ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.319.2018:48
sp. zn. 1 As 319/2018 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyň
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: V. R., zastoupené Mgr.
Lucií Stejskalovou, advokátkou se sídlem Heršpická 813/5, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2018, č. j. MMR-46323/2017-83/3357, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) E.ON Česká republika, s. r. o., se sídlem F. A. Gerstnera 2151/6,
České Budějovice, II) Česká telekomunikační infrastruktura a. s., se sídlem Olšanská
2681/6, Praha 3, III) R -Time, s. r. o., se sídlem Kalvodova 931/27a, Brno, zastoupené Mgr.
Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, IV) J. S., V) V. S., VI) V. R.,
zastoupené Mgr. Lucií Stejskalovou, advokátkou se sídlem Heršpická 813/5, Brno, VII) Z. R.,
zastoupeného Mgr. Lucií Stejskalovou, advokátkou se sídlem Heršpická 813/5, Brno, v řízení o
kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 31. 8. 2018,
č. j. 29 A 113/2018 – 67,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad městské části města Brna, Brno-střed, rozhodnutím ze dne 29. 3. 2016,
č. j. MCBS/2016/0014733/CHOM, rozhodl k žádosti osoby zúčastněné na řízení III) o umístění
stavby Viladům Rezkova na pozemcích parc. č. X, X a X, k. ú. S., obec B..
[2] Magistrát města Brna rozhodnutím ze dne 25. 7. 2016, č. j. MMB/0286473/2016,
rozhodnutí prvního stupně zrušil a věc vrátil úřadu městské části k novému projednání.
[3] Následně bylo zahájeno u Krajského úřadu Jihomoravského kraje přezkumné řízení,
v němž krajský úřad rozhodnutím ze dne 17. 8. 2017, č. j. JMK 113951/2017, zrušil rozhodnutí
magistrátu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[4] Žalovaný potvrdil rozhodnutí krajského úřadu v záhlaví citovaným rozhodnutím.
II. Řízení před krajským soudem
[5] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, který
ji shora uvedeným usnesením odmítl pro nepřípustnost, neboť byla podána proti úkonu, který
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“).
[6] Úřad městské části svým rozhodnutím rozhodl o umístění stavby, se kterou žalobkyně
[spoluvlastnice poloviny dvojdomu, která přímo sousedí s polovinou, kterou vlastní osoba
zúčastněná na řízení III)] nesouhlasí, neboť podle jejího tvrzení hrubě zasáhne do kvality bydlení
i tradičního uspořádání bytové výstavby v místní lokalitě. Toto rozhodnutí však bylo zrušeno
magistrátem a věc vrácena k dalšímu řízení.
[7] V průběhu výše uvedeného (nutno zdůraznit pravomocně neskončeného) řízení byla
navíc realizována přezkumná pravomoc nadřízených správních orgánů. Právě jimi učiněné závěry
žalobkyně rozporuje v podané žalobě, když se domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného, které
potvrdilo rozhodnutí krajského úřadu. Důsledkem obou těchto rozhodnutí vydaných
v přezkumném řízení je ovšem vrácení věci magistrátu, který bude pokračovat v územním řízení
a vydá nové rozhodnutí.
[8] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. je žaloba přípustná pouze proti takovému úkonu správního
orgánu, který představuje zásah do veřejných subjektivních práv žalobce. Za tento zásah nelze
považovat jakýkoliv zásah, ale zásah konečný. Napadené rozhodnutí ani předcházející
rozhodnutí krajského úřadu ovšem takový úkon nepředstavují. Doposud není postaveno najisto,
jakým způsobem (a na základě jakých důvodů) magistrát s konečnou platností rozhodne.
Poté, kdy bude ve věci existovat konečně rozhodnutí o žádosti o umístění stavby (ve smyslu §65
s. ř. s.), budou proti němu mít účastníci, včetně žalobkyně, k dispozici možnost obrany cestou
správní žaloby ve správním soudnictví.
[9] Krajský soud neopomněl vývoj judikatury, která v některých případech považuje
i rozhodnutí vydané v přezkumném řízení za soudně přezkoumatelné. Nyní posuzovaný případ
je však odlišný, neboť nebylo zasaženo do existujících hmotných práv účastníků původního
správního řízení nabytých pravomocným rozhodnutím správního orgánu. V této věci totiž
ani v době rozhodnutí krajského úřadu v přezkumném řízení neexistovalo konečné pravomocné
rozhodnutí ve věci, ze kterého by bylo možné vyvodit zásah do práv žalobkyně ve výše
uvedeném smyslu.
III. Obsah kasační stížnosti
[10] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojila proti usnesení krajského soudu kasační
stížností z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[11] Podle stěžovatelky je její případ natolik specifický a v judikatuře Nejvyššího správního
soudu neřešený, že opravňuje závěr o zásahu do její právní sféry, a proto i správní žaloba nata est.
[12] Z rozsudku ze dne 18. 4. 2007, č. j. 8 As 29/2005 – 71, vyplývá, že pro posouzení
pravomoci správního soudu je lhostejné, zda jde o akt deklaratorní nebo konstitutivní, žádný
z nich není a priori vyloučen. Podle rozsudku ze dne 21. 3. 2016, č. j. 2 As 305/2015 – 24, není
podstatné, jak je příslušné rozhodnutí označeno, ale podstatná je skutečnost, že orgán veřejné
moci tímto svým aktem autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry fyzické nebo
právnické osoby. Druhostupňové rozhodnutí, které stěžovatelka napadla žalobou, splňuje
oba uvedené předpoklady: 1) je pravomocné a 2) autoritativně zasáhlo do její právní sféry. Daná
rozhodnutí nemají na postavení stěžovatelky neutrální dopad, ale přinejmenším nově konstituují
procesní stav.
[13] Zásah do právní sféry stěžovatelka spatřuje především v následujících aspektech:
(1) Odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný odbyl a učinil jej nepřezkoumatelným, proto
se právům stěžovatelky nedostalo řádné ochrany ze strany správního orgánu. Rozhodnutím
krajského úřadu bylo porušeno stěžovatelčino právo na soudní a jinou ochranu a toto
rozhodnutí má (bude mít) dopad na její vlastnická práva. (2) Pokud by žalovaný řádně rozhodl,
musel by rozhodnutí krajského úřadu zrušit, v důsledku toho by stále platilo rozhodnutí
magistrátu a nepokračovalo by odvolací řízení, v němž stěžovatelce vznikají další náklady.
(3) Krajský úřad se vyjádřil meritorně k souladu stavebního záměru s Územním plánem města
Brna a tento jeho názor potvrdil (bez bližšího vyjasnění) i žalovaný. Uvedený názor
je pro magistrát závazný, musí jej proto promítnout do svého rozhodnutí. (4) V přezkumném
řízení byla vydána rozhodnutí, která jsou rozporná se zákonem.
[14] Krajský soud sice vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 36/2011 – 79,
opomněl však jeho základní závěr, jímž je presumpce přezkumu. V pochybnostech o rozsahu
kompetence správních soudů je nutné přezkum umožnit. V důsledku restriktivního pojetí
a nezohlednění specifik případu odmítl krajský soud žalobu neoprávněně. Stěžovatelka „je schopna
akceptovat “, že k otázce soudního přezkumu mohou v dané věci existovat i jiné názory, avšak
nikoliv takové, které by její pojetí finálně vylučovaly. Dosavadní judikatura s ohledem
na specifické okolnosti soudní přezkum zcela nevylučuje. Existuje zde přinejmenším sporný stav,
který volá po aplikaci pravidla, že v pochybnostech má být soudní ochrana poskytnuta. Zásahem
do práv může být i zásah do práv procesních, tedy i do práva na soudní ochranu.
[15] Dále stěžovatelka připomněla rozsudek ze dne 20. 5. 2010, č. j. 9 As 33/2010 – 75, podle
něhož rozhodnutím správního orgánu o zastavení řízení, zahájeného o přezkoumání rozhodnutí
mimo odvolací řízení se nezakládají, nemění, neruší ani autoritativně nestvrzují práva
a povinnosti. Účastník původního řízení před správním orgánem nemohl být proto ve svých
právech zastavením řízení zkrácen. Takové rozhodnutí proto je z přezkumu soudem vyloučeno.
I kdyby účastník řízení byl původním (přezkoumávaným) rozhodnutím zkrácen na svých
právech, nedošlo k tomuto zkrácení zastavením řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací
řízení. K zásahu do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob dochází jedině
tehdy, jestliže původní pravomocné rozhodnutí je v řízení o přezkoumání rozhodnutí zrušeno
nebo změněno, a to rovněž pravomocně.
[16] Rozhodnutí magistrátu bylo pravomocné a bylo v přezkumném řízení zrušeno,
a to rovněž pravomocně. Tím bylo zasaženo i do hmotných práv stěžovatelky, rozhodnutí
krajského úřadu a žalovaného proto nemají být ze soudního přezkumu vyňata.
[17] Stěžovatelce není známo, že by okolnosti jejího případu byly zákonodárcem ze soudního
přezkumu explicitně vyloučeny. Naopak podle §5 s. ř. s. se poskytuje soudní ochrana zásadně
po vyčerpání prostředků ochrany nebo nápravy uvnitř veřejné správy. Stěžovatelka všechny
řádné opravné prostředky uplatnila a již zde nejsou žádné jiné prostředky ochrany nebo nápravy
výsledku přezkumného řízení.
[18] Krajský soud podle stěžovatelky opomněl zohlednit zvláštní okolnosti případu. Krajský
úřad se v rozhodnutí v přezkumném řízení vyjádřil i k souladu stavebního záměru s územním
plánem tak, že záměr je vyhovující. Stěžovatelka má ke všem bodům opačný názor. Závěry
krajského úřadu přitom potvrdil v odbytém rozhodnutí i žalovaný. Dva správní orgány tedy
pravomocně stanovily ty nejzásadnější aspekty, podle nichž se v územním řízení posuzuje,
zda se stavba povolí, a přitom je stěžovatelce odepřena možnost soudního přezkumu.
Stěžovatelka nechce být konfrontována s rizikem, že soud v budoucnu vysloví nemožnost
soudně přezkoumat závěry z přezkumného řízení, protože stěžovatelka proti nim soudně
nebrojila. Rozhodnutí žalovaného stěžovatelka označila za „abnormálně špatný produkt “. Pokud
by nemohl být přezkoumán soudem, vedlo by to k libovolnému rozhodování druhostupňových
orgánů. Byl-li by aprobován názor krajského soudu, musel by magistrát v dalších fázích řízení
hájit „cizí “ názory krajského úřadu a žalovaného.
[19] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným usnesením. Osoby
zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[20] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[21] Kasační stížnost není důvodná.
[22] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem o nepřípustnosti žaloby vyjádřeným
krajským soudem v napadeném usnesení.
[23] Soudní ochrana v rámci správního soudnictví je poskytována až poté, kdy jsou v rámci
správního řízení vyčerpány řádné opravné prostředky, připouští-li je zvláštní zákon (§5 s. ř. s.).
Procesní stav nyní posuzované věci, jak vyplývá ze spisu i ze shora nastíněné rekapitulace
(viz výše body [1] až [4]), se nachází ve fázi „znovuotevřeného“ odvolacího řízení, které je vedeno
magistrátem ve věci odvolání proti rozhodnutí o umístění stavby. Rozhodnutí žalovaného, které
stěžovatelka napadla žalobou, tedy není rozhodnutí konečným, byť je rozhodnutím
pravomocným. V rámci odvolacího řízení u magistrátu je otázka umístění sporné stavby nyní
řešena meritorně a stěžovatelka má možnost vyjádřit v rámci tohoto řízení svůj nesouhlas
se závěry, které v rámci přezkumného řízení vyslovili krajský úřad a žalovaný, nabídnout
protiargumenty a důkazy. Poskytnutí soudní ochrany v této fázi řízení by bylo předčasné, neboť
věc sama dosud nebyla v rámci veřejné správy pravomocně skončena.
[24] Odlišný závěr neodůvodňují ani stěžovatelkou vznesené kasační námitky. Skutečnost,
že konkrétní procesní situace nebyla dosud řešena v judikatuře Nejvyššího správního soudu,
nezakládá bez dalšího pochybnost, která by odůvodňovala postup ve prospěch připuštění
možnosti soudního přezkumu ve smyslu judikatury citované stěžovatelkou. Stěžovatelka
zdůrazňuje zvláštní okolnosti, opomíjí však obecné základní pravidlo pro přípustnost soudního
přezkumu, na které ji již upozornil krajský soud. Žalobou podle §65 s. ř. s. lze brojit pouze proti
takovému úkonu správního orgánu, který představuje zásah do veřejných subjektivních práv
žalobce, přičemž za tento zásah nelze považovat jakýkoliv zásah, ale jen zásah konečný.
Napadené rozhodnutí však takový úkon nepředstavuje a v jeho důsledku se věc pouze vrátila
do předcházejícího stádia řízení. Navíc, v době rozhodnutí krajského úřadu v přezkumném řízení
neexistovalo konečné pravomocné rozhodnutí ve věci, ze kterého by bylo možné vyvodit zásah
do práv žalobkyně ve výše uvedeném smyslu. Proti těmto závěrům krajského soudu stěžovatelka
nenabídla žádné argumenty. Kasační námitky založila na dvou podle ní rozhodných aspektech,
a to, že napadené rozhodnutí je pravomocné a podle jejího názoru autoritativně zasáhlo do její
právní sféry. Tyto skutečnosti však pro přípustnost žaloby samy o sobě nestačí. Neexistenci
konečného rozhodnutí nijak nezpochybnila.
[25] Jak správně poukázal krajský soud, teprve konečné rozhodnutí ve věci umístění
předmětné stavby bude rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Stěžovatelce nebude upřena možnost
soudní ochrany, nebude-li s konečným rozhodnutím ve věci samé souhlasit. V rámci případné
žaloby proti takovému rozhodnutí bude moci požádat o přiznání odkladného účinku žaloby,
přičemž krajský soud by měl v takovém případě při posuzování důvodnosti návrhu na odkladný
účinek přihlédnout k §94 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), podle kterého: „Dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby,
územní rozhodnutí se již nevydává; […].“, a k požadavkům na efektivitu soudního přezkumu
(viz zejm. usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 3831/14).
[26] Na posuzovanou věc nedopadá ani rozsudek rozšířeného senátu ze dne 28. 8. 2007,
č. j. 4 As 31/2006 – 73, který jako výjimku z pravidla připouští za určitých okolností soudní
přezkum rozhodnutí, jímž bylo mimo odvolací řízení zrušeno nebo změněno pravomocné
rozhodnutí vydané ve správním řízení. Tato výjimka se uplatní tehdy, pokud rozhodnutí zasahuje
do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním
pravomocně skončeném správním řízení. V nyní posuzované věci však stěžovatelka žádná práva
v původním správním řízení nenabyla. Rozhodnutí magistrátu vydané v odvolacím řízení zrušilo
rozhodnutí městské části vydané v prvním stupni. Uvedené rozhodnutí magistrátu bylo následně
v přezkumném řízení zrušeno. V době rozhodnutí krajského úřadu v přezkumném řízení tedy
neexistovalo konečné pravomocné rozhodnutí ve věci, ze kterého by bylo možné vyvodit zásah
do práv stěžovatelky.
[27] Pro úplnost soud podotýká, že na posuzovanou věc nedopadá ani rozsudek rozšířeného
senátu ze dne 24. 10. 2018, č. j. 7 As 192/2017 – 35, podle kterého žadatel o informace může
za určitých okolností ve věcech svobodného přístupu k informacím podat žalobu přímo proti
rozhodnutí povinného subjektu. Citovaný rozsudek se vztahuje pouze na řízení podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a s ohledem na procesní zvláštnosti
daného řízení jej nelze zobecňovat a přenášet do dalších oblastí správního řízení.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[28] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, proto ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
[29] S ohledem na rozhodnutí ve věci samé bezprostředně po dokončení nezbytných
procesních úkonů soud nerozhodoval o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační
stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly. Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem. V tomto
řízení však osobám zúčastněným na řízení nebyla uložena žádná povinnost a soud neshledal ani
žádné důvody zvláštního zřetele hodné, proto rozhodl, že osoby zúčastněné na řízení nemají
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. října 2018
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu