ECLI:CZ:NSS:2017:3.AS.220.2016:76
sp. zn. 3 As 220/2016 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců Mgr. Pavlíny Vrkočové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce
BONAGRAIN, s.r.o., se sídlem Blažovice, Jiříkovická 340, zastoupeného Mgr. Petrem Pařilem,
advokátem se sídlem Brno, Veveří 46, proti žalovanému Ministerstvu zemědělství, se sídlem
Praha 1, Těšnov 65/17, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze,
ze dne 24. 8. 2016, č. j. 6 A 232/2013 – 26,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 9. 10. 2013, č. j. 64302/2013-Mze-14132 (dále jen „napadené
rozhodnutí“) zamítl žalovaný odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Státního zemědělského
intervenčního fondu (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 26. 2. 2013,
č. j. SZIF/2013/0059514, kterým byla zamítnuta žalobcova žádost o poskytnutí dotace v rámci
programu Zakládání skupin výrobců pro rok 2006, podle nařízení vlády č. 655/2004 Sb., o stanovení
podmínek pro zařazení skupin výrobců, zajišťujících společný odbyt vybraných zemědělských
komodit, do programu zakládání skupin výrobců a o stanovení podmínek pro poskytnutí dotace
k podpoře jejich činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení vlády“).
Žalobce napadl rozhodnutí žalobou a domáhal se jeho zrušení a vrácení věci žalovanému
k dalšímu řízení. Poukazoval na skutečnost, že dříve vydané rozhodnutí žalovaného ze dne
4. 7. 2008, č. j. 6279/2008 – 14130, bylo rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 11. 2012, č. j. 2 As 103/2010-68, zrušeno a věc vrácena žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný následně zrušil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 3. 1. 2008,
č. j. SZIF/2008/0002883. Správní orgán prvního stupně poté výše uvedeným rozhodnutím
ze dne 26. 2. 2013 žádost žalobce opětovně zamítl.
Žalobce upozornil zejména na skutečnost, že jak rozhodnutí žalovaného, tak i rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, se neřídila právním názorem uvedeným v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 11. 2012, č. j. 2 As 103/2010-68, který se vypořádal i se závěry
obsaženými v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012,
č. j. 7 As 80/2010-100 a uzavřel, že žalobce sice nenaplňuje znaky „skupiny výrobců“, nicméně
předchozím správním rozhodnutím mu toto postavení již bylo přiznáno, přičemž správní orgány
jsou vázány svým dřívějším pravomocným rozhodnutím a otázku splnění této podmínky tak již
nemohou nyní přezkoumávat. Podle názoru žalobce je takový postup v rozporu se zásadami
právního státu a popírá přezkoumatelnost správních rozhodnutí soudem, kdy správní orgány jsou
tímto názorem za všech okolností vázány a nemohou ho o své vůli měnit. Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu se zabýval pouze výkladem pojmu „skupina výrobců“ z hlediska
zařazení do programu, nikoliv však z hlediska možnosti subjektu, který již byl do programu
zařazen.
Žalovaný s žalobou nesouhlasil a navrhoval ji zamítnout jako nedůvodnou. Odkázal
na závěry uvedené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9.2012,
č. j. 7 As 80/2010-100, poukázal přitom na body 29, 30, 33 a 34 tohoto usnesení při výkladu
pojmu „skupina výrobců“ podle ustanovení §2 písm. c) nařízení vlády. Poukázal na to, že názor
žalobce, že pro účely ustanovení §5 nařízení vlády se za skupinu výrobců považuje každý subjekt,
který byl pravomocně zařazen do programu Zakládání skupin výrobců, z obsahu závěrů citovaného
usnesení nevyplývá.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. 8. 2016, č. j. 6A 232/2013-26 rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku uvedl, že celá právní
polemika mezi účastníky tkví v otázce vázanosti správního orgánu právním názorem soudu.
Žalobce tvrdí, že žalovaný je právním názorem soudu zcela vázán a nemůže s ním polemizovat
či jej dokonce měnit. Žalovaný však zastával názor, že rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 11. 2012, č. j. 2 As 103/2010-68, posuzuje věc jinak, než usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012, č. j. 7 As 80/2010-100, a proto se přiklonil
k právnímu názoru rozšířeného senátu. K tomu městský soud uvedl, že právní vázanost
rozhodnutím soudu v dané konkrétní věci musí mít přednost před obecným principem a zásadou
jednotného rozhodování skutkově stejných či podobných případů. Zásadním důvodem
pro takový postup je dostatečná právní jistota účastníků v konkrétním řízení. Je-li nějaký názor
vysloven, účastník musí mít jistotu, že bude i respektován.
Dle městského soudu je patrné, že zrušující rozsudek č. j. 2 As 103/2010-68,
byl Nejvyšším správním soudem vydán dne 12. 11. 2012, tedy po usnesení rozšířeného senátu
ze dne 4. 9. 2012, č. j. 7 As 80/2010-100, přičemž uvedený rozsudek na právní názor, vyslovený
rozšířeným senátem, reaguje a dále jej argumentačně doplňuje v této konkrétní věci. Právní
názor vysloven byl a tímto právním názorem je žalovaný, jako správní úřad, vázán a sám od sebe
se od něj nemůže odchýlit. Podle názoru městského soudu tento právní názor může změnit
pouze Nejvyšší správní soud. Pokud se tak nestane, je žalovaný takovým právním názorem vázán
a při svém rozhodování jej nemůže pominout.
Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), spočívajícího
v nesprávném posouzení právní otázky soudem.
Stěžovatel v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 9. 2012, č. j. 7 As 80/2010-100, považuje za nesporné, že žalobce, jakožto jednočlenný subjekt,
neměl povahu skupiny výrobců podle §2 písm. c) nařízení vlády. Též považuje za nesporné,
že podle §5 téhož nařízení vlády pouze skupina výrobců může být (při splnění dále stanovených
podmínek) příjemcem dotace v rámci programu Zakládání skupin výrobců. V rámci tohoto
dotačního programu požádalo o dotaci přes 150 jednočlenných subjektů, přičemž žádný z těchto
subjektů dotaci neobdržel (bezmála 50 z nich přitom napadlo postup stěžovatele správní
žalobou). V případě žalobce by se tedy jednalo o vůbec první případ, kdy by dotace byla
poskytnuta jednočlennému subjektu, jako skupině výrobců. Tím by došlo k významnému
narušení rovnosti na trhu se zemědělskými produkty a nedůvodnému zvýhodnění žalobce oproti
jeho konkurentům. Proto stěžovatel považuje poskytnutí dotace žalobci za nepřípustné. Podle
něj nelze připustit výjimku, i kdyby tím mohlo dojít k porušení právní jistoty žalobce. Ochrana
právní jistoty žalobce by měla ustoupit zásadě jednotnosti rozhodování ve skutkově obdobných
případech (§2 odst. 4 správního řádu), a to zejména za situace, kdy žalobce byl zařazen
do programu nesprávně.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení o kasační
stížnosti. Ověřil, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102 s. ř. s.).
V kasační stížnosti, kterou podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustný důvod
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a v řízení o kasační stížnosti je zastoupen zaměstnancem
s právnickým vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy věcně projednatelná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodu v ní uvedeného (§109 odst. 4, věta před
středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel namítá konflikt dvou právních úprav, na straně jedné §78 odst. 5 s. ř. s.,
stanovící vázanost právním názorem soudu a na straně druhé §2 odst. 4 správního řádu, tedy
zásadu rozhodovat stejně skutkově shodné nebo podobné případy, aby nevznikaly nedůvodné
rozdíly.
Ke stěžovatelově námitce, že o dotaci požádalo přes 150 jednočlenných subjektů
a poskytnutí dotace takovému subjektu by narušilo rovnost na trhu se zemědělskými produkty,
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že je třeba rozlišit, zda takový jednočlenný subjekt
byl pravomocným rozhodnutím zařazen do programu Zakládání skupin výrobců či nikoli. Rozsudek
zdejšího soudu č. j. 2 As 103/2010-68, se rozhodně nevztahuje na všechny jednočlenné subjekty,
jak se stěžovatel domnívá. Nejedná se ani o ojedinělý případ, kdy jednočlenný subjekt
byl pravomocným rozhodnutím zařazen do programu Zakládání skupin výrobců, je tedy považován
za „skupinu výrobců“ a splňuje podmínku pro poskytnutí dotace dle §5 odst. 1 písm. a) nařízení
vlády. Nejvyšší správní soud zde odkazuje například na rozsudky ze dne 21. 12. 2012,
č. j. 8As 30/2011-94, a ze dne 29. 1. 2013, č. j. 8 As 103/2012-45.
Z obsahu správního spisu vyplývá, že žalobce byl zařazen do předmětného programu
rozhodnutím správního orgánu prvého stupně ze dne 7. 2. 2006, č. j. SZIF/2006/0030965, a toto
rozhodnutí je pravomocné; stěžovatel již v minulosti uvedl, že ač byl žalobce do programu
zařazen nesprávně, nebylo již možné toto rozhodnutí odstranit v rámci přezkumného řízení,
neboť již uplynula zákonná lhůta. Ke splnění podmínek pro poskytnutí dotace došlo, dle mínění
stěžovatele, čistě formálně. Správní orgán prvního stupně v rámci řízení o poskytnutí dotace
nezkoumal podmínky zařazení žalobce do programu Zakládání skupin výrobců a konstatoval,
že žalobce plní podmínku dle §5 odst. 1 písm. a) až f) nařízení vlády. Přesto nebylo možné dotaci
přiznat, neboť žalobce nesplňuje definiční vymezení skupiny výrobců, a proto nemá nárok
na poskytnutí dotace za rok 2006. Pouze u subjektu, který plní definiční vymezení skupiny
výrobců, je posuzováno, zda dále splňuje podmínky dle §5 odst. 1 písm. a) až f) nařízení vlády.
Žalovaný v rozhodnutí o odvolání tento právní názor aproboval. Ohledně konstatování, že „pro
účely §5 nařízení vlády se za skupinu výrobců považuje každý subjekt, který byl pravomocně zařazen
do programu Zakládání skupin výrobců“, obsaženého v odůvodněních rozsudků Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 9. 2012, č. j. 9 As 45/2012-36 a ze dne 12. 11. 2012, č. j. 2 As 103/2010-68,
uvedl, že takový názor nevyplývá z usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu č. j. 7 As 80/2010-
100, a navíc byl překonán rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2012, č. j. 5 As
55/2010-70, kterým byla ve skutkově totožné věci zamítnuta kasační stížnost subjektu,
nacházejícího se ve stejné situaci, jako žalobce.
Pokud jde o právní hodnocení věci, Nejvyšší správní soud nejprve odkazuje
na bod 29 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012,
č. j. 7 As 80/2010-100, v němž konstatoval, že „[n]ařízení vlády, jak ve svém názvu, tak i ve vymezení
předmětu úpravy v §1 rozlišuje rozhodování o zařazení skupiny výrobců do programu a rozhodování o poskytnutí
dotace, přičemž pro oba tyto účely vymezuje samostatné podmínky; předmět obou řízení se přitom nepřekrývá.
Při splnění podmínek stanovených v §3 má žadatel na zařazení do programu právo. Zařazení skupiny výrobců,
zajišťujících společný odbyt zemědělských komodit, do programu je rozhodnutím, které je nezbytné k tomu,
aby subjekt (skupina výrobců) mohl žádat o poskytnutí dotace v příslušném roce. Už samotné rozhodnutí
o zařazení do programu tak je rozhodnutím o veřejném subjektivním právu žadatele. Podmínky pro zařazení
do programu již při rozhodování o dotaci znovu posuzovány nejsou, byla-li skupina výrobců zapsána do programu
do 31. 12. 2006, splňuje tím prvou podmínku stanovenou v §5 odst. 1 písm. a) nařízení vlády (…) Nové
zkoumání těchto podmínek při poskytování dotace má vyloučit žadatele, u něhož došlo v mezidobí k takovým
změnám, že přestal stanovené dotační podmínky splňovat. Nesleduje se zde přitom totožnost podmínek; není
vyloučeno, aby subjekt zařazený do programu v důsledku četnosti skupiny při poklesu jejích členů naplnil
podmínky pro poskytnutí dotace rozsahem roční obchodované produkce. Zkoumání podmínek četnosti skupiny
či obchodované produkce při poskytování dotace není revizí podmínek zařazení do programu; ostatně v takovém
případě by byl zcela nesmyslný postup žalovaného, který původní rozhodnutí o zařazení do programu měnil
v přezkumném řízení.“
Předcházející rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci – rozsudek ze dne
12. 11. 2012, č. j. 2 As 103/2010-68 závěry vyslovené ve shora uvedeném rozhodnutí rozšířeného
senátu reflektuje. V jeho odůvodnění se konstatuje, že: „[z] citovaného závazného právního názoru
rozšířeného senátu (…) plyne, že už samotné rozhodnutí o zařazení do programu Zakládání skupin výrobců je
rozhodnutím o veřejném subjektivním právu žadatele a správní orgány při posuzování splnění podmínek podle
§5 odst. 1 písm. c) nařízení vlády (poskytnutí dotace) nejsou oprávněny opětovně posuzovat správnost tohoto
zařazení (splnění podmínek §3 nařízení vlády) v tom smyslu, že by byly oprávněny ve fázi rozhodování
o poskytnutí dotace přehodnotit, že žadatel skupinou výrobců není. Jinými slovy, předpoklad zařazení určitého
subjektu do programu Zakládání skupin výrobců lze revidovat pouze na půdorysu řízení o zařazení do programu
(například cestou přezkumného řízení zahájeného ex officio), nikoli však v rámci postupu podle
§5 odst. 1 nařízení vlády. V tomto navazujícím řízení nemohou správní orgány vycházet bez dalšího z toho,
že stěžovatel není skupinou výrobců, neboť nemá vícečlennou základnu; zde jsou vázány svým předchozím
pravomocným rozhodnutím, vydaným dle §3 nařízení vlády. Správní orgány jsou naopak povinny zkoumat,
zda žadatel o dotaci splňuje podmínky pro její poskytnutí definované v §5 odst. 1 nařízení vlády, tj. zda
byl do programu zařazen ve stanoveném období (což stěžovatel pravomocně byl), zda splňuje podmínku roční
obchodovatelné produkce či alternativně počtu společníků či členů [§5 odst. 1 písm. c) nařízení vlády] a další.
Je nutno vycházet z toho, že pro účely §5 vlády se za skupinu výrobců považuje každý subjekt, který byl
pravomocně zařazen do programu Zakládání skupin výrobců. K tomu srov. obdobně i rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 9. 2012, č. j. 9 As 45/2012 – 36.(…) Ač tedy městský soud správně vyhodnotil,
že pojem skupina výrobců má zahrnovat obchodní společnost nebo družstvo, které má vícečlennou základnu,
tj. více než jednoho společníka nebo člena, nesprávně vyhodnotil právní otázku vázanosti žalovaného pravomocným
rozhodnutím o zařazení stěžovatele do programu Zakládání skupin výrobců. Stěžovatel, který byl pravomocně
zařazen do programu ke dni 31. 12. 2006, splňuje podmínku podle §5 odst. 1 písm. a) nařízení vlády a již
není možné znovu posuzovat a revidovat, zda je skutečně skupinou výrobců. Při rozhodování o poskytnutí dotace
je ve stěžovatelově případě nutno vycházet z toho, že je zařazen do programu, a to i přesto, že byl a je jednočlennou
obchodní společností, tedy bez ohledu na to, zda toto zařazení bylo oprávněné. Skutečnost, že se žalovanému
nepodařilo revidovat rozhodnutí o zařazení stěžovatele do programu v otevřené lhůtě, jde jen k jeho tíži a žalovaný
se nemůže snažit tento, z jeho pohledu nežádoucí stav, napravovat až v řízení o poskytnutí dotace obcházením
pravomocného rozhodnutí o zařazení stěžovatele do programu.“
Z uvedeného je tedy zřejmé, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 11. 2012
č. j. 2 As 103/2012-68, respektoval názor vylovený ve shora uvedeném rozhodnutí rozšířeného
senátu, přičemž vyslovil pro správní orgány závazný právní názor (§78 odst. 5 s. ř. s. – k tomu
viz například rozsudek tohoto soudu ze dne 11. 1. 2012, č. j. 2 Afs 68/2011-212), že byl-li
žalobce pravomocně zařazen do programu „Zakládání skupin výrobců“, je z tohoto zařazení
nutno vycházet a správním orgánům již v řízení o poskytnutí dotace nepřísluší tento závěr
přehodnocovat. Fakt, že k takovému zařazení došlo neoprávněně, nemá na věc vliv a nemůže jít
k tíži žalobce, jako žadatele o dotaci. Pokud správní orgány v dalším průběhu správního řízení
tento právní názor nerespektovaly, zatížili tím per se svá rozhodnutí nezákonností (srov. rozsudek
tohoto soudu ze dne 23. 9. 2004, č. j. 5 A 110/2002-25).
Se stěžovatelem lze jistě souhlasit v tom, že vázanost závazným právním názorem soudu
neplatí zcela absolutně, jak vyplývá například z rozsudku tohoto soudu ze dne 25. 5. 2016,
č. j. 1 Azs 31/2016-36, dle kterého „[v]ýjimkou z povinnosti správního orgánu řídit se závazným právním
názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku krajského soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.) je situace, kdy byl tento
právní názor v mezidobí (ke dni nového rozhodování žalovaného správního orgánu) překonán judikaturou
Nejvyššího správního soudu.“ Obecné pravidlo, podle kterého je již jednou vysloveným právním
názorem kasačního soudu v konkrétní věci vázán nejen správní orgán, ale i krajský soud
a Nejvyšší správní soud (stalo-li by se nově vydané správní rozhodnutí opětovně předmětem
soudního přezkumu) může být prolomeno rovněž v případě, že se v mezidobí k rozhodné otázce
vyslovil odlišně Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, či Evropský soudní dvůr (k tomu
viz usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007-56,
publikované pod č. 1723/2008 Sb. NSS). O žádný z těchto případů však v nyní posuzované věci
nešlo. V usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 4. 9. 2012, č. j. 7 As 80/2010-100,
jehož se stěžovatel dovolává, se sice konstatuje, že jednočlenné subjekty nelze považovat
za „skupinu výrobců“ ve smyslu §2 písm. c) nařízení vlády, současně však rozšířený senát
upozornil, že v řízení o poskytnutí dotace nelze provádět revizi podmínek, za nichž byl žadatel
o dotaci zařazen do programu. Závazný právní názor vyslovený zdejším soudem v rozsudku
ze dne 12. 11. 2012 č. j. 2 As 103/2012-68, tak s právním názorem rozšířeného senátu nikterak
nekoliduje. Zcela nepřípadný je pak odkaz stěžovatele na rozsudek nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 2. 2005, č. j. 6 Ads 46/2003-282, neboť v tomto případě byla řešena zcela specifická
procesní situace, související se změnou funkční příslušnosti správního orgánu poté, co bylo
předcházející správní rozhodnutí odklizeno soudem.
Lze tedy uzavřít, že městský soud nepochybil, zrušil-li nezákonné rozhodnutí stěžovatele
pro nerespektování závazného právního názoru vysloveného v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 11. 2012, č. j. 2 As 103/2010-68. V dané věci byl vysloven konkrétní právní
názor a tímto právním názorem je správní orgán vázán a vyjma výše uvedených případů se od něj
nemůže odchýlit. Vázanost právním názorem soudu má přitom přednost před obecnou zásadou
jednotného rozhodování ve věcech skutkově stejných či podobných (§2 odst. 4 správního řádu).
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou podle
§110 odst. 1, in fine s. ř. s. ji zamítl.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto dle §60 odst. 1 věta 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti
procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně
úspěšného účastníka – žalobce, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti
s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto v jeho případě rozhodl tak,
že se mu právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu