ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.238.2015:38
sp. zn. 9 As 238/2015 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně:
Teplárna Liberec, a.s., se sídlem Dr. Milady Horákové 641/34a, Liberec, zast. Mgr. Martinem
Pecklem, advokátem se sídlem Italská 753/27, Praha 2, proti žalovanému: Krajský
úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 8. 7. 2014, č. j. OÚPSŘ 197/2014-330-rozh., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 25. 9. 2015,
č. j. 59 A 82/2014 – 77,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci (dále jen „krajský
soud“), kterým byla jako nedůvodná podle ustanovení §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba
proti rozhodnutí žalovaného specifikovanému v záhlaví. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto
odvolání a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Liberec, odboru stavebního úřadu
(dále jen „stavební úřad“), kterým bylo na základě žádosti Společenství vlastníků jednotek
Bezová 282 a 283, Liberec, se sídlem Bezová 282, Liberec (dále jen „stavebník“), vydáno stavební
povolení na stavební úpravy pro změnu způsobu vytápění (instalace plynových kotlů) pro daný
bytový dům.
[2] Krajský soud v napadeném rozsudku předeslal, že problematikou změny způsobu
vytápění a „odpojování“ bytových domů od soustavy zásobování tepelnou energií
(dále jen „SZTE“) se on i Nejvyšší správní soud opakovaně zabývaly a nevidí důvod
se od dřívějších závěrů odchýlit.
[3] Krajský soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že stěžovatelka mohla jako účastník
řízení úspěšně vznášet podle §114 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“),
jen ty námitky, kterými poukáže na přímé dotčení svých práv, tj. práv odpovídajících věcnému
břemeni za účelem přístupu ke svému rozvodovému zařízení v daných bytových domech,
resp. vlastnických práv. Soud odkázal také na rozsudky Nejvyššího správního soudu, které tento
závěr potvrzují.
[4] Pokud se stěžovatelka domáhala ochrany svého vlastnického práva k SZTE, činila
tak podle soudu obecně. Z obsahu správního spisu přitom podle soudu nevyplývalo, že by její
právo odpovídající zákonnému věcnému břemeni přístupu mělo být omezeno. Ve výkonu
vlastnických práv jí k jejímu zařízení nic nebrání. Z žádného právního předpisu neplyne
povinnost správních orgánů ve stavebním řízení zjišťovat, jak se změna způsobu vytápění dotkne
provozování SZTE jako celku. Otázka zhoršení provozuschopnosti či dokonce ekonomiky
provozu SZTE tak nemohla být řešena v probíhajícím stavebním řízení a nemohla být sama
o sobě důvodem pro odepření vydání povolení na změnu způsobu vytápění. Nemůže se proto
ani před správním soudem s úspěchem dovolávat ochrany těchto práv s odkazem na ochranu
veřejného zájmu. Změna způsobu vytápění spočívající v odpojení bytových domů od SZTE
a připojení na nový zdroj tepelné energie má svůj soukromoprávní aspekt. Nesouvisí s umístěním
nového zdroje vytápění, ale až s ukončením odběru tepelné energie ze SZTE.
[5] Soud nevyhověl ani námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného
pro nedostatečnost odůvodnění, neboť stěžovatelka nespecifikovala, jakými námitkami
se žalovaný nezabýval. Proto jen v obecné rovině konstatoval, že rozhodnutí správních orgánů
za nepřezkoumatelná nepovažuje.
[6] Námitku rozporu rozhodnutí s §16 odst. 7 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“), soud za důvodnou neuznal.
Stěžovatelce totiž nesvědčí právo na příznivé životní prostředí a tvrzená nezákonnost
proto nemůže mít dopad do její právní sféry. K tomu doplnil, že §16 odst. 7 zákona o ochraně
ovzduší sice při naplnění tam uvedených podmínek zakotvuje povinnost využít pro vytápění
teplo ze SZTE či jiného zdroje, který není stacionární, nezakládá jí však veřejné právo zásobovat
fyzické či právnické osoby tepelnou energií, ani právo, aby jako vlastník SZTE vystupovala
k ochraně veřejných zájmů na úseku ochrany ovzduší. Její ekonomické zájmy nemohly být
ve stavebním řízení zohledněny a nemohla namítat nesprávný způsob doložení nákladů,
respektive ekonomické přijatelnosti stavby ve smyslu shora uvedeného ustanovení.
[7] Dále se soud zabýval rozporem stavby s energetickou koncepcí předvídanou v §77
odst. 5 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy
v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „energetický zákona“). Zdůraznil, že správní orgány na zodpovězení této
otázky nerezignovaly, a s jejich hodnocením se ztotožnil. Z energetické koncepce města Liberec
ani územní koncepce Libereckého kraje totiž nelze dovodit povinnost připojení domu na SZTE
stěžovatelky a odběr jí vyráběné a rozváděné tepelné energie. Soud uzavřel, že z tohoto pohledu
žalobní bod neměl spojitost s možným dotčením jejích práv, jejichž ochrany se může dovolávat
v projednávané věci.
[8] K námitce absence územního řízení uvedl, že nebyla spojena s konkrétním tvrzením
o dotčení právního postavení stěžovatelky. Zdůraznil také, že žalovaný opakovaně uváděl,
že předmětem stavebního řízení nebylo odpojení domu od SZTE, neboť to následuje
až po ukončení soukromoprávního vztahu mezi ní a stavebníkem.
[9] Neshledal ani porušení jejích procesních práv. Odvolací námitky byly odmítnuty proto,
že je uplatnila nad rámec §114 odst. 1 stavebního zákona. Žalovaný neporušil ani §149 odst. 4
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „spr. ř.“), jelikož
podle tohoto ustanovení nemusel postupovat. Její související námitky totiž nesměřovaly
k ochraně jejích věcných práv. Krajský soud shrnul, že tvrzená nezákonnost nemůže mít dopad
do její právní sféry, proto se jí ani v řízení o žalobě nemůže úspěšně dovolávat. Zdůraznil,
že žaloba proti správnímu rozhodnutí podle §65 s. ř. s. je prostředkem k ochraně vlastních
veřejných práv, nikoli nástrojem obecné kontroly zákonnosti napadeného správního rozhodnutí
ze strany soudu. Obdobně argumentoval ve vztahu k absenci závazných stanovisek krajské
hygienické stanice, inspekce práce a státní energetické inspekce.
[10] Závěrem krajský soud zopakoval, že stěžovatelka nemůže vznášet námitky ve veřejném
zájmu a její právní vztah se stavebníkem je vztahem soukromoprávním založeným na smlouvě
o dodávce tepelné energie. Ochrana veřejného zájmu byla zajištěna ve spolupráci s dotčenými
správními orgány a po posouzení stavby z hlediska územní energetické koncepce a zákona
o ochraně ovzduší. Krajský soud neshledal ani porušení zásad správního řízení.
II. Obsah kasační stížnosti
[11] Proti rozsudku krajského soudu stěžovatelka brojí kasační stížností, jejíž důvody
podřadila pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[12] Ve vlastní argumentaci nejprve popsala, z jakého důvodu byly její námitky přípustné
a správní orgány měly povinnost se s nimi vypořádat. Zdůraznila, že byla účastníkem stavebního
řízení nejen z důvodu svého práva odpovídajícího věcnému břemenu ve smyslu energetického
zákona, ale také proto, že je vlastnicí příslušné části SZTE, která zahrnuje rozvod vedoucí
k danému bytovému domu. Námitky byly uplatněny v souladu s §114 odst. 1 stavebního zákona,
neboť směřovaly proti projektové dokumentaci, a stěžovatelka současně tvrdila dotčenost svých
práv. Dodala, že i kdyby tomu tak nebylo, správní orgány byly povinny se námitkami zabývat,
neboť se týkaly zásadních porušení zákona. Opačným postupem porušily základní zásady
činnosti správních orgánů. Krajský soud otázku posoudil nesprávně a znemožnil tak nápravu
správních rozhodnutí soudní cestou.
[13] Spatřovala dotčení svých práv mj. v technických problémech způsobených odpojením
objektu od SZTE, zejména ve snížení její provozuschopnosti z důvodu změny hydraulických
parametrů. Na podporu svého tvrzení odkázala na stanovisko odboru stavebního řádu
Ministerstva pro místní rozvoj a posudek vypracovaný pro lokalitu Liberec - Františkov. Krajský
soud však důkaz posudkem neprovedl, proto zatížil řízení závažnou procesní vadou.
Odůvodnění:
, že předpokládané negativní vlivy nebudou způsobeny umístěním nového zdroje
vytápění, při tom nemůže obstát, protože mezi povolením výstavby lokální plynové kotelny
a odpojením bytového domu od SZTE existuje přímý kauzální vztah.
[14] Pokračovala, že správní orgány ji zkrátily na procesních právech, jelikož nevypořádaly
její námitky. Také hodnocení krajského soudu, že její věcné břemeno nebude dotčeno,
je nesprávné. Je totiž zřejmé, že přepojením topného systému stavebníka na lokální kotel
se její přípojka stane nadbytečnou.
[15] Dále upozornila, že její práva nemají jen soukromoprávní charakter, protože SZTE
je podle energetického zákona zřizována a provozována ve veřejném zájmu. V této souvislosti
polemizovala s argumentací krajského soudu vztahující se k aktivní legitimaci občanských
sdružení a dovozovala povinnost správních orgánů zabývat se dopady stavby na SZTE. Správní
orgány totiž mají podle §2 odst. 4 spr. ř. dbát na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným
zájmem. Na základě §81 stavebního zákona měly zkoumat dopady stavby na technickou
infrastrukturu. Své povinnosti nesplnily, odůvodnění rozhodnutí žalovaného bylo rozporuplné
a nesrozumitelné, krajský soud tento postup aproboval a k vytýkaným rozporům se nevyjádřil.
[16] Stěžovatelka dodala, že již uvedla konkrétní skutkové okolnosti, které byly pro posouzení
věci relevantní, neboť konkrétně specifikovala náklady, které měly být vzaty v potaz
při posuzování splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování ze SZTE.
[17] Zdůraznila, že na základě §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší může být změna
způsobu vytápění povolena pouze tehdy, jestliže zásobování teplem ze SZTE je pro stavebníka
ekonomicky nepřijatelné. Je při tom na něm, aby splnění této podmínky prokázal, a na správních
orgánech, aby její splnění ověřily. V této souvislosti poukázala na stanovisko Ministerstva
pro místní rozvoj a judikaturu Nejvyššího správního soudu. Stavebník nicméně předložil pouze
obecné údaje, které nezohledňovaly veškeré náklady, a správní orgány je nepodrobily přezkumu,
pouze na ně odkázaly. Nezjistily tedy skutkový stav, což představuje vadu řízení ve smyslu §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[18] Dodala, že správní orgány měly povinnost se s její související argumentací vypořádat.
Jelikož tak neučinily, upřely jí přístup ke spravedlnosti a porušily její základní právo podle čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Ustanovení §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší
stanoví určité podmínky k nevyužití centrálního zásobování teplem, tj. (fakticky) k odpojení
od SZTE. Procesní předpisy proto musí být dle stěžovatelky vykládány tak, aby se vlastník
a provozovatel SZTE mohl dovolat věcného posouzení (a odůvodnění) naplnění těchto
podmínek.
[19] V další části kasační stížnosti zpochybnila splnění podmínek územní energetické
koncepce. Zejména poukázala na to, že příkaz, aby změna způsobu vytápění byla v souladu
s koncepcí, vyplývá přímo z §77 odst. 5 energetického zákona. Rozpor s energetickou koncepcí
Statutárního města Liberec a územní energetickou koncepcí Libereckého kraje spatřovala v tom,
že bytový dům se nachází v urbanistickém obvodu č. 14 města Liberec, ve kterém lze zemní plyn
preferovat pouze při splnění podmínek, mezi které patří nedostupnost ze systému centrálního
zásobování teplem. Stavba je však v bezprostředním dosahu SZTE. Správní orgány se touto
otázkou měly zabývat z úřední povinnosti.
[20] Poté stěžovatelka namítala absenci územního rozhodnutí, resp. řízení. Zopakovala svoji
žalobní argumentaci a uvedla, že územní řízení mělo být vedeno proto, že stavba bude mít
významné dopady na své okolí, včetně technických a ekonomických dopadů na SZTE a životní
prostředí. Pouze v územním řízení mohly být tyto vlivy komplexně posouzeny a bez jeho
provedení nebylo možné vydat stavební povolení. Odkázala na §81 odst. 1 stavebního zákona
a zdůraznila, že postup správních orgánů je v rozporu s obvyklou praxí, resp. postupem
správních orgánů v územních řízeních při výstavbě nových budov. V těchto řízeních jsou totiž
vlastníci přípojek vyzýváni k podání vyjádření k proveditelnosti připojení. V případě odpojení
by dle stěžovatelky mělo být postupováno stejně. Odpojení při tom pravděpodobně vyvolá
potřebu repase SZTE, která může spočívat i ve stavebních zásazích do příslušných teplovodů
a výměníkových stanic.
[21] Dále namítala porušení procesních předpisů, které spatřovala v porušení §89 odst. 2
spr. ř., §149 odst. 4 téhož zákona a zásad uvedených v §2 odst. 1, §2 odst. 4, §3 a §4 odst. 4
spr. ř. Dodala, že krajský soud se s její argumentací nevypořádal (kromě porušení §149 odst. 4
spr. ř.).
[22] Závěrem správním orgánům i krajskému soudu vytkla formalistický přístup a poukázala
na to, že zákonodárce měl zájem na tom, aby stát reguloval vytápění budov a územní
samosprávné celky mohly ovlivňovat emise a imise vznikající v jejich oblasti působnosti.
Zdůraznila, že ani v jedné z námitek neakcentovala své ekonomické zájmy, které nicméně nejsou
irelevantní. V této souvislosti také zmínila možné porušení mezinárodních závazků České
republiky, konkrétně čl. 10 odst. 1 Dohody o energetické chartě vyhlášené v České republice
sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 372/1999 Sb. Ze všech uvedených důvodů navrhla,
aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek, rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu.
III. Vyjádření žalovaného, replika stěžovatelky
[23] Žalovaný uvedl, že on i stavební úřad postupovaly v souladu se zákony a svá rozhodnutí
odůvodnily. Ztotožnil se s napadeným rozsudkem a odůvodněním krajského soudu, proto navrhl
zamítnutí kasační stížnosti.
[24] Stěžovatelka v replice upozornila, že vyjádření ke kasační stížnosti neobsahuje argumenty
vyvracející její námitky, odkázala na kasační stížnost a rekapitulovala svou argumentaci k §16
odst. 7 zákona o ochraně ovzduší.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[25] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla podána včas, proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné,
a stěžovatelka je ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté přezkoumal
napadený rozsudek v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil také,
zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[26] Nejprve je třeba poukázat na to, že Nejvyšší správní soud se obdobnými kasačními
stížnostmi týkajícími se odpojení stěžovatelčiny SZTE v různých bytových domech v Liberci
již několikrát zabýval, a to např. v rozsudku ze dne 3. 8. 2016, č. j. 1 As 258/2015 – 37, ze dne
17. 12. 2015, č. j. 4 As 174/2015 – 39, ze dne 20. 8. 2015, č. j. 9 As 50/2015 – 36, ze dne
21. 5. 2015, č. j. 7 As 68/2015 – 35, ze dne 26. 11. 2014, č. j. 1 As 129/2014 – 35, ze dne
19. 11. 2014, č. j. 1 As 134/2014 – 34, ze dne 25. 9. 2014, č. j. 10 As 84/2014 – 59. K tomu,
aby se od závěrů tam uvedených mohl odchýlit, by rozhodující senát musel postupovat
podle §17 odst. 1 s. ř. s., tedy předložit věc rozšířenému senátu. Stěžovatelka žádným způsobem
na uvedenou judikaturu nereaguje ani ji nerozporuje, i když si jí musí být vědoma. I vzhledem
k tomu z odůvodnění těchto rozsudků soud vycházel i nyní, neboť neshledal důvod se od závěrů
v nich uvedených odchýlit a stěžovatelka sama neuvedla, proč by tak učinit měl.
[27] Kasační stížnost není důvodná.
IV. a) Námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
[28] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřovala stěžovatelka jednak v tom,
že krajský soud neprovedl navrhovaný důkaz – posudek k dopadům odpojení objektů v lokalitě
Liberec-Františkov, včetně jeho přílohy. V této souvislosti kasační soud poznamenává,
že za nepřezkoumatelný by bylo možné rozsudek považovat pouze v případě, že by neprovedení
důkazů nebylo zdůvodněno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2008,
č. j. 9 Azs 15/2008 - 108). V posuzovaném případě však krajský soud zcela jasně vysvětlil,
že nedoplnil dokazování z toho důvodu, že otázka zhoršení provozuschopnosti či dokonce
ekonomiky provozu SZTE (což byla skutečnost, kterou měl navrhovaný důkaz prokazovat)
nemohla být za daného legislativního rámce řešena v probíhajícím řízení a nemohla být sama
o sobě důvodem pro odepření vydání stavebního povolení na změnu způsobu vytápění
při splnění zákonných podmínek. Dotčení práv stěžovatelky, které měl důkaz prokazovat, bylo
totiž podle krajského soudu vyvoláno jinou skutečností, a sice ukončením soukromoprávního
vztahu mezi stěžovatelkou a stavebníkem a následným zastavením dodávky tepelné energie
do daných bytových domů. Kromě toho, že závěr krajského soudu o neprovedení daného důkazu
je řádně odůvodněn, Nejvyšší správní soud jej také pokládá za věcně správný (viz níže bod [41]).
Krajský soud se tedy nedopustil ani jiného pochybení tím, že dokazování navrženou listinou
neprovedl.
[29] Za další důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku považuje stěžovatelka nevypořádání
se s žalobními námitkami, kterými poukazovala na zjevnou nesrozumitelnost rozhodnutí
a na rozpory v argumentaci žalovaného týkající se souladu stavby s veřejným zájmem a posouzení
dopadů stavby na SZTE. Krajský soud výslovně na str. 9 ve třetím odstavci uvedl, že rozhodnutí
žalovaného soud nepovažoval za nesrozumitelné či vnitřně rozporné. Nebylo totiž na místě řešit
otázku souladu stavby s veřejným zájmem, stejně tak jako její dopady na okolí, neboť taková
námitka přesahuje rámec §114 odst. 1 stavebního zákona.
[30] Vzhledem k výše uvedenému považuje kasační soud námitky stěžovatelky týkající
se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku za nedůvodné.
IV. b) Námitka nesprávného právního posouzení přípustnosti námitek ve stavebním řízení
[31] Nejvyšší správní soud se dále věnoval námitce brojící proti posouzení přípustnosti
námitek vznášených stěžovatelkou jako účastníkem stavebního řízení dle §109 a násl. stavebního
zákona.
[32] Podle §114 odst. 1 stavebního zákona [ú]častník řízení může uplatnit námitky proti projektové
dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo
dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající
věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě.
[33] V rámci soudního přezkumu správních rozhodnutí je poskytována ochrana veřejným
subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným zákonem
(srov. §2 s. ř. s.). Lze odkázat na rozsáhlou judikaturu správních soudů, např. na usnesení
rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publ. pod č. 1764/2009 Sb. NSS,
dle něhož „[s]oudní řád správní je svojí povahou „obrannou“ normou. Není normou „kontrolní“,
která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu
jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa
vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. Hraničním kritériem pro žalobní legitimaci je právě
tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv. Nikoliv veškerá činnost (případně veškeré pochybení) veřejné správy
je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických a právnických osob, ale pouze ta, kdy činnost správy přesáhne
do jejich veřejných subjektivních práv.“
[34] Cílem soudního přezkumu správních rozhodnutí je tak především efektivní ochrana
konkrétních práv osob a jejím prostřednictvím pak i kontrola zákonnosti těchto rozhodnutí.
Odrazem shora uvedeného je ostatně i dikce ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., dle něhož náleží
aktivní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu pouze tomu, kdo tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.
[35] Žalobní legitimace v řízení o přezkumu správního rozhodnutí podle ustanovení
§65 s. ř. s. se obecně vždy odvíjí od konkrétního poškození subjektivního veřejného práva
žalobce. Opačný postup by totiž vedl k tomu, že by každý mohl vystupovat jako univerzální
dohlížitel na zákonnost postupu a rozhodnutí správních orgánů a z titulu tvrzeného poškození
veřejného zájmu by tak mohl kdokoliv vyvolat soudní přezkum jakéhokoliv rozhodnutí,
aniž by takovým rozhodnutím bylo dotčeno jeho konkrétní veřejné subjektivní právo.
[36] Ochrana „veřejného zájmu“ tak, jak se jí domáhá stěžovatelka v kasační stížnosti, není
uložena soukromé osobě – vlastníku části SZTE, ani osobě mající právo odpovídající věcnému
břemeni k dotčené nemovitosti, ale je záležitostí příslušných orgánů státní správy, které do řízení
formou závazných stanovisek tuto ochranu zájmů veřejnosti promítají. Výjimkou z výše
uvedeného je oprávnění nejvyššího státního zástupce, veřejného ochránce práv a správního
orgánu, o němž to stanoví zákon. Další výjimkou je pak z titulu ochrany veřejného zájmu
účastenství konkrétního subjektu výslovně založené zákonem, ovšem pouze za účelem hájení
těchto zájmů v řízení před správními orgány a následně i soudy (např. účast občanských sdružení
chránících přírodu a krajinu za splnění zákonných podmínek). Stěžovatelka nepochybně takovým
subjektem není.
[37] Rozsah skutečností, které byla jak v řízení před správními orgány, tak i v řízení
před krajským soudem, oprávněna namítat, se primárně odvíjí od důvodu jejího účastenství
v řízení před správním orgánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2007,
č. j. 2 As 10/2007 - 83). V nyní souzené věci odvozovala svoje účastenství ve stavebním řízení
z titulu práva odpovídajícího věcnému břemenu a vlastnického práva k části SZTE. Od toho
se odvíjí i rozsah veřejných subjektivních práv, která mohla být vydáním napadeného rozhodnutí
dotčena.
[38] Ze správního spisu vyplývá, že byla stavebním úřadem poučena, že ve správním řízení
může uplatňovat pouze námitky podle §114 odst. 1 stavebního zákona. Citované ustanovení
neopravňuje osobu v postavení účastníka řízení podle §109 odst. 1 stavebního zákona k podání
jakýchkoliv námitek, ale jen takových, které jsou spojeny s přímým dotčením na právech
zakládajících jeho účastenství (k tomu srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 1 As 80/2008 - 68, publ. pod č. 1787/2009 Sb. NSS).
[39] Stěžovatelka nicméně v odvolání a v žalobě vznášela pouze námitky porušení zákona,
které se jejích práv dotknout nemohla. Námitky porušení svých vlastnických práv činila obecným
poukazem na problémy technického rázu mající vliv na provozuschopnost a funkčnost celé
soustavy SZTE, které podrobněji rozvedla teprve v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud v této
souvislosti odkazuje na své rozhodnutí ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 52/2011 – 159,
podle kterého „[z]měna způsobu vytápění je tedy z pohledu energetického a stavebního zákona samostatným
stavebním řízením, které není nijak vázáno na soukromoprávní smluvní vztah mezi odběratelem
(nyní stavebníkem) a dodavatelem tepelné energie. Fakticky obsahuje změna způsobu vytápění dvě součásti. První
z nich je shora uvedené stavební řízení, kterým je příslušným správním orgánem za předpokladu splnění zákonem
stanovených kritérií povolována změna stavby. Druhým aspektem je pak soukromoprávní vztah mezi odběratelem
tepelné energie a jeho dodavateli, kdy na základě smluvních ujednání mezi nimi dochází či nedochází k dodávkám
tepelné energie do daného objektu.“ Popsané obtíže technického rázu podle Nejvyššího správního
soudu nejsou důsledkem provedení stavebního záměru povoleného ve stavebním řízení,
nýbrž jde o důsledky ukončení soukromoprávního vztahu mezi provozovatelem SZTE
a odběratelem. Na uvedeném nic nemění, že výše uvedené technické obtíže mohou vést
ke zvýšení nákladů či k nutnosti repase soustavy. I v tomto případě se jedná o následek ukončení
soukromoprávního vztahu, a nikoliv věc stavebního řízení, a tedy i důvod pro jakýkoliv zásah
veřejné moci. Domnívá-li se stěžovatelka, že by snad právní úprava měla při ukončování
smluvního vztahu více pamatovat na dopady na SZTE, není to otázka, kterou by se měly zabývat
stavební úřady (popř. následně správní soudy) při posuzování povolení stavby.
[40] V této souvislosti lze poukázat také na obdobné závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 92/2013 - 51: „Namítá-li stěžovatel, že předmětná
přípojka k SZTE ztratí svým neužíváním způsobilost sloužit k vytápění, jedná se dle názoru soudu o otázku
týkající se soukromoprávního vztahu mezi stěžovatelem a stavebníkem. V této souvislosti je vhodné upozornit
na úpravu obsaženou v §77 odst. 5 věta druhá energetického zákona, dle které ‚veškeré vyvolané jednorázové
náklady na provedení těchto změn a rovněž takové náklady spojené s odpojením od rozvodného tepelného zařízení
uhradí ten, kdo změnu nebo odpojení od rozvodného tepelného zařízení požaduje‘. V žádném případě pak nelze
pouze s odkazem na možné znehodnocení části SZTE požadovat, aby stavebník již navždy setrval ve smluvním
vztahu se stěžovatelem (dodavatelem tepelné energie).“ Podobný charakter mají také další uváděné
technické obtíže, které podle ní povedou ke zvýšení nákladů na dodávku tepla.
[41] Krajský soud proto nepochybil, pokud ohledně tvrzených důsledků odpojení daného
objektu od SZTE neprováděl další dokazování předloženými listinami. Stěžovatelka pro podporu
svých tvrzení prokazujících problémy technického rázu předložila posudek k dopadům odpojení
objektů v lokalitě Liberec - Františkov, včetně přílohy – stanoviska k environmentálním
dopadům. Z jeho obsahu vyplývá vyčíslení ekonomických dopadů na provoz tepelné soustavy
a míra znečištění ovzduší odpojením domů skupiny 1+2+3+4, které však nesouvisí s důvodem,
pro který byla účastníkem stavebního řízení.
[42] Konkrétními kasačními námitkami směřujícími proti postupu správních orgánů v rozporu
s ustanoveními energetického zákona, zákona o ochraně ovzduší či stavebního zákona ve vztahu
k absenci předcházejícího územního řízení se proto Nejvyšší správní soud nezabýval. Jak již bylo
výše vysvětleno, stěžovatelka v těchto otázkách nemůže být dotčena na svých hmotných právech,
proto uvedené námitky nemohou být důvodné.
[43] Obdobná situace je i v případě námitky rozporu napadeného rozhodnutí s územní
energetickou koncepcí. Jak rozsah práv účastníků stavebního řízení, tak zejména celá koncepce
správního soudnictví, je zákonodárcem založena na ochraně subjektivních práv dotčených osob.
V tomto směru krajský soud dospěl ke správnému závěru, že namítaný rozpor s energetickou
koncepcí nemá spojitost s právy, kterých se může stěžovatelka jako účastník řízení dovolávat.
Pokud se zabýval i meritorním posouzením, pak tak učinil nad rámec rozhodovacích důvodů.
[44] Důvodnou pak není ani námitka, že v dané věci mělo být v souladu s §81 stavebního
zákona vedeno územní řízení. Změna způsobu vytápění představuje změnu dokončené stavby,
neboť vytápění stavby je její nedílnou součástí a spolu s další technickou vybaveností zajišťuje
využití stavby tak, jak byla realizována a kolaudována. V projednávané věci změna stavby
naplňuje znaky stavební úpravy podle ustanovení §2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona,
neboť jejím provedením bude nadále zachováno její půdorysné a výškové ohraničení dotčeného
bytového domu. Z důvodu povahy dané změny stavby, která nemá vliv na životní prostředí
ani nové nároky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, není vyžadováno územní
rozhodnutí ani územní souhlas (srov. §79 odst. 6 a §81 odst. 2 a contrario stavebního zákona).
Ochrana životního prostředí je pak hájena prostřednictvím dotčených orgánů v rámci stavebního
řízení.
[45] Na základě závěrů shora uvedených lze konstatovat, že krajský soud správně posoudil
otázku přípustnosti námitek stěžovatelky ve stavebním řízení. Námitka nesprávného právního
posouzení je tak nedůvodná.
IV. c) Námitka vad správního řízení
[46] Výše uvedené hodnocení kasačních námitek ve svém výsledku zakládá neoprávněnost
její další námitky o porušení procesních předpisů a práv, která pro ni vyplývají z §89 odst. 2
spr. ř. (právo na odvolací přezkum v souladu s právními předpisy), §149 odst. 4 spr. ř. (povinnost
přezkumu závazných stanovisek nadřízeným správním orgánem) a §2 odst. 4 spr. ř. (povinnost
dbát, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem). Krajský soud ve vztahu
k namítanému porušení §149 odst. 4 správního řádu správně dovodil, že nebyla-li oprávněna
hájit veřejné zájmy a nesměřují-li její odvolací námitky týkající se nezbytnosti přezkumu
uvedených stanovisek nadřízeným správním orgánem k ochraně jejích věcných práv, nestíhala
žalovaného povinnost iniciovat přezkumné řízení uvedených stanovisek. Pokud stěžovatelka
v kasační stížnosti namítala porušení základních zásad správního řízení (§2 odst. 1, §3, §4
odst. 4 spr. ř.) pouze v obecné rovině, je nutné uvést, že není povinností soudu vyjadřovat
k porušení těchto zásad a dohledávat za ni, zda citovaná ustanovení nebyla porušena,
neboť pouhé odkazy na právní předpisy bez uvedení skutkových, na daný případ
individualizovaných výtek, nelze považovat za kasační námitky (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78, publ. pod č. 2162/2011 Sb. NSS).
[47] Stěžovatelka namítala rovněž vadu správního řízení spočívající v nedostatečném
vypořádání splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování teplem ze SZTE
dle §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší. Tato námitka není namístě vzhledem k výše
uvedenému závěru o mezích účastnických práv stěžovatelky. Nad rámec lze uvést, že žalovaný
se touto námitkou v napadeném rozhodnutí zabýval a odkázal na závazné stanovisko orgánu
ochrany ovzduší.
V. Závěr a náklady řízení
[48] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
[49] O nákladech řízení rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. září 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu