ECLI:CZ:NSS:2017:6.AFS.270.2015:48
sp. zn. 6 Afs 270/2015 - 48
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Barbary Pořízkové, Jany Brothánkové, Filipa Dienstbiera, Zdeňka Kühna, Lenky
Matyášové a Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: Jihočeská univerzita v Českých
Budějovicích, se sídlem Branišovská 1645/31a, České Budějovice, zast. Mgr. Karlem Masopustem,
advokátem se sídlem Radlická 3185/1c, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo školství,
mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 19. 8. 2014, č. j. MŠMT 29543/2014-1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2015, č. j. 11 A 173/2014 – 47,
takto:
I. Domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné
zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly
vyplaceny), měl dle §14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015,
pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon
poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví
na základě žaloby dle §65 odst. 1 soudního řádu správního.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí šestému senátu.
Odůvodnění:
[1] Předmětem sporu v projednávané věci je rozsah pravomoci poskytovatele dotace ve vztahu
k opatření dle §14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále jen
„rozpočtová pravidla“). Jinými slovy, zda nevyplacení dotace či její části je vždy jen opatřením
dočasným.
I. Dosavadní průběh řízení
[2] V rámci operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace vydal žalovaný dne 23. 4. 2013
rozhodnutí o poskytnutí dotace pro projekt „Modernizace Fakulty rybářství a ochrany vod
Jihočeské univerzity (FROV JU)“, následně změněné dodatky ze dne 18. 11. 2013, ze dne
25. 11. 2013 a ze dne 30. 7. 2014 s tím, že projekt bude financován zčásti z prostředků státního
rozpočtu a zčásti z rozpočtu Evropské unie (dále jen „dotovaný projekt“). V rozhodnutí (čl. VIII.)
poskytovatel stanovil mj. podmínky pro pozastavení plateb, podle nichž může být proplácení výdajů
projektu ze strany poskytovatele pozastaveno v případě, že nastanou v něm uvedené skutečnosti.
[3] Opatřením (oznámením) ze dne 19. 9. 2013 žalovaný pozastavil žalobkyni platbu dotace,
protože dle jeho názoru porušila v rámci dotovaného projektu pravidla pro zadávání veřejných
zakázek, konkrétně povinnost dle §155 odstavec 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,
ve znění rozhodném pro posuzovaný případ (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Dále
upozornil i na povinnost zasílat veškeré dokumenty z výběrových a zadávacích řízení včetně
nabídek a případných dokladů prokazujících kvalifikaci, jsou-li samostatné. Z uvedeného vyvodil,
že na straně žalobkyně mohlo dojít k porušení zásady transparentnosti při zadávání veřejné zakázky,
neboť není možné ověřit, zda vybraný uchazeč žalobkyni (zadavateli) předložil originály či úředně
ověřené kopie kvalifikačních dokladů.
[4] Dne 14. 10. 2013 podal žalovaný podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále také
„Úřad“) k zahájení řízení o přezkoumání úkonu zadavatele. Úřad důvody k zahájení správního
řízení z moci úřední neshledal.
[5] Na základě žalobkyní uplatněných námitek (oprávnění podat námitky je upraveno
v dokumentaci k operačnímu programu Výzkum a vývoj pro inovace) žalovaný vydal dne
20. 1. 2014 nové opatření dle §14e rozpočtových pravidel (v pořadí druhé oznámení o pozastavení
plateb) a snížil výši pozastavené platby na 2%, nově tedy pozastavil platby jen ve výši 11.779,73 Kč.
Rovněž proti tomuto pozastavení plateb byly podány včasné námitky, které vyřídil žalovaný
rozhodnutím ze dne 10. 3. 2014, jímž rozhodl o jejich nepřezkoumání s odůvodněním, že se jedná
o námitky opakované.
[6] Dne 14. 7. 2014 vydal žalovaný v pořadí třetí opatření dle §14e rozpočtových pravidel
(oznámení o pozastavení plateb ve výši 11.803,72 Kč). Svůj postup odůvodnil porušením čl. XII
(Výběr dodavatelů) rozhodnutí o poskytnutí dotace, §82 zákona o veřejných zakázkách, čl. 11. 1
pravidel pro výběr dodavatelů (verze 3. 2. účinná od 1. 2. 2011) a změnou „koeficientu daně
z přidané hodnoty“ pro daný projekt. Následně oznámením o snížení dotace č. S-0257/11/01,
ze dne 19. 8. 2014, č. j. MSMT-29543/2014-1(napadeno žalobou v projednávané věci), dle
§14e rozpočtových pravidel dotaci ze shodných důvodů o částku 11.803,72 Kč definitivně snížil.
O snížení dotace informoval příslušný finanční úřad.
[7] Žalobu proti oznámení o snížení dotace (původně podanou na ochranu před nezákonným
zásahem, po poučení soudu žalobu proti rozhodnutí) v záhlaví označeným rozsudkem Městský
soud v Praze zamítl. Dospěl k závěru, že oznámení o snížení dotace je rozhodnutím v materiálním
smyslu, resp. ve smyslu §65 s. ř. s. Vycházel z právního názoru vyjádřeného v rozsudku ze dne
3. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 – 44. Zdůraznil existenci rozdílu mezi samotným nevyplacením části
dotace a snížením dotace. Poukázal i na nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015,
sp. zn. Pl. ÚS 12/14, z něhož je zřejmé, že opatření dle §14e odstavce 1 rozpočtových pravidel
je rozhodnutím. Argumentaci, dle které žalovaný jako poskytovatel dotace neměl pravomoc vydat
rozhodnutí o snížení dotace, neboť dle §14e rozpočtových pravidel je poskytovatel oprávněn
dotaci pouze pozastavit a nemůže se jednat o konečné rozhodnutí, jímž je dotace definitivně
snížena, městský soud nepřisvědčil.
[8] Rozhodnutí městského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností,
ve které mj. zpochybňuje pravomoc poskytovatele pozastavit dle §14e rozpočtových pravidel
výplatu dotace s konečnou platností.
II. A. Postoupení věci rozšířenému senátu
[9] Předkládající šestý senát předně konstatoval, že otázku formalizované povahy opatření dle
§14e rozpočtových pravidlech má za vyřešenou. Dle jeho přesvědčení totiž Ústavní soud v nálezu
ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/14, jímž prohlásil výluku ze soudního přezkumu zakotvenou
v §14e odst. 4 rozpočtových pravidel za protiústavní, jednoznačně vycházel z předpokladu,
že opatření o nevyplacení části dotace dle §14e rozpočtových pravidel je rozhodnutím
v materiálním smyslu. Tento závěr je nutno do budoucna respektovat. Judikatura NSS, která
nepokládá opatření dle §14e rozpočtových pravidel za rozhodnutí v materiálním smyslu,
je v důsledku uvedeného nálezu legitimně překonaná (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne
11. 1. 2006, č. j. 2 Afs 66/2004 - 53, č. 1833/2009 Sb. NSS).
[10] V rámci předběžného hodnocení dospěl předkládající senát k závěru, že pro posouzení věci
je rozhodné vyřešení otázky rozsahu či mezí pravomoci poskytovatele dotace dle
§14e rozpočtových pravidel, v nichž je oprávněn rozhodnout (resp. charakteru opatření, které
je poskytovatel na základě citovaného ustanovení oprávněn přijmout).
[11] Ústavní soud ve shora uvedeném nálezu hovořil o posuzovaném opatření jako
o „pozastavení výplaty dotace“ či „ pozastavení čerpání dotace“. Napadené právní úpravě rovněž
vytýkal, že neřeší situaci, kdy finanční úřad neshledá u příjemce dotace porušení rozpočtové kázně,
avšak poskytovatel dotace přesto finanční prostředky dotace nevyplatí, přičemž chybí i lhůty pro
rozhodnutí příslušných orgánů v této věci (odst. 40 nálezu). I pokud by však poskytovatel dotace
názor finančního úřadu o neporušení rozpočtové kázně respektoval a příjemci následně finanční
prostředky vyplatil, spatřuje Ústavní soud již v samotném prodlení v čerpání přiznané dotace vážný
zásah do majetkových práv příjemce dotace, který vylučuje absenci soudního přezkumu tohoto
opatření (odst. 52 nálezu).
[12] Nejvyšší správní soud se povahou opatření dle §14e rozpočtových pravidel zabýval
v rozsudku ze dne 17. 12. 2015, č. j. 2 Afs 226/2015 – 39, a zejména v rozsudku ze dne 16. 2. 2016,
č. j. 2 Afs 227/2015 – 38. Konstatoval v nich, že „nemůže přisvědčit názoru stěžovatele, že posuzované
opatření má vždy jen dočasný charakter. V důsledku toho se nelze ztotožnit ani s navazující argumentací, podle níž
žalovaný neměl pravomoc o snížení dotace s konečnou platností rozhodnout. Tato pravomoc byla žalovanému jako
poskytovateli dotace dána na základě §14e odst. 4 rozpočtových pravidel. Oznámení tedy nelze mít za nicotné pro
nedostatek pravomoci žalovaného. Namítal-li stěžovatel, že Oznámení je nicotným i proto, že trpí takovými vadami,
že jej nelze považovat za řádné rozhodnutí ve věci, pak poukazuje opět jen na konečný charakter Oznámení. V tom
však vadu Oznámení shledávat nelze“.
[13] Právě od tohoto právního názoru se chce předkládající senát odchýlit.
II. B. Odchylný právní názor šestého senátu
[14] Šestý senát je přesvědčen, že opatření o nevyplacení části dotace má dle zákona představovat
jen dočasné pozastavení čerpání dotace. Ustanovení §14e rozpočtových pravidel tudíž nedává
poskytovateli pravomoc rozhodnout o definitivním snížení dotace, tedy s konečnou platností
modifikovat výši poskytnuté dotace přiznané rozhodnutím podle §14 odst. 4 téhož zákona.
[15] O poskytnutí dotace rozhoduje poskytovatel dle §14 rozpočtových pravidel, přičemž toto
rozhodnutí bylo až do 19. 2. 2015 vyloučeno ze soudního přezkumu. V rozhodnutí o poskytnutí
dotace jsou stanoveny povinnosti, které je příjemce povinen v souvislosti s čerpáním dotace
dodržet. Jejich nedodržení v zásadě vede k porušení rozpočtové kázně dle §44 odst. 1
rozpočtových pravidel, a v návaznosti na to k vydání platebního výměru na odvod za porušení
rozpočtové kázně dle §44a téhož zákona. K rozhodování o odvodech jsou příslušné orgány
finanční správy (finanční úřady) v řízení dle daňového řádu.
[16] Kromě porušení rozpočtové kázně náležející do pravomoci finančního úřadu (dále jen
„správce daně“) zákon zná ještě i další dva instituty, prostřednictvím nichž stát zasahuje určitým
způsobem do práv a povinností založených rozhodnutím o poskytnutí dotace. Rozhodování o nich
náleží poskytovateli dotace. Je to jednak nyní posuzované „pozastavení výplaty dotace“ ve smyslu
§14e rozpočtových pravidel (možnost rozhodnout o nevyplacení dotace nebo její části), jednak
odnětí dotace dle §15 rozpočtových pravidel.
[17] K odnětí dotace může dojít v řízení vedeném dle správního řádu, jehož zahájení je vázáno
na zjištění taxativně vymezených skutečností, kterými jsou především pochybení již na samém
počátku procesu, tedy v době, kdy byla dotace přiznána. Na porušení povinností, kterými
je příjemce dotace v souvislosti s poskytnutou dotací vázán, se vztahuje řízení o odvodech
za porušení rozpočtové kázně.
[18] Možnost poskytovatele dotace nevyplatit část dotace, domnívá-li se, že příjemce porušil
pravidla pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, byla
v podobě §14e včleněna do rozpočtových pravidel až novelou provedenou zákonem
č. 465/2011 Sb., účinnou od 30. 12. 2011. Důvodová zpráva k této novele (sněmovní tisk č. 287/0,
6. volební období, 2010 - 2013) říká, že „[v] případě výdajů na veřejné zakázky spolufinancované z rozpočtu
Evropské unie může poskytovatel při domněnce na neplnění pravidel pro zadávání veřejných zakázek u určité částky
dotace pozastavit její vyplácení“ (k bodu 13), a dále, že „[v]zhledem k tomu, že porušení rozpočtové kázně, tzn.
zejména neoprávněné použití, je oprávněn konstatovat výlučně územní finanční orgán (§44a odst. 8), může
se poskytovatel ve fázi proplácení dotace pouze domnívat, že došlo k porušení rozpočtové kázně a z toho důvodu
částku nevyplatit. Územní finanční orgán pak takto nevyplacenou částku započte do plnění povinnosti provést odvod
za porušení rozpočtové kázně“ (k bodu 67).
[19] Ze smyslu a účelu zákona je tedy zřejmé, že opatření dle §14e rozpočtových pravidel nemá
sloužit ke konečnému snížení dotace ze strany poskytovatele. Byť po čistě prvotním přiblížení
se k obsahu zákona jeho jazykovým výkladem by se mohlo jevit, že pokud je poskytovatel oprávněn
nevyplatit část dotace, pak toto oprávnění nespočívá v ničem jiném, než v jejím snížení, není tento
výklad správný. Z teleologie i systematiky zákona, jak je shora vymezena, jasně vyplývá,
že s konečnou platností snížit (či krátit) již jednou přiznanou dotaci může jen příslušný správce daně
formou platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně. Definitivně odejmout může
poskytovatel dotaci jen v případě, že jsou splněny podmínky uvedené v §15 rozpočtových pravidel,
což jsou však důvody odlišné od těch, pro které lze dotaci pozastavit dle §14e téhož zákona.
[20] Nutno upozornit, že dle §14e odst. 1 rozpočtových pravidel může poskytovatel dotaci
nevyplatit až do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše
odvodu za porušení rozpočtové kázně. I to svědčí o závislosti příslušných institutů. Rovněž důvody,
pro které může poskytovatel přijmout opatření o pozastavení výplaty dotace, jsou podmnožinou
důvodů, pro které lze příjemce postihnout odvodem za porušení rozpočtové kázně. Porušení
pravidel pro zadávání veřejných zakázek není ničím jiným, než jedním ze způsobů porušení
rozpočtové kázně. Tomu odpovídá i důvodová zpráva k novele č. 465/2011 Sb. (sněmovní tisk
č. 287/0, 6. volební období, 2010 - 2013). Ve vztahu k §14e rozpočtových pravidel říká,
že „poskytovatel dotace může na základě podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek nevyplatit
takovou část dotace, kterou by příjemce dotace musel odvést jako odvod za porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel
informuje o nevyplacení části dotace finanční úřad, který pak při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně
postupuje podle §44a odst. 5 písm. b)“ [bod 18].
[21] Opatření o pozastavení výplaty dotace by jistě donedávna nebylo vyloučeno z aplikace
správního řádu a ze soudního přezkumu, pokud by se mělo jednat o rozhodnutí, kterým
se definitivně snižuje dotace. Pro možnost poskytovatele platbu dotace pozastavit stačí jen
podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Ve shodě se stěžovatelkou je šestý
senát přesvědčen, že uvedený institut má sloužit k ochraně finančních zájmů před zneužitím
prostředků dotace, a jedná se proto o jistou prevenci, nikoliv o konečné řešení věci.
[22] Výkladu, dle kterého může poskytovatel snížit dotaci trvale, nemůže svědčit
to, že nevyplacení dotace není časově nijak ohraničeno, či že dotace bude fakticky snížena
a příjemce se již nikdy nedomůže, aby mu ji poskytovatel vyplatil celou. Právě absence časové
hranice daného opatření, jakož i nedostatečné provázání rozhodování o nevyplacení dotace
a rozhodování o porušení rozpočtové kázně, byla opakovaně předmětem kritiky.
[23] Druhému senátu nelze přisvědčit v názoru, že by se v důsledku nálezu Ústavního soudu
změnilo pojímání povahy správního aktu podle §14e rozpočtových pravidel ve smyslu, jenž
jmenovaný senát prezentuje. Změnilo se pouze chápání opatření jako rozhodnutí v materiálním
smyslu, které, byť má povahu dočasnou, přesto již zasahuje do právní sféry příjemce dotace natolik,
že je namístě již v této fázi připustit i jeho soudní přezkum.
[24] K postoupení věci rozšířenému senátu se vyjádřil žalovaný. Dle jeho názoru nelze z nálezu
Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/14 povahu opatření dle §14e rozpočtových pravidel
dovodit. Ztotožňuje se však se závěry uvedenými v rozhodnutí sp. zn. 2 Afs 226/2015, že se jedná
o rozhodnutí. Význam sousloví „domnívat se“ vykládá ve smyslu „má za to“ či „předpokládá“.
[25] Konstatuje, že vztah mezi nevyplacením části dotace a porušením rozpočtové kázně, které
je v gesci správce daně, z žádného ustanovení zákona nevyplývá. Účelem postupu dle §14e
rozpočtových pravidel je včasné zabránění zneužití veřejných prostředků. Pouhé konstatování
porušení pravidel poté, co již byly tyto prostředky nezákonně čerpány a použity, by mohlo mít jen
akademickou povahu.
[26] Nad rámec uvedeného doplňuje, že posuzovaná právní úprava námitky proti rozhodnutí
o nevyplacení dotace neupravovala. Nejedná se ani o jiný opravný prostředek ve smyslu správního
řádu. Oprávnění podat námitky je upraveno v dokumentaci k operačnímu programu Výzkum
a vývoj pro inovace. Jeho smyslem je umožnit v rámci dobré správy příjemci dotace i při absenci
zákonných opravných prostředků na vzniklé pochybnosti reagovat.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.A. Pravomoc rozšířeného senátu
[27] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Šestý senát dospěl ohledně povahy opatření dle
§14e rozpočtových pravidel a v tomto důsledku i rozsahu pravomoci poskytovatele dotace
k odlišnému závěru, než druhý senát v rozsudcích ze dne 17. 12. 2015, č. j. 2 Afs 226/2015 – 39,
a ze dne 16. 2. 2016, č. j. 2 Afs 227/2015 – 38. Hodlá-li se předkládající senát odchýlit
od dosavadních závěrů, přísluší rozhodnout rozšířenému senátu.
[28] Současně je splněna i druhá podmínka pro rozhodování rozšířeného senátu, protože
posouzení sporné právní otázky je potřebné pro rozhodnutí předkládajícího senátu o projednávané
věci.
III.B. Dotace a její poskytování dle rozpočtových pravidel
[29] Dotací se ve smyslu §3 rozpočtových pravidel rozumí peněžní prostředky státního
rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým
osobám na stanovený účel. Podstatným charakteristickým rysem dotace dle citovaného ustanovení
je její povinná účelovost, která musí být dodržena.
[30] Rozpočtová pravidla v §12 stanoví, že na dotaci není právní nárok, pokud zvláštní právní
předpis nestanoví jinak. Tím je zjevně myšlena situace, kdy o poskytnutí dotace nebylo dosud
rozhodnuto nebo nebyla uzavřena smlouva o jejím poskytnutí. O poskytnutí dotace rozhoduje
poskytovatel na základě žádosti příjemce. Vydáním rozhodnutí, případně výjimečně uzavřením
dohody (§17 rozpočtových pravidel), vzniká podle ustálené judikatury mezi poskytovatelem
a příjemcem dotace veřejnoprávní vztah (usnesení zvláštního senátu pro rozhodování některých
kompetenčních sporů dle zákona č. 131/2002 Sb. ze dne 7. 5. 2010, č. j. Konf 14/2010 - 8).
Poskytování dotací ze státního rozpočtu je činností spadající do oblasti veřejné správy, konkrétně
do oblasti veřejných financí; poskytovatel je vůči příjemci dotace v postavení správního orgánu.
[31] Podmínky či pravidla čerpání dotace jsou stanoveny v rozhodnutí o poskytnutí dotace
a dokumentech, na které rozhodnutí odkazuje. Tomu ostatně odpovídá i výrok rozhodnutí
o poskytnutí dotace, který váže poskytnutí dotace vedle jejího účelu též na soulad s žádostí o dotaci
a soulad s podmínkami, které jsou součástí rozhodnutí a které upravují povinnosti, které musí
příjemce dotace splnit.
[32] Okamžikem pravomocného rozhodnutí o poskytnutí dotace ve smyslu §14 rozpočtových
pravidel vzniká příjemci dotace dle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 nárok na čerpání
dotace v souladu s jejím předpokládaným účelem. Rozhodnutím o poskytnutí dotace vzniká
příjemci subjektivní právo, že mu při dodržení všech podmínek budou až na výjimečné případy
[srov. např. §15 odst. 1 písm. a) rozpočtových pravidel] peněžní prostředky ve stanovených
termínech vyplaceny.
[33] Podle §14 rozpočtových pravidel rozhodnutí o poskytnutí dotace obsahuje mj. podmínky,
které musí příjemce v souvislosti s použitím dotace splnit vždy [srov. §14 odst. 4 písm. g)], může
však obsahovat i ostatní povinnosti, které příjemce v souvislosti s poskytnutím dotace plní a jejichž
nedodržení není neoprávněným použitím podle §3 písm. e) rozpočtových pravidel [srov.
§14 odst. 4 písm. k)]. Kontroly dodržování těchto podmínek jsou prováděny na základě zákona
č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon
o finanční kontrole). V §13a zákona o finanční kontrole jsou stanovena zvláštní procesní pravidla
pro výkon auditu podle přímo použitelných předpisů Evropské unie. Součástí zprávy o auditu
je identifikace zjištěných nedostatků.
[34] Čerpání dotací z prostředků EU je uskutečňováno pomocí operačních programů. Jedná
se o významné strategické dokumenty, které jsou popisem cílů a priorit, jakých chce členská země
v určité oblasti a aktuálním programovém období dosáhnout. O jejich schválení rozhoduje
Evropská komise.
[35] Rozpočtová pravidla v §3 písm. j) definují program nebo projekt spolufinancovaný
z rozpočtu Evropské unie jako soubor věcných, časových a finančních podmínek pro činnosti k dosažení
stanovených cílů Evropské unie, a to prostřednictvím strukturálních fondů, Fondu soudržnosti, podpory pro rozvoj
venkova nebo Evropského rybářského fondu.
[36] Financování projektů, tj. způsob, jakým poskytovatelé příjemcům poskytují prostředky
na realizaci jejich projektů, lze obecně rozdělit na financování ex ante, při kterém se poskytuje záloha
na realizaci projektu (prostředky jsou poskytnuty dopředu), aby z ní mohly být hrazeny náklady
projektu. Toto financování se vyskytuje buď jako jednorázové nebo průběžné, prostřednictvím
postupně vyplácených záloh.
[37] Ex post financování znamená, že příjemce si veškeré náklady, které mu v rámci realizace
projektu vznikly, hradí sám a k proplacení těchto nákladů dochází zpětně, prostředky se příjemci
refundují.
[38] Třetím způsobem financování je financování kombinované. Nejprve jsou např. poskytovány
zálohy ex ante a poslední část dotace je poskytnuta, až je projekt dokončen k profinancování
vlastních úhrad. Může však jít i o jiné způsoby kombinace.
[39] V rozhodnutí o dotaci, jejichžzdrojem jsou i prostředky Evropské unie, mohl poskytovatel
dotace dle §14 odst. 7 rozpočtových pravidel stanovit, že nesplnění podmínek, které musí příjemce
v souvislosti s použitím dotace nebo návratné finanční výpomoci splnit [podmínky dle
§14 odstavce 4 písm. g) rozpočtových pravidel] bude postiženo odvodem za porušení rozpočtové
kázně nižším, než kolik činí celková částka dotace. Při stanovení nižšího odvodu uvede poskytovatel
procentní rozmezí vztahující se buď k celkové částce dotace, nebo k částce, ve které byla porušena
rozpočtová kázeň.
[40] Ustanovení §14e rozpočtových pravidel znělo:
§14e
(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání
veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena
v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom
přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.
(2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm
písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
(3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace.
(4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho
soudní přezkoumání.
[41] Důvodová zpráva k této úpravě (sněmovní tisk č. 287/0, 6. volební období, 2010 - 2013)
v bodě 18 uvádí „[z] platného právního řádu nevyplývá, zda porušení povinností stanovených příjemci
rozhodnutím o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci či právním předpisem v souvislosti s realizací akce,
na kterou byla dotace poskytnuta, opravdu představuje překážku dalšího proplácení prostředků dotace ze strany
poskytovatele. V praxi se ukazuje nadále jako neudržitelné, aby tato překážka byla vykládána jako absolutní.
Tuto nejasnost má odstranit návrh textu §14e. Např. poskytovatel dotace může na základě podezření na porušení
pravidel pro zadávání veřejných zakázek nevyplatit takovou část dotace, kterou by příjemce dotace musel odvést jako
odvod za porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel informuje o nevyplacení části dotace finanční úřad, který pak při
stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně postupuje podle §44a odst. 5 písm. b).“
[42] Rozpočtová pravidla dále v §15 stanoví taxativním výčtem případy, kdy poskytovatel dotaci
příjemci odejme, a to jak zcela, tak částečně. Proti tomuto rozhodnutí má příjemce právo podat
řádné opravné prostředky, případně podat žalobu ke správnímu soudu. Zákonnými důvody pro
odnětí dotace přičitatelnými příjemci je zjištění, že údaje, na jejichž základě byla dotace nebo
návratná finanční výpomoc poskytnuta, byly neúplné nebo nepravdivé či zjištění, že nemůže být
splněn řádně nebo včas účel, na který byla dotace poskytnuta, pokud již nedošlo k porušení
rozpočtové kázně.
[43] Z výše uvedeného vyplývají následující dílčí závěry: i) rozhodnutím o poskytnutí dotace
vzniká příjemci za splnění stanovených podmínek nárok na její vyplacení; ii) v rozhodnutí
poskytovatel uvede podmínky, jejichž porušení bude mít za následek vždy porušení rozpočtové
kázně, může uvést i podmínky, jejichž nesplnění takové následky mít nebude; iii) poskytovatel může
v rozhodnutí stanovit maximálně možnou výši odvodu za porušení rozpočtové kázně, která může
být nižší než celková výše dotace; iv) kromě odnětí dotace ze zákonem taxativně stanovených
důvodů má poskytovatel pravomoc nevyplatit platbu dotace, domnívá-li se, že příjemce porušil
pravidla pro zadávání veřejných zakázek, a to až do výše, kterou v rozhodnutí o jejím poskytnutí
stanovil jako nejvyšší možnou výši odvodu za porušení rozpočtové kázně; v) na porušení, která
nemohou mít dle rozhodnutí o poskytnutí dotace za následek porušení rozpočtové kázně [ostatní
povinnosti příjemce dotace stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace dle §14 odst. 4 písm.
k) rozpočtových pravidel], nelze opatření dle 14e rozpočtových pravidel uplatnit.
III. C. Posouzení povahy opatření o nevyplacení dotace
[44] Vzhledem k zakotvení výluky správního řízení a výluky soudního přezkumu a ke znění
důvodové zprávy (sněmovní tisk č. 287/0, 6. volební období, 2010 - 2013) k tomuto ustanovení
se lze domnívat, že původním záměrem historického zákonodárce bylo zřejmě koncipovat
posuzované opatření jako předběžné opatření poskytovatele, proti kterému se příjemce dotace
nebude moci žádným způsobem bránit. Jeho účelem je zejména zabezpečit, aby v případě porušení
pravidel pro zadávání veřejných zakázek v souvislosti s realizací akce, na kterou byla dotace
poskytnuta, nemuselo dojít k zastavení dalšího proplácení dotace.
[45] V souladu se závěry Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/14 nevyplacení i části dotace
zasahuje do právní sféry příjemce a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu
k přislíbené dotaci, a proto vzniká příjemci dotace právo na soudní kontrolu opatření dle
§14e rozpočtových pravidel. Shora uvedená výluka soudního přezkumu se tak pro svoji
neústavnost nemůže v konkrétních případech aplikovat.
[46] V tomto nálezu Ústavní soud také uvedl, že pravomoc finančního úřadu je dána při
zjištěném pochybení příjemce dotace. Mj. konstatoval, že „[f]inanční úřad může toliko v důsledku zjištění
v rámci daňové kontroly učinit sankční opatření, a to vydat platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod
za porušení rozpočtové kázně, pokud zjistí pochybení. Pokud pochybení nezjistí, nemá zákonem stanovenou
pravomoc k žádnému dalšímu postupu, tedy dokonce ani nevydává žádné rozhodnutí... Samo pozastavení dotace
v případech, kdy následně příslušný finanční úřad či dokonce i samotný poskytovatel dospějí k závěru, že příjemce
žádné své povinnosti neporušil, se tedy již nemá jak stát předmětem soudního přezkumu, který by konstatoval
nezákonnost pozastavení čerpání dotace...“ (srov. body 39 a 40 nálezu).
[47] Opatření o nevyplacení dotace nemá charakter rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu
§70 písm. b) s. ř. s., který mu s největší pravděpodobností původně přisuzoval zákonodárce. Není
totiž splněna věcná podmínka předběžnosti, neboť případné následné rozhodnutí správce daně
o porušení rozpočtové kázně nemusí být vůbec vydáno, a pokud k jeho vydání dojde, nebude
zahrnovat otázky, o kterých bylo rozhodnuto zatímně, tedy existenci pochybností vedoucích
poskytovatele k pozastavení dotace. Nezahrnuje-li v sobě konečné rozhodnutí věcně rozhodnutí
předběžné, není možné domoci se, alespoň zprostředkovaně, přezkumu předběžného rozhodnutí
(k předběžnému charakteru rozhodnutí také srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 27. 10. 2009,
č. j. 2 Afs 186/2006 - 54, č. 1982/2010 Sb. NSS).
[48] Otázkou formy opatření, ani časovým aspektem jeho účinků se Ústavní soud v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 14/12 výslovně nezabýval a ani zabývat nemusel. Z pohledu Ústavního soudu bylo
rozhodující posoudit ústavnost namítané soudní výluky, nikoli povahu posuzovaného opatření
z hlediska možné procesní obrany před správními soudy.
[49] V projednávané věci je nesporné, že opatření o nevyplacení dotace či její části je úkonem,
který závazně zasahuje do práv a povinností příjemce dotace a naplňuje tak materiální stránku
rozhodnutí dle §65 s. ř. s. Pro závěr o povaze úkonu je podstatné, zda rozpočtová pravidla ukládají
poskytovateli dotace učinit takové opatření určitou formou, nebo poskytovatel dotace může
k nevyplacení dotace přistoupit zcela neformálním způsobem. Právě skutečnost, že tento úkon
do práv příjemce dotace zasahuje zásadním způsobem a je způsobilý práva příjemce zkrátit, ostatně
vedla Ústavní soud k deklarování neústavnosti výluky ze soudního přezkumu v nálezu věci
sp. zn. Pl. ÚS 12/14.
[50] Je třeba se ovšem dále zabývat i tím, zda úkon poskytovatele dotace, kterým se pozastavuje
nebo krátí dotace, je způsobilý soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. nebo v řízení na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát v minulosti opakovaně
vyslovil určité zásady, podle nichž je třeba postupovat při stanovení procesního režimu poskytování
soudní ochrany v souvislosti s jednotlivými úkony správních orgánů. Nejprve je třeba zdůraznit,
že u zcela převažující většiny běžných forem jednání veřejné správy nevyvolává jejich podřazení pod
některou z žalob ve správním soudnictví žádné potíže. Existuje však množina úkonů správních
orgánů, které jsou v důsledku své „atypičnosti“, popř. i pro „nestandardní“ právní úpravu, kterou
se řídí, obtížně zařaditelné.
[51] Při určení povahy a procesního „uchopení“ takových „nestandardních“ úkonů správních
orgánů musí být prioritou vždy především efektivní poskytnutí právní ochrany jednotlivcům, jejichž
práv se tyto úkony dotýkají, neboť právě poskytování ochrany právům jednotlivců proti
nezákonným aktům veřejné moci je základním smyslem existence správního soudnictví (srov.
§2 s. ř. s.). Při úvahách, jakému procesnímu režimu soudní kontrolu jednotlivých „hraničních“
úkonů správních orgánů podřídit, je tedy třeba vždy v každém z jednotlivých typových případů
přihlédnout k celé řadě znaků a charakteristik daného úkonu vyplývajících mj. i z dosavadní
judikatury rozšířeného senátu. Takové hodnocení nemůže být cvičením v soudním formalismu
abstrahujícím od potřeby ochrany práv jednotlivců, nýbrž musí být vedeno právě potřebou těmto
právům poskytnout nejúčinnější a nejrychlejší ochranu při respektování zákona. Jedním z aspektů,
které musí být při takovém posouzení vzaty v úvahu, je mj. i pravomoc soudu rozhodnout
v jednotlivých řízeních určitým způsobem. To jest, zda soudní výrok, který soud v tom kterém
řízení může vydat, koresponduje se skutečnou potřebou ochrany práv jednotlivců, kteří se obracejí
na soud nikoli proto, aby se jim dostalo akademického pojednání o formální povaze toho kterého
úkonu správního orgánu, nýbrž proto, aby jim soud proti takovému úkonu porušujícímu dle jejich
přesvědčení jejich práva poskytl skutečnou ochranu.
[52] Ze systémového hlediska je nutné zopakovat, že hlavním řízením před správními soudy
je řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Poskytování ochrany proti úkonům správních
orgánů v tomto řízení je tedy pravidlem. Další dva typy žalob, tj. žaloba na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu a žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem a donucením
správního orgánu pak tvoří doplňkové možnosti ochrany poskytované správními soudy proti
jednání správních orgánů tam, kde žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nelze aplikovat (srov.
usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS,
bod 18, dále jen usnesení ve věci „Olomoucký kraj“).
[53] Právě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nejlépe respektuje systémové
principy, na nichž je správní soudnictví v České republice založeno. Jsou to zásady subsidiarity
a posteriority obsažené v §5 s. ř. s., které v souladu s principem dělby státní moci (čl. 2 odst. 1
Ústavy České republiky) brání, aby moc soudní v podobě správních soudů nahrazovala činnost
orgánů moci výkonné a přivlastňovala si jejich pravomoc. Správní soudy tak mohou být v rámci
ochrany práv aktivovány tehdy, pokud jednotlivec vyčerpal dostupné možnosti ochrany svých práv
v rámci veřejné správy a jejich úloha spočívá především v kontrole zákonnosti jednání správních
orgánů (srov. též rozsudek rozšířeného senátu ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65,
č. 672/2005 Sb. NSS). Je-li to možné, je třeba proto právní předpisy zásadně vykládat tak, aby
správní orgány byly povinny své úkony, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
nebo povinnosti, činily v podobě individuálního aktu (ať již vydávaného v režimu správního řádu
nebo jiného právního předpisu upravujícího postup správního orgánu) adresovaného jednotlivci,
jehož práv se týká a opatřeného odůvodněním vysvětlujícím skutkové a právní důvody tohoto
úkonu. Takový úkon je schopen soudního přezkumu v řízení o žalobě podle §65 s. ř. s., v němž
správní soud na základě spisů, tj. podkladů rozhodnutí shromážděných správním orgánem, posoudil
po stránce procesní i hmotněprávní zákonnost rozhodnutí správního orgánu na základě skutkového
a právního stavu, jaký zde byl v době vydání správního rozhodnutí (§75 odst. 1 s. ř. s.), v mezích
žalobních bodů uplatněných žalobcem (§75 odst. 2 s. ř. s.). Naopak rozšiřování možností uplatnění
žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu i na případy, kdy má být uplatněna žaloba proti
rozhodnutí, by mohlo vést k nedůvodnému narušení těchto základních zásad správního soudnictví,
neboť správní soud by sám měl nalézat důvody ospravedlňující naříkaný úkon správního orgánu,
včetně ochrany veřejného zájmu, a provádět potřebné zjišťování skutkového stavu. Správní orgány
by mohly být v pokušení nerespektovat práva jednotlivců dotčených na svých právech, včetně práva
na právní slyšení a povinnosti dostatečně odůvodnit svá rozhodnutí, a ponechat na soudu, aby věc
řádně projednal a rozhodl.
[54] Dalším aspektem, který je třeba zohlednit v případě posuzování sporných případů režimu
soudní ochrany proti úkonům správních orgánů na pomezí mezi rozhodnutím a jiným zásahem,
je ochrana legitimního očekávání adresátů práva. Pokud určitý úkon byl ustálenou judikaturou
považován za rozhodnutí, popř. jiný úkon správního orgánu a dotčené osoby se obracejí na soud
s tímto typem žaloby v důvěře v dosavadní judikaturu, měla by jim být soudní ochrana poskytnuta
právě touto cestou, nebrání-li tomu důležité důvody vyžadující revizi dosavadních závěrů judikatury
týkající se této otázky. Rozšířený senát v této souvislosti nemohl přehlédnout ani skutečnost,
že právní úprava účinná od 20. 2. 2015 v §14e rozpočtových stanovila výslednou povahu opatření
o nevyplacení dotace či její části ve formě rozhodnutí (viz bod 87 tohoto rozhodnutí).
[55] Konkrétními případy procesního postupu při poskytování ochrany proti „hraničním“
případům správních úkonů se rozšířený senát zabýval již několikrát. V usnesení ve věci Olomoucký
kraj, bod 19, rozšířený senát uvedl: „Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou
žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba
proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak
takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona
o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona).“ Protože dospěl k závěru, že vyrozumění
o neprovedení záznamu do katastru nemovitostí je činěno tzv. jiným úkonem správního orgánu dle
části čtvrté správního řádu, aniž by bylo povinností správního orgánu v této věci rozhodovat,
označil za nástroj obrany proti tomuto postupu správního orgánu zásahovou žalobu. Podobně
v usnesení ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76, č. 2725/2013 Sb. NSS (dále též rozhodnutí
ve věci „Souhlasy dle stavebního zákona“), na základě stejné úvahy vyslovil závěr, že [s]ouhlasy vydávané
dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), zejména dle §96, §106,
§122, §127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle IV. části
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní; soudní ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle §82 a násl. tohoto zákona.“
[56] V dalším usnesení ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 - 47, č. 3104/2014 Sb. NSS (dále
též usnesení ve věci „Státní maturity“), rozšířený senát vysvětlil, co chápe pod pojmem individuálního
správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva. Uvedl, že se jedná
o správní akt, u něhož existuje „individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu (žák, žádající
o přezkoumání výsledku jeho maturitní zkoušky), tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho
konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy (školský zákon, částečně správní
řád) správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené
náležitosti, komunikovaný adresátovi“.
[57] Pokud se výše uvedené zásady posouzení procesního režimu poskytování ochrany proti
jednání správního orgánu vztáhnou na posuzovanou věc, je třeba dospět k následujícím závěrům.
Ustanovení §14e odst. 1 rozpočtových pravidel je formulováno tak, že nejprve obsahuje dispozici
(poskytovatel nemusí vyplatit část dotace) a teprve poté hypotézu (domnívá-li se, že došlo
k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie).
Mohlo by se jevit, že vyplácení dotace je faktickou činností, kterou se poskytovatel dotace rozhodne
před jejím započetím nebo v jejím průběhu změnit tak, že dotaci nebo její část nevyplatí a příjemce
dotace o tom pouze neformálně informuje. Pak by nezákonné nevyplacení dotace představovalo
spíše nezákonný zásah, proti němuž se lze bránit žalobou dle §82 s. ř. s.
[58] Rozpočtová pravidla, ale výslovně stanoví, že je třeba příjemci dotace nevyplacení dotace
nejen oznámit, ale oznámení musí obsahovat i určité formální náležitosti. V oznámení musí
poskytovatel uvést rozsah krácení dotace a důvody, pro které ke krácení došlo. Musí přihlédnout
i k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace (srov. §14e odst. 2 rozpočtových
pravidel). Nejedná se tedy o neformální úkon, který by pro nedostatek předepsané formy nemohl
být považován za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
[59] Výše uvedenému závěru nebrání ani zákonem stanovená výluka obecných předpisů
o správním řízení, neboť na vydání tohoto rozhodnutí je možné dle §180 odst. 1 správního řádu
aplikovat v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, správní řád. Rozpočtová pravidla nehledě
na to, že §14e byl do nich vložen v roce 2012, je totiž nutno považovat ve vztahu ke správnímu
řádu za dosavadní právní předpis (blíže srov. usnesení rozšířeného senátu ve věci Státní maturity).
Je tedy nutné dovodit, že rozhodnutí poskytovatele dotace o pozastavení (krácení) dotace
je individuálním správním aktem splňujícím materiální i formální znaky vyžadované §65 odst. 1
s. ř. s., a může být tedy podrobeno soudnímu přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu. Je zde adresát tohoto rozhodnutí (příjemce dotace), jehož práva založená
rozhodnutím o poskytnutí dotace se tímto aktem závazně mění, resp. ruší, je zde také předepsaný
závazný postup předcházející vydání tohoto aktu. Zákon výslovně stanoví i písemnou formu tohoto
úkonu a jeho oznámení adresátovi. Jde tedy o vyd ání rozhodnutí dle §181 odst. 1 správního řádu
a §65 odst. 1 s. ř. s.
[60] Zde je možné poukázat též na to, že i dosavadní judikatura NSS navazující na nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 považovala úkon poskytovatele dotace dle §14e
rozpočtových pravidel za rozhodnutí správního orgánu dle §65 odst. 1 s. ř. s. (rozsudky ze dne
17. 12. 2015, č. j. 2 Afs 226/2015 – 39, a ze dne 16. 2. 2016, č. j. 2 Afs 227/2015 – 38) a i městský
soud a předkládající senát v posuzované věci povahu přezkoumávaného úkonu žalovaného takto
posoudily.
III. D. Porušení rozpočtové kázně
[61] Porušení rozpočtové kázně má pravomoc konstatovat výlučně územní finanční orgán,
tj. příslušný správce daně.
[62] Dle §3 rozpočtových pravidel se za neoprávněné použit peněžních prostředků státního
rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu,
státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, považuje jejich výdej, jehož
provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně
dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné
peněžní prostředky poskytnuty; porušení účelu nebo podmínek, za kterých byly prostředky zařazeny
do státního rozpočtu nebo přesunuty rozpočtovým opatřením a v rozporu se stanoveným účelem
nebo podmínkami vydány; dále se jím rozumělo i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní
prostředky použity.
[63] Zadržením peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu,
státních finančních aktiv nebo Národního fondu se dle §3 písm. f) rozpočtových pravidel rozumí
porušení povinnosti vrácení prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, státních
finančních aktiv nebo Národního fondu ve stanoveném termínu.
[64] Podle §44 rozpočtových pravidel se porušením rozpočtové kázně příjemce dotace rozumí
neoprávněné použití poskytnutých peněžních prostředků [§44 odst. 1 písm. a) rozpočtových
pravidel], či jejich neoprávněné použití a zadržení [§44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel],
případně porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím nebo dohodou
o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, které přímo souvisí s účelem, na který byla
dotace nebo návratná finanční výpomoc poskytnuta a ke kterému došlo před přijetím poskytnutých
peněžních prostředků a které trvá v okamžiku přijetí prostředků na účet příjemce. Prvním dnem
porušení rozpočtové kázně je den jejich přijetí příjemcem [§44 odst. 1 písm. j) rozpočtových
pravidel]. Rozpočtová pravidla upravují i porušení rozpočtové kázně na straně poskytovatele.
[65] Podle §44a odst. 9 rozpočtových pravidel ve spojení s §10 odst. 1 písmeno g) zákona
č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, vykonávají správu odvodů za porušení
rozpočtové kázně a penále finanční úřady podle daňového řádu. Porušitel rozpočtové kázně má při
správě odvodů za porušení rozpočtové kázně postavení daňového subjektu.
[66] Z hlediska konstatování porušení rozpočtové kázně na straně příjemce je podstatný mimo
jiné způsob financování daného projektu či akce. U dotací poskytnutých ex ante, pokud jsou již
peněžní prostředky příjemci dotace vyplaceny a ten nesplní jakoukoliv podmínku, která je v souladu
s rozhodnutím o poskytnutí dotace za porušení rozpočtové kázně považována, dojde dnem
porušení této podmínky také k porušení rozpočtové kázně.
[67] U dotací poskytnutých ex post však před jejich vyplacením nelze dnem porušení podmínky
konstatovat porušení rozpočtové kázně, neboť při jejím nedodržení příjemce ještě neobdržel
peněžní prostředky. Dojde-li ke zpětnému proplacení nákladů projektu a až následnou kontrolou
se zjistí porušení podmínky nebo provedení výdeje v rozporu s účelem, je konstatováno porušení
rozpočtové kázně. Za den porušení rozpočtové kázně ovšem nemůže být považován den, kdy
k porušení povinnosti příjemcem dotace došlo, ale až den přijetí peněžních prostředků na účet
příjemce (srov. §44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel).
[68] Ustanovení §44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel se vztahuje především na dotace
poskytnuté ex post. Zde dochází k refundaci výdajů, které příjemce hradil z vlastních zdrojů.
Do rozpočtových pravidel bylo uvedené ustanovení vloženou novelou provedenou zákonem
č. 465/2011 Sb. Dle důvodové zprávy (sněmovní tisk č. 287/0, 6. volební období, 2010 - 2013)
dochází tímto ustanovením k odstranění dosavadní nejednoznačnosti v možnosti aplikovat pravidla
pro porušení rozpočtové kázně i na financování ex post. Jde o situace, kdy jsou příjemci propláceny
výdaje již dříve jím vynaložené z jeho vlastních prostředků, k porušení ale dojde před jejich
poskytnutím, přičemž toto porušení je zjištěno příslušným kontrolním orgánem až po jejich přijetí.
Z uvedeného důvodu bylo nutno jednoznačně definovat okamžik vzniku povinnosti odvodu (den
přijetí peněžních prostředků na účet příjemce).
[69] Výše odvodu za porušení rozpočtové kázně závisí na podmínkách, které příjemce porušil.
Stanovil-li poskytovatel v souladu s §14 odst. 7 rozpočtových pravidel potenciální odvod
za porušení rozpočtové kázně nižší, než kolik činí celková částka dotace (srov. bod [39] tohoto
usnesení), může se správce daně při uložení odvodu pohybovat pouze v procentním rozmezí, které
určil v rozhodnutí o přidělení dotace její poskytovatel [srov. §44a odst. 4 písm. b) rozpočtových
pravidel]. Zákon však i zde stanoví určité omezení. Odvod za porušení rozpočtové kázně nemůže
být vyšší než částka dotace vyplacená ke dni porušení rozpočtové kázně (srov. §44a odst. 7
rozpočtových pravidel).
[70] K tomuto omezení dochází v případech, kdy je poskytnuta záloha dotace, avšak
ta je v částce nižší, než by měl být za zjištěná porušení stanoven odvod. Pro tyto případy zákon
stanoví odvod za porušení rozpočtové kázně maximálně do výše vyplacené zálohy.
[71] K porušení rozpočtové kázně ze strany příjemce může tedy dojít až v okamžiku, kdy
má příjemce peněžní prostředky ve své dispozici. Teprve po obdržení poskytnutých peněžních
prostředků se z příjemce dotace stává potenciální porušitel rozpočtové kázně ve smyslu
rozpočtových pravidel, který má postavení daňového subjektu. Na tomto závěru nemůže nic změnit
ani oprávnění započítat do vyměřeného odvodu za porušení rozpočtové kázně, i částkykteré
poskytovatel dosud nevyplatil, stanovené v §44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel.
[72] Rozpočtová pravidla vymezují v §44a odst. 5 písm. a) a b) dva typy případů, kdy správce
daně vyměří určitou výši odvodu za porušení rozpočtové kázně, avšak příjemce dotace nemusí
celou částku uhradit, neboť dojde k započítání nevyplacené platby do plnění povinnosti provést
odvod.
[73] Za prvé se jedná se o případ, kdy po neoprávněném použití nebo zadržení prostředků
návratné finanční výpomoci dojde k úhradě splátek této finanční výpomoci, pak se tyto splátky ode
dne porušení rozpočtové kázně započítávají do povinnosti provést odvod.
[74] Za druhé může jít o podezření poskytovatele, že již vyplacené prostředky příjemce použil
v rozporu s podmínkami dotačního rozhodnutí, a proto v termínu splatnosti další část dotačních
prostředků dle §14e rozpočtových pravidel nevyplatí. Dospěje-li poté správce daně k závěru,
že příjemce dotace skutečně již poskytnuté peněžní prostředky použil v rozporu se stanovenými
podmínkami, vyměří příjemci povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně a nevyplacenou
platbu na tento odvod započte. Tomuto závěru plně odpovídá i formulace uvedená v §44a odst. 5
písm. b) rozpočtových pravidel „započítávají i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil, protože se domnívá,
že byla porušena rozpočtová kázeň“. Jedná se tedy o situaci, kdy se poskytovatel dotace domnívá,
že příjemce dotace porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek ohledně již dříve vyplacených
prostředků, a proto došlo k porušení rozpočtové kázně, a nevyplatí část dotace, na kterou by jinak
měl příjemce dotace nárok, právě ve výši domnělého porušení rozpočtové kázně.
[75] Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné
v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich
důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Není proto možné připustit, aby přesto,
že správce daně dospěl k závěru, že příjemce dotace s peněžními prostředky naložil zcela v souladu
s podmínkami přidělené dotace, poskytovatel dotace peněžní prostředky nevyplatil.
[76] Z uvedeného je nutno dovodit dílčí závěr, že svěří-li zákon určitému orgánu pravomoc
autoritativně rozhodnout o tom, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, je takovým závěrem
poskytovatel dotace vázán. Účinky rozhodnutí o nevyplacení dotace dle §14e rozpočtových
pravidel se budou odvíjet od šetření správce daně.
[77] Dojde-li správce daně k závěru, že se příjemce porušení rozpočtové kázně nedopustil, musí
poskytovatel platbu dotace, která byla pozastavena z důvodu podezření na porušení rozpočtové
kázně v souvislosti s porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek, vyplatit. Nevyplacení
dotace bylo skutečně jen dočasné. Konstatuje-li však správce daně porušení rozpočtové kázně
a vyměří odvod za její porušení, k proplacení dotace nedojde, protože nevyplacená část dotace
se započte na vyměřený odvod ve smyslu §44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel. Nevyplacení
dotace poskytovatelem je ve spojení s vyměřeným odvodem za porušení rozpočtové kázně jejím
trvalým snížením.
[78] Obsahem rozhodnutí o nevyplacení dotace či její části by vzhledem k procesní obraně
příjemce a následnému soudnímu přezkumu měly vždy být konkrétní skutečnosti, ze kterých
poskytovatel dovozuje existenci důvodů, které vedly k porušení pravidel pro zadávání veřejných
zakázek majících za následek porušení rozpočtové kázně.
[79] Předmětem soudního přezkumu je posouzení důvodů, které poskytovatele k takovému
postupu vedly. Věcné hodnocení vytýkaného porušení rozpočtové kázně, tedy otázka, zda příjemce
dotace skutečně porušil dotační podmínky způsobem majícím za následek porušení rozpočtové
kázně, je vyhrazeno až soudnímu přezkumu rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně.
III. E. Pravomoc poskytovatele dotace pozastavit výplatu dotace pro porušení pravidel při zadávaní veřejných
zakázek před vyplacením peněžních prostředků
[80] V praxi běžně nastává i situace, že příjemce poruší pravidla pro zadávání veřejných zakázek
vymezená poskytovatelem v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako závažná [§14 odst. 4 písm. g)
rozpočtových pravidel], aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně, a aniž by se současně
jednalo o taxativní důvody stanovené pro odnětí dotace uvedené v §15 rozpočtových pravidel.
[81] Tak tomu bude vždy, kdy příjemce dotace ještě před faktickým obdržením peněžních
prostředků, poruší takové podmínky stanovené v rozhodnutí o přidělení dotace, jejichž porušení
by při použití či držení dotačních prostředků bylo spojeno s povinností odvodu za porušení
rozpočtové kázně. Může se tak stát při financování projektu ex ante, častěji k tomu bude docházet
při zpětném proplácení vynaložených prostředků (financování ex post).
[82] S ohledem na skutečnost, že dotační prostředky jsou v převážné většině poskytovány
průběžně ve vazbě na jednotlivé fáze dotovaného projektu, nemusí k takové situaci dojít pouze
na začátku poskytování dotace, tj. před vyplacením první splátky dotace. Naopak běžně může
docházet k tomu, že pravidla pro zadávání veřejné zakázky jsou porušena až v pozdější fázi
dotovaného projektu, avšak před faktickou výplatou příslušné splátky dotace bez jakékoliv vazby
na již poskytovatelem vyplacené peněžní prostředky. Porušení, pro které hodlá poskytovatel platbu
nevyplatit, nemusí žádným způsobem souviset s dříve vyplacenými dotačními prostředky a současně
nepůjde ani o tak závažné porušení, které by mělo za následek odejmutí celé či podstatné části
dotace. Jinými slovy, výše neposkytnuté dotace za toto porušení dle rozhodnutí o poskytnutí dotace
bude odpovídat právě výši nevyplacené splátky.
[83] Domnívá-li se poskytovatel, že k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek na straně
příjemce došlo ještě před samotnou výplatou peněžních prostředků, není pravomoc správce daně
zabývat se postupem příjemce dotace z hlediska možného porušení rozpočtové kázně dána.
Nejedná se o správu odvodu ve smyslu rozpočtových pravidel či daňového řádu. To však nemůže
znamenat, že peněžní prostředky musí být příjemci poskytovatelem vyplaceny, protože §15
rozpočtových pravidel na takovou situaci nepamatuje.
[84] Výklad, který dovozuje pravomoc správce daně rozhodnout o nevyplacení dotace či její
části, aniž by měl příjemce peněžní prostředky k dispozici, popírá celou řadu ustanovení
rozpočtových pravidel (od základních pojmů, přes definici porušení rozpočtové kázně po zákonnou
limitaci odvodu jen do výše vyplacené zálohy). Takový výklad by navíc vedl k popření vlastní
odpovědnosti poskytovatele nakládat s peněžními prostředky státu či Evropské unie zákonem
stanoveným způsobem a k postupu v rozporu s výrokem a podmínkami uvedenými v rozhodnutí
o poskytnutí dotace.
[85] To platí tím spíše, že nedostatek pravomoci poskytovatele rozhodnout o nevyplacení dotace
či její části i za této situace z §14e rozpočtových pravidel ani z důvodové zprávy (sněmovní tisk
č. 287/0, 6. volební období, 2010 - 2013) neplyne. Poskytovatel dotace posuzuje, zda příjemce
dodržuje podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace a má tedy subjektivní právo
na jejich výplatu. Zjistí-li porušení stanovených podmínek má pravomoc dotaci či její část
nevyplatit. Správce daně prověřuje dodržení těchto podmínek po vyplacení peněžních prostředků.
Dospěje-li k závěru, že příjemce dotace porušil podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí
dotace (a to včetně porušení, ke kterému došlo před poskytnutím peněžních prostředků, avšak které
bylo zjištěno až po jejich poskytnutí) ukládá odvod těchto neoprávněně použitých nebo zadržených
peněžních prostředků. Z důvodové zprávy (sněmovní tisk č. 287/0, 6. volební období, 2010 - 2013)
k této úpravě je zřejmé, že základním účelem pravomoci poskytovatele dle §14e rozpočtových
pravidel není rozhodnout o nevyplacení prostředků dočasně. Hlavním smyslem této pravomoci
je nevyplatit tu část dotace, která je dotčena pochybením příjemce při zadávání veřejné zakázky
a pokračovat v proplácení projektu.
[86] Závěr o pravomoci poskytovatele nevyplatit dotaci pro porušení pravidel zadávání veřejných
zakázek nepřímo potvrzuje i důvodová zpráva k novele rozpočtových pravidel provedené zákonem
č. 25/2015 Sb. Tato novela s účinností od 20. 2. 2015 rozšířila pravomoc poskytovatele nevyplatit
dotaci nebo její část z důvodu porušení povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržení
účelu dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta a doplnila příslušnou procesní
úpravu. V bodě 10 důvodové zprávy (sněmovní tisk č. 295/07. volební období, 2013 - 2017)
se uvádí: „[n]avrhuje se, aby poskytovatel dotace ze státního rozpočtu mohl nevyplatit dotaci nebo její část v případě,
že se domnívá, že ze strany příjemce dotace došlo k porušení povinností, které vyplývají z rozhodnutí o poskytnutí
dotace pro poskytovatele. Toto se týká všech dotací poskytovaných ze státního rozpočtu. Nevyplacení může činit
100 % dotace, anebo musí odpovídat výši částek odpovídajících §14 odst. 6. Dosavadní ustanovení, které platilo jen
pro porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, se tak rozšiřuje
na porušení jakýchkoli povinností souvisejících s dotací.“
[87] Poskytovatel měl dle §14e rozpočtových pravidel pravomoc rozhodnout o nevyplacení
dotace či její části i v případě, že se domníval, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné
zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně. Žádný jiný orgán pravomoc
rozhodnout o nevyplacení dotace či její části totiž neměl ani nemá. K neoprávněnému použití
či zadržení peněžních prostředků dosud nedošlo, a není tedy dána pravomoc správce daně. Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, který vykonává dohled nad dodržováním zákona o veřejných
zakázkách, nemá žádnou pravomoc rozhodnout o vyplacení či nevyplacení dotace. Může jít navíc
také o případy, kdy příjemce nedodrží pravidla u výběrových řízení, která nespadají pod zákon
o veřejných zakázkách, ale jsou prováděna podle pravidel vydaných v rámci jednotlivých operačních
programů, na které rozhodnutí o dotaci odkazuje a jejichž nedodržení považuje za zvlášť závažné
porušení dotačních pravidel [§14 odst. 4 písm. g) rozpočtových pravidel].
[88] Spatřuje-li Ústavní soud již v samotném prodlení v čerpání přiznané dotace vážný zásah
do majetkových práv příjemce dotace, proti kterému má příjemce právo na účinnou soudní
ochranu, pak je za pomocí argumentu a minori ad maius zásahem do majetkových práv příjemce
nepochybně také definitivní nevyplacení původně přiznané dotace či její části. Z povahy věci
je proti každému z těchto opatření poskytovatele účinná jiná procesní obrana. V případě
definitivního nevyplacení dotace musí mít příjemce právo brojit nejen proti faktickému nevyplacení
dotace, ale zejména proti závěru o věcném posouzení vytýkaného porušení.
[89] Z uvedeného důvodu musí být postup poskytovatele dotace při jakémkoliv nevyplacení
peněžních prostředků pro příjemce srozumitelný a předvídatelný.
[90] V případě porušení dotačních podmínek, které je současně porušením rozpočtové kázně
(neboť již došlo k vyplacení peněžních prostředků), je příjemci zaručena účinná obrana, jak proti
pouhému dočasnému nevyplacení dotace ve stanoveném termínu (žaloba proti rozhodnutí dle
§14e rozpočtových pravidel), tak proti věcnému závěru o porušení dotačních podmínek (žaloba
proti rozhodnutí na odvod za porušení rozpočtové kázně).
[91] V případě porušení dotačních podmínek, které není současně porušením rozpočtové kázně,
se žádné jiné rozhodnutí, než rozhodnutí dle §14e rozpočtových pravidel, nevydává. Dojde-li
k vydání tohoto rozhodnutí, musí příjemce vždy vědět, zda jde ze strany poskytovatele o definitivní
nevyplacení určité části původně přiznané dotace, či jde o pouhé prodlení s výplatou v důsledku
prověřování vzniklých pochybností.
[92] Rozhodnutí o nevyplacení dotace musí proto obsahovat důvody, ve kterých poskytovatel
porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spatřuje, jejich závažnost, rozsah, vliv na dosažení
účelu dotace, včetně uvedení důvodů, pro které nebude příslušná částka příjemci po určitou dobu
vyplacena či naopak nebude vyplacena s konečnou platností.
IV. Závěr
[93] Domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné
zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly
vyplaceny), měl dle §14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, pravomoc
rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele
je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle
§65 odst. 1 soudního řádu správního.
[94] S tímto právním názorem rozšířený senát v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu vrací věc šestému senátu k projednání a rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s. ).
V Brně dne 18. dubna 2017
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko k odůvodnění usnesení v souladu s §55a s. ř. s. uplatnil soudce Filip
Dienstbier, odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění usnesení v souladu s §55a s. ř. s. uplatnila
soudkyně Jana Brothánková. Text odlišných stanovisek je připojen.
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s. soudce Filipa Dienstbiera k odůvodnění usnesení
rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48.
[1] Musím předeslat, že vzhledem k textaci §14e rozpočtových pravidlech v rozhodném znění,
ke znění důvodové zprávy i k širším „dobovým souvislostem“ vzniku posuzované právní úpravy
nemám pochybnosti o tom, že zákonodárce v činnosti poskytovatele dotací vůbec nespatřoval
výkon vrchnostenské veřejné správy, který by měl splňovat požadavky na určitou formu, proces
či soudní kontrolu. Správní soudy jsou však v každém jednotlivém případě povinny nalézat takový
výklad právní normy, který je souladný se základními principy právního státu, především
s ústavněprávními východisky výkonu veřejné moci a její soudní kontroly, a takový úmysl pak
přisuzovat vůli pověstného racionálního zákonodárce. Ve vztahu k posuzované právní úpravě navíc
tuto vůli dotvořil Ústavní soud opakovaně citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/14.
[2] Formulace §14e rozpočtových pravidel, podle nějž (i) poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, (ii)
domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel …, (iii) a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí
dotace“, svědčí spíše pro nahlížení tohoto opatření jako faktického zajišťovacího prostředku
k zabezpečení vymahatelnosti následného konečného rozhodnutí k tomu příslušného orgánu
o případném porušení podmínek dotace a jejím krácení či odvodu. Taková právní úprava by dávala
rozumný smysl a po nálezu Ústavního soudu by nebránila soudní ochraně před důsledky (třebaže
dočasnými) tohoto opatření.
[3] Jak ale, pro mne přesvědčivě, vyložil rozšířený senát v odůvodnění většinového rozhodnutí
(body 61 až 92), ne každé porušení pravidel zadávání veřejných zakázek, resp. dalších podmínek
poskytnutí dotace (podle pozdějších znění §14e) je porušením rozpočtové kázně. V takovém
případě není v pravomoci ani správce daně ani žádného jiného orgánu s konečnou platností ve věci
rozhodnout a „nevyplacení části dotace“ poskytovatelem podle §14e rozpočtových pravidel
je trvalé.
[4] Pokud jde o povahu (právní formu) opatření poskytovatele podle §14e rozpočtových
pravidel, přikláním se, po určitých pochybnostech, k rozhodnutí většiny. Právo příjemce dotace na
její vyplacení bylo založeno správním aktem – rozhodnutím o poskytnutí dotace. Pokud zákon
opravňuje poskytovatele do tohoto práva (i s trvalými účinky) zasáhnout (toto právo změnit, nikoliv
jen dočasně pozdržet jeho účinky), musí se tak stát opět jedině správním rozhodnutím. Stejně jako
většina (bod 54 odůvodnění), nemohu odhlédnout ani od požadavku právní jistoty a stability
výkladu právní úpravy správními soudy.
[5] Obecná východiska většiny pro posuzování právní povahy aktů veřejné správy a způsobů
soudní ochrany (body 51-53) považuji za správné. I proto se však neztotožňuji s tou částí
odůvodnění (zejména body 55 až 59), v níž rozšířený senát na podporu závěru o právní povaze
opatření podle §14e jako rozhodnutí vytváří iluzi konzistentní výkladové linie v judikatuře
správních soudů a především samotného rozšířeného senátu k rozlišení rozhodnutí podle
§65 odst. s. ř. s. na jedné straně a zásahu, pokynu či donucení ve smyslu §82 s. ř. s. na straně druhé.
Taková jednotná či alespoň konzistentní rozhodovací praxe není. Dlouhodobě bylo správními
soudy uplatňováno tzv. materiální pojetí správního rozhodnutí, jakožto úkonu správního orgánu,
jímž je (i) individuálně určenému adresátu, (ii) v konkrétní věci, (iii) závazně, (iv) založeno,
změněno, zrušeno či autoritativně deklarováno právo či povinnost. To platilo jak před přijetím
soudního řádu správního, tak za jeho účinnosti, kdy se navíc toto materiální pojetí prosadilo
i v právní úpravě: srovnej §9 správního řádu či §65 odst. 1 s. ř. s. Zejména ve věci „souhlasy podle
stavebního zákona“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76,
č. 2725/2013 Sb. NSS) došlo k zásadnímu odklonu od této výkladové praxe. K požadavku naplnění
materiálních znaků rozhodnutí byl přidán požadavek určité zákonem předepsané formy. Následná
rozhodovací praxe správních soudů, ani samotného rozšířeného senátu, není zcela jednotná. Např.
ve věci „státní maturity“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 - 47,
č. 3104/2014 Sb. NSS) je zřetelná opětovná preference materiálního pojetí správního rozhodnutí,
naplnění požadavku určité formy je provedeno zjevně spíše „z povinnosti“. Rovněž v řadě případů
rozhodovaných tříčlennými senáty Nejvyššího správního soudu je judikatorní linie, založená
rozhodnutím ve věci „souhlasů“ více či méně otevřeně ignorována (za všechny např. rozsudek
ze dne 27. listopadu 2015, č. j. 4 As 173/2015 - 31, nebo rozsudek ze dne 2. března 2017,
č. j. 7 As 242/2016 - 43).
[6] Přesvědčivosti rozhodnutí v nyní posuzované věci by podle mne více prospělo, kdyby
rozšířený senát připustil nejednotnost rozhodovací praxe a zřetelně formuloval svůj současný právní
názor, než když se pokouší svůj závěr v posuzované věci obhájit z odlišných hledisek dosavadních
judikatorních přístupů. Měl by jasně uvést, zda vedle naplnění materiálních znaků správního
rozhodnutí trvá na požadavku naplnění určité zákonem předepsané formy nebo ne, případně jaké
formální znaky musí úkon správního orgánu splňovat, aby byl posouzen jako rozhodnutí ve smyslu
§65 s. ř. s. Ani to totiž není zřejmé; přesto většina dospěla v odůvodnění (bod 58) k závěru,
že opatření poskytovatele dotace podle §14e rozpočtových pravidel vyhoví i požadavku předepsané
formy. Zákon přitom stanoví pouze, že pokud poskytovatel přistoupí k tomuto opatření, „informuje
o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění“ (§14e odst. 2). Jakkoliv
musím připustit nezbytnost konkrétního posuzování míry předepsané formy u jednotlivých úkonů
správních orgánů, toto posuzování a jeho výsledky musí obstát i při vzájemném porovnání
rozhodovaných případů. Při vědomí náročnosti rozšířeného senátu na formální stránku souhlasů
podle stavebního zákona nebyl podle mne tento požadavek naplněn.
V Brně dne 18. dubna 2017
Filip Dienstbier
člen rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s. soudkyně Jany Brothánkové k výroku a odůvodnění
usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 - 48.
[1] V dané věci předložené rozšířenému senátu byl předmětem posouzení rozsah pravomoci
poskytovatele dotace podle §14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015
(dále jen „rozpočtová pravidla“). Na sporu byla otázka, zda poskytovatel postupem podle
§14e rozpočtových pravidel může přijmout opatření, spočívající v nevyplacení části dotace, které
má povahu dočasnou (jde toliko o pozastavení výplaty části dotace), nebo je touto zákonnou
úpravou nadán rozhodnout s konečnou platností o snížení dotace a tím změnit v rozhodnutí
o poskytnutí dotace stanovenou výši dotace dle §14 odst. 4 písm. c) téhož zákona.
[2] Rozšířený senát dospěl k závěru, že „Domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel
pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly
vyplaceny), měl dle §14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, pravomoc rozhodnout s konečnou platností
o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným
ve správním soudnictví na základě žaloby dle §65 odst. 1 soudního řádu správního.“
[3] S tímto závěrem se neztotožňuji, a to předně z důvodů již předestřených šestým senátem
v usnesení, kterým byla věc předložena rozšířenému senátu.
[4] Souhlasím s tím, že příjemce dotace musí mít zajištěnu soudní ochranu proti opatření
poskytovatele dotace učiněnému dle §14e rozpočtových pravidel.
[5] Souhlasím s východisky prezentovanými většinou v usnesení v bodech [29] až [43], v nichž
jsou shrnujícím způsobem vymezena pravidla zavazující poskytovatele k určitému postupu při
rozhodování o poskytnutí dotace a kontrole čerpání dotace. Pro úplnost však uvádím,
že poskytovatel dotace mohl dle §14 odst. 7 rozpočtových pravidel stanovit snížený odvod
i za porušení povinnosti stanovené právním předpisem, nikoliv pouze za porušení podmínek dle
§14 odst. 4 písm. g) téhož zákona.
[6] Nesouhlasím však se závěrem, že §14e rozpočtových pravidel ve znění do 19. 2. 2015
zakládá poskytovateli „pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části“. Takový
závěr nevyplývá z textu normy, z úmyslu zákonodárce ani ze smyslu a účelu, který má (mělo)
opatření přijaté v průběhu kontroly čerpání dotace plnit.
[7] Podle §14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění (tj. od 30. 12. 2011 do 19. 2. 2015)
platilo, že:
(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných
zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí
dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho
vlivu na dodržení cíle dotace.
(2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně
příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
(3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části dotace.
(4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní
přezkoumání.
[8] Vzhledem k formulaci tohoto ustanovení je sporná samotná povaha úkonu nevyplacení části
dotace, a to i z hlediska jeho časových účinků, zda má povahu dočasnou či předběžnou nebo
definitivní; jde-li o formu, zákon hovoří o opatření. Lze se snad i důvodně domnívat, že zákonná
úprava vymezuje rozsah pravomoci orgánů veřejné správy s vědomím cíle, kterého je žádoucí
regulací dosáhnout. Nikoli bezúčelně proto volí prostředky, formy úkonů (rozhodnutí, opatření
apod.) a odpovídající procesní postupy, které jim předchází.
[9] Již na tomto místě se proto nabízela otázka, proč zákonodárce §14e do zákona
o rozpočtových pravidlech vložil mezi stávající §14 a §15 a stanovil pro daný postup odlišnou
formu, a to opatření, nikoli rozhodnutí, měl-li na mysli nově založit poskytovateli oprávnění
rozhodnout v průběhu čerpání dotace o nevyplacení částky dotace s konečnou platností. Jaké
důvody jej vedly k nestandardnímu legislativnímu vyjádření svého záměru, které zavdává možnost
různých výkladů a nejednotné správní praxe, pakliže takový postup má srovnatelný účinek
s odnětím dotace (byť jen z části a z jiných důvodů)?
[10] Stanovisko většiny v části III. C. nepopírá, že důvodová zpráva vyjadřuje záměr
zákonodárce zřejmě opačný, a to koncipovat „posuzované opatření, jako předběžné opatření
poskytovatele…“. Důvodová zpráva k této novele kromě citované části většinou v bodu [41] usnesení
současně říká, že „[v] případě výdajů na veřejné zakázky spolufinancované z rozpočtu Evropské unie může
poskytovatel při domněnce na neplnění pravidel pro zadávání veřejných zakázek u určité částky dotace pozastavit její
vyplácení“ (k bodu 13), a dále, že „[v]zhledem k tomu, že porušení rozpočtové kázně, tzn. zejména neoprávněné
použití, je oprávněn konstatovat výlučně územní finanční orgán (§44a odst. 8), může se poskytovatel ve fázi
proplácení dotace pouze domnívat, že došlo k porušení rozpočtové kázně a z toho důvodu částku nevyplatit. Územní
finanční orgán pak takto nevyplacenou částku započte do plnění povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové
kázně“ (k bodu 67). Bez ohledu na takto vyjádřený záměr, zda samotný text právní normy „nemusí
vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo…“ tomuto záměru odpovídá, většina opomíjí, ač právě ten
je příčinou sporu.
[11] V tomto bodu pak zaujímá předně závěr k povaze a formě opatření o nevyplacení dotace.
K tomu je nutno podotknout. Dospěla-li většina k tomu, že Ústavní soud se v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 14/12 výslovně nezabýval formou opatření (ač na něj navazující judikatura NSS
i krajských soudů, včetně odlišných stanovisek k tomuto nálezu dospěla k opaku), pak pravomoc
rozšířeného senátu v této věci je dána i rozpornou judikaturou tohoto soudu, uvedenému nálezu
předcházející, k níž se však většina nevyjadřuje. Přejímá toliko závěry obsažené v rozsudku ze dne
30. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 - 44.
[12] Povahou i formou opatření dle §14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění se Nejvyšší
správní soud zabýval opakovaně. V intencích v důvodové zprávě vyjádřených v rozsudku ze dne
6. 2. 2014, č. j. 9 As 132/2013 – 87, vyslovil, že „[i]nstitut nevyplacení části dotace dle §14e rozpočtových
pravidel (fakticky pozastavení výplaty v určité výši) je jednak fakultativní, a jednak nepředstavuje konečnou
administrativně právní fázi postupu správního orgánu ve věci příjemce dotace, a to již proto, že tu nejde o žádný
správní úkon, nýbrž (toliko) o faktické pozastavení platby neodehrávající se v režimu správního řízení, jak výslovně
stanoví §14e odst. 4 rozpočtových pravidel“. O ústavní konformitě výluky ze soudního přezkumu neměl
sice tehdy soud pochybnosti, nicméně odkázal i na svou předchozí judikaturu - rozsudek ze dne
16. 6. 2009, č. j. 9 As 28/2009 - 30, dle níž ochrany případně dotčené právní sféry se příjemce
dotace může domáhat prostřednictvím žaloby proti konečnému rozhodnutí vydanému v realizační
fázi (v rámci rozhodnutí o povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně). Obdobný závěr
zaujal i v rozsudku ze dne 6. 3. 2014, č. j. 9 Afs 107/2013 – 26. V obou rozsudcích tak kasační soud
dospěl k závěru, že opatření dle citovaného ustanovení není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.,
a není ani konečným, v prvním z uvedených naznačil možnou obranu zásahovou žalobou.
[13] Osmý senát oproti tomu v rozsudku ze dne 3. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 – 44, vyslovil,
že opatření dle §14e rozpočtových pravidel je materiálně rozhodnutím, jehož vydání v náležité
formě se lze domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti dle §79 a násl. s. ř. s.
[14] V usnesení ze dne 30. 5. 2014, č. j. 2 As 12/2014 – 45, kterým Nejvyšší správní soud
předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení části ustanovení §14e rozpočtových pravidel
zakotvující výluku ze soudního přezkumu opatření dle odst. 1, druhý senát zhodnotil právní úpravu
předmětného institutu jako nedostatečnou, neboť „neobsahuje žádné časové omezení účinků tohoto opatření,
které podle svého smyslu nepochybně je a má být opatřením toliko předběžným a dočasným. Je tomu tak zejména
proto, že jediným orgánem, který je oprávněn kvalifikovat pochybení příjemce a uložit za ně sankci v podobě odvodu,
je finanční úřad, nikoli poskytovatel dotace“. Zařazení §14e do rozpočtových pravidel označil
za nesystémové, neboť umožňuje poskytovateli dotace, aby předtím, než může být objektivně
zjištěno porušení pravidel, výplatu zastavil.
[15] Většina se k takto prezentovaným odlišným pohledům na opatření dle §14e rozpočtových
pravidel nevyjadřuje, vůči záměru zákonodárce se nevymezuje (naopak v bodě [44] sama výslovně
uznává, že opatření dle §14e zamýšlel původně zákonodárce koncipovat jako předběžné opatření),
toliko navazuje částečnou citací z následně vydaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/14),
který prohlásil výluku ze soudního přezkumu opatření o nevyplacení části dotace, zakotvenou
v §14e odst. 4 rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015, za protiústavní.
[16] Ústavní soud však z textu zákonné normy §14e rozpočtových pravidel dovodil
mj., že „nekontrolovaná a reálně neomezená úvaha poskytovatele postačovala, aby pozastavil na zákonem nijak
neomezenou dobu výplatu dotace, k čemuž dostačovalo, že pouze dospěl k domněnce, že došlo k porušení pravidel
jejího čerpání…“. Vycházel nejen z terminologie důvodové zprávy o „pozastavení výplaty dotace“
či „pozastavení čerpání dotace“, ale z celkového kontextu právní úpravy. Vážný zásah
do majetkových práv příjemce dotace, který vylučuje absenci soudního přezkumu tohoto opatření,
shledal předně již v samotném prodlení v čerpání přiznané dotace, tedy v tom, že poskytovatel
nevyplatí část dotace v termínu předpokládaném či stanoveném (odst. 52), a i kdyby následně
poskytovatel respektoval závěr finančního úřadu, který odvod neuložil, a dotaci následně vyplatil,
úkon (zásah) v podobě pozastavení výplaty dotace, by se již k přezkumu soudem nedostal.
[17] Tím spíše, a to ani z důvodů uvedených v bodech [39] a [40] nálezu Ústavního soudu, tím
méně z části citované většinou v bodu [46] usnesení, tak rozhodně nelze dospět k závěru,
že §14e zákona o rozpočtových pravidlech zakládá poskytovateli pravomoc rozhodnout
o „nevyplacení“ části dotace dokonce s účinkem definitivního snížení částky dotace. Ústavní soud
zde akcentuje absenci řešení v podústavním právu pro případy, kdy finanční úřad dospěje k závěru,
že se o porušení rozpočtové kázně nejedná (a nenásleduje vyměřovací řízení na odvod za porušení
rozpočtové kázně), a poskytovatel dotace s tímto názorem nesouhlasí a odmítá prostředky vyplatit,
popř. pro případy, kdy finanční úřad vůbec domnělé pochybení neprověří a pozastavení výplaty
dotace, ač k němu poskytovatel dospěl jen na základě domněnky o porušení pravidel, se stane
fakticky konečným. Kritizuje tak nedostatečný procesní rámec pro dané situace, neboť nejsou
stanoveny ani lhůty, v nichž mají příslušné orgány rozhodnout. Nedostatek právní úpravy podle mě
nemůže zavdat důvod pro extenzivní výklad §14e rozpočtových pravidel v tom směru, že zakládá
pravomoc poskytovateli nejen nevyplatit část dotace (pozastavit její výplatu), ale i ji s konečnou
platností snížit, tedy v neprospěch příjemce. Naopak by měl vést k restriktivnímu výkladu, jde-li
o rozsah pravomoci vrchnostenského rozhodování veřejné správy.
[18] Ústavní soud v bodu [39] nálezu dovozuje, že v návaznosti na pozastavení výplaty dotace
a informování finančního úřadu, zahájí finanční úřad daňovou kontrolu, a podle jejího výsledku
buď následuje vydání platebního výměru, nebo nikoli. Předpokládá, že zpravidla (bod [40]) pro
řídící orgán i finanční úřad budou směrodatné závěry auditu provedeného podle zákona o finanční
kontrole, a proto k vyměření odvodu dojde. V souladu s dosavadními výklady právní úpravy podle
mého názoru dovozuje, že otázku, zda došlo k porušení rozpočtové kázně (zde porušením pravidel
pro zadávání veřejných zakázek), řeší finálně finanční úřad. Pravomoc správy odvodů (§44a odst. 8,
resp. 9 rozpočtových pravidel) podle mého názoru končí v okamžiku, kdy daňovou kontrolou
nezjistí porušení rozpočtové kázně, resp. zjistí, že nedostatky, o nichž se poskytovatel domníval,
že jsou porušením právních předpisů či podmínek stanovených v rozhodnutí o poskytnutí dotace,
takovým porušením nejsou, a pokud by k vyplacení části dotace došlo, nevedlo by toto porušení
k vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně. I proto, že nemusí ani následovat žádné další
rozhodnutí soudem přezkoumatelné (ale jen kontrolní závěr), dospívá Ústavní soud k tomu, že již
samo pozastavení výplaty části dotace musí být soudní kontrole podrobeno. Připuštění soudního
přezkumu však nemůže mít vliv na povahu tohoto opatření ani na rozsah pravomoci poskytovatele
zákonem založené.
[19] Ačkoliv pozastavení výplaty dotace nemá charakter předběžného opatření dle §70 písm. b)
s. ř. s., neznamená to, že jeho účinnost není časově omezená. Účinky má až do doby, než domnělé
pochybení prověří finanční úřad. Stejně jako správci daně náleží prověřit, zda by příjmy daňového
subjektu, o nichž se dozvěděl, podléhaly zdanění a v kladném případě, zda zdaněny byly, i správce
odvodu musí prověřit, i domněnky poskytovatele, že pokud by částku dotace vyplatil v plné výši,
došlo by k porušení rozpočtové kázně.
[20] Nesouhlasím s většinovým stanoviskem, které se následně zabývá „Otázkou formy opatření
a časovým aspektem jeho i účinků“ s tvrzením, že Ústavní soud se v citovaném nálezu tímto nezabýval
a ani zabývat nemusel, přitom nereflektuje zjevnou kritiku právní úpravy.
[21] Názor většiny vychází ze striktního formálního výkladu zákona a opírá se o legální definici
porušení rozpočtové kázně, aniž by zohlednil další souvislosti a uvedenou kritiku Ústavního soudu.
Uznávám, že porušením rozpočtové kázně může být neoprávněné nakládání s již vyplacenými
prostředky. Toho jsem si při všech uváděných argumentech plně vědoma. Tato nesrovnalost ovšem
vychází z mezerovitosti zákona způsobené nedůsledností zákonodárce. Většina ovšem mezery
v zákoně nereflektovala a naopak na základě nich odmítla původní úmysl zákonodárce, v rozporu
s nímž následně rozšířila pravomoc poskytovatele dotace.
[22] Definici porušení rozpočtové kázně zákon obsahoval dávno před tím, než do něj byl
novelou doplněn §14e. Zákonodárce zjevně opomenul reflektovat nové oprávnění poskytovatele
dotace do ostatních ustanovení zákona, přestože předpokládal, že podezření poskytovatele dotace
musí být prověřeno příslušným finančním úřadem jako pochybení, které by bylo porušením
rozpočtové kázně, pokud by poskytovatel dotaci celou vyplatil – viz bod 18 důvodové zprávy
k novele č. 465/2011 Sb. (která doplnila do rozpočtových pravidel §14e): „poskytovatel dotace může
na základě podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek nevyplatit takovou část dotace,
kterou by příjemce dotace musel odvést jako odvod za porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel informuje
o nevyplacení části dotace finanční úřad, který pak při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně postupuje
podle §44a odst. 5 písm. b)“. Byť dle legální definice je porušením rozpočtové kázně jen případ, kdy
už příjemce s prostředky disponuje, je zjevné, že zákonodárce v případě pozastavení výplaty dotace
pracuje s tím, co by bylo, kdyby se dotace vyplatila. V těchto intencích je tudíž třeba vnímat
i oprávnění finančního úřadu, který v této fázi přichází prověřit, zda by dle domněnky poskytovatele
došlo k porušení rozpočtové kázně, pokud by poskytovatel výplatu dotace nezastavil. S ohledem
za zjevný záměr zákonodárce je proto třeba pod pojmem „správa odvodů za porušení rozpočtové
kázně“ rozumět i tuto situaci.
[23] Vzhledem ke shora uvedenému není zcela oprávněná výtka obsažená v bodě [84], že výklad
předkládajícího senátu by vedl k popření vlastní odpovědnosti poskytovatele dotace. Poskytovatel
samozřejmě nemusí vyplatit dotaci, pokud se domnívá, že příjemce porušil stanovené podmínky.
Nicméně tak může učinit pouze dočasně, přičemž na základě oznámení (dle §14e poskytovatel vždy
oznámí finančnímu úřadu, že opatření o nevyplacení dotace přijal – i v případě, že příjemce dosud
žádné dotační prostředky neobdržel) příslušný finanční úřad pochybení příjemce prověří, i když
dosud nebyla ve smyslu legální definice porušena rozpočtová kázeň.
[24] Jestliže většina bez dalšího přechází do úvah, zda opatření dle §14e rozpočtových pravidel
je rozhodnutím dle §65 s. ř. s. a jakou cestou je tak zajištěna soudní ochrana, pomíjí rozpočtovými
pravidly výslovné označení tohoto úkonu, či aktu jako opatření. Dospívá k tomu (bod [49]), že: „Pro
závěr o povaze úkonu je podstatné, zda rozpočtová pravidla ukládají poskytovateli dotace učinit takové opatření
určitou formou, nebo poskytovatel dotace může k nevyplacení dotace přistoupit zcela neformálním způsobem“.
Závěry většinového názoru v této části považuji za zmatečné, nijak se nezabývají opatřením, jako
možnou formou úkonu vydaného v kontrolní fázi čerpání dotace, kdy pozastavení výplaty může
vést příjemce k odstranění zjištěných nesrovnalostí a poskytovatele pak k následnému vyplacení
částky dotace. Vychází jen z nekonzistentních závěrů dřívějších usnesení rozšířeného senátu
k výkladu pojmu „rozhodnutí“, tam citovaných, nereflektuje dosavadní vývoj judikatury k aplikaci
rozpočtových pravidel, včetně §14e, jak shora uvedeno a pomíjí i rozdílnou aplikaci tohoto
opatření v praxi, která z ne právě jednoznačného vymezení této normy pramení.
[25] Ze shora uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že forma opatření podle
§14e rozpočtových pravidel a jeho účinků nebyla zprvu kvalifikována ani jako správní úkon, nýbrž
(toliko) faktické pozastavení platby neodehrávající se v režimu správního řízení. Nesporně tomu tak bylo
i proto, že i před účinností tohoto ustanovení byly částky přiznané dotace vyplaceny, či naopak
nevyplaceny, resp. pozastaveny poskytovatelem podle toho, zda nabyl podezření, že došlo
k porušení dotačních pravidel. Tuto praxi nepopírali ani poskytovatelé, naopak, měli
ji za odpovídající zákonu.
[26] O tom vypovídá případ řešený v rozsudku ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 - 44.
V tomto případě poskytovatel již v roce 2008, na základě žádosti o proplacení dotace, oznámil
příjemci přípisem ze dne 30. 1. 2009 s názvem „Oznámení o krácení žádosti o platbu“, že rozhodl
o krácení požadované částky v podstatném rozsahu na základě výsledků kontroly, aniž uvedl
v tomto oznámení řádně důvody. Městský soud vyhověl žalobě na ochranu proti nečinnosti, kasační
stížnost poskytovatele kasační soud zamítl se závěrem, že povinností poskytovatele bylo vydat
rozhodnutí odpovídající požadavkům stanoveným pro opatření dle §14e rozpočtových pravidel,
které v mezidobí vedeného soudního sporu nabylo účinnosti. Osmý senát mj. dospěl k závěru
(oproti předchozí judikatuře), že v materiálním smyslu opatření dle §14e rozpočtových pravidel
je rozhodnutím, byť „v současné době je pojem opatření třeba chápat…jako komplexní pojem pro jiné správní
úkony“. Dílem argumenty tohoto rozsudku přejímá většinový názor.
[27] Postup poskytovatelů šel dokonce tak daleko, že sám Řídící orgán (oznámil příjemci
podpory, že rozhodl ve věci posouzení nezpůsobilosti výdaje projektu, že došlo k porušení
podmínek dotace a uložil mu povinnost část poskytnuté dotace dokonce vrátit (rozsudek NSS
ze dne 15. 4. 2015, č. j. 7As 201/2014 - 47). Proti odmítnutí žaloby a postoupení věci žalovanému
k rozhodnutí o odvolání, brojil žalovaný (MŠMT) kasační stížností s odůvodněním, že Oznámení
není úkon, který byl vydán na základě zákona a který by tak mohl být rozhodnutím dle §65 s. ř. s.,
ale je vedeno zvláštní dotační řízení. I když nešlo v této věci o aplikaci §14e rozpočtových pravidel
(ale akt, jehož cílem bylo dosažení důsledků předpokládaných §44 a 44a rozpočtových pravidel),
svědčí i tento, byť ojedinělý, případ o vykročení z rámce pravomoci dané zákonem. (Přitom
oprávnění zaslat příjemci výzvu k tzv. dobrovolnému vrácení dotace poskytovateli zakládá až §14f
rozpočtových pravidel, vložený novelou č. 25/ 2015 Sb.).
[28] Podle rozsudku ze dne 17. 7. 2014, č. j. 10 As 10/2014 - 43, bod [22] (resp. i předchozího
rozsudku v téže věci), který se týkal rovněž postupu před účinností §14e rozpočtových pravidel,
„samotné vyplacení dotace není rozhodnutím, a to ve formálním, ani materiálním smyslu, nepředchází mu žádné
správní řízení“. Ač v dané věci nešlo o přímou aplikaci §14e rozpočtových pravidel, ani nevyplacení
dotace, je uvedený rozsudek nosný tím, že nejen reflektuje kolizi, stran závěru o porušení dotačních
podmínek mezi poskytovatelem a finančním úřadem, byť opačnou (poskytovatel nezjistil a vyplatil,
finanční úřad zjistil porušení pravidel), ale řeší i souběh kontrol plnění podmínek příjemcem dotace.
Dospívá k tomu, že jej může kontrolovat v rámci veřejnosprávní kontroly jednak poskytovatel
dotace, jednak územní finanční orgán na základě zmocnění v §7 odst. 2 písm. c) zákona
č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, a to i před poskytnutím dotace, v průběhu jejich použití
a následně i po jejich použití a vedle toho jsou finanční orgány oprávněny i k provádění daňové
kontroly (body [13] a násl). Veřejnosprávní kontrola podle tohoto rozsudku „směřuje k uložení
nápravných opatření (jde tedy o odstranění zjištěných nedostatků), daňová kontrola může vyústit v uložení odvodu
za porušení rozpočtové kázně (tedy k vrácení finančních prostředků použitých v rozporu s pravidly dotace). Ani
zákon o finanční kontrole ani zákon o správě daní a poplatků, resp. dnes daňový řád, nevylučují možnost, aby
si podklady pro případné rozhodnutí o existenci odvodové povinnosti opatřily územní finanční orgány (finanční
úřady), a to buď tak, že si opatří jiným státním orgánem získaná zjištění (která mohou doplnit postupem podle
§16 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků), nebo si tyto podklady opatří zcela nezávisle, v rámci daňové
kontroly.“ Oba kontrolní mechanizmy považuje za autonomní, nenarušující dělbu moci.
[29] O bezrozpornosti formy, povahy a účinků opatření podle §14e rozpočtových pravidel
nevypovídá ostatně ani vyjádření žalovaného v této věci. Nepopírá, že opatření je vydáváno
na základě domněnky, má proměnlivý charakter, a podle výsledků dalšího prošetřování
je aktualizováno (jak vyplývá i ze spisu). Nemůže být proto rozhodnutím, k jehož znakům patří
konečnost a vykonatelnost. Jeho právní povahu považuje i dle textace samotného zákona
za nejednoznačnou.
[30] Praxe poskytovatelů (např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2015,
č. j. 3 A 127/2014 - 73, který souvisí nepřímo s rozsudkem namítaným sp. zn. 2 Afs 226/2015)
je i taková, že poskytovatel v průběhu čerpání dotace, zjistí-li tzv. nesrovnalosti, vydává „Oznámení
o pozastavení plateb“ postupně, týkající se i týchž finančních prostředků, poté informuje finanční
úřad, a následně na základě zprávy o daňové kontrole a potvrzených nesrovnalostí, vydává
„Oznámení o snížení dotace“(vedle výměru na odvod vydaného příslušným finančním úřadem,
který stanoví odvod za porušení rozpočtové kázně s tím, že se do plnění povinnosti započítávají
částky nevyplacené).
[31] V neposlední řadě lze odkázat i na nepřímé potvrzení skutečnosti, že §14e rozpočtových
pravidel nezakládal poskytovateli pravomoc rozhodnout o nevyplacení dotace s konečnou platností.
Důvodová zpráva k Návrhu zákona o řízení a kontrole veřejných financí (ve znění předloženém
do připomínkového řízení), jímž i agenda správy odvodů měla být svěřena poskytovatelům (záměr
již po účinnosti novely č. 25/2015 Sb.), prezentovala záměr odstranit duplicitu veřejnoprávní
a daňové kontroly s tím, že dosud odpovědnost poskytovatelů končí předáním podkladů
finančnímu úřadu, ty však nemají v mnoha případech dostatečnou důkazní hodnotu, mají charakter
pouhého podnětu, poskytovatelé nejsou motivováni k tomu, aby podklady byly pro vydání
rozhodnutí dostačující.
[32] Bez reflexe těchto indicií z praxe většinový názor sice kvalifikuje úkon dle §14e
rozpočtových pravidel jako nestandardní, tím spíše však bylo třeba zachovat obezřetnost při aplikaci
dosavadní nekonzistentní judikatury rozšířeného senátu k výkladu naplnění a rozdílů mezi
rozhodnutím a zásahem. Aspekty, z nichž pak většina vychází, veskrze podle mě postrádají
opodstatnění.
[33] V principu správná myšlenka, že prioritou je poskytnutí efektivní právní ochrany,
se v daném případě, byl - li vysloven závěr, že jde o rozhodnutí dle §65 s. ř. s., nenaplňuje. Žaloba
proti zásahu je jednak projednávána přednostně (§56 s. ř. s.), především však lze v tomto řízení
přímo uložit správnímu orgánu, aby nepokračoval v porušování práva /vyplatil/. O zásahové
žalobě soud rozhoduje podle stavu ke dni vydání rozsudku, reflektuje tak aktuální stav (nejde-li
o deklaraci, že zásah byl nezákonný). Tím lépe naplňuje požadavek poskytnout účinnější
a efektivnější ochranu právu příjemce.
[34] Oproti tomu, jen akademický výrok rozsudku o žalobě proti rozhodnutí, jímž se rozhodnutí
ruší (např. pro nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost, pro nedostatek důvodů, proto, že nemá
oporu ve spise či pro nezákonnost), aktuálně příjemci moc nepomůže. Poskytovatel bude
rozhodovat znovu, popř. zastaví „řízení“, které ani nebylo zahájeno(?). O přiměřenosti „ochrany
proti nevyplacení části dotace v reálném čase“, tedy z hlediska časové dimenze lze důvodně
pochybovat.
[35] V daném případě ve vztahu k opatření dle §14e rozpočtových pravidel zde nebyla, jak shora
uvedeno, ani žádná ustálená judikatura k typu žaloby, jíž by se „v důvěře“ účastnící obraceli
na soud, jak většina tvrdí (bod 54). Z podávaných žalob je zjevný pravý opak, žalobci souběžně
či současně podávali žaloby proti rozhodnutí správního orgánu i zásahové žaloby. Soudy zpravidla
až po označeném nálezu Ústavního soudu, je věcně projednaly jako žaloby proti rozhodnutí, neboť
na základě něho právě tuto formu dovodily. Byl-li zde však prostor, jak většina dovozuje,
pro autonomní posouzení formy a povahy úkonu „nevyplacení části dotace“, mám
za to, že ke správnému posouzení nedošlo.
[36] Jak rozhodnutí tak zásah je úkon závazně atakující právní sféru jednotlivce. Rozhodnutí
je aktem, který zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje konkrétní práva, je vydán
ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy. Takto je chápáno rozhodnutí ve smyslu
§67 správního řádu, platební výměr dle daňového řádu apod. Zásah, stručně řečeno nutí adresáta
něco konat, něčeho se zdržet, může spočívat v aktivitě i pasivitě správního orgánu.
[37] Judikatura postupně dovodila, že rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s. mohou být i sdělení
či přípisy, které sice nemají formální znaky rozhodnutí (nejsou členěny na výrok, odůvodnění,
poučení), ale obsahem jím jsou. Toto materiální pojetí bylo následně korigováno postupně
vydanými usneseními rozšířeného senátu, která většinové stanovisko cituje. Nesdílím však závěr,
který z nich většina dovozuje pro daný případ, s nimi věcně nesrovnatelný, i pro jejich
nekonzistentnost.
[38] Zápis do katastru nemovitostí záznamem (dle právní úpravy v tehdy rozhodném znění)
je jen evidenčním, faktickým úkonem, nicméně zasahuje právo na evidenci majetku dotčené osoby,
jí musí být sdělen důvod, proč nebyl učiněn, odstranitelné překážky může překonat a podat návrh
znovu. Oproti tomu souhlasy dle stavebního zákona nejsou rozhodnutím dle §65 s. ř. s.,
ač jednoznačně zakládají právo stavbu užívat, mají individualizované adresáty, judikatorní závěr
rozšířeného senátu rovněž hodnotí jako jiné úkony dle IV. části správního řádu. Poslední usnesení
(Státní maturity) hovoří o materializovaném aktu obsahujícím stanovené náležitosti,
komunikovaném adresátovi.
[39] Samo „nevyplacení části dotace“ na základě provedené veřejnosprávní kontroly (někdy
i pouze na základě podkladů předaných poskytovateli příjemcem), by bylo možné dle uvedené
judikatury kvalifikovat jako faktický úkon poskytovatele při proplácení dotace. Písemnou informaci
o něm, včetně rozsahu a odůvodnění (obdobně jako v případě neprovedení záznamu), jako sdělení
úřadu straně, jaká překážka brání vyplacení právě této částky v této fázi čerpání dotace, nebo jako
rozhodnutí (informaci jako materializovaný akt) navazující na výsledek kontroly. Náležející forma
by měla být odvozena od obsahu. Proto je v dané věci určující, zda je §14e rozpočtových pravidel
dána poskytovateli pravomoc vydat rozhodnutí o nevyplacení části dotace s definitivním účinkem,
nebo jen o „pozastavení“ s účinkem dočasným (byť v obou případech má právo na soudní
ochranu).
[40] Vzhledem k tomu, že ze shora uvedených důvodů nesdílím většinový názor, že má podle
§14e rozpočtových pravidel poskytovatel, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadání
veřejné zakázky, pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení části dotace,
neztotožňuji se v tomto směru ani v plném rozsahu s dalšími závěry, zejména v části III. E.
Argumentace totiž vychází z premisy, že správce odvodu nemá pravomoc konat, dokud nemá
příjemce (alespoň nějaké) prostředky na účtu. Naopak se domnívám, že správce odvodu musí mít
najisto postaveno, zda došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, neboť komplexně
prověřuje čerpání prostředků v rámci celého dotačního projektu. Nadto, i kdyby takto provázán
postup poskytovatele se správcem odvodu nebyl, ještě to neznamená, že §14e rozpočtových
pravidel v rozhodném znění pravomoc poskytovateli v rozsahu zastávaném většinou založil.
(Konečně novela provedená zákonem č. 128/2016 Sb. obohatila toto ustanovení alespoň
o to, že se musí „důvodně“ domnívat).
[41] Přechodná ustanovení k novele č. 25/2015 Sb. pak stanoví, že právní vztahy vzniklé
z rozhodnutí o poskytnutí dotace vydaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzují
podle rozpočtových pravidel ve znění přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Důsledky
většinou přijatého závěru tak mohou dopadat ještě na mnoho příjemců. Navíc závěr většiny,
že poskytovatel dotace tam, kde dosud nebyly příjemci vyplaceny žádné prostředky, má pravomoc
dotaci definitivně snížit, přičemž finanční úřad v takovém případě nemá vůbec oprávnění
domněnku poskytovatele prověřit, negativně dopadá na široké spektrum případů, kdy příjemcům
dotací je fakticky odepřena soudní ochrana proti postupu poskytovatele dotace. Jsou to případy, kdy
příjemci po dobu účinnosti výluky ze soudního přezkumu opatření dle §14e rozpočtových pravidel
respektovali zákon a žalobu nepodali, či i přes výluku žalobu proti opatření poskytovatele podali,
nicméně správní soudy jim ochranu neposkytly právě s odkazem na dočasný charakter předmětného
opatření a možnost bránit se až poté, co pochybení prověří a rozhodne o něm finanční úřad.
Všichni tito příjemci se nyní z usnesení rozšířeného senátu dovídají, že ochrana už jim nikdy
poskytnuta nebude, neboť finanční úřad podezření poskytovatele prověřit nemůže a poskytovatel
zpětně nabyl pravomoc dotaci definitivně snížit. Ad absurdum své stanovisko většina odůvodnila
s odkazem na to, že Ústavní soud prohlásil výluku ze soudního přezkumu za protiústavní, a všem
proto bude soudní ochrana poskytnuta.
[42] Pro úplnost podotýkám, že při výkladu oprávnění finančního úřadu prověřit před
vyplacením dotace domnělé pochybení příjemce se většina bohužel striktně drží zákonné definice
porušení rozpočtové kázně, a pravomoc provádět daňovou kontrolu tudíž nekompromisně odmítá.
Při výkladu pravomoci poskytovatele dotace založené §14e rozpočtových pravidel již ovšem tak
striktní není, a dokonce pomíjí zjevný smysl a cíl zákona. Úvahy, které z §14e vyvodily různé formy
rozhodnutí s různými účinky, postupy (kdy poskytovatelé vydávají v řadě za sebou několik
rozhodnutí, případně i v návaznosti na konstatování porušení rozpočtové kázně finančním úřadem)
a odůvodněním, dokonce i s odlišným režimem soudního přezkumu (viz body [80] a [89]), nemají
vůbec oporu v zákoně, neboť z §14e nic takového neplyne. Z textu zákona nelze vůbec vyčíst,
že by se předmětné ustanovení mělo aplikovat v různých situacích a že by zakládalo poskytovateli
více rozdílných oprávnění. Takový výklad tudíž contra verba legis rozšiřuje pravomoc orgánu veřejné
moci v neprospěch adresátů právní normy – zde příjemců dotací.
V Brně dne 18. dubna 2017
Jana Brothánková
členka rozšířeného senátu