 7/2011 – 619, ze dne 29. 3. 2012
a č. j. 5 Afs 69/2012 – 240, ze dne 16. 12. 2013; současně též zrušil rozsudek Krajského soudu
v Brně ze dne 20. 9. 2012, č. j. 62 Af 71/2012 - 831.
Důsledkem postupu Ústavního soudu se tak věc vrací do stádia podané kasační
stížnosti stěžovatelů proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 10. 2010,
č. j. 62 Ca 16/2009 – 375; Nejvyšší správní soud je v řízení o ní vázán rozsudkem ESLP
a právním názorem vysloveným v nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2016.
Ústavní soud především označil za zásadní ve věci dopady rozsudku Evropského soudu
pro lidská práva ve věci Delta Pekárny, a.s. proti České republice ze dne 2. 10. 2014; konstatoval,
že pokud by závěry tohoto rozsudku měly za následek procesní nepoužitelnost důkazů získaných
v rámci místních šetření provedených Úřadem, mohlo by to vést k situaci, kdy by další věcný
přezkum napadených rozhodnutí pozbyl významu. Ústavní soud poukázal především na tu část
rozsudku ESLP, v níž soud podrobil zásah provedený v prostorách Úřadu testu, zda byl zásah
odůvodněný (tj. v souladu se zákonem), sledoval legitimní cíl a byl v demokratické společnosti
k dosažení cíle nezbytný. Evropský soud především poukázal v intencích své judikatury na to,
že za určitých okolností lze práva zaručená z hlediska čl. 8 Úmluvy vykládat v tom smyslu,
že zahrnují právo společnosti na respektování jejího sídla, pobočky nebo obchodních prostor,
v jejichž případě však může být právo zásahu smluvních států ještě širší; příkladmo odkázal
na rozsudek ve věci Niemietz proti Německu ze dne 16. 12. 1992 a rozsudek ve věci Société Colas Est
a ostatní proti Francii ze dne 16. 4. 2002. Evropský soud konstatoval, že šetření provedené
v prostorách společnosti představuje zásah do jejího práva na respektování „obydlí“ ve smyslu
čl. 8 Úmluvy, které zahrnuje rovněž její korespondenci, ba dokonce v určité míře i soukromou
korespondenci jejích zaměstnanců; odkázal přitom na rozsudek ve věci Bernh Larsen Holding AS
a ostatní proti Norsku ze dne 14. 3. 2013.
Evropský soud shledal zásah Úřadu, co se týče jeho souladu se zákonem a jeho
legitimního cíle, souladný s čl. 8 Úmluvy. Oprávnění k místnímu šetření vyplývá z §21 odst. 4
až 6 ZOHS, zásah sledoval rovněž legitimní cíl v podobě správního řízení, které bylo zahájeno
a týkalo se možného porušení pravidel hospodářské soutěže, přičemž cílem šetření bylo vyhledat
indicie a důkazy o existenci zakázané dohody výrobců o cenách pekárenských výrobků. Evropský
soud však rovněž poukázal na to, že pojem nezbytnosti zásahu v demokratické společnosti
předpokládá zásah založený na naléhavé společenské potřebě a zejména přiměřený sledovanému
legitimnímu cíli; právě v otázce proporcionality dle soudu zásah Úřadu neobstál.
Evropský soud konkrétně podrobil kritice pověření k provedení šetření vyhotovené
Úřadem, v němž byla uvedena jména pracovníků Úřadu pověřených provedením šetření;
nicméně toto oznámení dle soudu pouze stručně zmiňovalo předmět správního řízení a blíže
nevymezovalo skutečnosti ani důkazy, na nichž se zakládají domněnky o protisoutěžním jednání.
Soud dospěl k závěru, že v souladu s vnitrostátním právem opravňovala Úřad k provedení šetření
pouhá skutečnost zahájení správního řízení, kdy toto šetření nebylo předmětem předchozího
povolení soudu, který by mohl vymezit nebo kontrolovat jeho průběh a ani nebylo nařízeno
rozhodnutím, jež by bylo soudem přezkoumatelné. Ustanovení §21 odst. 4 ZOHS totiž dle
ESLP ponechává Úřadu, pokud jde o posouzení nezbytnosti a rozsahu prohlídek, široký prostor
pro uvážení a jediným písemným dokumentem, který stručně vymezoval účel šetření a důvody
Úřadu k jeho provedení, byl protokol o šetření sepsaný na jeho konci. Soud konstatoval,
že nedostatek příkazu k prohlídce je možno vyvážit soudní kontrolou zákonnosti a nezbytnosti
šetření provedenou ex post facto; nicméně i zde musejí existovat záruky toho, že tato kontrola bude
účinná, zejména, že se dotčené osoby mohou domoci po skutkové a právní stránce účinné soudní
kontroly předmětného opatření a jeho průběhu s tím, že pokud již došlo k postupu, který byl
posléze soudem kvalifikován jako nesprávný, opravný prostředek či opravné prostředky, které
jsou k dispozici, musí dotčené osobě umožnit dosáhnout odpovídající nápravy. V této souvislosti
soud vyzdvihl naléhavost splnění této podmínky v projednávané věci, neboť před tímto šetřením
nebylo v žádném okamžiku upřesněno, jaké konkrétní dokumenty týkající se správního řízení měl
Úřad podle svých předpokladů v obchodních prostorách nalézt.
K možnostem soudní obrany, která by přicházela dle ESLP v úvahu, se žádné z řízení
o žalobách proti rozhodnutí Úřadu netýkalo řádného průběhu samotného šetření a dále
neexistoval dle soudu jiný samostatný opravný prostředek, kterým by bylo možno průběh šetření
napadnout, v důsledku čehož nebyl výkon pravomoci Úřadu posoudit vhodnost, délku a rozsah
šetření předmětem žádného soudního přezkumu. Soud odmítl úvahy Nejvyššího správního
soudu o možnosti využít jako procesní prostředek obrany proti místnímu šetření žalobu
proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle §82 soudního řádu správního, s odůvodněním,
že za okolností projednávané věci by totiž tato žaloba bývala byla neúspěšná, a to buď z důvodu,
že by byla nesplňovala podmínku, že musí směřovat proti zásahu, který trvá nebo u něhož
hrozí opakování (tato podmínka byla zrušena novelizací k 1. 1. 2012), nebo z toho důvodu,
že má podpůrný charakter ve vztahu k žalobě podle §65 s. ř. s., kterou stěžovatel podal,
aby napadl rozhodnutí o pokutě. Všechny tyto skutečnosti vedly ESLP k závěru, že soudní
kontrola ex post facto, jak byla provedena v projednávané věci, neposkytovala dostatek záruk proti
svévoli a zásah do práv stěžovatele nelze považovat za přiměřený sledovanému legitimnímu cíli.
Ústavní soud ve zrušujícím nálezu následně dospěl k závěru, že dosavadní nemožnost
stěžovatele DELTA efektivně brojit proti postupu Úřadu v rámci místního šetření provedeného
v jeho obchodních prostorách ve světle judikatury Ústavního soudu týkající se procesní
použitelnosti důkazů získaných v rozporu se zákonem, a tím spíše v rozporu s ústavním
pořádkem, ve svém důsledku nutně vede ke zpochybnění rozhodnutí ve věci samé, tedy závěru
o tom, zda se stěžovatel (a potažmo ostatní stěžovatelé) dopustil vytýkaného protisoutěžního
jednání nebo nikoli. Ústavní soud odkázal na svoji judikaturu, z níž vyplývá, že pokud důkaz
nebyl získán co do jednotlivých dílčích komponentů (fází) procesu dokazování procesně
přípustným způsobem, musí být soudem a limine vyloučen z předmětu úvah směřujících
ke zjištění skutkového základu věci.
Ústavní soud v této souvislosti konstatoval, že v projednávané věci však nebyla otázka
procesní použitelnosti vůbec řešena, neboť s ohledem na závěry vyslovené ESLP, řízení před
správními soudy necílila na tuto dílčí, leč klíčovou problematiku, neboť se soustředila na jiné
aspekty případu. Místní šetření jako zásah do práv stěžovatelů tak nebylo předmětem přezkumu
žádného nezávislého orgánu. Rovněž ESLP se samotným zásahem (co do jeho vlastního
průběhu, trvání, apod.) ani procesní použitelností důkazů na jeho základě zajištěných nezabýval;
namísto toho koncentroval svoji pozornost na absenci efektivní soudní kontroly zásahu v době
jeho provedení. Nelze ovšem ani přehlédnout úvahy Evropského soudu o tom, že oznámení
o provedení místního šetření v obchodních prostorách stěžovatele DELTA pouze stručně
zmiňovalo předmět správního řízení a blíže nevymezovalo skutečnosti ani důkazy, na nichž
se zakládají domněnky o protisoutěžním jednání, nicméně vlastního hodnocení se soud zdržel.
Nelze tak zcela přisvědčit tvrzení Úřadu o tom, že ESLP nedovodil porušení čl. 8 Úmluvy proto,
že by samotná prohlídka obchodních prostor spojená se zajištěním důkazního materiálu byla
provedena v rozporu s čl. 8 Úmluvy, neboť nebyla nařízena vnitrostátním soudem, resp. z toho
důvodu, že vyrozumění o zahájení řízení neobsahovalo dostatečný popis relevantních skutečností.
Na stranu druhou dal Ústavní soud Úřadu za pravdu v tom, že ESLP skutečně hodnocení zásahu
jako takového neprovedl, nýbrž že výše uvedené úvahy o formě a obsahu předmětného
oznámení vedly k většímu důrazu na potřebu existence účinné soudní kontroly.
Ústavní soud s odkazem na charakter řízení před ním ve svém nálezu konstatoval,
že nemůže sám přezkoumávat Úřadem realizovaná místní šetření z hlediska jejich přiměřenosti,
nemůže provádět důkazy a hodnotit jejich váhu, význam, apod, tudíž nemůže autoritativně
konstatovat, že vyloučením části (byť i podstatné) důkazního materiálu následkem jeho procesní
nepoužitelnosti došlo k tomu, že stěžovatele již nelze uznat vinnými ze spáchání správního
deliktu. Anebo naopak, že i navzdory této výluce rozhodnutí žalovaného obstojí, neboť vina
stěžovatelů se bezpečně podává ze zbývajících důkazů; to přísluší výlučně správním soudům,
které v rámci podaných správních žalob mohou takové hodnocení provést a jsou k tomu také
daleko lépe vybaveny i povolány.
Ústavní soud tak zrušením rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2012 věc
vrátil zpět do stádia řízení o kasační stížnosti. Ústavní soud přitom zavázal Nejvyšší správní soud
k tomu, aby ve světle závěrů rozsudku ESLP (viz výše) zhodnotil, zda lze, byť i dodatečně,
v rámci zahájeného řízení před správními soudy napravit původní nedostatek soudního příkazu
k prohlídce soudním přezkumem zákonnosti a nezbytnosti šetření provedeným ex post facto, tj. zda
je možné dodatečně posoudit výkon pravomoci Úřadu co do vhodnosti, délky, rozsahu
provedených místních šetření, a tím popřípadě i zhojit dosud váznoucí vadu procesní
nepoužitelnosti důkazů na jejich základě opatřených.
Ústavní soud konstatoval, že nedostatek soudního přezkumu přiměřenosti místního
šetření způsobil porušení práva stěžovatele na respektování soukromého a rodinného života
chráněné čl. 8 Úmluvy.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Stěžovatelé brojí jednak proti samotnému hmotněprávnímu posouzení deliktního jednání,
jednak vznáší výtky procesního charakteru; třetí okruh námitek směřuje do způsobu stanovení
a výše ukládaných pokut.
Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační stížnosti vázán rozsudkem ESLP a právním
názorem vysloveným v nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2016.
Nejvyšší správní soud předesílá, že Evropský soud ve věci Delta Pekárny, a.s. proti České
republice, stížnost č. 97/11, shledal porušení základního práva stěžovatele DELTA na respektování
obydlí a korespondence stanoveného v čl. 8 Úmluvy, spočívající v neposkytnutí dostatečné
soudní kontroly skutkových okolností, které vedly Úřad k uskutečnění místního šetření
v obchodních prostorách stěžovatele. Výslovně přitom konstatoval, že Česká republika postupem
vůči stěžovateli porušila čl. 8 Úmluvy; přitom tato skutečnost však vede k pochybnostem, zda
se stěžovatel skutečně nadále nachází v postavení „oběti“. Uznání porušení Úmluvy je jedním
ze způsobů, které ESLP považuje za možný z hlediska poskytnutí nápravy. Nelze ani
přehlédnout, že ESLP navrhovateli nepřiznal spravedlivé zadostiučinění, když dospěl k závěru,
že mezi vzniklou újmou stěžovatele a porušením čl. 8 Úmluvy není příčinná souvislost.
Ústavní soud uvedl, že nebyla otázka legitimity a přiměřenosti zásahu Úřadu (a s tím
související použitelnost důkazů, na základě kterých bylo rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-R 20,21,22/2004-1249/2009/310/ADr ze dne 2. 2. 2009,
vydáno) dosud správními soudy řešena. Dle Ústavního soudu za této situace neměli stěžovatelé
možnost účinné procesní obrany přímo proti zásahu v podobě místního šetření. Není tak možno
za této situace vycházet z presumpce správnosti, resp. ústavní konformity daného zásahu
za situace, kdy subjekt, vůči němuž zásah směřoval, namítá porušení řady svých práv, ale nemůže
se žádným účinným prostředkem domoci autoritativního přezkumu. Existuje tak střet mezi
oběma stranami o povaze sporného zásahu, avšak tento nebyl dosud řešen nezávislým soudem.
Jakkoli Ústavní soud uložil v bodě 68 nálezu tyto otázky posoudit Nejvyššímu správnímu
soudu, má Nejvyšší správní soud za to, že má-li být poskytnuta stěžovatelům relevantní soudní
ochrana, je třeba, aby tak učinil v prvé řadě správní soud v prvním stupni. Shledal-li totiž Ústavní
soud absenci efektivní soudní ochrany ve věci přezkumu zásahu Úřadu ve formě místního šetření
ve všech jeho souvislostech, je na místě, aby takovou ochranu poskytl soud k tomu v souladu
s §7 odst. 1 soudního řádu správního věcně příslušný. Nevypořádal-li se dosud s otázkou
předestřenou výše krajský soud, nevyslovil-li tak dosud právní názor, který by bylo lze
přezkoumávat z důvodů uvedených v §103 s. ř. s., nemůže tak poprvé v řízení učinit až Nejvyšší
správní soud.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že adekvátním prostředkem soudní kontroly proti
případnému nezákonnému místnímu šetření je zásahová žaloba. Dovodil-li totiž, že nezákonným
zásahem může být i daňová kontrola (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 2 Afs 144/2004 - 110), není důvodu stejnou optikou nenahlížet i na místní šetření, které
je institutem obdobným. Není zjevné, z čeho ESLP dovodil, že by byla zásahová žaloba
odmítnuta, resp. v bodě 89 rozsudku pouze zvažuje, že by zásahová žaloba byla neúspěšná.
Nejvyšší správní soud má za to, že pokud jedním z těchto důvodů měla být snad subsidiarita
zásahové žaloby, tak z ní naopak plyne její přípustnost v situaci, kdy není přípustný jiný
prostředek soudní ochrany, jinak řečeno, důsledkem této subsidiarity zásahové žaloby není vznik
mezery v ochraně veřejných subjektivních práv (včetně práv zaručených Úmluvou) osob
dotčených místním šetřením, ale naopak zajištění toho, aby takové mezery nevznikaly, tedy aby
byly případně zaceleny právě zásahovou žalobou, nenabízí-li se v rámci soudního řádu správního
jiný prostředek ochrany. Co se týče podmínky, že zásah musí trvat, tedy druhé alternativy, proč
by byla hypoteticky podaná zásahová žaloba odmítnuta, sám ESLP uvádí, že tato podmínka byla
k 1. 1. 2012 zrušena.
Stěžovatelé zásahovou žalobu nepodali a nedali tak správním soudům reálnou příležitost
posoudit přiměřenost (zákonnost) místního šetření. Nicméně Nejvyšší správní soud vázán
rozhodnutím ESLP a Ústavního soudu jim takovou možnost musí dát. Krajský soud v dalším
řízení tak musí dát stěžovatelům příležitost, aby doplnili svou argumentaci z toho hlediska, v čem
spočívala nezákonnost a nepřiměřenost místního šetření (fakticky argumentaci z nepodané žaloby
na nezákonný zásah). Takový postup a možnost rozšíření žaloby po lhůtě pro její podání je sice
v rozporu se soudním řádem správním, ale jak již konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 21. 3. 2006, č. j. 2 Azs 75/2005 - 75, pokud nelze příkaz normy mezinárodního práva
naplnit jinak než prolomením soudního řádu správního, pak musí soudní řád správní ustoupit:
„Soud je i při aplikaci kogentních norem procesního práva vázán článkem 10 Ústavy ČR. Nesmí proto použít
vnitrostátní procesní normu (zde ustanovení §71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. obsahující zákaz rozšiřovat žalobu
o další žalobní body po lhůtě pro její podání), pokud by její aplikace nutně a nevyhnutelně vedla k porušení zásady
non-refoulement obsažené v čl. 33 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků či k porušení zákazu vyhostit
cizince do země, kde by byl vystaven hrozbě mučení či nelidského a ponižujícího zacházení či trestu, jenž vyplývá
z čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a z judikatury Evropského soudu pro lidská práva
tento článek vykládající.“ Poté, co stěžovatelé tuto možnost dostanou, krajský soud v novém
rozsudku posoudí, zda bylo místní šetření nepřiměřené, resp., zda by se v intencích §82 s. ř. s.
a násl. jednalo o nezákonný zásah. Pokud konstatuje, že ano, dle §82 posoudí, zda to zakládá
nepřípustnost důkazu, který z tohoto místního šetření vzešel. Pokud shledá, že ano, posoudí, zda
bez tohoto vyloučeného důkazu rozhodnutí o pokutě obstojí jako přesvědčivě zdůvodněné.
Pokud neobstojí, je namístě rozhodnutí žalovaného zrušit.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že jakkoli je posouzení zákonnosti zásahu při prováděném
místním šetření v intencích judikatury ESLP potažmo Ústavního soudu ve věci podstatné,
a to především ve vztahu k hodnocení důkazů, na základě kterého byl učiněn závěr o porušení §3
odst. 1 zákona ZOHS tím, že prokazatelně v období od 26. 9. 2003 přinejmenším do 12. 11. 2003
stěžovatelé jednali ve vzájemné shodě při určování prodejních cen pekárenských výrobků, za což
byla stěžovatelům uložena pokuta, lze vypořádat samostatně následující kasační námitky, týkající
se jiných otázek, než jsou otázky skutkové:
a) zmatečnost a nepřezkoumatelnost rozkladového rozhodnutí pro nesrozumitelnost
Stěžovatel DELTA již v žalobě namítal zmatečnost právní kvalifikace jednání, kterého
se měl dle rozkladového rozhodnutí dopustit, v porovnání s právní kvalifikací jednání, za které
mu byla uložena pokuta. Ačkoliv je ve výroku A. rozkladového rozhodnutí konstatováno, že měl
údajně porušit zákaz uvedený v §3 odst. 1 a odst. 2 písm. a) ZOHS, pokuta mu byla ve výroku II.
uložena toliko za porušení zákazu uvedeného v §3 odst. 1 ZOHS.
Krajský soud žalobní námitce nepřisvědčil. Konstatoval, že podle ZOHS platného
a účinného v rozhodné době mohl Úřad ukládat pokutu pouze za porušení §3 odst. 1 ZOHS,
neboť §3 odst. 2 ZOHS netvořil dle soudu kvalifikované či privilegované skutkové podstaty
zakázaných dohod, ale obsahoval pouze demonstrativní výčet dohod zakázaných podle §3
odst. 1 ZOHS.
Při akceptaci názoru krajského soudu stěžovatel DELTA dovozuje, že měl žalovaný
v rozkladovém rozhodnutí konstatovat, že jednáním popsaným ve výroku tohoto rozhodnutí
došlo k porušení zákazu uvedeného v §3 odst. 1 ZOHS, nikoliv k zákazu uvedenému v §3
odst. 2 písm. a) ZOHS, když i dle závěrů samotného soudu, §3 odst. 2 písm. a) ZOHS slouží
pouze jako demonstrativní výčet možných dohod, které však nejsou zakázány podle uvedeného
upřesňujícího §3 odst. 2 ZOHS, ale přímo podle 3 odst. 1 ZOHS. Ustanovení §3 odst. 2
tedy žádný zákaz relevantní z hlediska následného trestání dle samotného soudu neobsahuje.
Dle stěžovatele DELTA je zcela nepřípustné, aby bylo výrokem správního rozhodnutí
konstatováno protiprávní jednání, kterého se stěžovatel DELTA nemohl z podstaty věci dopustit.
Stěžovatel DELTA dále namítá zmatečnost a nesrozumitelnost označení jednotlivých
výrokových částí rozkladového rozhodnutí. Tato vada je o to zásadnější, že Úřad závadné jednání
ve výroku rozkladového rozhodnutí specifikoval právě odkazem na neexistující výrokovou část,
a to včetně jednání, za které byla stěžovateli uložena sankce.
Krajský soud označil výše uvedené pochybení za chybu v psaní, která nemá vliv
na srozumitelnost rozkladového rozhodnutí. Dle názoru krajského soudu i stěžovatel DELTA
dobře výroku rozkladového rozhodnutí porozuměl, když proti němu brojil správní žalobou.
Uvedené závěry shledává stěžovatel DELTA v rozporu s požadavkem na srozumitelnost
a určitost výroků autoritativních správních rozhodnutí. Stěžovatel DELTA v této souvislosti
zdůrazňuje, že rozkladové rozhodnutí je rozhodnutím o spáchání správního deliktu a o uložení
sankce za tento delikt a jako takové musí být formulováno naprosto přesně, jasně a srozumitelně.
Pokud výrok rozkladového rozhodnutí zjevně vykazuje řadu formulačních a obsahových
nejasností a chyb, což připustil jak Úřad, tak krajský soud, měl Úřad ve smyslu §70 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), vydat opravné rozhodnutí. Jestliže
tak Úřad neučinil a ani krajský soud neposoudil v tomto ohledu správní žalobu stěžovatele
DELTA jako důvodnou, bylo zasaženo do oprávněných práv a zájmů stěžovatele. Je zcela
nepřijatelné, aby se účastník správního řízení musel sám dohadovat, co mu bylo uloženo za vinu
a za co byl vlastně sankcionován.
Současně odmítl závěr soudu, že podal-li účastník řízení správní žalobu, ve které napadl
nezákonnost správního rozhodnutí (mj. pro nepřezkoumatelnost), lze ze této skutečnosti,
že je schopen formulovat své žalobní důvody, dovodit, že napadené správní rozhodnutí muselo
být účastníkovi řízení srozumitelné. Za situace, kdy na sebe jednotlivé výrokové části odkazují,
resp. když jsou odkazy na výrokové části používány za účelem specifikace do budoucna
zakázaného jednání a dokonce za účelem specifikace trestaného jednání, nelze pochybení
spočívající v odkazu na neexistující výrokovou část považovat za pouhou „chybu v psaní“,
která nemá vliv na zákonnost daného rozhodnutí.
Stěžovatel DELTA dále v žalobě namítal nesoulad výroku rozkladového rozhodnutí
s jeho odůvodněním. Ve výroku A. rozkladového rozhodnutí se totiž uvádí, že se stěžovatel
DELTA měl dopustit závadného jednání na dvou relevantních trzích, a to na trhu čerstvého
běžného pečiva a chleba a na trhu čerstvého cukrářského pečiva, přičemž je mu dokonce
toto závadné jednání na obou uvedených trzích do budoucna zakazováno. V odůvodnění
rozkladového rozhodnutí však současně Úřad konstatoval, že se stěžovatel DELTA
ve skutečnosti závadného jednání na dvou relevantních trzích nedopustil. Pokud žalovaný
ve výroku rozkladového rozhodnutí uvedl, že se stěžovatel DELTA dopustil závadného jednání
na dvou relevantních trzích a že se mu toto jednání na obou trzích do budoucna zakazuje, ačkoliv
v odůvodnění rozkladového rozhodnutí výslovně konstatoval, že se dopustil závadného jednání
na jednom trhu, zatížil své rozhodnutí vadou, která měla za následek zmatečnost jeho
rozhodnutí, pro kterou měl krajský soud rozhodnutí bez dalšího zrušit.
Stěžovatelem tvrzený nesoulad výroku rozkladového rozhodnutí s jeho odůvodněním
krajský soud v napadeném rozsudku neshledal, když se neztotožnil s tvrzením stěžovatele
DELTA, že jej žalovaný nepovažoval za soutěžitele působícího na trhu čerstvého cukrářského
pečiva.
Krajský soud k předmětné námitce v rozsudku uvedl, že stěžovatel DELTA ve správní
žalobě nepopřel, že by na trhu čerstvého cukrářského pečiva působil, a výrok rozkladového
rozhodnutí je tedy nutné považovat za správný. Stěžovatel DELTA skutečně své působení
na trhu čerstvého cukrářského pečiva nezpochybňoval, zpochybňoval však, že by se na tomto
trhu dopustil zakázaného jednání.
Argumentaci soudu týkající se nesprávnosti bodu 280 rozkladového rozhodnutí
a možných výkladů výrazu „trh“ (tj. argumentace, že bod 280 „zdejší soud může vyložiti tak,
že oním jedním trhem je trh pekárenských výrobků“), považuje stěžovatel DELTA za zjevně
nesprávnou.
Uvedené pokusy krajského soudu dovyložit obsah rozkladového rozhodnutí
jsou dle stěžovatele naprosto nepřijatelné. Jak vyplývá z §75 odst. 2 s. ř. s., má soud ve správním
soudnictví žalobou napadené správní rozhodnutí přezkoumat, nikoliv nahradit či překlenout
vytýkané nedostatky a nesrozumitelnost správního rozhodnutí vlastním výkladem. Navíc
sám krajský soud na jiném místě rozsudku výslovně uznává, že „se žalobcem a) lze souhlasit v tom,
že se jednání oproti zbylým dvěma žalobcům dopustil pouze na jednom relevantním trhu“.
Nejvyšší správní soud námitku zmatečnosti právní kvalifikace jednání neshledal
důvodnou.
Výrokem A. části 1. rozkladového rozhodnutí žalovaný deklaroval u stěžovatele DELTA
porušení zákazu jednání ve vzájemné shodě stanoveného v §3 odst. 1 a odst. 2 písm. a) ZOHS
(tj. naplnění speciální skutkové podstaty jednání ve vzájemné shodě spočívající v hard core
kartelu o cenách). Výrokem II. pak žalovaný ve smyslu §22 odst. 2 ZOHS snížil stěžovateli
DELTA pokutu uloženou za porušení zákazu uvedeného v §3 odst. 1 ZOHS.
Z dikce §3 odst. 2 ZOHS je zřejmé, že citované ustanovení obsahuje demonstrativní
výčet jednání narušujících hospodářskou soutěž, která jsou současně za splnění materiální
podmínky (jde o jednání, které narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž) jednáními
zakázanými dle §3 odst. 1 ZOHS. Pokud tedy v projednávané věci žalovaným vymezené jednání
ve vzájemné shodě při určování cen bylo kvalifikováno jako jednání zakázané §3 odst. 1 ZOHS
současně naplňující znaky §3 odst. 2 písm. a) ZOHS (resp. došlo k upřesnění kvalifikace
jednání), nelze v postupu žalovaného, který uložil pokutu za porušení zákazu stanoveného v §3
odst. 1 ZOHS, dovozovat zmatečnost. Žalovaný postupoval v souladu s §22 odst. 2 ve znění
rozhodném pro projednávanou věc, dle kterého mohl Úřad soutěžitelům uložit pokutu pouze
za úmyslné nebo nedbalostní porušení zákazu stanovené v §3 odst. 1, §4 odst. 1, §11 odst. 1
a §18 odst. 1 nebo nesplnění povinnosti stanovené v §15 odst. 2 zákona. Ke stejným závěrům
dospěl též krajský soud.
Nelze taktéž přisvědčit tvrzení stěžovatele DELTA, který z odůvodnění rozsudku
krajského soudu dovozuje, že §3 odst. 2 ZOHS žádný zákaz relevantní z hlediska následného
trestání dle samotného soudu neobsahuje. Krajský soud k žádnému takovému závěru nedospěl.
V rozsudku pouze konstatoval, že „ustanovení §3 odst. 2 ZOHS netvoří kvalifikované či privilegované
skutkové podstaty známé teorii trestního práva, kde je nutné použít stejná ustanovení příslušných ustanovení
jak ve výroku o vině, tak i ve výroku o trestu, nýbrž se jedná o pouhý demonstrativní výčet typického protiprávního
jednání, které je přitom vždy zakázaným jednáním (dohodou narušující hospodářskou soutěž) podle §3 odst. 1
ZOHS.“
Namítá-li stěžovatel DELTA nesoulad mezi označením jednotlivých výroků
rozkladového rozhodnutí („A.“ a „II.“) a z nich dovozuje jeho zmatečnost, nelze mu přisvědčit.
Pokud žalovaný označil prvý výrok rozhodnutí písmenem „A“ a druhý římskou číslicí II. a poté
ve výroku II. odkázal omylem na výrok I. a nikoli na výrok A., za situace, kdy rozkladové
rozhodnutí žádný jiný výrok I. neobsahuje, nelze než uzavřít, že se jedná o zjevnou chybu
v psaní, přičemž tato vada není způsobilá jakkoliv ovlivnit zákonnost napadeného rozkladového
rozhodnutí ani jeho srozumitelnost. Z konstrukce výroku A bodu 1. je zřejmé, jaké jednání
žalovaný spatřuje za protiprávní, z výroku A bodu 2. jaké jednání se do budoucna zakazuje
(i když i zde ohledně specifikace jednání odkázal žalovaný nikoli na výrok A bod 1,
nýbrž na výrok I. bod 1), stejně tak z výroku II. jednoznačně vyplývá, za porušení kterého zákazu
byla stěžovateli pokuta ukládána. Ani zde chybný odkaz na výrokovou část I. body 1 a 2
nezakládá, jak namítá stěžovatel DELTA, nesrozumitelnost rozkladového rozhodnutí
a představuje toliko vadu v psaní, která není způsobilá ovlivnit zákonnost rozkladového
rozhodnutí. S ohledem na shora uvedené nelze přisvědčit stěžovateli DELTA, že by se musel
z výroků rozhodnutí pouze dohadovat, co mu bylo kladeno za vinu a za co byl vlastně
sankcionován.
Odmítnout je třeba též námitku stěžovatele DELTA, dle které krajský soud nepřípustně
překlenul stěžovatelem tvrzené nedostatky a nesrozumitelnost rozkladového rozhodnutí vlastním
výkladem, když nepřisvědčil námitce stěžovatele DELTA o nesouladu výroku rozhodnutí s jeho
odůvodněním.
Stěžovatel DELTA zmiňovaný nesoulad mezi výrokem rozhodnutí a jeho odůvodněním
dovozoval z bodu č. 280 rozkladového rozhodnutí, ve kterém žalovaný uvedl, že „namítá-li
dále účastník řízení Delta, že se, na rozdíl od ostatních účastníků řízení, vytýkaného jednání dopustil pouze
na jednom trhu, jedná se o relevantní argumentaci, která nebyla ve druhém prvostupňovém rozhodnutí žádným
způsobem zpochybněna“, zatímco z výroku rozkladového rozhodnutí je zřejmé, že stěžovatel
DELTA byl trestán za účast v jednání ve vzájemné shodě jak na trhu čerstvého běžného pečiva
a chleba, tak na trhu čerstvého cukrářského pečiva, tedy na dvou relevantních trzích.
Krajský soud shodné žalobní námitce stěžovatele DELTA nepřisvědčil. S odkazem
na předposlední větu bodu 280 rozkladového rozhodnutí, kde žalovaný uvedl, že „…Skutečnost,
že Delta nepůsobila na jednom z dotčených relevantních trhů, pak byla správním orgánem prvního stupně rovněž
zohledněna, což je patrné z navýšení výsledné výše pokuty oproti minimálnímu prokázanému profitu, které bylo
u Delty nejnižší…“, s odkazem na text prvostupňového rozhodnutí o skutku, kde žalovaný
zřejmým způsobem deklaroval, že „…Trvanlivé pečivo sladké – perníky, sladké sušenky, oplatky apod.
z účastníků řízení vyrábí pouze společnosti Penam a Odkolek…“, s odkazem na bod 127 rozkladového
rozhodnutí vymezující pojem pekárenské výrobky, jež zahrnuje zboží z obou relevantních trhů,
a dále s odkazem na pasáž vymezující postavení jednotlivých stěžovatelů na vymezených trzích,
krajský soud uzavřel, že z odůvodnění rozkladového rozhodnutí vyplývá, že žalovaný považoval
stěžovatele DELTA za soutěžitele jak na trhu čerstvého běžného pečiva a chleba, tak na trhu
čerstvého cukrářského pečiva, tedy na dvou relevantních trzích. Naopak z odůvodnění
rozkladového rozhodnutí i z předchozích rozhodnutí vyplývá, že žalovaný nepůsobil na trhu
s trvanlivým sladkým pečivem, čemuž odpovídá i text výroku A.2 rozkladového rozhodnutí.
Se závěry krajského soudu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a odkazuje na podrobnou
argumentaci uvedenou v odůvodnění rozsudku. Taktéž zdejší soud má za to, že výše uvedené
konstatování žalovaného v první větě bodu 280 rozkladového rozhodnutí, je reakcí žalovaného
na námitky stěžovatele DELTA z jím podaného rozkladu proti rozhodnutí č.j. S 233/03-
4350/05-OOHS, ze dne 18. 7. 2005, kde stěžovatel DELTA v textu rozkladu rozlišoval mezi
trhem pekárenských výrobků (do kterého sám stěžovatel DELTA podřadil jak trh čerstvého
běžného pečiva a chleba tak trh čerstvého cukrářského pečiva) a trhem trvanlivého sladkého
pečiva, na kterém skutečně stěžovatel DELTA nepůsobil. Vyjádřil-li se žalovaný tak, že přisvědčil
stěžovateli DELTA v tom, že působil na trhu jediném, bylo tím myšleno v souladu s textem
rozkladu, že působil na rozdíl od ostatních účastníků řízení pouze na trhu běžného pečiva
a chleba a trhu čerstvého cukrářského pečiva. Tomuto výkladu odpovídá i celý následný text
bodu 280 rozkladového rozhodnutí. Naopak proti výkladu stěžovatele DELTA stojí taktéž
i poslední část věty první bodu 280 rozkladového rozhodnutí, kde žalovaný konstatuje,
že argumentace stěžovatele DELTA „nebyla ve druhém prvostupňovém rozhodnutí žádným
způsobem zpochybněna.“ Z textu odkazovaného druhého prvostupňového rozhodnutí, myšleno
tím rozhodnutí S 233/03-4350/05-OOHS ze dne 18. 7. 2005 o pokutách, je zřejmé, že žalovaný
opakovaně v rozhodnutí deklaruje, že stěžovatel DELTA na rozdíl od ostatních účastníků řízení
na jednom z relevantních trhů nepůsobil. Z kontextu rozhodnutí však současně plyne, že oním
trhem, na kterém stěžovatel DELTA nepůsobil, je trh trvanlivého sladkého pečiva, neboť výše
uvedené druhé prvostupňové rozhodnutí o pokutách vycházelo z prvostupňového rozhodnutí
o vině (rozhodnutí ze dne 19. 4. 2004, č.j. S 233/03-2050/04-ORP), kde je z výroku II. zřejmé,
že se stěžovatel DELTA nedopustil zakázaného jednání na trhu trvanlivého sladkého pečiva,
zatímco na trzích čerstvého běžného pečiva a chleba a čerstvého cukrářského pečiva ano.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že žalovaným nevhodně použitá formulace první věty
bodu 280 rozkladového rozhodnutí, jež by se na první pohled mohla jevit v rozporu s výrokem
rozhodnutí, navíc vytržená z kontextu předmětného bodu, nezakládá stěžovatelem DELTA
tvrzený rozpor výroku s odůvodněním, a to s ohledem na odůvodnění rozkladového rozhodnutí
jako celku.
V této souvislosti lze též poukázat na ustálenou evropskou judikaturu, dle které „je výrok
aktu neoddělitelně spojený s jeho odůvodněním, takže musí být vykládán, je-li třeba, s přihlédnutím k důvodům,
které vedly k jeho přijetí“ (viz rozsudek Tribunálu ze dne 17. 9. 2007, Microsoft v. Komise , T-201/04).
Z výše uvedeného vyplývá, že odůvodnění rozhodnutí musí poskytovat oporu všem
rozhodovacím důvodům, pro které bylo rozhodnutí přijato. Rozpor mezi výrokem
a odůvodněním by mohl nastat v případě, kdy by odůvodnění jako celek neposkytovalo
oporu konstatování ve výroku. Tak tomu však v projednávané věci není.
Krajský soud předmětnou žalobní námitku stěžovatele DELTA přezkoumal,
aniž by se nepřípustného výkladu, jak namítá stěžovatel DELTA, dopustil. Tím, že poukázal
na ty části odůvodnění rozkladového rozhodnutí, jež závěrům stěžovatele DELTA nesvědčily
a na skutečnosti vyplývající z provedeného správního řízení, postupoval zcela v intencích
soudního přezkumu ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s.
Potřebu vyložit sporné formulace uvedené v rozhodnutí v kontextu celého odůvodnění
rozhodnutí zmiňuje taktéž evropská judikatura (viz rozsudek Tribunálu ze dne 30. 11. 2011
ve věci Quinn Barlo v. Komise, bod 139).
b) porušení zásady dvouinstančnosti správního řízení, práva na spravedlivý proces
a nerespektování závazného právního názoru zrušujících rozsudků
Stěžovatelé shodně namítají, že správní orgány v projednávané věci porušily §90 odst. 1
správního řádu, přičemž nerespektovaly zásadu dvouinstančnosti správního řízení, když
až v řízení druhého stupně bylo rozšířeno posuzované deliktní jednání o dobu od 18. 9. 2003
do 26. 9. 2003. Zatímco v prvním stupni Úřad jednání, kterého se měli stěžovatelé dopouštět
od 18. 9. 2003 do 26. 9. 2003, vůbec za protiprávní nepovažoval, tj. neučinil je předmětem svého
posuzování a neoznačil je za jednání, za které by mohli být stěžovatelé sankcionováni, ve druhém
stupni posoudil jedno a totéž jednání zcela odlišně a ve výroku rozkladového rozhodnutí
toto jednání za protiprávní označil. Stěžovatelé DELTA i OK REST mají za to, že tímto
postupem jim bylo upřeno právo účastníka správního řízení brojit proti nově vymezenému
deliktu již v průběhu správního řízení, stejně jako právo se vyjádřit k nově vymezenému skutku.
Tuto možnost dostali stěžovatelé až v rámci správního soudnictví, tedy až po skončení správního
řízení.
Stěžovatel PENAM v této souvislosti namítá, že změnu časového vymezení jednání
je nutno považovat za změnu vymezení skutku. Stěžovatel PENAM odkazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 34/2006 - 73 ze dne 15. 1. 2008. Celé nové správní řízení
tedy proběhlo dle jeho názoru pouze formálně. Dle stěžovatele PENAM je zřejmé, že předseda
Úřadu svým rozhodnutím fakticky konstituoval zcela nové rozhodnutí ve věci, které
se od předchozích lišilo jak co do obsahu výroků (nově vymezený skutek a nová koncepce
jednání ve shodě), tak i co do obsahu svého odůvodnění a jeho rozsahu. Předseda totiž opravil
počátek údajného protiprávního jednání z původního 26. září 2003 nově na 18. září 2003.
V projednávané věci došlo k řádnému (konečnému) vymezení skutku až ve finálním rozhodnutí
žalovaného.
Krajský soud v rozsudku č. j. 31 Ca 58/2005 - 105 vydaném v předmětné věci dne
24. 8. 2006, kterým zrušil původní rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci, uvedl, že „konstatování ...
diskrepance mezi výrokem a odůvodněním a nadto nejasností v odůvodnění samotném týkajících se otázky období
koordinace soutěžního chování tu nemůže být považováno za projev nemístného soudního formalismu,
neboť směřuje k samé podstatě hmotněprávního posouzení věci“.
Stěžovatelé setrvávají na názoru, že žalovaný nerespektoval závazný právní názor
vyjádřený v rozsudku krajského soudu č. j. 31 Ca 58/2005 - 105 ze dne 24. 8. 2006.
Dle stěžovatelů DELTA a OK REST změna prvostupňového rozhodnutí učiněná v druhém
stupni řízení před Úřadem zasáhla samotné protiprávní jednání. Rozkladovým rozhodnutím navíc
došlo i ke změně právní kvalifikace ve výroku popsaného jednání. V prvostupňovém rozhodnutí
totiž bylo konstatováno výlučně porušení §3 odst. 1 ZOHS, v rozkladovém rozhodnutí
však žalovaný konstatoval i porušení §3 odst. 2 písm. a) ZOHS, které upravuje jednu
z nejvážnějších a zásadně přísněji sankcionovaných skutkových podstat protisoutěžních deliktů
(tzv. hard-core cartel). Skutečnost, že žalovaný doplnil výrok správního rozhodnutí o nové jednání
a rozšířil právní kvalifikaci na základě stávajících důkazů, tj. aniž by doplněný skutkový stav řádně
prokázal, nic na věci nemění, naopak pochybení žalovaného ještě prohlubuje.
Navíc, nejde jen o to, které konkrétní důkazy posloužily Úřadu k učinění jeho závěrů,
ale také o to, co z těchto důkazů Úřad dovodil a jaké skutečnosti vzal na jejich základě
za prokázané. Účastníci řízení mají totiž bezesporu právo vyjádřit se nejen k důkazům
jako takovým, ale i k závěrům, které z nich správní orgán vyvozuje a které na jejich základě činí.
Otázkou, kdy nelze prvostupňové správní rozhodnutí změnit, se zabýval Městský soud v Praze
v rozhodnutí ze dne 9. 2. 2010, č. j. 10 Ca 33/2008 - 66. V uvedeném rozhodnutí Městský soud
v Praze uvedl následující: „Žalovaný mylně interpretuje citované ustanovení tak, že změnu nelze provést pouze
v případě, že odvolací orgán po provedeném dokazování podstatně změní zjištěný skutkový stav. Uvedené
ustanovení ovšem dle názoru soudu dopadá i na uvedený případ, žalobce totiž byl v odvolacím řízení shledán
odpovědným za porušení ustanovení… zákona, kterému v řízení před správním orgánem I. stupně vůbec nebylo
kladeno za vinu a to ani v oznámení o zahájení řízení ani ve výroku rozhodnutí I. stupně.“ Z uvedeného
rozhodnutí vyplývá, že pokud odvolací orgán dospěje ve správním řízení k závěru, že je třeba
odlišně vymezit posuzované jednání (tj. změnit ve výroku popsaný skutkový stav), nebo
že je třeba toto jednání jinak právně kvalifikovat, nemůže napadené rozhodnutí změnit, ale musí
je vždy zrušit a vrátit prvostupňovému správnímu orgánu, neboť by jinak nezákonně zasáhl
do práv účastníků řízení.
Za nesprávné a absurdní považují stěžovatelé DELTA a OK REST tvrzení Úřadu,
že §90 odst. 1 písm. c) správního řádu v projednávané věci nebylo porušeno, neboť
rozkladovým rozhodnutím nebyla stěžovatelům uložena povinnost, ale byla jím toliko
konstatována jejich vina a snížena pokuta. Výrok II. rozkladového rozhodnutí zní tak,
že se stěžovatelům „ukládá pokuta“, tedy je jim zcela evidentně ukládána povinnost zaplatit
pokutu. Skutečnost, že výše uložené pokuty byla v rozkladovém rozhodnutí oproti
prvostupňovému rozhodnutí snížena, pochopitelně nic nemění na tom, že byla druhostupňovým
rozhodnutím, které nahradilo rozhodnutí prvního stupně, platební povinnost stěžovatelům
uložena. Úřad tedy nic neopravňovalo k tomu, aby §90 odst. 1 písm. c) správního řádu
neaplikoval.
Nejvyšší správní soud námitky stěžovatelů týkající se porušení zásady dvouinstančnosti
neshledal důvodnými
Dle §90 odst. 1 správního řádu jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru,
že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, a) napadené
rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví, b) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší
a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal; v odůvodnění tohoto
rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, jímž je správní orgán, který napadené
rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán; proti novému rozhodnutí lze podat odvolání,
anebo c) napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím
některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti
odvolat se; podle §36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí
nově pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění,
změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže
svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané
v samostatné působnosti.
Dle §25a ZOHS se na řízení o porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže
neaplikují ustanovení správního řádu o zákazu změny napadeného rozhodnutí v neprospěch
odvolatele.
Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že správní řízení tvoří v zásadě jeden celek
od jeho zahájení až do právní moci konečného rozhodnutí, a že tedy v zásadě není vyloučeno,
aby odvolací správní orgán napravil vady řízení před správním orgánem prvého stupně, stejně
jako rozhodnutí v něm vydaného. Při změně rozhodnutí pak platí obě rozhodnutí společně (tvoří
fakticky jeden celek), a to v mezích provedených změn. Změna rozhodnutí ale spočívá výhradně
ve změně výroku, protože pouze výrok je závaznou a vykonatelnou částí správního aktu, kterou
se přiznává účastníkům řízení určité právo nebo se mu stanoví určitá povinnost, popř. se závazně
deklaruje, že zde určité právo nebo povinnost je či není. Změna výroku navíc musí být podepřena
vyložením důkazního a právního stavu a z nich vyplývajících odlišností mezi důvody rozhodnutí
správního orgánu prvního a druhého stupně. Za situace, kdy prvostupňové rozhodnutí
v odvolacím řízení neobstojí, je třeba zvážit, zda povaha věci připouští jeho změnu, či zda není
na místě jeho zrušení a vrácení věci správnímu orgánu prvního stupně k nápravě vad (rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 30/2008 – 73, ze dne 22. 7. 2008). Změna rozhodnutí
odvolacím orgánem by měla mít před zrušením a vrácením věci k novému projednání přednost,
a to s ohledem na §6 odst. 2 správního řádu. Odvolací orgán bude napadené rozhodnutí měnit
zejména v těch případech, kdy právní a věcné vady napadeného prvostupňového rozhodnutí
je možné napravit na základě podkladů shromážděných v průběhu řízení na prvním stupni.
Odvolací orgán tedy může ve smyslu výše uvedeného na základě hodnocení skutkových
okolností zaujmout i jiný právní názor, neboť zkoumá nejen úplnost a zákonnost řízení,
ale i zákonnost právních závěrů správního orgánu I. stupně. Správní řád omezuje změnu
rozhodnutí v odvolacím řízení na ty případy, kdy nehrozí újma z důvodu ztráty možnosti odvolat
se účastníkovi, jemuž je ukládána povinnost. Správní judikatura dovodila, že podmínka hrozící
újmy bude naplněna zejména v těch případech, kdy by k nápravě vad prvostupňového
rozhodnutí bylo zapotřebí rozsáhlého doplnění dokazování a účastníku řízení by tak bylo
odepřeno právo na dvouinstanční řízení. Pokud odvolací správní orgán hodlá rozhodnout na
základě jiného skutkového stavu než prvostupňový správní orgán, musí umožnit účastníku řízení,
aby se vyjádřil, případně navrhl další důkazy, které by účastníku řízení např. umožnily zaměřit
dokazování na nově zjištěný skutkový stav. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 5 Afs 89/2009
– 120, ze dne 28. 7. 2010 taktéž zdůraznil, že změna právního, resp. skutkového hodnocení věci
nemůže přijít pro účastníka řízení překvapivě tak, aby mu nebylo umožněno reagovat. Nejvyšší
správní soud zde taktéž konstatoval, že dvouinstančnost řízení zajišťuje nejen dvojí posouzení
věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v řízení před prvním
stupněm. „Jestliže tedy zákon umožňuje odvolacímu orgánu změnit rozhodnutí správního orgánu, je tím zásada
dvojinstančnosti do určité míry prolomena.“ Přesto, že výše uvedený názor byl vysloven ve vztahu
k řízení daňovému, je možné jej aplikovat i na řízení správní. Obdobně se Nejvyšší správní
vyjádřil v rozsudku č. j. 1 Afs 58/2009 – 541, ze dne 31. 3. 2010, na nějž odkazuje žalovaný
ve svém vyjádření, a dle kterého „zásada dvojinstančnosti znamená, že řízení probíhá ve dvou stupních
(instancích), že tedy řízení a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podléhá kontrole odvolacího orgánu,
nikoliv, že každý závěr musí být vždy vysloven jednou instancí a vždy prověřen a akceptován instancí vyšší.
Dvojinstančnost totiž zajišťuje nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které
se vyskytly v řízení před prvním stupněm“ (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, odst. 51.)“
Krajský soud stěžovateli tvrzené porušení zásady dvouinstančnosti neshledal. Své závěry
precizně v napadeném rozsudku odůvodnil. Krajský soud v odůvodnění rozsudku konstatoval,
že „ačkoliv byl popis deliktu popsán až ve výroku rozkladového rozhodnutí coby jednání v době
od 18. září 2003 do 26. září 2003, nezaložilo to ztrátu možnosti odvolat se, neboť se v daném případě jedná
o stejný skutek (neboť je zachována totožnost skutku mezi oznámením o zahájení správního řízení v podobě
totožného jednání i následku správního deliktu - ochrana hospodářské soutěže před koluzním jednáním týkající
se zvyšování cen), u něhož žalovaný změnil ve výroku napadeného rozhodnutí délku trvání a konstruoval
jej v souladu s rozsudkem o vině a rozsudkem NSS o vině. Žalovaný fakticky popsal to, co bylo podkladem
rozhodnutí již před vydáním rozsudků o vině, do skutkové věty nově, zahrnul do ní v souladu s rozsudkem o vině
a rozsudkem NSS o vině i děje, které spadaly do koordinační fáze kartelu, jenž byl deliktem, pro který bylo
řízení vedeno od počátku“. Dále uvedl, že „ rozšíření délky deliktního jednání na období před 26. 9. 2003
tedy není důsledkem toho, že by se žalovaný až v napadeném rozhodnutí zabýval jiným jednáním,
tedy že by až v řízení o rozkladu vychýlil správní řízení mimo rámec stanovený oznámením o zahájení správního
řízení, nýbrž toho, že jinak popsal skutek, který byl podle žalovaného protiprávním jednáním. To nezpůsobuje,
že by se z posuzovaného jednání stal nový, jiný, od předchozího vymezení odlišný správní delikt.“ S výše
uvedenými závěry krajského soudu nelze než souhlasit. Žalovaný nepochybil, pokud změnil
ve výroku rozhodnutí počátek protisoutěžního deliktu a zahrnul v souladu se závazným právním
názorem rozsudků o vině do časového vymezení deliktu i fázi koordinační, aniž by rozhodnutí
prvého stupně zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný postupoval při změně napadeného rozhodnutí v intencích §90 odst. 1 písm. c)
správního řádu. Jak již bylo výše uvedeno, za situace, kdy je možné právní a věcné vady
napadeného prvostupňového rozhodnutí napravit na základě podkladů shromážděných
v průběhu řízení na prvním stupni, resp. na základě prvostupňovým správním úřadem dostatečně
zjištěného skutkového stavu, není na místě prvostupňové rozhodnutí rušit a věc vracet
správnímu úřadu I. stupně k novému řízení. O takový případ se v projednávané věci jednalo.
S ohledem na závazný právní názor rozsudků o vině nebylo třeba v řízení o rozkladu skutkový
stav jakkoli doplňovat. Stěžovatelé se nesprávně domnívají, že k doplnění skutkového stavu byl
žalovaný zavázán rozsudky o vině krajského a zdejšího soudu a tudíž pochybil, pokud skutkový
stav nedoplnil. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 5 Afs 40/2007 – 204, ze dne 30. 9. 2008
potvrdil zrušující rozsudek krajského soudu č. j. 31 Ca 58/2005 – 105, ze dne 24. 8. 2006 nikoli
pro nedostatečně zjištěný skutkový stav, nýbrž pro nepřezkoumatelnost žalobou napadeného
rozhodnutí o rozkladu, pramenící z nesprávného vymezení počátku deliktního jednání ve výroku
rozkladového rozhodnutí, přičemž výrok rozhodnutí se tak dostal do rozporu s jeho
odůvodněním. Žalovaný nebyl na základě shora uvedených rozsudků zavázán skutkový stav
doplňovat. Lze souhlasit se stěžovateli, že nesprávné časové vymezení skutku nebylo pouze
formální vadou, to ostatně konstatoval i krajský soud, ale tuto vadu bylo možné napravit v řízení
o rozkladu bez nutnosti prvostupňové rozhodnutí rušit a věc vracet správnímu orgánu I. stupně.
S ohledem na výše uvedené tak nelze přisvědčit námitce stěžovatelů ohledně
nerespektování závazného právního názoru zrušujícího rozsudku.
K námitce stěžovatelů ohledně změny právní kvalifikace v rozkladovém rozhodnutí zdejší
soud konstatuje, že žalovaný zaujal stejný právní názor ohledně charakteru porušení povinnosti
jako Úřad v rozhodnutí prvostupňovém, pouze upravil dobu počátku protiprávního jednání.
Oba správní orgány v tomto případě dospěly k závěru, že se stěžovatelé dopustili porušení
§3 odst. 1 ZOHS s tím, že v rozkladovém rozhodnutí Úřad zpřesnil ve výroku kvalifikaci
deliktního jednání uvedením §3 odst. 2 písm. a) ZOHS. To, že Úřad kvalifikuje předmětné
protisoutěžní jednání jako hard core kartel, byla navíc z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí
zřejmá. Žalovaný tak s ohledem na výše uvedené neměnil právní kvalifikaci jednání provedenou
Úřadem, pouze v tomto smyslu upřesnil výrok rozhodnutí.
Pokud stěžovatelé namítají, že došlo v rozkladovém rozhodnutí ke změně předmětu
posouzení, neboť zatímco Úřad jednání stěžovatelů od 18. 9. 2003 do 26. 9. 2003 neučinil
předmětem svého posuzování a neoznačil je za jednání, za které by mohli být stěžovatelé
sankcionováni, žalovaný předmětné jednání zhodnotil zcela odlišně a ve výroku rozkladového
rozhodnutí je za protiprávní označil a tímto postupem došlo k porušení zásady dvojinstančnosti,
nelze s nimi souhlasit.
Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí č.j. S 233/03-2050/04-ORP, ze dne
19. 3. 2004 na straně č. 25 vyplývá, že Úřad jednání od 18. 9. 2003 předmětem svého přezkumu
učinil, neboť zde konstatoval, že „ v souvislosti s oznamováním záměru zvýšit prodejní ceny odběratelům
je nutno poukázat i na výše popsaný zápis z porady generálního ředitele společnosti Penam, z nějž jednoznačně
vyplývá, že již dne 18. 9. 2003 bylo tomuto účastníku známo, že dne 25. 9. 2003 se uskuteční tisková
konference…“, avšak nesprávně za počátek protisoutěžního jednání označil až den rozeslání
návrhů, tj. 26. 9. 2003. Předmětné pochybení v hodnocení deliktního jednání bylo žalovanému
vytčeno ve zrušujícím rozsudku krajského soudu o vině a následně potvrzeno rozsudkem
zdejšího soudu. Vytýkané pochybení žalovaný v rozkladovém rozhodnutí ze dne 2. 2. 2009
odstranil tím, že provedl opravu výroku rozkladového rozhodnutí a do časového vymezení
deliktu zahrnul i fázi koordinační. Takový postup při odstraňování vad prvostupňového
rozhodnutí §90 odst. 1 písm. c) správního řádu umožňuje. Dle názoru zdejšího soudu nebyly
v projednávané věci naplněny podmínky pro zákaz změny rozhodnutí dle výše citovaného
ustanovení. Ačkoli lze souhlasit se stěžovateli DELTA a OK REST, že rozkladovým
rozhodnutím byla účastníkům uložena povinnost, nebyla však splněna druhá z podmínek,
a to podmínka hrozící újmy ztráty práva na odvolání. S ohledem na skutečnost, že v rozkladovém
řízení nebyl skutkový stav doplňován a současně nedošlo ke změně právní kvalifikace, za situace,
kdy rozkladové řízení probíhalo po předchozím zrušení rozhodnutí v souladu se závazným
právním názorem soudů, nebyli účastníci na právu odvolat se nijak kráceni a jejich pozice
v rozkladovém řízení oslabena postupem žalovaného nebyla.
Navíc žalovaný, přestože dokazování v rozkladovém řízení neprováděl a nové důkazní
prostředky neshromažďoval, umožnil účastníkům ve smyslu §36 odst. 3 správního řádu
před vydáním druhého rozhodnutí o rozkladech seznámit se s kompletní spisovou dokumentací.
Účastníkům řízení tak byla dána možnost se vyjádřit k podkladům před vydáním rozhodnutí,
přičemž tohoto práva všichni účastníci využili. Domnívají-li se stěžovatelé, že součástí práva
vyjádřit se k podkladům je i právo vyjádřit se i k závěrům, které z nich správní orgán vyvozuje
a které na jejich základě činí, nelze s nimi ani v tomto případě souhlasit.
Dle §36 odst. 3 správního řádu, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci
dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Obdobnou právní úpravu obsahoval i §33
odst. 2 správního řádu z roku 1967, a lze proto v této souvislosti vycházet i z judikatury vztahující
se k předchozí procesní úpravě správního řízení. Jak konstatoval již Vrchní soud v Praze
v rozhodnutí sp. zn. 6 A 175/94, smyslem §33 odst. 2 správního řádu je umožnit účastníku
řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí mohl uplatnit vůči svědkům, znalcům, pravosti listin,
úplnosti důkazní situace atd., své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí
skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci (§46 správního řádu). Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 17. 12. 2003, č. j. 5 A 152/2002 - 41, konstatoval, že „smyslem ustanovení
§33 odst. 2 spr. ř. je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí mohl uplatnit své výhrady
k podkladu rozhodnutí a ke způsobu jeho zjištění, resp. aby mohl učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí
skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci.“ Účelem seznámení se s podklady pro vydání
rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se s obsahem správního spisu v době
bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady
a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován.
Z výše uvedeného lze uzavřít, že §36 odst. 3 správního řádu neukládá správnímu úřadu
povinnost seznamovat daňový subjekt se správní úvahou, která je vlastním obsahem odůvodnění
rozhodnutí. Pokud v projednávané věci žalovaný hodnotící úvahy ohledně provedených důkazů
účastníkům před vydáním rozhodnutí o rozkladu nesdělil, neporušil zákon a do práv účastníků
v rozkladovém řízení nezasáhl. V projednávané věci s ohledem na průběh správního řízení taktéž
nelze v postupu žalovaného shledat porušení zásady zákazu překvapivosti rozhodování. Nejvyšší
správní soud v již výše citovaném rozsudku č. j. 5 Afs 89/2009 - 120 ze dne 28. 7. 2010 zdůraznil,
že „změna právního, resp. skutkového hodnocení věci nemůže přijít pro účastníka řízení překvapivě tak,
aby mu nebylo umožněno reagovat.“ V rozkladovém rozhodnutí došlo k přehodnocení počátku
deklarovaného jednání v souladu se závazným právním názorem soudů a postup, jakým se bude
ubírat rozkladové řízení, tak byl účastníkům řízení znám. Není tak na místě přisvědčit námitce
stěžovatele OK REST, že proti novému obvinění nemohl bojovat již v rámci správního řízení,
resp. svou argumentaci na obraně svého jednání v období 18. 9. 2003 až 26. 9. 2003 nemohl
ve správním řízení založit.
Nelze taktéž souhlasit s tvrzením stěžovatele PENAM, že změnou časového vymezení
jednání došlo k novému vymezení skutku.
Jak již tento soud judikoval, protikartelové právo patří do oblasti deliktního práva
správního a pro určení charakteru správních deliktů lze vycházet z nauky i judikatury trestního
práva, což již bylo akceptováno v rozhodovací činnosti zdejšího soudu i Ústavního soudu
(k tomu srovnej např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, publ. pod č. 1546/2008 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud při svém rozhodování dlouhodobě a neměnně zdůrazňuje,
že pro veškerá trestání v právním řádu České republiky, nejsou-li zákonodárcem výslovně
stanoveny odlišnosti, musejí platit obdobné zásady a principy. Věcný rozdíl mezi trestnými činy
a správními delikty bývá i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí
(„dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem v určité době jako trestné činy
jsou podle právního řádu v jiné době „pouze“ správními delikty a naopak. V tomto směru
lze odkázat i na Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení Federálního
ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.), která podle stabilní judikatury Evropského
soudu pro lidská práva „trestním obviněním“ ve smyslu svého článku 6 odst. 1 rozumí i řízení
o většině sankcí ukládaných správními úřady za přestupek nebo jiný správní delikt (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135, Sb. NSS
č. 1338/2007, www.nssoud.cz).
Otázkou vymezení skutku u trvajících deliktů se Nejvyšší správní soud zabýval
v rozsudku č. j. 5 Afs 53/2010 - 420 ze dne 27. 5. 2011, kde mimo jiné konstatoval, „zásady
trestního procesu aplikovatelné i na poli správního trestání pak vyžadují, aby skutek, o kterém je rozhodováno
v rozhodnutí o uložení sankce, byl totožný se skutkem, pro který bylo zahájeno řízení. Momentem, který dělí
pachatelovo jednání na různé skutky, je následek významný z hlediska sankčního práva, který pachatel způsobil
nebo způsobit chtěl. Za jeden skutek lze považovat ty projevy vůle pachatele navenek, které jsou pro tento následek
kauzální (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 8. 1984, sp. zn. 3 Tz 6/84, Sb. NS č. 8/85).
Tento konkrétní následek (ohrožení nebo porušení zájmu chráněného sankčními předpisy) spojuje jednotlivé dílčí
akty pachatele do jediného celku - skutku - a zároveň je odděluje od jiných skutků téhož pachatele. Aby se jednalo
o jeden skutek, je třeba, aby jednání pachatele bylo příčinou následku, který je znakem skutkové podstaty.
Za jediný skutek se pak považuje i delikt trvající. Totožnost skutku je m. j. zachována i tehdy, jestliže
se skutečnosti uvedené při zahájení sankčního řízení doplní o další nebo nahradí jinými, nebo některé odpadnou
a jiné přibudou, jestliže ovšem podstata jednání zůstane nedotčena. U deliktů trvajících není totožnost skutku
dotčena, dojde-li ke změně časového období, po které pachatel udržoval protiprávní stav (srov. rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 17. 3. 1975, sp. zn. 7 Tz 5/75, Sb. NS č. / 76)“.
S ohledem na výše uvedené má zdejší soud za to, že změnou časového období,
resp. rozšířením délky deliktního jednání uvedeného ve výroku druhého rozkladového
rozhodnutí, nedošlo k vymezení skutku odlišného od skutku, pro který bylo zahájeno správní
řízení a o němž bylo rozhodnuto v rozhodnutí prvoinstančním.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že změnou výroku rozhodnutí spočívající v časovém
vymezení počátku deliktního jednání v projednávané věci nemohlo dojít k porušení zásady
dvojinstančnosti. Ke změně výroku došlo za naprosto stejného důkazního a právního stavu věci,
přičemž tato změna nebyla pro stěžovatele překvapivá a tito měli možnost se před vydáním
rozkladového rozhodnutí seznámit s podklady rozhodnutí.
c) porušení §152 odst. 3 správního řádu
Dle stěžovatele DELTA krajský soud patřičně nezhodnotil a nezohlednil skutečnost,
že rozkladové rozhodnutí bylo vydáno na základě návrhu rozkladové komise vypracovaného
na základě neúplných podkladů. Zatímco rozkladová komise rozhodovala již dne 8. 1. 2009,
stěžovatel DELTA byl seznámen s podklady rozhodnutí shromážděnými Úřadem až dne
13. 9. 2009. K vyjádření se k těmto podkladům mu byla Úřadem poskytnuta lhůta, ve které
předložil Úřadu své vyjádření datované dne 27. 1. 2009. V rámci uvedeného vyjádření nejenže
stěžovatel DELTA doplnil svůj rozklad v návaznosti na prostudování podkladů rozhodnutí
o řadu nových námitek, ale současně předložil Úřadu i nové důkazy, např. předběžné výsledky
za rok 2008, přehled o peněžních tocích, přílohu účetní závěrky za rok 2007, zprávu nezávislého
auditora, kasační stížnost Úřadu proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. 8. 2006,
č. j. 62 Ca 1/2007 - 140 a další. Není tedy pravdou, jak uvedl krajský soud, že „z obsahu správního
spisu vyplývá, že součástí spisu se po 8. 1. 2009 staly pouze listiny dokládající procesní postup žalovaného,
dále kopie předcházejících soudních rozhodnutí a kopie předcházejících žalob žalobců a) - c) a jejich vyjádření,
která jsou rekapitulací předcházejících návrhů a námitek jednotlivých žalobců“, a dále, že „žalovaný žádné
další podklady nezískal“. Ačkoliv krajský soud přisvědčil tomu, že po jednání rozkladové komise
byly ze strany stěžovatele DELTA uplatněny nové námitky, dospěl ke zcela nepřijatelnému
závěru, že skutečnost, že se rozkladová komise k těmto novým námitkám (a rovněž k novým
podkladům, jejichž existenci však soud nesprávně zcela pominul) nevyjádřila a ani vyjádřit
nemohla, údajně neměla vliv na zákonnost rozkladového rozhodnutí. Závěr krajského soudu,
dle kterého bylo údajně na předsedovi Úřadu, aby posoudil, zda je potřebné, aby se rozkladová
komise vyjádřila i k námitkám a podkladům, které neměla v době svého jednání k dispozici,
a zda tyto námitky mohou něco na závěrech rozkladové komise změnit či nikoliv, považuje
stěžovatel DELTA s ohledem na dikci §152 odst. 2 a 3 správního řádu za absurdní.
Dle stěžovatelů není na předsedovi Úřadu, aby hodnotil, které podklady mají být
jako relevantní rozkladové komisi předloženy, tj. na základě jakých podkladů má rozkladová
komise vypracovat svůj návrh rozhodnutí. Tím by předseda Úřadu zcela nepřípustně zasahoval
do pravomoci rozkladové komise, do přípravy jejího návrhu rozhodnutí a práva stěžovatelů
na spravedlivý proces.
Námitku zpochybňující postup žalovaného v rozkladovém řízení, neshledal Nejvyšší
správní soud důvodnou.
Dle §152 správního řádu proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr,
státní tajemník ministerstva, nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni,
lze podat rozklad. (odst. 1) O rozkladu rozhoduje ministr nebo vedoucí jiného ústředního
správního úřadu. (odst. 2) Návrh na rozhodnutí předkládá ministrovi nebo vedoucímu jiného
ústředního správního úřadu rozkladová komise. Rozkladová komise má nejméně 5 členů.
Předsedu a ostatní členy rozkladové komise jmenuje ministr nebo vedoucí jiného ústředního
správního úřadu. Většinu členů rozkladové komise tvoří odborníci, kteří nejsou zaměstnanci
zařazení do ústředního správního úřadu.
Námitku zpochybňující postup žalovaného v rozkladovém řízení, ve kterém rozkladová
komise rozhodovala již dne 8. 1. 2009, přičemž i po tomto datu byly žalovanému předloženy
ze strany stěžovatelů vyjádření a další podklady (stěžovatel DELTA), vznesli stěžovatelé již
v žalobě.
Krajský soud v postupu žalovaného neshledal pochybení a v odůvodnění rozsudku
konstatoval, že z obsahu správního spisu vyplývá, že po datu 8. 1. 2009 žalovaný skutkový stav
nedoplňoval a žádné další podklady nezískal. Krajský soud připustil, že žalovaný by měl
postupovat v rozkladovém řízení tak, že nejprve shromáždí veškeré podklady včetně nově
uplatněných námitek účastníků řízení a poté by se měla k dané problematice vyjádřit rozkladová
komise. Současně krajský soud konstatoval, že s nově v rozkladu uplatněnými námitkami se musí
vypořádat předseda Úřadu. Pokud „po jejich uplatnění předseda Úřadu nepovažoval za potřebné,
aby se rozkladová komise znovu scházela, zřejmě proto, že jejich vypořádání, jež se objevilo až v napadeném
rozhodnutí, na závěrech rozkladové komise podle předsedy žalovaného již nemohlo ničeho změnit, jde o postup,
který sám o sobě vadu řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí nezpůsobuje“. Stěžovatel DELTA s tímto
závěrem nesouhlasí, neboť ve lhůtě stanovené žalovaným do rozkladového spisu doložil další
důkazy. Dle stěžovatelů DELTA a OK REST musí rozkladová komise při formulaci návrhu
rozhodnutí vyjít nejen z podkladů obsažených ve správním spisu, ale musí pečlivě zhodnotit též
všechny námitky a argumenty účastníků řízení. Jen takový návrh rozhodnutí může být úplný
a může plnit svou funkci. Postupem žalovaného došlo k zásadnímu zásahu do práv stěžovatelů.
Povahou návrhu rozkladové komise se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
21. 10. 2004, č. j. 2 A 11/2002 – 227, dle kterého „(...) návrh rozkladové komise nepochybně je součástí
správního spisu, avšak nelze jej chápat jako podklad ve smyslu §33 odst. 2 správního řádu, naopak jde o návrh,
který ze shromážděných podkladů při skutkovém hodnocení i právním posouzení případu vychází. Tomu odpovídá
dikce zákona, klerý předvídá možnost vyjádřit se k podkladu pro vydání rozhodnutí a ke způsobu jeho zjištění;
v případě návrhu rozkladové komise je to ovšem pojmově vyloučeno. (...) Rozkladová komise je toliko poradním
orgánem a vedoucí ústředního orgánu státní správy není jejímu návrhem vázán; rozhodným je proto jeho
stanovisko, jež musí být v odůvodnění rozhodnutí náležitě uvedeno.“
Ani v nyní souzeném případě není třeba tento výklad měnit, a to ani s ohledem na to,
že v mezidobí od vydání citovaného rozsudku vstoupil v účinnost nový správní řád. Nejvyšší
správní soud zdůrazňuje, že návrh zpracovaný rozkladovou komisí má ve smyslu výše uvedeného
toliko doporučující charakter a předseda Úřadu se jím nemá povinnost řídit. Správní řád
neupravuje obsahové náležitosti ani konečnou podobu návrhu rozhodnutí rozkladové komise.
Taktéž nestanoví povinnost rozkladové komise reagovat v návrhu rozhodnutí na případná
vyjádření účastníků učiněná v rozkladovém řízení. S ohledem na to, že návrh zpracovaný
rozkladovou komisí měl toliko doporučující charakter, nemohla ani skutečnost, že žalovaný
předložil v projednávané věci rozkladové komisi spisový materiál spolu s rozklady účastníků
a komise vypracovala návrh rozhodnutí pouze na základě těchto podkladů bez znalosti obsahu
pozdějšího vyjádření účastníků řízení, zkrátit stěžovatele na jejich právech.
Je pouze na předsedovi Úřadu, do jaké míry se s návrhem rozkladové komise ztotožní.
Podstatné je, jaké závěry sám vyvodí. Pravomoc o rozkladu rozhodnout je svěřena pouze
předsedovi Úřadu. Bylo tedy na něm, aby v případě, kdy stěžovatelé využili v průběhu
rozkladového řízení své možnosti se k podkladům rozhodnutí vyjádřit, a v rámci toho vyjádření
doplnili svou rozkladovou argumentaci, aby zvážil, zda je potřebné či účelné doplněný spisový
materiál znovu komisi k přepracování návrhu předložit. Opětovné nepředložení spisového
materiálu rozkladové komisi po jeho doplnění o vyjádření účastníků není porušením správního
řádu a nezakládá vadu rozkladového řízení tak, jak namítají stěžovatelé.
Již nad rámec potřebného odůvodnění zdejší soud podotýká, že ačkoli žalovaný
v projednávané věci správní řád neporušil, vhodnější se jeví, a to zejména s ohledem na posílení
důvěry ve správnost rozhodování, postup, kdy správní orgán v rozkladovém řízení postupuje tak,
že nejdříve shromáždí důkazy a případná vyjádření účastníků a teprve potom předloží věc
k vypracování návrhu rozhodnutí rozkladové komisi.
d) nezohlednění pozdější příznivější právní úpravy
Stěžovatel DELTA shodně se žalobou namítá, že žalovaný nezohlednil v rozporu
s procesními zásadami v rámci svého rozhodování o rozkladu stěžovatele pozdější příznivější
právní úpravu. Závěr soudu, dle kterého je z odůvodnění rozhodnutí žalovaného zřejmé, že tento
vycházel z principů posuzování jednání i z pohledu tehdejšího čl. 81 Smlouvy o založení ES,
je dle stěžovatele DELTA ničím nepodložený, neboť z rozkladového rozhodnutí nevyplývá,
že by se Úřad v rámci posouzení jednání stěžovatele aplikací čl. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003
jakkoli zabýval. Naopak, v rozkladovém rozhodnutí žalovaný výslovně uvedl, že „vstup České
republiky do Evropských společenství nezavdává důvod vést dané řízení podle komunitárního soutěžního práva“.
Jak přitom stanoví čl. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003, použití vnitrostátních právních předpisů
o hospodářské soutěži nesmí vést k zákazu dohod, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání
ve vzájemné shodě, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, ale které neomezují
hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 81 odst. 1 Smlouvy o založení ES, nebo které splňují
podmínky Čl. 81 odst. 3 Smlouvy o založení ES, nebo na které se vztahuje nařízení o použití
Čl. 81 odst. 3 Smlouvy o založení ES. Dle uvedeného ustanovení tedy Úřad nemůže zakázat
jednání ve vzájemné shodě, které není považováno za protisoutěžní ve smyslu Čl. 81 odst. 1
Smlouvy o založení ES, byť by takové jednání bylo jinak dle vnitrostátních předpisů, zejména
dle ZOHS, postižitelné. Jak jednoznačně vyplývá z rozhodnutí Evropského soudního dvora
ve věci Wood Pulp, kterým stěžovatel DELTA argumentoval, nebylo by jednání stěžovatele
považováno za rozporné s Čl. 81 odst. 1 Smlouvy o založení ES, neboť „paralelní jednání nemůže
být považováno za důkaz jednání ve vzájemné shodě, ledaže jednání ve vzájemné shodě představuje jedině možné
vysvětlení takového paralelního jednání. Je třeba si uvědomit, že ačkoliv článek 85 Smlouvy zakazuje jakoukoliv
formu koordinace vedoucí k narušení soutěže, nezbavuje hospodářské subjekty práva přizpůsobit se inteligentně
existujícímu a předvídanému jednání svých soutěžitelů“. Jak Evropský soudní dvůr v citovaném
rozhodnutí dále uvedl, lze určité jednání považovat za jednání ve vzájemné shodě pouze
za předpokladu, že jsou předloženy dostatečně přesné a koherentní důkazy o tom, že určité
paralelní jednání bylo výsledkem koordinované akce. Uvedený předpoklad však nemůže být
splněn v případě, že „jsou soutěžitelé schopni prokázat, že skutečnosti, o kterých Komise tvrdila, že nemohou
být vysvětleny jinak než jednáním ve vzájemné shodě, mohou být uspokojivě vysvětleny způsobem, který nezahrnuje
jednání ve vzájemné shodě.“ Navíc dle evropské právní úpravy se žalobci se svým společným tržním
podílem (menším než 30 %) nemohli dopustit protiprávního jednání ve formě sladěného
postupu, kdy dle rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci Woodpulp, „o úspěšné realizaci
kartelu ve formě jednání ve vzájemné shodě nelze vůbec uvažovat v situaci, kdy sledovaní soutěžitelé nezaujímají
výrazně většinový podíl na trhu (typicky nad 60%); v této souvislosti je nutné vždy zohlednit tržní sílu odběratelů
(tzv. contravailing buying power), která může rovněž znemožňovat snahu o vytvoření kartelu “.
Vzhledem k tomu, že se žalovaný v rozporu se shora citovanými závěry Evropského
soudního dvora alternativním vysvětlením paralelního jednání stěžovatelů DELTA, OK REST
a PENAM v rozkladovém rozhodnutí vůbec nezabýval, když dokonce výslovně uvedl,
že „předmětem řízení nebylo zjišťování, zda podmínky na relevantním trhu vedly či mohly vést účastníky řízení
ke zvýšení cen jejich produkce“, a vzhledem k tomu, že se nezabýval ani skutečným dopadem jednání
stěžovatele DELTA na trh ani nijak v rozkladovém rozhodnutí nezohlednil čl. 3 nařízení Rady
(ES) Č. 1/2003, je závěr krajského soudu o tom, že tak údajně žalovaný učinil, zcela nepodložený
a nesprávný.
Nejvyšší správní soud podotýká, že námitkou zohlednění pozdější příznivější právní
úpravy se zabýval již krajský soud, přičemž ohledně možnosti použití komunitární právní úpravy
na projednávanou věc odkázal na závěry rozsudku zdejšího soudu č. j. 5 As 61/2005 – 183,
ze dne 29. 10. 2007. Nejvyšší správní soud, shodně s krajským soudem má za to, že úprava čl. 81
Smlouvy o založení ES není oproti úpravě zakotvené v §3 odst. 1 ZOHS pro stěžovatele
příznivější.
Dle §3 odst. 1 dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů
ve vzájemné shodě (dále jen „dohody“), které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské
soutěže, jsou zakázané a neplatné, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak nebo pokud
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) nepovolí prováděcím právním
předpisem z tohoto zákazu výjimku.
Dle §3 odst. 2 jsou z dohod zakázaných podle odstavce 1zakázány zejména dohody,
které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže proto, že obsahují ujednání o
a) přímém nebo nepřímém určení cen, popřípadě o jiných obchodních podmínkách,
b) omezení nebo kontrole výroby, odbytu, výzkumu a vývoje nebo investic,
c) rozdělení trhu nebo nákupních zdrojů,
d) tom, že uzavření smlouvy bude vázáno na přijetí dalšího plnění, které věcně ani podle
obchodních zvyklostí a zásad poctivého obchodního styku s předmětem smlouvy nesouvisí,
e) uplatnění rozdílných podmínek vůči jednotlivým soutěžitelům při shodném nebo srovnatelném
plnění, jimiž jsou někteří soutěžitelé v hospodářské soutěži znevýhodněni,
f) tom, že účastníci dohody nebudou obchodovat či jinak hospodářsky spolupracovat
se soutěžiteli, kteří nejsou účastníky dohody, anebo jim budou jinak působit újmu (skupinový
bojkot).
Dle §3 odst. 4 se zákaz podle odstavce 1 nevztahuje na dohody, které
a) přispějí ke zlepšení výroby nebo distribuce zboží nebo k podpoře technického
či hospodářského rozvoje a vyhrazují spotřebitelům přiměřený podíl na výhodách z toho
plynoucích,
b) neuloží soutěžitelům omezení, která nejsou nezbytná k dosažení cílů podle písmene a),
c) neumožní soutěžitelům vyloučit hospodářskou soutěž na podstatné části trhu zboží,
jehož dodávka nebo nákup je předmětem dohody.
Dle článku 81 odst. 1 Smlouvy o založení ES jsou se společným trhem neslučitelné,
a proto zakázané, veškeré dohody mezi podniky, rozhodnutí sdružení podniků a jednání
ve vzájemné shodě, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy a jejichž cílem
nebo výsledkem je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže na společném trhu,
zejména ty, které
a) přímo nebo nepřímo určují nákupní nebo prodejní ceny anebo jiné obchodní podmínky;
b) omezují nebo kontrolují výrobu, odbyt, technický rozvoj nebo investice;
c) rozdělují trhy nebo zdroje zásobování;
d) uplatňují vůči obchodním partnerům rozdílné podmínky při plnění stejné povahy, čímž jsou
někteří partneři znevýhodněni v hospodářské soutěži;
e) podmiňují uzavření smluv tím, že druhá strana přijme další plnění, která ani věcně, ani podle
obchodních zvyklostí s předmětem těchto smluv nesouvisejí.
Podle odst. 3 téhož článku odstavec 1 však muže být prohlášen za neúčinný pro:
- dohody nebo kategorie dohod mezi podniky,
- rozhodnutí nebo kategorie rozhodnutí sdružení podniků a
- jednání ve vzájemné shodě nebo jejich kategorie,
které přispívají ke zlepšení výroby nebo distribuce výrobku anebo k podpoře technického
či hospodářského pokroku, přičemž vyhrazují spotřebitelům přiměřený podíl na výhodách z toho
vyplývajících, a které
a) neukládají příslušným podnikům omezení, jež nejsou k dosažení těchto cílů nezbytná;
b) neumožňují těmto podnikům vyloučit hospodářskou soutěž ve vztahu k podstatné části
výrobků tímto dotčených.
Dle čl. 3 odst. 2 nařízení Rady ES č. 1/2003 nesmí použití vnitrostátních právních
předpisů o hospodářské soutěži vést k zákazu dohod, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání
ve vzájemné shodě, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, ale které neomezují
hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 81 odst. 1 Smlouvy, nebo které splňují podmínky čl. 81 odst. 3
Smlouvy, nebo na které se vztahuje nařízení o použití čl. 81 odst. 3 Smlouvy. Toto nařízení
nebrání členským státům přijmout a uplatňovat na svém území přísnější vnitrostátní právní
předpisy, které zakazují nebo postihují jednostranná jednání podniků.
Stěžovatel DELTA ve své žalobě v souvislosti s námitkou nezohlednění příznivější právní
úpravy žalovanému vytýkal, že nepřihlédl k rozhodovací praxi SDEU zejména k rozhodnutí
Wood Pulp (str. 22 žaloby), dle jehož závěrů lze určité jednání považovat za jednání ve vzájemné
shodě pouze za předpokladu, že jsou předloženy dostatečně přesné a koherentní důkazy o tom,
že určité paralelní jednání bylo výsledkem koordinované akce. Taktéž namítal, že v rozkladovém
rozhodnutí žalovaný zcela v rozporu s odkazovanými závěry výslovně uvedl, že předmětem řízení
nebylo zjišťování, zda podmínky na relevantním trhu vedly či mohly vést účastníky řízení
ke zvýšení cen jejich produkce. Stěžovatel DELTA v žalobě uzavřel, že aktuální úprava
postihujícího jednání ve vzájemné shodě v nařízení Rady ES č. 1/2003 je pro něj příznivější,
neboť její jednání není podle této právní úpravy postižitelné.
Krajský soud v odůvodnění rozsudku k předmětné námitce konstatoval, že „ve věci právě
posuzované se pozdější právní úprava mohla projevit nejvýše v tom, že by žalovaný nezohlednil čl. 3 nařízení Rady
(ES) č. 1/2003, když by postihoval žalobce za jednání, které by nebylo kartelovou dohodou při aplikaci
tehdejšího čl. 81 Smlouvy ES. Vyplývá-li z napadeného rozhodnutí, že se podle žalovaného jedná o kartelovou
dohodu, a tedy že podle žalovaného posuzované jednání principiálně odpovídá i porušení tehdejšího čl. 81 Smlouvy
ES, když žalovaný na podporu svých doktrinálních východisek argumentuje komunitární judikaturou, jež se
k aplikaci tehdejšího čl. 81 Smlouvy ES vztahuje, pak má zdejší soud za postavené najisto, že žalovaný vycházel
z principů posuzování jednání i z pohledu tehdejšího čl. 81 Smlouvy ES…. Pokud žalovaný v odůvodnění
svého rozhodnutí odkázal na některá rozhodnutí ESD a učinil z nich v tomto směru určité závěry, které pak
pro danou situaci aplikoval, nelze mu v tomto směru nic vytknout a dovozovat, že by snad existovala pozdější
právní úprava, která by pro žalobce byla právní úpravou příznivější.“
Shodně s konstatováním krajského soudu dospívá zdejší soud srovnáním výše uvedených
právních úprav k závěru, že pozdější právní úprava není pro stěžovatele příznivější. Protisoutěžní
delikt spočívající v uzavření kartelové dohody, jehož se stěžovatelé dopustili, zakazuje jak §3
ZOHS tak čl. 81 Smlouvy o založení ES ve spojení s čl. 3 nařízení Rady ES č. 1/2003.
Nelze taktéž souhlasit se stěžovatelem DELTA, který považuje napadený rozsudek
nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, neboť se krajský soud nevypořádal s odkazem
na rozhodnutí SDEU ve věci Wood Pulp. Ačkoli krajský soud v reakci na námitku nezohlednění
příznivější právní úpravy odkazované rozhodnutí nezmiňuje, nezakládá tento postup
nepřezkoumatelnost rozsudku.
Jak již tento soud judikoval, přestože je třeba na povinnosti dostatečného odůvodnění
rozhodnutí z hlediska ústavních principů důsledně trvat, nemůže být chápána zcela dogmaticky.
Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován
ve světle okolností každého jednotlivého případu. Podstatné podle názoru Nejvyššího správního
soudu je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi základními námitkami
účastníka řízení tak, aby žádná z nich nezůstala bez náležité odpovědi. Odpověď na základní
námitky však v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky
dílčí a související.
Z odkazovaného rozhodnutí SDEU stěžovatel DELTA dovozoval, že i v jeho případě
se jednalo o dovolené paralelní jednání, jež bylo vyvoláno objektivními okolnostmi. Posouzením,
zda postup účastníků řízení v projednávané věci nebyl dovoleným paralelním jednáním, se krajský
soud obsáhle zabýval. Krajský soud v této souvislosti uzavřel, že veškeré racionální pochybnosti
o tom, zda jednání účastníků řízení není pouhým logickým důsledkem ekonomických podmínek
na trhu, má v projednávané věci za vyvrácené. Přestože existovaly objektivní důvody pro zvýšení
cen, došlo mezi účastníky řízení ke shodnému jednání, jež není racionálně jinak odůvodnitelné,
než jednáním ve vzájemné shodě.
Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené uzavírá, že absence posouzení závěrů
vyplývajících z odkazovaného rozhodnutí ve věci Wood Pulp ze strany krajského soudu ve vztahu
k předmětné námitce za situace, kdy se krajský soud na jiném místě v rozsudku zabýval tím, zda
postup účastníků řízení nemůže být považován za paralelní jednání, nezpůsobuje
nepřezkoumatelnost rozsudku. V této souvislosti lze odkázat např. na nález Ústavního soudu
ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04 (N 194/35 SbNU 551), v němž bylo zdůrazněno,
že z hlediska splnění náležitostí rozhodnutí není povinností soudu se v odůvodnění rozhodnutí
speciálně vyjadřovat ke všem jednotlivým argumentům účastníka podporujícím jeho konkrétní
a z hlediska sporu pouze dílčí tvrzení, pokud stanovisko k nim jednoznačně a logicky vyplývá
ze soudem učiněných závěrů.
Odvozuje-li stěžovatel DELTA svůj závěr o absenci posouzení možného paralelního
jednání z té části odůvodnění rozkladového rozhodnutí, kde žalovaný uvedl, že „předmětem řízení
nebylo zjišťování, zda podmínky na relevantním trhu vedly či mohly vést účastníky řízení ke zvýšení cen jejich
produkce“ (bod 179 rozkladového rozhodnutí), je třeba konstatovat, že tato věta je vytržena
z kontextu rozhodnutí. Žalovaný v tomto oddíle zdůraznil, že společný koordinovaný postup
účastníků řízení při zvýšení cen nelze v projednávané věci ospravedlnit nárůstem cen surovin
a s tím spojených výrobních nákladů, neboť každý soutěžitel by měl postupovat samostatně
a nést rizika s tím spojená. Z odůvodnění rozhodnutí naopak vyplývá, že se žalovaný stěžovateli
tvrzeným dovoleným paralelismem zabýval a uzavřel, že „jednání účastníků není možné …….
považovat za náhodné či není toliko logickým důsledkem ekonomických podmínek na příslušných relevantních
trzích, kterými by byli účastníci řízení, bez toho, že by jakkoli vzájemně koordinovali svůj postup, nuceni
k totožným či výrazně podobným krokům. V daném případě také nelze hovořit o pouhém cenovém následování
lídra na trhu, rovněž nejde o paralelní jednání. …“
e) porušení zásady rovnosti ve správním řízení
Stěžovatelé DELTA a OK REST se domnívají, že Úřad stěžovatele nepřípustně
diskriminoval, když správní řízení zahájil pouze s účastníky, a ne s řadou dalších soutěžitelů,
kteří rozeslali oznámení o zvýšení cen svým dodavatelům ve stejné době a ze stejných důvodů
jako účastníci. Dle stěžovatelů Úřad nezkoumal ani nevysvětlil, proč případně ve shodě nejednali i
další soutěžitelé, kteří oznámili zdražení svých výrobků ve zcela shodné době a ze stejných
důvodů, jako stěžovatelé, kupříkladu společnost Michelské pekárny. Stěžovatelé nemohou
souhlasit s tím, jak se výše uvedenou vadu rozkladového rozhodnutí pokusil krajský soud
v rozsudku překlenout, když lakonicky podotkl, že „skutečnost, že protisoutěžně mohl postupovat ještě
někdo jiný, neznamená, že by napadené rozhodnutí bylo nezákonné“. Nezahrnutí subjektu, který se choval
totožně jako stěžovatelé, je nutné považovat za nepřijatelnou diskriminaci a arbitrární volbu
postihovaných osob. Tímto postupem se Úřad zpronevěřil i §2 písm. a) zákona č. 273/1996 Sb.,
o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, neboť
by nejen nevytvářel „podmínky pro podporu a ochranu hospodářské soutěže“, ale naopak by sám výsledky
hospodářské soutěže pokřivoval, když by uloženou sankcí některým soutěžitelům výhody získané
protisoutěžním jednáním odčerpával a jiným nikoliv. Úřad by konečně porušil i §50 odst. 3
správního řádu. Opomenutí některých potenciálních účastníků jednání ve vzájemné shodě není
totiž jen otázkou rovnosti před zákonem, ale i otázkou nedostatečně zjištěného skutkového stavu
a nedostatečného důkazního řízení. S narůstajícím počtem účastníků uvažovaného jednání
ve shodě se totiž mění jeho charakteristika. Zvyšuje se obtížnost dosažení potřebné koordinace,
roste počet potřebných kontraktů mezi soutěžiteli, zvyšuje se riziko odklonu od společné
strategie, apod.
Dle stěžovatelů je třeba §2 odst. 4 správního řádu vykládat v širším kontextu,
než jak to účelově činí ve vyjádření žalovaný, který zdůrazňuje, že ve věci ostatních soutěžitelů
nebylo vydáno žádné správní rozhodnutí a nemohl tak vzniknout žádný rozdíl ve smyslu
citovaného ustanovení. Má-li správní orgán dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných
nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, nemůže se na základě totožných zjištění
a za obdobných okolností rozhodnout, že s určitým soutěžitelem správní řízení zahájí, zatímco
s jiným nikoli.
Úřad zahájil řízení se stěžovateli z moci úřední, tedy na základě vlastních zjištění, nikoli
na základě podnětu, který by byl povinen (bez ohledu na vlastní názor na jeho opodstatněnost)
prošetřit. Ve vztahu k jiným soutěžitelům tedy musel evidentně dospět ke zcela opačnému
závěru, než v případě stěžovatelů, a to, že jeho zjištění neindikují protisoutěžní jednání těchto
soutěžitelů. V opačném případě by totiž musel s těmito soutěžiteli správní řízení zahájit také.
Nelze tedy přisvědčit tvrzení Úřadu, že je jen na něm, zda na základě jím získaných informací
zahájí šetření a zda na základě výsledků šetření zahájí správní řízení. Pokud se Úřad dozví o tom,
že hospodářská soutěž byla či mohla být narušena, je jeho povinností svá zjištění prošetřit
a zahájit řízení vůči všem subjektům, které se onoho narušení hospodářské soutěže mohly
dopustit. Je zcela nepřípustné, aby se Úřad selektivně rozhodoval, s kterými potenciálními
narušiteli hospodářské soutěže řízení zahájí a s kterými za shodných skutkových okolností
a na základě obdobných skutkových zjištění nikoli. Tímto způsobem by totiž sám výsledky
hospodářské soutěže pokřivoval.
Nejvyšší správní soud nepovažuje námitku porušení §2 odst. 4 správního řádu
za důvodnou. Pokud se Úřad na základě zjištěných skutečností rozhodl zahájit řízení pouze
se stěžovateli, neboť v rámci šetření získal indicie, jež nasvědčovaly existenci protisoutěžního
jednání, resp. vzájemných kontaktů právě jen mezi stěžovateli, postupoval v souladu se zákonem
a tvrzené diskriminace se tak nedopustil.
Navíc z odůvodnění rozkladového vyplývá, že žalovaný svůj postup, kdy nezahájil správní
řízení i s ostatními soutěžiteli, kteří oznámili zvýšení cen svým odběratelům v rozhodné době,
odůvodnil. V bodě 180 žalovaný konstatoval, že „z doplněného dokazování vyplynulo, že rovněž ostatní
soutěžitelé působící na relevantních trzích navrhli na podzim roku 2003 svým odběratelům zvýšení cen
pekárenských výrobků. Ohledně jejich chování však lze konstatovat, že se jednalo o paralelní samostatné cenové
chování, resp. cenové následování. Ve správním řízení nebylo totiž prokázáno, že by i ostatní soutěžitelé působící
na relevantních trzích zjevně koordinovali své chování, jehož cílem by bylo preventivní odstranění jakékoli
pochybnosti o budoucím chování jejich konkurentů. Úřad rovněž nezjistil existenci přímých či nepřímých kontaktů
mezi těmito soutěžiteli. To, že tito soutěžitelé rovněž zdražili své zboží, nemůže posloužit jako důkaz
o neexistenci deliktního jednání účastníků řízení, neboť skutečnost, že se právě účastníci řízení dopustili
zakázaného jednání, byla prokázána řadou shora popsaných důkazů, když o protisoutěžním jednání dalších
soutěžitelů tyto důkazy nevypovídají.“
Ze shora uvedeného je zřejmé, že žalovaný u ostatních soutěžitelů porušení zákona
neshledal, a proto s nimi správní řízení nezahajoval.
Dle názoru zdejšího soudu nezahájení správního řízení s jinými soutěžiteli nemůže být
taktéž skutečností, které by se mohli stěžovatelé dovolávat ve svůj prospěch. Předmětem
posouzení v projednávané věci není chování jiných soutěžitelů. Případné protiprávní chování
jiných subjektů je pro posouzení zákonnosti rozkladového rozhodnutí irelevantní.
V této souvislosti lze odkázat na rozsudek Tribunálu ve věci T-18/05 IMI a další v. Komise
(bod 74-77), který stojí na závěru, že „nestíhání jednoho nebo více podniků nebrání tomu, aby byly stíhány
a sankcionovány jiné podniky, i když se účastnily stejného protiprávního jednání.“
V odkazované věci Komise ve svém rozhodnutí tvrdila, že i za předpokladu, že žalobkyně
byly ve srovnatelné situaci jako jiné společnosti, nemohou se dovolávat zásady rovného zacházení
pro účely tvrzení, že se neúčastnily trvajícího protiprávního jednání v průběhu období mezi
29. zářím 1989 a 22. březnem 2001. „Jelikož se nikdo nemůže ve svůj prospěch dovolávat protiprávnosti,
k níž došlo ve prospěch jiné osoby, není tedy pro účely prokázání, že se žalobkyně účastnily trvajícího
protiprávního jednání, podstatné, zda závěry týkající se trvání protiprávního jednání, kterého se dopustili
další účastníci, byly nesprávné či nikoliv. Jelikož je tedy v napadeném rozhodnutí právně dostatečným způsobem
zjištěno, že se žalobkyně účastnily trvajícího protiprávního jednání, nemohou se dovolávat toho, že s jinými
podniky bylo zacházeno výhodněji či protiprávně, aby zpochybnily toto zjištění.“
f) námitka prekluze
Závěry krajského soudu ohledně počátku běhu subjektivní lhůty pro uložení pokuty
považuje stěžovatel PENAM za nesprávné a nepřezkoumatelné. Krajský soud se v rozhodnutí
vůbec nezabýval podrobnou argumentací stěžovatele PENAM ohledně rozdílné povahy a smyslu
subjektivních a objektivní lhůt. Krajský soud místo toho pouze bez dalšího odkázal na dřívější
judikaturu Nejvyššího správního soudu. Otázka ukončení trvajících správních deliktů totiž může
být důležitá pouze pro běh objektivních lhůt. V případě objektivních lhůt se jistě lze dovolávat
analogického použití principů upravených v trestním právu, neboť všechny promlčecí lhůty
stanovené v trestním právu mají povahu lhůt objektivních. Jejich počátek je vždy závislý
na objektivní skutečnosti (okamžiku spáchání trestného činu). Ohledně objektivních lhůt je proto
správná aplikace právních institutů pokračujících, resp. trvajících, deliktů. V případě objektivních
lhůt pro uložení sankce za správní delikty tedy tyto lhůty skutečně počínají běžet až okamžikem
ukončení skutku.
Naproti tomu v případě lhůt subjektivních výše uvedené principy trestního práva použít
nelze, neboť trestní právo takový druh lhůt nezná. Subjektivní lhůta uvedená v §22 odst. 5
ZOHS totiž omezuje pouze možnost uložení sankce po uplynutí lhůty, nikoliv však pravomoc
určité protisoutěžní jednání deklarovat jako nezákonné a zakázat je. Uplynutím subjektivní lhůty
se případné protisoutěžní jednání soutěžitele nestane legálním, resp. neodstranitelným, nelze tedy
tvrdit, že po uplynutí subjektivní lhůty by soutěžitel mohl v takovém jednání beztrestně
pokračovat. Výklad počátku běhu subjektivní lhůty stanovené v §22 odst. 5 ZOHS akceptovaný
krajským soudem odporuje smyslu subjektivních lhůt (odstraňuje motivační funkci subjektivních
lhůt k rychlému rozhodování a zvyšuje u soutěžitelů právní nejistotu ohledně hrozby uložení
sankce za jejich jednání). Takový výklad též stírá rozdíl mezi subjektivními a objektivními lhůtami
(smysl obou lhůt by byl v podstatě shodný). Ve vztahu k počátku běhu subjektivní lhůty uvedené
v §22 odst. 5 ZOHS je tedy otázka, kdy došlo k ukončení protiprávního jednání, resp. zda
se jednalo o trvající správní delikt či nikoliv, irelevantní. Subjektivní lhůta dle §22 odst. 5 ZOHS
počíná běžet vždy v okamžiku, kdy žalovanému dojde podnět či kdy žalovaný z vlastní činnosti
zajistí informaci o možném protizákonném jednání. Jak bylo detailně popsáno ve správní žalobě,
takový okamžik dle stěžovatele PENAM nastal minimálně již 25. září 2003 (tedy nikoliv
až 12. listopadu 2003, jak tvrdí krajský soud). Je nelogické a v rozporu s výše uvedeným,
aby subjektivní lhůta (tj. lhůta vázaná na subjektivní znalost určité skutečnosti) byla vázána
až na okamžik ukončení určitého jednání (tedy objektivní skutečnost). Bylo by absurdní
akceptovat závěr, že do okamžiku ukončení jednání ze strany účastníků žalovaný o páchání
protiprávního jednání nevěděl, resp. že se o tom dozvěděl až 12. listopadu 2003, kdy mělo být
dané jednání ukončeno. Navíc již 25. září 2003 byly naplněny obě fáze údajného jednání ve shodě
(příprava i realizace jednání). Jak již bylo výše řečeno, krajský soud tyto detailně rozpracované
námitky v rozsudku nijak nevypořádal a místo toho učinil vadné závěry.
Stěžovatel PENAM je tedy i nadále přesvědčen, že subjektivní lhůta pro uložení pokuty
ve vztahu k němu uplynula. Ohledně podrobné kalkulace běhu subjektivní lhůty odkazuje
na svoji správní žalobu a na přílohu č. 6. rozhodnutí žalovaného.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda krajský soud otázku prekluze
nepominul. Jak je patrné z odůvodnění na str. 74 -75 jeho rozsudku, soud se namítanou prekluzí
práva na uložení pokuty zabýval. Krajský soud se fakticky ztotožnil s názorem žalovaného,
dle kterého subjektivní lhůta může začít běžet teprve okamžikem ukončení správního deliktu.
Dle krajského soudu tak subjektivní lhůta mohla začít plynout nejdříve 12. listopadu 2003,
kdy bylo údajné protisoutěžní jednání ukončeno, a nikoliv dříve. Krajský soud současně
konstatoval, že je třeba vycházet z teorie trestního práva a odkázal též na závěry rozsudku
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 164/2002, ze dne 22. 5. 2005. Krajský soud vymezil
znaky trvajícího deliktu a dovodil, že principy, které se uplatní v právu trestním při počátku běhu
promlčecí lhůty u trvajících trestných činů, je možné aplikovat i na správní trestání, přičemž jejich
aplikace se neomezuje pouze na lhůty objektivní, jak namítal žalobce PENAM. Krajský soud
uzavřel, že subjektivní lhůta pro uložení pokuty mohla v projednávané věci začít plynout
skutečně nejdříve dne 12. 11. 2003 společně se lhůtou objektivní.
Z výše uvedeného je tak zřejmé, že krajský soud na námitku stěžovatele ohledně
diferenciace subjektivních a objektivních lhůt reagoval, přičemž neshledal důvodu, proč principy
pro běh lhůt v trestním právu neaplikovat na projednávanou věc. Odkázal přitom na judikaturu
zdejšího soudu. Pokud krajský soud nereagoval na každou dílčí žalobní argumentaci podporující
tvrzení stěžovatele PENAM o nemožnosti aplikovat zásady pro běh lhůt z trestního práva
na správní delikty, nezakládá takový postup soudu nepřezkoumatelnost rozsudku.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda krajský posoudil správně žalobci
vznesenou námitku uplynutí prekluzivní lhůty pro uložení pokuty.
Dle §22 odst. 5 ZOHS, pokuty podle odstavců 1 až 3 lze uložit nejpozději do 3 let
ode dne, kdy se o porušení zákazu nebo nesplnění povinnosti stanovených tímto zákonem
Úřad dozvěděl, nejpozději však do 10 let, kdy k porušení zákazu nebo nesplnění povinnosti
došlo.
V projednávané věci mělo jednání stěžovatelů charakter trvajícího správního deliktu.
Stěžovatelé svým jednáním vyvolali protiprávní stav, který posléze udržovali.
Dle rozsudku zdejšího soudu č. j. 5 A 164/2002 – 44, ze dne 22. 5. 2005, je „trvajícím jiným
správním deliktem takový správní delikt, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, popřípadě
jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal. Jednání, jímž pachatel udržuje protiprávní stav, závadný
z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního
jednání, tj. až do okamžiku odstranění protiprávního stavu. Lhůta pro uložení pokuty, případně pro zahájení
řízení o uložení pokuty, začne běžet teprve od okamžiku ukončení trvajícího správního deliktu. Pokaždé, když
se správní orgán dozví, že delikvent i nadále udržuje protiprávní stav, tj. že stále nedošlo k ukončení trvajícího
jiného správního deliktu, počne vždy běžet nová subjektivní lhůta k uložení pokuty, resp. k zahájení řízení
o uložení pokuty.“
Výše uvedené principy je třeba obdobně aplikovat i v projednávaném případě
při posouzení běhu subjektivní lhůty stanovené pro uložení pokuty. Zákon o ochraně
hospodářské soutěže, na rozdíl od trestněprávní úpravy běhu promlčení lhůty, pro zánik
trestnosti stanoví objektivní a subjektivní lhůtu pro uplatnění sankce za porušení zákazu nebo
nesplnění povinností stanovených tímto zákonem spočívající v uložení pokuty. Na rozdíl
od trestního práva tak zákon o ochraně hospodářské soutěže počítá se subjektivní lhůtou, která
běží od okamžiku, kdy se správní orgán dozví o spáchání protiprávního jednání, a která podle
teorie správního práva nepochybně musí spadat do doby trvání lhůty objektivní stanovené
pro samotné uplatnění postihu za protiprávní jednání. Správní orgán k tomu, aby mohl za správní
delikt uložit pokutu a posoudit její výši s ohledem na všechna zákonná hlediska, se musí
dle názoru zdejšího soudu nutně „dovědět“ o celém správním deliktu, tedy o „spáchání“ deliktu,
nikoli pouze o jeho počátku či části deliktního jednání, tedy o jeho „páchání“. Protiprávnost
určitého jednání se posuzuje podle doby jeho spáchání, za kterou se povazuje okamžik dokonání
deliktu (teprve tehdy je uskutečněno to, co je předmětem právního posouzení). Tomuto pojetí
odpovídá i právní úprava ukládání pokut, kdy jedním z kritérií, které je správní orgán povinen
zohlednit při rozhodování o výši pokuty, je dle §22 odst. 2 věty poslední ZOHS délka trvání
porušování zákona o ochraně hospodářské soutěže. Předpokladem pro řádné vyměření pokuty
tedy musí být nutně „povědomí“ správního orgánu o celé délce trvání správního deliktu, nikoli
pouze vědomí o jeho dílčí části. Pokud se v projednávané věci Úřad dověděl poprvé o existenci
deliktu v době, kdy byl delikt páchán (dle stěžovatele 25. 9. 2003) a nikoli ukončen, není tento
moment rozhodný pro počátek běhu subjektivní prekluzivní lhůty pro uložení pokuty.
K jinému závěru nelze dojít ani samotným výkladem §22 odst. 5 ZOHS. Citované
ustanovení zakotvuje lhůtu pro uložení pokuty za porušení zákona nebo nesplnění povinnosti.
Pokutu nemůže správní orgán uložit bez toho, aniž by věděl za „co“ ji ukládá, tedy aniž by věděl,
v jakém rozsahu a čase byl zákon o ochraně hospodářské soutěže porušen či v jakém rozsahu
či po jakou dobu byla povinnost stanovená tímto zákonem nesplněna. Objektivní lhůta
pro uložení pokuty počíná dle citovaného ustanovení běžet v momentu, kdy k porušení zákona
či nesplnění povinnosti „došlo“. Subjektivní lhůta pro uložení pokuty, jak již bylo výše uvedeno,
se musí nacházet uvnitř lhůty objektivní, neboť ani ona nemůže začít běžet dříve, než ke spáchání
deliktu dojde.
Nejvyšší správní soud tak shodně se závěry krajského soudu uzavírá, že v projednávané
věci počala subjektivní lhůta pro uložení pokuty běžet ve stejný moment jako lhůta objektivní,
tj. ke dni ukončení trvajícího deliktu (12. 11. 2003), neboť okamžik počátku subjektivní lhůty,
resp. moment „zjištění či povědomí“ Úřadu o protiprávní činnosti účastníků stěžovatelů
v projednávané věci spadá s ohledem na charakter deliktu do okamžiku momentu ukončení
protiprávní činnosti.
Výklad, který zastává stěžovatel PENAM ohledně počátku běhu lhůty pro uložení pokuty
u trvajících správních deliktů, by mohl vést k absurdním důsledkům, neboť pokud by se daná
lhůta vztahovala k např. prvému dozvědění se o existenci trvajícího deliktu, mohla by taková
lhůta uplynout ještě v době trvání deliktu, přičemž pokutu za něj by již správní orgán nemohl
uložit. K právu Úřadu deklarovat nezákonné jednání bez možnosti uložit sankci, jež zmiňuje
stěžovatel PENAM, odkazuje Nejvyšší správní soud na závěry rozsudku č. j. 8 Afs 56/2007 –479,
ze dne 30. 12. 2009, dle kterých „… sankční ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže nemají
sloužit pouze k pojmenování protiprávního jednání, nýbrž jejich primárním účelem je uložit za konkrétní
nezákonné jednání konkrétní sankci. Účel zákona o ochraně hospodářské soutěže nemůže být naplněn pouhou
deklarací nezákonnosti jednání porušitele a potažmo zákazem v jeho pokračování do budoucna, pokud
se porušitel zneužitím práva vyhne odpovědnosti.“
V souvislosti s námitkou prekluze stěžovatelé napadají závěry krajského soudu o stavění
lhůty dle §41 s. ř. s.
Stěžovatel PENAM je přesvědčen, že §41 s. ř. s. na stavění subjektivní lhůty podle §22
odst. 5 ZOHS aplikovat nelze. Ustanovení §41 s. ř. s. váže stavění lhůty na případy zániku
odpovědnosti za správní delikty, popřípadě pro výkon rozhodnutí. Uvedené ustanovení tedy
nedopadá na případy běhu lhůt pro možnost uložení sankce, jak je uvedeno v §22 odst. 5 ZOHS.
Lhůty pro uložení sankcí uvedené v §22 odst. 5 ZOHS se tedy nestaví, tj. běží i během řízení
vedených před soudy podle soudního řádu správního. Stěžovatelé DELTA a OK REST mají
za to, že rozkladovým rozhodnutím byl vymezen jiný delikt, o kterém nikdy nebylo vedeno řízení
před správními soudy, a tudíž, dle jejich názoru, nemohlo dojít ke stavění lhůty ve smyslu §41
s. ř. s.
Dle §41 s. ř. s. stanoví-li zvláštní zákon ve věcech přestupků, kárných nebo
disciplinárních nebo jiných správních deliktů (dále jen "správní delikt") lhůty pro zánik
odpovědnosti, popřípadě pro výkon rozhodnutí, tyto lhůty po dobu řízení před soudem podle
tohoto zákona neběží. To platí obdobně o lhůtách pro zánik práva ve věcech daní, cel, poplatků,
odvodů, záloh na tyto příjmy a odvodů za porušení rozpočtové kázně, které jsou příjmem
státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo rezervních fondů organizačních složek státu,
rozpočtů územních samosprávných celků, nebo státních fondů nebo Národního fondu,
a o promlčecích dobách ve věci náhrady škody nebo nemajetkové újmy způsobené při výkonu
veřejné moci podle zvláštního zákona.
Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Afs 162/2006 – 36, ze dne 28. února
2008, „prekluzivní lhůty pro uložení pokuty (resp. lhůty pro zánik odpovědnosti) za správní delikt po dobu
řízení před správním soudem podle soudního řádu správního neběží (§41 s. ř. s.).“ V odkazovaném
rozsudku Nejvyšší správní soud zrušil ke kasační stížnosti žalovaného (finančního ředitelství)
rozsudek krajského soudu, který opominul posoudit vliv existence ustanovení §41 s. ř. s. na běh
prekluzivní lhůty dle §37 zákona o účetnictví a nevzal v úvahu, že po dobu řízení před správními
soudy prekluzivní lhůta neběží, přičemž počátek běhu lhůty pro uložení pokuty byl obdobně jako
v nyní projednávané věci určen subjektivně, vázán na vědomí příslušného orgánu o porušení
povinnosti. (dle citovaného §37 odst. 2 zákona o účetnictví ve znění účinném do 31. 12. 2001
bylo možné pokutu podle §31 odst. 1 zákona o účetnictví uložit do jednoho roku ode dne, kdy
se orgán příslušný k jejímu uložení dozvěděl o porušení povinnosti; nejpozději bylo možno tuto
pokutu uložit do tří let ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo).
Od závěrů výše uvedených není důvodu se odchýlit ani v nyní projednávané věci.
Dle názoru zdejšího soudu je §41 s. ř. s. aplikovatelný i v případech ukládání pokut dle §22
odst. 5 ZOHS. Shodně s žalovaným je třeba zdůraznit, že pokud by do běhu prekluzivní lhůty
bylo započítáváno řízení před soudem, stačilo by účastníkům správního řízení iniciovat soudní
řízení, dosáhnout prekluze a vyhnout se tak následkům za spáchaný delikt.
Stěžovatel PENAM dále namítá, že §41 s. ř. s. by se měl vztahovat pouze na soudní
řízení, která řešila uložení pokut, nikoli na jakákoliv jiná řízení (tj. včetně merita věci -viny). Lhůty
stanovené v §22 odst. 5 ZOHS se totiž vztahují výlučně k možnosti žalovaného ukládat pokuty,
nikoliv k otázce, zda byl či nebyl porušen ZOHS. Ohledně merita věci (viny) ZOHS žádné
subjektivní nebo objektivní lhůty neobsahuje. Jak již bylo výše uvedeno, žalovaný může určité
protisoutěžní jednání deklarovat jako nezákonné a do budoucna je zakázat z časového hlediska
neomezeně, zde není žádnými lhůtami vázán.
Ani s tímto názorem nelze souhlasit. Krajský soud v napadeném rozsudku shodné žalobní
námitce nepřisvědčil. V rozsudku konstatoval, že „lhůta pro uložení pokuty se tedy po dobu předchozích
soudních řízení podle §41 s. ř. s. skutečně stavěla, jak dovodil žalovaný v bodu 308. napadeného rozhodnutí,
přitom musela se stavět po dobu všech řízení před soudy, kterými byla předchozí řízení v této věci před žalovaným
vedena, tedy jak po dobu řízení o vině, tak po dobu řízení o trestu. Posouzení věci se totiž do těchto typů řízení
před soudy rozpadlo, jak vyplývá z rekapitulace obsažené v části I. odůvodnění tohoto rozsudku. Nelze podle
zdejšího soudu úspěšně argumentovat tak, že §41s. ř. s. je možno za takové situace aplikovat pouze ve vztahu
k soudním řízením, která se týkala uložení pokut, byť se samozřejmě lhůty podle §22 odst. 5 ZOHS aplikují
výslovně na možnost uložení pokuty. Závěr o tom, že byl skutek spáchán, kdo jej spáchal a že jde o skutek, který
je správním deliktem, musí předcházet úvahám o tom, jaký trest bude pachateli za tento správní delikt uložen.“
Se závěry krajského soudu se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje. Existenci vzájemné
vazby mezi rozhodnutím o vině a rozhodnutím o pokutě zdejší soud konstatoval v rozsudku
č. j. 5 Afs 61/2007 – 257, ze dne 31. října 2008, kde mimo jiné uvedl, „ v obecné rovině se správním
trestáním rozumí rozhodování o vině a trestu za porušení norem v oblasti správního práva, postupem stanoveným
zákonem. V oblasti správního trestání má výrok o vině deklaratorní charakter, zatímco výrok o správní sankci
má konstitutivní charakter, neboť se jím ukládá správní sankce za zjištěné a deklarované porušení právní
povinnosti… Mezi rozhodnutím o vině a uložením správní sankce je vzájemná vazba. Rozhodnutí o správní
sankci nemůže existovat samo o sobě, je závislé na existenci a obsahu rozhodnutí o vině. I když v postupu
Úřadu, který rozhodl samostatným rozhodnutím o vině a samostatným rozhodnutím o správní sankci, nelze
spatřovat nezákonnost, v případě, že je zrušen výrok o vině, je třeba zrušit celý výrok o správní sankci, respektive
i další výroky, které mají ve výroku o vině svůj podklad. Bez rozhodnutí o vině je rozhodnutí o správní sankci
nepřezkoumatelné.“
Z důvodů výše uvedených je třeba odmítnout též námitku stěžovatele PENAM, dle které
je možné aplikovat stavení lhůty dle §41 s. ř. s. teprve tehdy, kdy je skončeno správní řízení celé
(nikoliv jen jeho část). V projednávané věci byla žalobami jednotlivých účastníků napadána
samostatně rozhodnutí o vině a rozhodnutí o pokutě, a to vždy poté, kdy byla rozhodnutí
pravomocná, tedy bylo s konečnou platností rozhodnuto o meritu věci. Nebylo tak rozhodováno
o „jakékoliv části předmětu správního řízení“, jak tvrdí stěžovatel PENAM, nýbrž samostatně
rozhodováno o vině a pokutě, přičemž tento postup s ohledem na závěry výše citovaného
rozsudku nebyl shledán nezákonným. Pokud stěžovatel PENAM poukazuje na „teoretické
možné zneužití“ institutu stavění lhůty ze strany správních orgánů, je třeba jeho tvrzení
odmítnout, neboť tím, kdo iniciuje zahájení řízení o žalobě, je vždy účastník řízení, nikoli správní
orgán, který nemůže předpokládat, zda účastník žalobu podá či nikoli.
Stěžovatelé DELTA a OK REST shodně ve vztahu ke stavění prekluzivní lhůty namítají,
že rozkladovým rozhodnutím byl vymezen jiný delikt, o kterém nikdy nebylo vedeno řízení
před správními soudy, a tudíž dle jejich názoru nemohlo dojít ke stavění lhůty ve smyslu §41
s. ř. s. S ohledem na skutečnost, že zdejší soud nepřisvědčil tvrzení stěžovatelů, dle kterého
rozkladovým rozhodnutím nebyla zachována „totožnost skutku“, nepovažuje ani tuto námitku
Nejvyšší správní soud za důvodnou a uzavírá, že krajský soud aplikoval §41 s. ř. s.
na projednávanou věc v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že výše uvedené námitky stěžovatelů neshledal důvodné.
Vypořádání ostatních námitek stěžovatelů směřujících k dokazování a k dostatečnému
zjištění skutkového stavu, a s tím souvisejících námitek týkajících se samotného uložení sankcí,
je závislé na posouzení toho, zda v řízení zajištěné důkazy v rámci provedeného místního šetření,
jsou důkazy zákonnými, a budou-li případně krajským soudem posouzeny jako nezákonné,
existují-li důkazy další, které by se jevily dostatečnými k prokázání předmětného deliktního
jednání, tady i k závěru o tom, že ve správním řízení byl sestaven a popsán ucelený řetězec
důkazů, na kterých je možné bezpečně postavit výrok o sladěném postupu stěžovatelů při zvýšení
cen pekárenských výroků, za které byla uložena sankce.
Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k uvedenému výše rozsudek krajského soudu
z důvodu závěrů učiněných Ústavním soudem stran provedeného místního šetření zrušil
a v rozsahu výše vymezeném mu věc vrací k dalšímu řízení; v něm je vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku. V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne rovněž o nákladech
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2016
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu