ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.75.2015:17
sp. zn. 6 As 75/2015 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: V. M.,
zastoupen JUDr. Dagmar Říhovou, advokátkou, se sídlem 28. října 184, Příbram, proti žalované:
Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Jihočeského kraje, se sídlem Lannova třída
26, České Budějovice, o žalobě proti výroku „2.“ rozhodnutí žalované ze dne 22. 7. 2014, č. j.
ŘKŘ-3911/2014, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 16. 3. 2015, č. j. 10 A 91/2014 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
Včas podanou kasační stížností žalovaná brojí proti rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích (dále „krajský soud“) ze dne 16. 3. 2015, č. j. 10 A 91/2014 – 33 (dále „napadený
rozsudek“), jímž krajský soud zrušil. rozhodnutí žalované ze dne 22. 7. 2014,
č. j. ŘKŘ-3911/2014, ve výroku 2 (dále „napadené rozhodnutí“), a žalobci přiznal náhradu
nákladů řízení.
Napadeným rozhodnutím bylo změněno rozhodnutí ředitele ředitelství pro řízení lidských
zdrojů Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje ve věcech služebního poměru ze dne
3. 1. 2011, č. j. ŘLZ-13/2011 (dále „prvoinstanční rozhodnutí“), když namísto odchodného
ve výši 283.200 Kč bylo žalobci přiznáno odchodné ve výši 301.596 Kč; žalobci bylo dále
vyhověno v jeho žádosti o přiznání nároku na doplatek služebního příjmu za výkon služby
přesčas nejvýše v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce, a to za období roku 2008, 2009 a 2010,
který byl původně prvoinstančním rozhodnutím zamítnut. Výrokem 2. byla zamítnuta žádost
žalobce o úrok z prodlení z přiznaných částek.
Právě zrušení výroku 2. napadeného rozhodnutí se žalobce domáhal žalobou u krajského
soudu. Krajský soud mu vyhověl. V odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud shrnul,
že žalovaná žalobci nepřiznala úroky z prodlení ve vztahu k částkám přestavujícím doplatek
přesčasových služeb, jež musela žalobci proplat it. Důvodem pro nepřiznání úroků z prodlení
byla podle žalované jednak absence hlavního závazkového vztahu, který do této doby
nebyl založen pravomocným rozhodnutím, a jednak nemožnost analogické aplikace
soukromoprávní úpravy úroků z prodlení. Krajský soud se však se závěry žalované neztotožnil.
Krajský soud uvedl, že v daném případě nelze aplikovat závěry týkající se výsluhového příspěvku,
který je charakterizován jako sociální dávka. Doplatek služe bního příjmu v podobě odměny
za nezákonně nařízenou službu přesčas totiž představuje zcela jinou formu příjmu,
než je výsluhový příspěvek. K tomu krajský soud odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 10. 2013, č. j. 3 Ans 4/2013 – 38. Z celkového kontextu
tohoto rozhodnutí Nejvyššího správního soudu lze podle krajského soudu dovodit,
že soukromoprávní úpravu úroků z prodlení nelze užít v případě výsluhového příspěvku
z důvodu jeho charakteru sociální dávky, avšak v případě prodlení s výplatou služebního příjmu
tuto úpravu užít lze.
Krajský soud dospěl k závěru, že tento doplatek za přesčasové služby je nutné považovat
za součást služebního příjmu, přičemž z ust. §112 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „služební
zákon“), vyplývá, že nárok na služební příjem vzniká již výkonem služby. Krajský soud
tedy nesouhlasil se závěry žalované, která tvrdila, že „hlavní závazkový vztah“, tedy nárok
na výplatu služebního příjmu, vzniká až pravomocným rozhodnutím, které v nyní projednávané
věci dříve neexistovalo. Podle soudu měl žalobce nárok na služební příjem za výkon služby
přesčas již jejím vykonáním. Rozhodnutí žalované je toliko deklaratorním rozhodnutím,
jímž žalovaná reflektuje skutečnost, že došlo k neopráv něnému nařízení služby přesčas.
Krajský soud se neztotožnil ani se závěry žalované, že žalobci nelze přiznat nárok
na úroky z prodlení z opožděně vyplaceného služebního příjmu za výkon služby přesčas,
neboť zde nelze analogicky použít soukromoprávní úpravu úroků z prodlení, když tyto úroky
nejsou v služebním zákoně obsaženy a užití zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění
pozdějších předpisů (dále „zákoník práce), tato právní úprava vylučuje. Podle soudu je třeba,
s ohledem na to, že služební zákon účinný ke dni vydání napadeného rozhodnutí neobsahuje
výslovnou úpravu následků prodlení s výplatou služebního příjmu, postupovat v souladu
se zásadou analogie iuris a použít tak úpravu soukromoprávní. Dle ust. §1968 zákona
č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku (dále „občanský zákoník“), dlužník, který svůj dluh řádně a
včas neplní, je v prodlení. Dlužník není za prodlení odpovědný, nemůže-li plnit v důsledku
prodlení věřitele. Dle ust. §1970 občanského zákoníku platí, že po dlužníkovi, který je v prodlení
se splácením peněžitého dluhu, může věřitel, který řádně splnil své smluvní a zákonné povinnosti,
požadovat zaplacení úroku z prodlení, ledaže dlužník není za p rodlení odpovědný. Výši úroku
z prodlení stanoví vláda nařízením; neujednají-li strany výši úroku z prodlení,
považuje se za ujednanou výše takto stanovená.
Krajský soud shrnul, že žalovaná byla povinna žalobci uhradit služební příjem za výkon
služby přesčas, který mu byl nezákonně nařizován v letech 20 08, 2009 a 2010. Nárok
na tento příjem žalobci vznikl v souladu s ust. §112 odst. 1 služebního zákona výkonem
této nezákonně nařízené práce přesčas. Žalovaná mu však tento příjem v zákonem stanovené
lhůtě neproplatila, čímž se dostala do prodlení s výplatou této části služebního příjmu.
V důsledku tohoto postupu tak žalobci vznikl nárok na úrok z prodlení s úhradou této částky,
který je žalovaná povinna žalobci vyplatit, přičemž na úhradu těchto úroků je žalovaná povinna
analogicky užít obecné zásady soukromého práva vztahující se k prodlení dlužníka. Závěrem
krajský soud poukázal na rozhodnutí policejního prezidenta ze dne 6. 3. 2006, č. 3081/20 06,
kterým byl v jiné věci žadateli přiznán doplatek za službu kon anou nad základní dobu služby
a zároveň i úroky z dlužné částky.
V kasační stížnosti žalovaná (dále „stěžovatelka“) uvedla, že soud nesprávně posoudil
otázku možnosti použití analogie iuris ve věcech služebního poměru, jež je řízením
veřejnoprávním. Dále stěžovatelka nesouhlasí s tím, že nárok na úrok z prodlení vznikl žalobci
již samotným výkonem přesčasové služby. Služební poměr policisty vzniká mocenským aktem
služebního funkcionáře a je svou povahou právním poměrem státně zaměstnaneckým
(veřejnoprávním) a po celou dobu svého průběhu se značně odlišuje od soukromoprávního
pracovního vztahu. Zatímco předchozí právní úprava služebního zákona obsahovala odkaz
na úpravu zákoníku práce, ta současná žádný odkaz na zákoník práce či předpis, jež by upravoval
vznik práva na zákonné úroky z prodlení v případě prodlení s výplatou služebního příjmu,
neobsahuje. Nynější úprava služebního poměru je úpravou komplexní, jež zcela vylučuje použití
zákoníku práce. Služební poměr je charakteristický nerovností subjektů tohoto poměru .
Odlišnost služebního poměru od soukromoprávní úpravy je mj. vyjádřena v §112 odst. 2
služebního zákona, podle kterého je příslušníkovi stanoven služební příjem s přihlédnutím
k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce. Tímto ustanovením
byl služební funkcionář při rozhodování vázán. Toto ustanovení nepamatuje na případy
neoprávněného nařízení služby přesčas do limitu 150 hodin a v důsledku toho ani neupravuje
nárok příslušníků vyplývající z takového nezákonného opatření. Ústavní soud v nálezu ze dne
15. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 20/09, konstatoval, že tarifní plat příslu šníka jako základní složka
jeho služebního příjmu v sobě zahrnuje odměnu za případnou službu přesčas v maximálním
rozsahu 150 hodin za kalendářní rok. Ani nařízení vlády č. 180/2013, kterým se mění nařízení
vlády č. 142/1994 Sb., kterým se stanoví výše úroků z prodlen í podle občanského zákoníku,
ve znění pozdějších předpisů, nemohlo být v tomto případě aplikováno, jelikož vztahy vzniklé
ze služebního poměru nejsou vztahy občanskoprávními.
Vzhledem k platné právní úpravě (§112 odst. 2 služebního zákona) nemohl při původním
rozhodování služební funkcionář přiznat žalobci nárok na poměrnou část přiznaného základního
tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby
bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu konal do limitu 150 hodin v kalendářním
roce, neboť až Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Ads 9/2013 – 31,
vyložil pojem důležitý zájem služby, na jehož základě je možné nařizovat službu přesčas do limitu
150 hodin v kalendářním roce. Vyložil také, že na základě analogické aplikace §125 odst. 1
služebního zákona lze učinit závěr, že příslušník má nárok na náhradní volno, případně
na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku,
i za každou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, kterou vykonal
v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že se jedná o mezeru v záko ně,
kterou je zapotřebí uzavřít právě na základě analogické aplikace §125 odst. 1 služebního zákona.
V další části rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že v dalším řízení žalovaná v přiměřeném
rozsahu vymezí konkrétní důvody pro nařizování jednotlivých služeb přesčas žalobci
v rozhodném období. Jestliže takové konkrétní důvody nedohledá, nebo zjistí, že ve světle
judikatury správních soudů nepostačovaly pro nařízení služby přesčas, přizná žalobci za každou
neoprávněnou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce plnění uvedené
v §125 odst. 1 větě druhé zákona a následně ho zohlední i při stanovení výše odchodného.
Úrok z prodlení není v zákoně upraven, neboť se jedná o typický soukromoprávní
institut. Úrokový závazek je podmíněn hlavním závazkem existujícím mezi stranami.
Jak již bylo uvedeno, vzhledem ke zcela specifické právní úpravě zákona je eliminován smluvní
charakter pracovně-právního vztahu. Vzhledem k Nejvyšším správním soudem uvedené „mezeře
v zákoně“ vznikl žalobci nárok na proplacení služebního příjmu až rozhodnutím služebního
funkcionáře.
Služební zákon upravuje splatnost zákonem určeného plnění (§128 - splatnost služebního
příjmu), tudíž také institut prodlení, avšak nijak nestanoví, že v případě prodlení účastníkovi
náleží úrok z prodlení při výplatě služebního příjmu. Dle názoru žalované se (vzhledem
k veřejnoprávnímu charakteru služby příslušníků bezpečnostních sborů) jedná o zřejmý úmysl
zákonodárce, nikoliv o nedostatek platné právní úpravy. Jak již stěžovatelka uvedla, současná
právní úprava neobsahuje odkaz na zvláštní předpis a nepřipouští ani aplikaci zákoníku práce.
Tento názor lze dovodit i z textu předmluvy služebního zákona (viz. Tomek, P.: Zákon
o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1. 7. 2012, Olomouc, ANAG, 2012,
str. 12).
Stěžovatelka je tedy přesvědčena, že nelze připustit analog ii akcesority úroku
z prodlení. Jak již stěžovatelka uvedla výše, bezpečnost ní sbor nebyl v prodlení
se splatností nároků vyplývajících ze služebního příjmu, resp. jeho jednotlivých složek .
Stěžovatelka také odkazuje na stanovisko Ministerstva vnitra, odbor personální, ze dne
26. 5. 2014, č. j. MV-53556-4/SP-2014, jež bylo vydáno ve skutkově obdobné věci.
Podle tohoto stanoviska ze služebního zákona nevyplývá, že u nároků, které na jeho základě
vzniknou v případech, kdy k přiznání nároku dochází zpětně a vznikne doplatek, vzniká
oprávněnému ode dne vzniku nároku na doplatek i nárok na úrok z prodlení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžova telky v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 zákona č. 1 50/2002, soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s. ř. s.“). Nejvyšší s právní soud dospěl k závěru,
že takovými vadami napadaný rozsudek netrpí a kasační stížnost není důvodná.
Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti zůstaly rozhodné dvě otázky. Nejprve musel
Nejvyšší správní soud zvažovat, zdali žalobci vůbec u služebního poměru existuje nárok
na úroky z prodlení s vyplacením doplatku služebního příjmu za výkon služby přesčas.
Když dospěl ke kladnému závěru, musel dále posoudit, kdy je tento doplatek splatný,
resp. od jakého okamžiku se úroky počítají.
II.A Existence n ároku na úroky z prodlení
Podle §112 odst. 1 věty druhé služebního zákona se za služební příjem považují peněžitá
plnění poskytovaná příslušníkovi bezpečnostním sborem ve výši a za podmínek stanovených
tímto zákonem. Podle §113 služebního zákona tvoří služební příjem tyto složky: a) základní tarif,
b) příplatek za vedení, c) příplatek za službu v zahraničí, d) zvláštní příplatek, e) osobní příplatek
a f) odměna. Ustanovení §125 odst. 1 služebního zákona zní: „Příslušník má nárok na náhradní volno
za každou hodinu služby přesčas nad 150 hodin v kalendářním roce. Neposkytne -li bezpečnostní sbor
příslušníkovi náhradní volno v době 3 kalendářních měsíců po výkonu služby přesčas nebo v jinak dohodnuté
době, má nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku,
který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu koná.“
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, č. j. 4 Ads 11/2013 – 41
(veškerá zde uváděná judikatura Nejvyššího správního soudu je dostupná na www.nssoud.cz),
dospěl k závěru, že příslušník má nárok na náhradní volno, případně na poměrnou část
přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, i za každou hodinu
služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, kterou vykonal v rozporu se zákonem
(analogická aplikace ustanovení §125 odst. 1 služebního zákona).
Z uvedeného vyplývá, že doplatek za službu konanou přesčas (poměrná část přiznaného
základního tarifu, osobní příplatek a zvláštní příplatek) je také služebním příjmem,
resp. jeho složkou, nehledě na to, zdali tato přesčasová služba byla vykonána nad limit 150 hodin
v kalendářním roce, nebo v jeho rámci (nezákonně nařízená). Proto je nutné posoudit,
zdali v případě prodlení s výplatou služebního příjmu obecně může jeho příjemci vzniknout
nárok na úroky z prodlení.
Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 13. 6. 2014, sp. zn. III. ÚS 2428/13
(veškerá zde uváděná rozhodnutí Ústavního soudu dostupná na nalus.usoud.cz), služební poměr
policisty je svojí povahou poměrem veřejnoprávním a výrazně se tak odlišuje od poměru
pracovního, který je naopak charakteru soukromoprávního. I Nejvyšší správní soud se opakovaně
vyjadřuje k povaze služebního poměru policisty. Vychází při tom z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 10. 2003, č. j. 6 As 29/2003 – 102. Byť se závěry v něm vyslovené
vztahují k předcházející úpravě provedené zákonem č. 186/1992 Sb., o služebním poměru
příslušníků Policie České republiky (dále jen „zákon č. 186/1992 Sb.“) , lze tyto obecné teze
využít i při výkladu současné právní úpravy. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku uvedl,
že „věci vyplývající ze služebního poměru příslušníků Policie České republiky upraveného výše citovaným
zákonem nejsou věcmi pracovními, ani je nelze pro jejich povahu považovat za věci soukromopr ávní. Služební
poměr byl charakterizován jako institut veřejného práva, byl považován za právní poměr státně zaměstnanecký.
Důvody byly spatřovány v tom, že vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře a po celou dobu
svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním,
jehož účastníci mají rovné postavení. To se projevuje v právní úpravě služební kázně, možnosti ukládat kázeňské
odměny a tresty, omezené možnosti propuštění, úpravě služebního volna, nárocích na dovolenou, zvláštními nároky
při skončení služebního poměru a také zvláštními ustanoveními o řízení před služebními funkcionáři. Právní
povaha služebního poměru příslušníka Policie České republiky musí postihnout zvláštní povahu „zaměstnavatele“
jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění policisty do or ganismu veřejné moci a účast
na jejím výkonu, ba dokonce - při výkonu státní správy - i tvorbu vůle státu. Tato potřeba zasahuje tak daleko,
že tu nejde o modifikaci soukromopráv ního pracovního poměru, ale u některých kategorií veřejných
a zvláště státních zaměstnanců o specifický státně zaměstnanecký poměr veřejného práva.“
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou v tom ohledu, že žádné ustanovení
služebního zákona výslovně neupravuje, že by příslušníkovi v případě prodlení s výplatou
služebního příjmu, tedy i doplatku za službu přesčas, náležely úroky z prodlení. Institut úroků
z prodlení upravuje především občanský zákoník v ust. §1968, po dle kterého dlužník,
který svůj dluh řádně a včas neplní, je v prodlení. Výši úroku z prodlení stanoví vláda nařízením;
neujednají-li strany výši úroku z prodlení, považuje se za ujedn anou výše takto stanovená.
Toto pravidlo se uplatňuje i v pracovněprávních vztazích na základě ustanovení §4 zákoníku
práce, jež zní: „Pracovněprávní vztahy se řídí tímto zákonem; nelze -li použít tento zákon, řídí se občanským
zákoníkem, a to vždy v souladu se základními zásadami pracovněprávních vztahů.“ Je třeba posoudit,
zdali lze uvedená ustanovení aplikovat i v případě služebního poměru příslušníku policie.
Podle dřívější úpravy služebního poměru příslušníků policie obsažené v zákoně
č. 186/1992 Sb. byl vztah mezi tímto zákonem a zákoníkem práce založen na principu delegace,
kdy se uplatnila jen ta ustanovení zákoníku práce, na která zákon č. 186/1992 Sb. odkazoval
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, č. j. 3 Ads 91/2007 - 65).
Aktuálně účinný služební zákon však od tohoto principu upustil a na zákoník práce neodkazuje .
Absence tohoto odkazu svědčí o tom, že služební poměr je koncipován jako vztah státně
zaměstnanecký (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2010,
č. j. 4 Ads 19/2010 - 51). S ohledem na uvedený veřejnoprávní charakter služebního poměru
a poměrně komplexní a kodexovou úpravu služebního zákona nemá zákoník práce
v tomto ohledu vůči služebnímu zákonu postavení zákona obecného, a neuplatňuje
se tedy na základě pravidla subsidiarity. Tento názor podporuje i komentářová literatura:
„Zákon o služebním poměru výrazně posílil již do značné míry existující veřejnoprávní charakter služby
příslušníků a oddělil jejich zaměstnanecký vztah od ostatních zaměst naneckých vztahů. Dochází
tak k definitivnímu a úplnému legislativnímu oddělení služebního poměru od soukromoprávních zaměstnaneckých
poměrů upravených zákoníkem práce.“ (Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů s komentářem k 1. 7. 2012, Olomouc, ANAG, 2012, str. 12).
Aplikaci pravidel o úrocích z prodlení tak nelze u služebního poměru dovozovat
na základě subsidiárního použití zákoníku práce, resp. občanského zákoníku. Z uvedeného
však podle názoru Nejvyššího správního názoru ještě nelze dovozovat, že při prodlení s výplatou
služebního příjmu nevzniká jeho příjemci nárok na úroky z prodlení (k tomu podrobněji dále).
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že chybějící úprava úroků z prodlení u služebního
příjmu je mezerou v zákoně, a to z níže uvedených důvodů.
Problematikou mezer v zákoně se přehledně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 As 7/2008 – 116, v němž uvedl: „Nejvyšší správní soud
se tedy zabýval situací, kterou psané právo nebere na zřetel. Dále je proto třeba posoudit, zda se jedná o mezeru
v zákoně (srov. Melzer, F., Metodologie nalézání práva, Brno : služba Knihovnič ka, 2008, s. 174 a násl.,
který hovoří o teleologické mezeře; resp. Kühn, Z., Aplikace práva ve složitých případech, k úloze právních
principů v judikatuře, Praha : Karolinum, 2002, s. 205 a násl., který hovo ří o axiologické mezeře), nebo o úmysl
zákonodárce. Existence mezery v zákoně je podmíněna nezamýšlenou neúplností právního řádu. Ta nastává
tehdy, když zákonodárce nevzal v potaz hodnoty, principy, či argumenty, které jsou imanentní právnímu řádu
jako celku. Nelze jí rozumět rozpor s principem účelnosti nebo právně politickým i představami interpreta,
ale s teleologickým pozadím celého právního řádu. Prvně zmíněný rozpor je řešitelný pouze změnou právní úpravy,
zatímco teleologická mezera v zákoně obecně př ipouští její vyplnění, podle charakteru mezery buď analogií,
nebo teleologickou redukcí.“ Je nutné rozlišovat mezi tzv. mezerou pravou a nepravou. O mezeru
pravou se jedná v situaci, „kdy aplikace jedné právní normy logicky předpokládá jinou právní normu,
která však chybí a bez jejíhož doplnění je dané ustanovení neaplikovatelné.“ (srov. usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 1 As 21/2010 - 65). Obsahem mezery
nepravé je pak „neúplnost psaného práva ve srovnání se xplicitní úpravou obdobných případů, tj. neúplnost
z pohledu principu rovnosti anebo z pohledu obecných právních principů.“ (srov. nález Ústavního soudu
ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06). V neposlední řadě je taktéž nutno rozlišovat
mezi mezerou vědomou, u níž je vyloučeno její vyplnění interpr etací soudu, a nevědomou,
u níž aktivita soudu vyloučena není (srov. výše citovaný rozsude k Nejvyššího správního soudu
č. j. 8 As 7/2008 – 116). Jak vyplývá z usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2014,
sp. zn. III. ÚS 2246/13, je-li právní úprava zákonodárcem koncipována s vědomím
teleologického rozporu (vědomá mezera), pak obecný soud či Ústavní soud nemůže toto řešení
změnit, ale může dojít jen ke zrušení právního předpisu. Shrnuto, mezerou v zákoně, způsobilou
být řešenou cestou dotváření práva, se rozumí neúplnost zákona proti-plánová (z hlediska záměru
zákonodárce). Jak poznamenal Ústavní soud ve zmíněném usnesení sp. zn. III. ÚS 2246/13,
„to, zda šlo o vědomé či nevědomé rozhodnutí zákonodárce (mezeru vě domou či nevědomou), lze zjistit především
jasně průkazným úmyslem zákonodárce.”
Z důvodové zprávy vládního návrhu služebního zákona (dostupná na www.psp.cz) záměr
zákonodárce aplikaci institutu úroků z prodlení u služebního příjmu vyloučit nikterak nevyplývá.
Podpůrně lze uvést, že ustanovení §208 odst. 4 služebního zákona přímo pracuje s pojmem
úroky, když stanoví: „Úroky a opětující se plnění přiznaná pravomocným rozhodnutím, jejichž splatnost
nastala po nabytí právní moci rozhodnutí, se promlčují po 3 letech ode dne jejich splatnosti.“ Je zřejmé,
že pokud zákonodárce na jednom místě pracuje s pojmem „úroky“, musel předpokládat,
že v rámci vztahů upravených tímto zákonem tyto úroky musí v nějaké situaci vznikat.
Ze samotné podstaty služebního poměru jakožto vztahu veřejnoprávního ještě nelze dovozovat
zákonodárcův záměr vyloučit nárok na úroky z prodlení u služebního příjmu. To plyne obdobně
i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2014, č. j. 6 As 102/2014 – 39,
v němž soud upozornil na odlišnost výsluhového příspěvku, u něhož úroky z prodlení neplynou,
neboť jejich absence byla úmyslem zákonodárce, a služebního příjmu, jenž je odměnou ve smyslu
čl. 28 Listiny základních práv a svobod, a uvedl, že „[z] ákon o služebním poměru zakotvuje celou řadu
peněžitých plnění, na které vzniká nárok v souvislosti s výkonem služby. Jak je již zmíněno výše,
důvodem je snaha o komplexní úpravu služebních vztahů. Taková úprava ovšem nevylučuje, aby jednotlivá plnění
podléhala různému právnímu režimu, například v oblasti úroků z prodlení.”
Podle Nejvyššího správního soudu by bylo nespravedlivé a v rozporu s principem
rovnosti a bezrozpornosti právního řádu, pokud by zaměstnancům v soukromé sféře
za opožděnou výplatu mzdy náležely úroky z prodlení, zatímco příslušníkům bezpečnostního
sboru by tyto úroky nenáležely. Již výše Nejvyšší správní soud zdůraznil veřejnoprávní charakter
služebního poměru, ze kterého plynou pro příslušníky různá omezení, jež zaměstnance
v soukromé sféře nestíhají. Tato omezení jsou zpravidla v souladu s ústavním pořádkem
a reflektují specifický charakter služebního poměru (např. zvýšené nároky služební kázně);
neodporují tak principu rovnosti, neboť jejich zavedení je legitimní. Oním veřejnoprávním
ospravedlnitelným specifikem však podle Nejvyššího správního soudu nemůže být neexistence
nároku na úroky z prodlení při opožděné výplatě služebního příjmu, a to z následujícího důvodu.
Zatímco např. již zmíněný výsluhový příspěvek upravený ve služebním zákoně je sociální dávkou,
ke které se neváže nárok na úroky z prodlení, neboť absence úpravy úroků z prodlení
je pro sociální dávky příznačná a úmysl zákonodárce vyloučit úroky z prodlení u této dávky
je tak zřejmý (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013,
č. j. 3 Ans 4/2013 - 37), služební příjem je odměnou vyplácenou příslušníkovi za výkon služby,
tj. odměnou za práci ve smyslu čl. 28 Listiny základních práv a svobod. Podle tohoto článku
za vykonanou práci, nehledě na to, zdali byla vykonána v zaměstnaneckém či služebním p oměru,
náleží spravedlivá odměna. Charakter „soukromoprávní mzdy“ a služebního příjmu
tak není natolik odlišný, aby ospravedlňoval odlišný přístup v otázce úroků z prodlení.
Ba naopak, takový přístup by odporoval principu rovnosti, neboť pro něj neexistuje legitimní
důvod. Podle Nejvyššího správního soudu může být odměna za vykonanou práci (službu)
spravedlivá pouze za předpokladu, že bude vyplacena včas. Pokud není vyplacena včas,
musí to být s ohledem na požadavek spravedlnosti reflektováno v její výši v době vyplacení.
Z uvedeného vyplývá, že nelze zjistit zákonodárcův úmysl vyloučit úroky z prodlení
u služebního příjmu, přičemž absenci úpravy úroků u služebního příjmu je nutné
vnímat jako neúplnost právního řádu z pohledu rovnosti a dalších obecných principů.
Jedná se tedy jak o mezeru nevědomou, tak nepravou. Takovou mezeru je nutné zaplnit.
Pokud by totiž soud dospěl k opačnému závěru a uvedenou mezeru by odmítl zaplnit,
resp. by ji vůbec neshledal, vedlo by takové řešení k nespravedlivému výsledku (viz předchozí
odstavec).
Mezeru v zákoně lze zaplnit podle charakteru buď pomocí teleologické redukce,
nebo pomocí analogie (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 8 As 7/2008 – 116). Teleologická redukce spočívá v odepření aplikace daného ustanovení
na případy, na které sice dopadá jeho dikce, avšak nikoli smysl a účel (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 318/06). V tomto případě však žádné ustanovení,
jehož dikce by se na daný případ vztahovala, neexistu je, a tak nezbývá než využít analogie.
Analogii lze připustit „pouze v případě, že se nedostane do rozporu s jasnou a jednoznačně vyjádřenou vůlí
zákonodárce, neboť tím by soud narušil princip dělby moci“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 4. 2014, č. j. 6 Ads 99/2013 - 18). Jak vyplývá ze shora uvedeného, neexistuje jasná
a jednoznačná vůle zákonodárce vyloučit nárok na úroky z prodlení u služebního příjmu,
a proto lze k analogii přistoupit.
Již v rozsudku ze dne 14. 9. 2011, č. j. 9 A s 47/2011 – 105, Nejvyšší správní soud
vyslovil, že „analogií aplikace práva je třeba rozumět řešení právem neupravených vztahů podle právní úpravy
vztahů podobných. Teorie práva rozlišuje tzv. analogii legis, tedy situaci, kdy se na skutkovou podstatu zák onem
neřešenou aplikuje právní norma, která je obsažena ve stejném zákoně a která upravuje skutkovou podstatu
nejpodobnější, a tzv. analogii iuris, tzn. situaci, kdy lze výjimečně aplikovat právní zásady příslušného právního
odvětví, případně dokonce obecné právní zásady, které obsahuje celý právní řád, ovšem pouze za předpokladu,
že není možné postupovat prostřednictvím analogie legis. Použití analogie iuris je ve veřejném právu značně
nežádoucí, zatímco použití analogie legis lze za účelem vyplnění mezer v procesní úpravě za předpokladu,
že je to ve prospěch ochrany práv účastníků řízení, použít (blíže k této otázce viz nález Ústavního soudu ze dne
26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, dostupný na http://nalus.usoud.cz, či rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 7. 2005, č. j. 1 As 25/2005 - 70). Doktrína připouští ve veřejném právu použití analogie
legis pouze v omezené míře, a to navíc pouze pro použití v situacích, kdy zákon danou právní problematiku
vůbec neřeší. V takovém případě je přípustné pro v ýklad chybějící právní úpravy či pojmu podpůrně užít
zákonného ustanovení svou povahou a účelem nejbližšího.“ Analogie iuris nemusí spočívat
pouze v aplikaci právních zásad příslušného právního odvětví, případně obecných právních
zásad, nýbrž i v aplikaci takového ustanovení, které se vyskytuje na jiném místě právního řádu
a je co do svojí povahy nejbližší na řešenou skutkovou podstatu , avšak za respektování
právě oněch zásad (obdobně srov. MATES, Pavel. Analogie ve správním právu, kdy ano
a kdy ne. Správní právo, Praha, 2014, roč. 47, č. 1 - 2, s. 37). Takto obdobně uplatnil analogii iuris
Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č . j. 2 Afs 51/2004 - 57,
v němž uvedl, že „[j]e-li úprava daňového ručitelství jako zvláštního veřejnoprávního institutu v daňových
zákonech kusá, nezbývá než si tam, kde daňové zákony mlčí a kde nelze užít analogii legis v rámci veřejného
práva (…), vypomoci analogií iuris ve vztahu k základním principům soukromoprávního institutu ručení,
který je upraven zejména v §546 až §550 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku…
Jelikož zákon o služebním poměru neobsahuje normu upravující podobnou skutkovou
podstatu, nelze využít analogie legis. Je tak třeba přistoupit k analogii iuris. Jak však vyplývá
z výše citovaného rozsudku č. j. 9 As 47/2011 – 105, použití analogie iuris je ve veřejném právu
značně nežádoucí. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však i přesto existují situace,
kdy je této analogie třeba využít, přičemž právě projednávaný případ je jednou z těchto situací.
Řešení, kdy budou přiznány úroky z prodlení s výplatou doplatku za přesčas, je totiž ve prospěch
adresáta veřejné správy (příslušníka) a nikterak významně nezasahuje do veřejného zájmu.
S ohledem na charakter služebního příjmu, jakožto odměny za vykonanou práci (službu),
a jeho podobnost se soukromoprávními peněžitými plněními lze dle názoru soudu využít
analogie iuris ve vztahu k základním principům soukromoprávního institutu úroků z prodlení,
jenž je upraven zejména v ustanovení §1968 občanského zákoníku (dříve podobná úprava
v §517 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník) . Nejvyšší správní soud při tom vychází z teze
vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2007, č. j. 2 As 88/2006 – 56.
Podle této teze není soukromé a veřejné právo oddělené „čínskou zdí“. Je třeba respektovat
ucelenost a jednotu právního řádu. Vztah soukromého a veřejného práva chápe Nejvyšší správní
soud jako vztah obecného a zvláštního práva. Z teorie veřejnéh o práva jako zvláštního práva
k „obecnému“ právu soukromému pak mj. vyplývá, že některé normy soukromého práva
lze použít i ve veřejném právu tam, kde veřejnoprávní úprava chybí či je kusá a kde nelze dospět
k rozumnému závěru, že absence či kusost úpravy má svůj samostatný smysl a účel
(k tomu v nyní projednávaném případě dospět nelze - viz výše).
Podle zmíněného ustanovení §1968 občanského zákoníku je v prodlení ten dlužník,
který dluh neplní řádně a včas. Bezpečnostní sbor (Policie České republiky) se tu tedy nachází
v pozici dlužníka a příslušník v pozici věřitele.
Za použití analogie iuris tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nárok na úroky
z prodlení s vyplacením služebního příjmu, tedy i doplatku služebního příjmu za výkon služby
přesčas, existuje. Závěr o existenci nároku na úroky z prodlení v případě služebního příjmu
zastává i komentářová literatura (srov. Tomek, P.: Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů s komentářem k 1. 7. 2012, Olomouc, ANAG, 2012, str. 375).
Nejvyšší správní soud tak k tomuto uzavírá, že napadený rozsudek je v tomto ohledu
správný.
II.B Splatnost doplatku
Podle ustanovení §125 odst. 1 služebního zákona, jež se analogicky uplatní i v případech
nezákonně nařízené služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce (srov. výše citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 11/2013 – 41), platí následující: „Příslušník
má nárok na náhradní volno za každou hodinu služby přesčas nad 150 hodin v kalendářním roce. Neposkytne -li
bezpečnostní sbor příslušníkovi náhradní volno v době 3 kalendářních měsíců po výkonu služby přesčas
nebo v jinak dohodnuté době, má nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního
příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním
měsíci, v němž službu koná.“ (zvýraznění provedeno soudem)
Z uvedeného je zřejmé, že primárně má být příslušníkovi za službu přesčas poskytnuto
náhradní volno. Pokud mu toto není poskytnuto v době 3 kalendářních měsíců poté, kdy službu
přesčas vykonal nebo v jinak dohodnuté době, vzniká mu nárok na doplatek za službu konanou
přesčas (na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního
příplatku). V tomto ohledu je nutné korigovat názor krajského soudu, že nárok na doplatek
vzniká ihned výkonem služby přesčas. Ustanovení §125 odst. 1 služebního zákona je totiž nutno
ve vztahu k větě první §112 odst. 1 služebního zákona vnímat jako ustanovení speciální,
jehož aplikace má přednost.
Z citovaného ustanovení však také vyplývá, že d oplatek za službu přesčas vzniká přímo
ze zákona a rozhodnutí služebního funkcionáře o tomto doplatku je tedy deklaratorním
rozhodnutím, jímž se pouze stvrzuje (osvědčuje) nárok příslušníka. V tomto ohledu je tedy názor
krajského soudu správný.
Opačný závěr, kdy by vznik nároku na doplatek byl vázán na vydání rozhodnutí
služebního funkcionáře, by podle Nejvyššího správního soudu byl nejen v rozporu s doslovným
zněním zákona, ale zároveň by mohl dát služebnímu funkcionáři možnost o nároku rozhodovat
s libovolným zpožděním, přičemž by poté příslušníci byli kráceni na jejich právu na spravedlivou
odměnu, které v sobě, jak bylo výše vysvětleno, zahrnuje v tomto případě i úroky z prodlení.
Argumentu, že nárok vzniká až konstitutivním rozhodnutím služebního funkcionáře, tak nemohl
Nejvyšší správní soud přisvědčit.
Základní pravidlo pro splatnost služebního příjmu, tedy i doplatku, upravuje ustanovení
§128 odst. 1 služebního zákona. To zní následovně: „Služební příjem je splatný zpětně za měsíční
období, a to ve výplatním termínu, který stanoví vedoucí bezpečnostního sboru, nejpozději však do konce
kalendářního měsíce následujícího po kalendářním měsíci, ve kterém příslušníkov i nárok na služební příjem
nebo na některou jeho složku vznikl. Připadne-li výplatní termín na sobotu, neděli nebo svátek, je služební příjem
splatný v den výkonu služby, který předchází výplatnímu termínu.“ Splatnost tohoto doplatku se tedy řídí
právě tímto ustanovením. Pokud není doplatek vyplacen podle uvedených pravidel včas, ocitá
se bezpečnostní sbor (dlužník) ve smyslu §1968 občanského zákoníku v prodlení,
přičemž příslušníkovi (věřiteli) počínají plynout úroky z takového prodlení. Samotnou výši úroků
poté upravuje vláda nařízením. Je poté nutné, aby služební orgány posoudily, jaké konkrétní
nařízení se na výpočet úroků vztahuje, a to podle toho, kdy prodlení nastalo (srov. přechodná
ustanovení příslušných nařízení).
I v tomto ohledu je tedy kasační stížnost nedůvodná.
III.Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud neshledal, že by v daném případě byl naplněn jakýkoliv kasační
důvod. S posouzením a postupem krajského soudu se Nejvyšší správní soud ztotožnil,
a proto kasační stížnost stěžovatelky ve smyslu §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel ka neměla ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Naopak žalobce měl ve věci plný
úspěch, avšak žádné náklady mu v řízení o kasační stížnosti nevznikly, neboť neučinil
žádné úkony. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. ledna 2016
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu